Pojęcie źródeł prawa jest pojęciem wieloznacznym i w różny sposób interpretowanym. Można wymienić 3 podstawowe i najbardziej przydatne znaczenia tego terminu:
Źródła prawa w sensie formalnym (fontes iuris oriundi)- to każdy akt, decyzja lub dokument, którą w danym systemie prawa uważa się za źródło norm prawnych. Źródłem prawa w sensie formalnym będzie więc w naszym systemie prawnym np. ustawa lub rozporządzenie odpowiedniego organu państwowego, natomiast w systemie prawnym anglosaskim ( common law-Wielka Brytania i USA) będzie nim także precedens lub decyzja sądu uznająca zwyczaj za normę prawnie wiążącą.
Źródła poznania prawa ( fontes iuris cognoscendi)-to różnego rodzaju dokumenty na podstawie których możemy ustalić treść norm prawnych.
Źródła prawa w sensie materialnym- jest mało przydatne gdyż do czynników społecznych, ekonomicznych i politycznych, które warunkują treść prawa, np. do panujących przekonań moralnych czy panujących opinii.
Źródłami prawa administracyjnego są wszelkiego rodzaju akty powszechnie obowiązujące. Jednak aby stosować prawo administracyjne, samo określenie źródła prawa jako powszechnie obowiązujące może okazać się niewystarczające. Gdy mówimy, że dany akt jest powszechnie obowiązujący mamy na myśli fakt, że ustawodawca skierował co prawda akt do wszystkich, jednak krąg adresatów aktu będzie zależeć od celu jaki ustawodawca będzie chciał osiągnąć wydając dany akt.
Co niektórzy przedstawiciele nauki prawa administracyjnego w ogóle zrezygnowali z posługiwania się pojęciem źródeł prawa, jako pojęcia wieloznacznego, które w dodatku prowadzi do ,,pomijania norm indywidualnych u dołu, a często i ustaw u góry, tzn. do rozrywania pojęć''- J.S.Langrod
.
Dla nas najważniejsze jest formalne rozumienie pojęcia źródła prawa, według którego źródłami tymi są akty stanowienia prawa. Nie będziemy się zajmować źródłami poznania prawa oraz źródłami prawa w sensie materialnym. Skupimy się na źródłach wskazanych w art. 87 Konstytucji jako powszechnie obowiązujące- będą to tzw. źródła prawa sensu stricte, oraz na źródłach prawa sensu largo- będą to akty prawa wewnętrznego z rozdziału III Konstytucji, a także dopełniające katalog źródeł prawa administracyjnego fakty prawotwórcze, które są w prawie administracyjnym ważne, a których Konstytucja nie zalicza do źródeł prawa sensu stricte.
I. Konstytucja jako akt najwyższy w hierarchii źródeł prawa ma znaczenie podstawowe i jest jednym ze źródeł również samego prawa administracyjnego. Może ona uchylić każdy akt, nie może natomiast zostać uchylona przez żaden akt. Zarówno uchwalenie jak i zmiana Konstytucji następuje w bardziej rygorystycznym trybie niż ten który jest przewidziany dla ustaw. Znaczenie unormowań konstytucyjnych jest niezwykle ważne. Zgodnie z zasadą legalności ( określoną w art. 7-,, Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa'')wszystkie organy władzy państwowej(w tym organy administracji publicznej) są związane prawem i mogą wyłącznie działać na podstawie prawa. Zasada legalności ma dla prawa administracyjnego i jego źródeł pierwszorzędne znaczenie.
Poza tym Konstytucja w Rozdziale III określa zamknięty katalog źródeł prawa, przez co niektóre działania administracji publicznej są jedynie formami jej działania i nie można ich zaliczyć do źródeł prawa w wąskim, konstytucyjnym znaczeniu.
Konstytucja określa zasady na jakich sprawowana jest kontrola administracji publicznej. Określa również organy uprawnione do sprawowania tej kontroli. Są to:
sądy administracyjne,
Trybunał Konstytucyjny,
Najwyższa Izba Kontroli,
Rzecznik Praw Obywatelskich.
W Konstytucji zawarte są również podstawowe kompetencje organów administracji publicznej oraz ich struktura (w tym zadania oraz struktura samorządu terytorialnego).
W swych unormowaniach, Konstytucja określa również publiczne prawa podmiotowe i jednocześnie ustanawia ich gwarancje. W ten sposób ( przez uregulowanie wolności, praw i obowiązków człowieka i obywatela) reguluje istotę prawa administracyjnego-stosunki między obywatelem a państwem.
Jednakże należałoby się zastanowić nad bezpośrednim stosowanie Konstytucji przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 8 ust. 2 ,,przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba ze Konstytucja stanowi inaczej''. Nie chodzi tu bynajmniej o bezpośrednie stosowanie Konstytucji rozumianej jako całość, lecz powinno się odnosić do poszczególnych norm konstytucyjnych. Dzieje się tak dlatego, ponieważ większość norm zawartych w Konstytucji ma charakter tzw. klauzul generalnych, które są ogólne i w ogóle nie nadają się do stosowania w ścisłym znaczeniu.
Jeżeli natomiast chodzi o samą formę bezpośredniego stosowania Konstytucji to moglibyśmy wyróżnić trzy takie formy:
- pierwszą taką formą bezpośredniego stosowania Konstytucji będzie jej samoistne stosowanie, a więc sytuacja w której norma konstytucyjna będzie jedyną podstawą rozstrzygnięcia wydanego przez organ administracji publicznej.
- drugą formą bezpośredniego stosowania Konstytucji będzie jednoczesne współstosowanie norm konstytucyjnych z normami zwykłego ustawodawstwa.
- trzecią i ostatnią taką formą jest stwierdzenie nieważności pomiędzy normami konstytucyjnymi i
normami niższego rzędu.
W przypadku bezpośredniego stosowania Konstytucji przez organy administracji publicznej mamy do czynienia z pewnym problemem. Dzieje się tak, gdyż organy te muszą działać tak jak nakazują im obowiązujące przepisy prawa administracyjnego (przepisy bezwzględnie obowiązujące) oraz są związane wykładnią organów nadrzędnych. Organy administracji publicznej nie mają również możliwości zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniami prawnymi w kwestiach spornych i nie mogą również omijać poszczególnych szczebli w hierarchii źródeł prawa. Takie pytanie prawne może zadać dopiero sąd administracyjny. W odniesieniu do organów administracji publicznej w grę może wchodzić jedynie współstosowanie norm konstytucyjnych z normami zwykłego ustawodawstwa, gdyż nie można wydać decyzji administracyjnej opierając się jedynie na normach konstytucyjnych.
Projekt ustawy o zmianie Konstytucji może zostać przedłożony przez co najmniej 1/5 ustawowej liczby posłów, Senat lub Prezydenta Rzeczypospolitej (art. 235 ust. 1). Ustawę o zmianie Konstytucji uchwala Sejm większością co najmniej 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów oraz Senat bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów ( art.. 235 ust. 4) jeśli zmiana Konstytucji dotyczy przepisów z rozdziałów I, II lub XII, wówczas podmioty uprawnione do wniesienia projektu ustawy o zmianie Konstytucji mogą zażądać , w terminie 45 dni od dnia uchwalenia ustawy przez Senat, przeprowadzenia referendum zatwierdzającego ( art. 235 ust. 6).
II. Drugim w kolejności przyjętym przez art. 87 Konstytucji powszechnie obowiązującym źródłem prawa jest ustawa. Ustawa ma szczególnie silną pozycję a to właśnie przez fakt konstytucyjnego zamknięcia katalogu źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Cały system prawa administracyjnego składa się właśnie z pojedynczych ustaw. To właśnie w ustawach znajdziemy kompletne i szczegółowe rozwiązania. Cechą najważniejszą ustaw jest fakt ich bezpośredniego działania. Znaczy to tyle, że organy administracji publicznej zostały bezpośrednio związane ustawami i nie muszą korzystać z aktów wykonawczych. Poza tym nabycie uprawnień lub obowiązków przez podmioty stojące na zewnątrz administracji publicznej może odbywać się z samej ustawy. Drugim bardzo ważnym elementem związanym z ustawami jest ich samoistność. Oznacza to że wszystkie inne powszechnie obowiązujące akty mają moc pochodną, wyznaczoną właśnie przez ustawy. Niezbędnym warunkiem wejścia w życie ustaw jest ich ogłoszenie w oficjalny dzienniku promulgacyjnym-w tym przypadku będzie to Dziennik Ustaw. Bardzo ważne znaczenie dla prawa administracyjnego ma również określenie granic tzw. materii ustawowej. W obrębię prawa administracyjnego do materii tej zaliczyć należy ustalanie obowiązków obywateli i ich sytuacji wobec państwa, regulowanie kompetencji i organizacji aparatu państwowego i organów administracji publicznej.
Ustawy stanowią obecnie we wszystkich demokratycznych państwach podstawową formę legislacji. W państwach tych materie szczególnie istotne z punktu widzenia obywateli (tzw. materie ustawowe) powinny być uregulowane jedynie w ustawach.
Inicjatywa ustawodawcza w zakresie ustaw przysługuje posłom, Senatowi, Prezydentowi Rzeczypospolitej, Radzie Ministrów, oraz grupie co najmniej 100 000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu. Wnioskodawcy, przedkładając Sejmowi projekt ustawy, są zgodnie z art. 118 ust.1-3 zobligowani do przedstawienia skutków finansowych jej wykonania. Następnie Sejm rozpatruje projekt ustawy w trzech czytaniach. Ustawy są uchwalane zwykła większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, chyba że sama Konstytucja przewiduje inną większość. Później uchwałę uchwaloną przez Sejm Marszałek Sejmu przekazuje Senatowi, który ma 30 od daty jej przekazania na to aby przyjąć ją bez zmian, uchwalić poprawki do projektu ustawy albo uchwalić odrzucenie jej w całości. Poprawkę zaproponowana przez Senat, lub uchwałę odrzucającą ustawę uważa się za przyjętą, jeżeli Sejm nie odrzuci jej bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Po zakończeniu postępowania w Parlamencie (Sejmie i Senacie) Marszałek Sejmu przedstawia ustawę do podpisu Prezydentowi Rzeczypospolitej. Prezydent ma 21 dni od dnia przedstawienia ustawy na jej podpisanie. Jeżeli to uczyni zarządza jednocześnie jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw. Przed podpisanie ustawy Prezydent może wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie jej zgodności z Konstytucją. Jeżeli TK stwierdzi zgodność ustawy z Konstytucją, Prezydent nie może odmówić jej podpisania. W przypadku stwierdzenia przez TK niezgodności ustawy z Konstytucją, Prezydent odmawia jej podpisania, lub po konsultacjach z Marszałkiem Sejmu podpisuje ustawę jednak z pominięciem przepisów które TK uznał za niezgodne z Konstytucja. Jeżeli Prezydent nie wystąpił do TK w sprawie zgodność ustawy z Konstytucja, może przekazać ustawę do ponownego rozpatrzenia Sejmowi, jednakże musi to umotywować odpowiednio. Sejm natomiast może odrzucić weto prezydenckie większością 3/5 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Wówczas prezydent musi w ciągu 7 dni podpisać ustawę i nie przysługuje mu już prawo do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego.
III. Kolejnym rodzajem powszechnie obowiązujących źródeł prawa administracyjnego są rozporządzenia z mocą ustawy ( art. 234 Konstytucji). Prawo do ich wydawania przysługuje jedynie Prezydentowi Rzeczypospolitej i to tylko w czasie stanu wojennego, kiedy Sejm nie może się zebrać na posiedzeniu. Należy zaznaczy że moc wiążąca w czasie takich rozporządzeń jest ograniczona, a to ze względu na fakt iż podlegają one zatwierdzeniu na najbliższym posiedzeniu Sejmu. W zasadzie jednak do tego czasu moc rozporządzeń z mocą ustawy jest równa ustawom. Rozporządzenia te mogą dotyczyć:
zasad działania organów władzy publicznej podczas trwania stanu wojennego,
zakresu w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w trakcie trwania stanu wojennego,
oraz zakresu, trybu i podstaw wyrównywania strat majątkowych wynikających z tych ograniczeń.
Przy wydawaniu rozporządzeń z mocą ustawy należy wziąć pod uwagę stopień zagrożenia, a także powinny one zmierzać do jak najszybszego przywrócenia normalnego funkcjonowania państwa.
Rozporządzenia z mocą ustawy są jedyną znaną polskiemu systemowi źródeł prawa formą aktów zrównanych z ustawami. W okresie PRL-u formą aktów zrównanych z ustawami były dekrety wydawane przez Radę Państwa, gdy Sejm nie mógł obradować. Jednak w państwie prawnym, gdzie władza ustawodawcza należy jedynie do parlamentu, dekrety są zbędne.
IV. Konstytucja RP zakłada również (art. 87 ust. 1), że źródłem powszechnie obowiązującego prawa są również ratyfikowane umowy międzynarodowe. W Konstytucji odróżnia się umowy, których ratyfikacja dokonywana jest za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, oraz umowy, które do ratyfikacji takiej zgody nie potrzebują. Zgodnie z art. 89 ust. 1 ,,Ratyfikacja przez Rzeczpospolitą Polską umowy międzynarodowej i jej wypowiedzenie wymaga uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie, jeżeli umowa dotyczy:
pokoju, sojuszy, układów politycznych lub układów wojskowych,
2) wolności, praw lub obowiązków obywatelskich określonych w Konstytucji,
członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w organizacji międzynarodowej,
znacznego obciążenia państwa pod względem finansowym,
spraw uregulowanych w ustawie lub w których Konstytucja wymaga ustawy''
Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, stanowi cześć krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Poza tym jeżeli ustawy nie da się pogodzić z umową międzynarodową ratyfikowaną za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, to wówczas taka umowa ma pierwszeństwo przed ustawą w razie kolizji między takim aktami prawnymi.
Szczególnym rodzajem umowy międzynarodowej ratyfikowanej za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie jest umowa przekazująca organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej. Ustawa wyrażająca zgodę na ratyfikację takiej umowy musi zostać uchwalona przez Sejm większością 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów oraz przez Senat taką samą liczbą głosów. Ponad to, wyrażenie zgody na ratyfikację może być uchwalone w ogólnokrajowym referendum. Uchwałę w sprawie wyboru trybu wyrażenia zgody na ratyfikację podejmuje Sejm bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów.
W przypadku umowy międzynarodowej, której ratyfikacja nie wymaga uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie, czyli nie dotyczy spraw wskazanych w art. 87 ust. 1, Prezes Rady Ministrów informuje Sejm o zamiarze przedłożenia do ratyfikacji tej umowy Prezydentowi Rzeczypospolitej.
Przedstawione wyżej konstytucyjne reguły w sposób jasny i przejrzysty określają miejsce jakie zajmują w polskim porządku prawnym ratyfikowane umowy międzynarodowe. Natomiast w ustawie z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych oraz w konwencji wiedeńskiej z 1969 r. o prawie traktatów (którą Polska ratyfikowała), znajdziemy zasady oraz tryb zawierania, ratyfikowania, zatwierdzania, ogłaszania, wykonywania oraz wypowiadania umów międzynarodowych.
Dla prawa administracyjnego szczególną wartość maja te umowy międzynarodowe, które odnoszą się do konkretnych materii należących do tego prawa np. Sprawy dotyczące ochrony środowiska, sprawy z zakresu prawa celnego czy chociażby zwalczania chorób zakaźnych.
V. Od czasu przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, a miało to miejsce 1 maja 2004 r., do polskiego systemu źródeł prawa należy również prawo europejskie, które jest stosowane we wszystkich państwach członkowskich jednolicie. Można wymienić dwie doktryny, które dotyczące tego jakie relacje zachodzą pomiędzy prawem wspólnotowym a prawem wewnętrznym:
zgodnie z tzw. doktryną pierwszeństwa prawa wspólnotowego, w razie sprzeczności przepisów tego prawa z prawem wewnętrznym, zawsze decyduje przepis prawa wspólnotowego. Zagadnienie owego pierwszeństwa tyczy się prawa państwa członkowskiego stosowanego przez organy tego państwa. W razie sprzeczności prawa wspólnotowego z prawem krajowym, organ państwowy stosujący prawo powinien odmówić zastosowania normy prawa krajowego. Dotyczy to również według orzecznictwa Europejskiego Trybunały Sprawiedliwości również organów administracyjnych co może być dyskusyjne, gdyż organy te nie mogą odmówić zastosowania normy, nawet gdy jest ona sprzeczna z Konstytucja
z kolei według tzw. doktryny bezpośredniego skutku prawa wspólnotowego, przepisy prawa wspólnotowego przyznają obywatelom Unii Europejskiej prawa podmiotowe, które powinny być chronione przez sady państw członkowskich. Na bezpośrednie stosowanie prawa wspólnotowego składają się jego bezpośrednie stosowanie i jego bezpośrednie obowiązywanie.
Poza wymienionymi powyżej dwiema doktrynami, Europejski Trybunał Sprawiedliwości żąda od organów administracyjnych każdego państwa członkowskiego należytej efektywności. Oznacza to że organy te są zobligowane do zwracania uwagi na przepisy prawa wspólnotowego, nawet wówczas gdy prawo wewnętrzne wyczerpująco reguluje daną dziedzinę. Poza tym wykładnia stosowanych ustaw powinna zapewniać zgodność prawa krajowego z prawem wspólnotowym.
Jeżeli chodzi o całe prawo wspólnotowe to można je podzielić na:
prawo pierwotne, do którego zalicza się przede wszystkim:
a. traktaty o ustanowieniu Wspólnot Europejskich ( przede wszystkim traktaty założycielskie - w tym traktat z Rzymu z dnia 5 marca 1957 r. ustanawiający Wspólnotę Europejską),
b. traktat o Unii Europejskiej z Maastricht z dnia 7 lutego 1992 r.,
c. umowy akcesyjne, w tym również obowiązujący od dnia 1 maja 2004 r. traktat o przystąpieniu 10 państw do Unii Europejskiej,
d. aneksy i protokoły do traktatów,
e. ogólne zasady prawa.
oraz prawo wtórne (pochodne) obejmujące wymienione w art. 249 TWE akty prane:
a. rozporządzenia,
b. dyrektywy,
c. decyzje,
d. zalecenia i opinie.
Wspólnotowe rozporządzenia są abstrakcyjnymi i ogólnymi aktami organów Wspólnoty i założenia mają charakter kompletny. Rozporządzenia obowiązują we wszystkich państwach członkowskich i są integralną częścią ich porządku prawnego. Tak więc adresatami rozporządzeń wspólnotowych są nie tylko państwa członkowskie, ale również ich organy i obywatele. Obowiązują one bezpośrednio co oznacza brak możliwości ich transpozycji, a wobec indywidualnych adresatów oznacza m.in. konstruowanie praw podmiotowych, które podlegają ochronie sądowej wewnątrz poszczególnych państw. Obowiązują one od chwili wejścia w życie. Państwa członkowskie mają obowiązek uchylenia sprzecznych z rozporządzeniami przepisów wewnętrznych. Rozporządzenia wspólnotowe są publikowane w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich.
Z kolei dyrektywy wspólnotowe nie mają swojego odpowiednika w prawie wewnętrznym tak jak rozporządzenia. Są aktami skierowanymi jedynie do państw członkowskich i nie dotyczą ani ich organów ani obywateli. W przeciwieństwie do rozporządzeń wiążą tylko w zakresie wskazanych celów, które państwo członkowskie ma zrealizować w odpowiednim czasie i przy wyborze formy realizacji tych celów. W tym właśnie celu powinno wydać własne przepisy wewnętrzne. Nie można się powoływać na wewnątrzpaństwowe okoliczności, które by spowodowały niewykonanie lub nienależyte wykonanie dyrektywy (wówczas powstaje obowiązek wynagrodzenia szkód wyrządzonych obywatelowi). Dyrektywy są publikowane w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich.
Jeżeli chodzi o decyzje wspólnotowe to są one aktami zarówno indywidualnymi jak i konkretnymi, przez co niejako wykraczają one poza powszechnie przyjęte pojęcie źródeł prawa. To samo dotyczy również zaleceń i opinii, które nie mają charakteru wiążącego, ale często są jedynie konieczną przesłanką dla innych aktów.
O ile prawo pierwotne wiąże państwa, które są członkami Unii Europejskiej bezpośrednio (wynika to z orzecznictwa ETS), o tyle wtórne prawo wspólnotowe może mieć charakter zarówno bezpośredni jak i pośredni dla tychże państw, ich organów i obywateli (przesądza o tym nie nazwa danego aktu, ale jego treść i cel). Oczywiście naczelną i najważniejszą zasadą pomiędzy prawem wspólnotowym i prawem wewnętrznym jest nadrzędność i pierwszeństwo tego pierwszego.
VI. Kolejnym rodzajem powszechnie obowiązujących źródeł prawa (w tym prawa administracyjnego) jest kategoria rozporządzeń. Jest to szczególny rodzaj aktów ze względu na fakt, iż są one tworzone przez samą administrację publiczną i są wykonywane przez tę administrację.
Jak wskazuje art. 92 ust. 1-2 Konstytucji, są one wydawane na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. W upoważnieniu powinien być dokładnie określony organ właściwy do wydania rozporządzenia oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania. Należy kategorycznie zaznaczyć, że rozporządzenia są całkowicie zależne od ustaw. A dzieje się tak dlatego, ponieważ są one wydawane wyłącznie na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawach oraz w celu ich wykonania. Warunkiem wejścia w życie rozporządzeń, podobnie jak ustaw, jest ich ogłoszenie w Dzienniku Ustaw. Natomiast do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego należy badanie zgodności rozporządzeń z ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi.
Prawo do wydawania rozporządzeń przysługuje:
- Prezydentowi (art. 142 ust.1),
Radzie Ministrów (art. 146 ust. 3 pkt 2),
Prezesowi Rady Ministrów (art. 148 pkt 3),
ministrom kierującym działami administracji rządowej (art. 149 ust.2),
przewodniczącym komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów (art. 147 ust.4, art. 149 ust.3),
Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji (art. 213 ust. 2).
Ponad to Rada Ministrów może uchylić na wniosek Prezesa Rady Ministrów każde rozporządzenie wydane przez ministra lub przewodniczącego komitetu.
Upoważnienie do wydania rozporządzenia powinno określać:
konkretny organ właściwy upoważniony do wydania rozporządzenia,
zakres spraw, które zostają przekazane do uregulowania,
wytyczne dotyczące treści aktu.
Jak już wyżej wspomnieliśmy, cechą wyróżniającą rozporządzenia jest ich charakter wykonawczy. Nie ma innych rozporządzeń niż wykonawcze, stąd będzie ono prawidłowe tylko wówczas gdy będzie konkretyzować normy zawarte w ustawie. Należy zaznaczyć, że rozporządzenie jest wykonawcze jedynie wobec unormowania, które zawiera upoważnienie do jego wydania, a nie wobec całej ustawy.
VII. Akty prawa miejscowego(lokalnego, terenowego) są wymienione w Konstytucji jako kolejna (osobna) kategoria powszechnie obowiązujących źródeł prawa (art. 87 ust.2). Dzięki temu organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej - będące oczywiście organami administracji publicznej - uczestniczą w sprawowaniu władzy publicznej. Zabieg ten miał na celu powiązanie części regulacji prawnej z potrzebami i warunkami lokalnymi, dzięki czemu organy te znajdujące się blisko obywatela i najlepiej rozumiejące jego potrzeby, mają możliwość wydawania przepisów prawnych i szybkiego reagowania na różnorodne zdarzenia losowe, wymagające szybkiej interwencji prawa.
Zgodnie z art. 94 Konstytucji, akty prawa miejscowego ustanawiają - na swoim obszarze działania - organy samorządu terytorialnego (gminne, powiatowe, wojewódzkie) oraz terenowe organy administracji państwowej (wojewodowie a także organy administracji rządowej niezespolonej).
Przez prawo miejscowe należy więc rozumieć akty administracyjne generalne, określające adresatów w sposób abstrakcyjny i ustalające ciążące na nich obowiązki lub przysługujące im uprawnienia, wydawane na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia i ogłoszone w sposób przewidziany prawem.
Klasyfikacja aktów prawa miejscowego nie jest sprawą łatwą. Można ją przeprowadzić na podstawie kilku krzyżujących się ze sobą kryteriów. Pierwszym z nich może być podział na akty organów administracji rządowej i akty organów samorządu terytorialnego, na poszczególnych szczeblach jego działania. Jednakże o wiele ważniejszy jest podział ze względu na kryterium podstawy prawnej (rodzaj upoważnienia ustawowego) dla aktu prawa miejscowego. Ze względu na to kryterium można podzielić akty prawa miejscowego na:
akty wydawane na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego (tzw. akty wykonawcze)
akty wydawane na podstawie ogólnego upoważnienia ustawowego (tzw. akty samoistne)
akty wydawane na podstawie specjalnego upoważnienia ustawowego (tzw. akty porządkowe).
,,Poza tym rozważania na temat źródeł prawa pozostają w ścisłym związku z problematyką systemu prawa. Definiując bowiem pojęcie systemu prawa, jednocześnie rozstrzygamy o kwestii źródeł obowiązującego prawa. Jak już wyżej wspomnieliśmy samo pojęcie ,,źródeł prawa'' jest nie tylko pojęciem wieloznacznym ale i budzącym wiele kontrowersji. Biorąc pod uwagę typ czynności bądź faktów normotwórczych, tworzenie prawa może odbywać się poprzez stanowienie, umowę, uznanie, precedens prawotwórczy, referendum bądź plebiscyt.
Podstawową formą tworzenia prawa, w szczególności w kontynentalnym systemie prawnym, jest oczywiście stanowienie, przez które należy rozumieć konwencjonalnie doniosłą czynność dokonywaną przez uprawniony do tego organ państwowy. W polskim systemie kompetencję do stanowienia prawa ma parlament, w zakresie wydawania ustaw, oraz Prezydent, Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów, minister kierujący działem administracji rządowej lub przewodniczący komitetu w zakresie rozporządzeń.
Źródłem prawa, a równocześnie formą jego tworzenia, może być (jak już wyżej wspomnieliśmy) również umowa. Najczęściej będzie to umowa międzynarodowa. Również w polskiej Konstytucji znajdziemy przepis mówiący, że źródłem powszechnie obowiązującego prawa są ratyfikowane umowy międzynarodowe. We współczesnych społeczeństwach istnieje coraz silniejsza tendencja tworzenia obowiązujących norm prawnych właśnie w formie rozmaitego typu umów, na przykład umów zbiorowych z zakresu prawa pracy (zawieranych między pracodawcą a pracownikiem) bądź wszelkiego typu kontraktów o zasięgu ogólnospołecznym lub regionalnym.
Uznanie odgrywało w przeszłości doniosłą rolę w procesie tworzenia prawa. Przedmiotem tego uznania były najczęściej normy prawa zwyczajowego, niekiedy również normy prawa obcego inkorporowane do danego systemu prawa krajowego. Obecnie uznanie nie może być zaliczane do form tworzenia prawa.
Precedens prawotwórczy pełni w systemie anglosaskim (system common law) podobną rolę jak stanowienie w systemie prawa kontynentalnego. Norma powszechnie obowiązującego prawa zostaje stworzona przy okazji rozstrzygania konkretnej sprawy. Organ (zwykle sąd) skupia się na ogólnych i zasadniczych aspektach analizowanego przypadku. Wypracowana przez niego ogólna zasada rozstrzygnięcia (ratio decidendi), czyli precedens, w danej konkretnej sprawie staje się następnie powszechną zasadą rozstrzygania we wszystkich sprawach podobnych. Przełamanie takiego precedensu jest wprawdzie możliwe, ale wymaga przedstawienia nowych, ważnych i dobrze uzasadnionych argumentów na rzecz odrzucenia starej i przyjęcia nowej zasady. Precedens sądowy ma również istotne znaczenie w systemie prawa stanowionego, ale formalnie nie może być uznawany za źródło obowiązującego prawa.
Tworzenie prawa może dokonywać się również w formie referendum lub plebiscytu. Są to powszechnie znane instytucje demokracji bezpośredniej. Referendum może mieć, z punktu widzenia zasięgu terytorialnego, charakter ogólnokrajowy lub lokalny. Ze względu na przedmiot można wyróżnić między innymi referenda konstytucyjne, ustawodawcze, ratyfikacyjne czy też administracyjne. Konstytucja RP przewiduje również możliwość stanowienia prawa w formie referendum (art.. 125). Instytucją zbliżoną w swym charakterze do referendum jest plebiscyt. Przeprowadzany bywa w celu wyrażenia akceptacji przez obywateli pewnych rozwiązań ustrojowych, zasad prawnych lub w celu uzyskania poparcia dla osób sprawujących władzę. Niekiedy staje się on instytucją prawa międzynarodowego publicznego, gdy chodzi o zmianę statusu państwowego części lub całości pewnego terytorium.
Niezależnie od tego jakie formy tworzenia prawa uznawane są za dopuszczalne w ramach określonego systemu prawa, powszechne jest przekonanie, że proces tworzenia prawa winien być racjonalny. Tutaj jednak pojawia się zasadniczy problem związany z definicją samej racjonalności. We współczesnych naukach społecznych, również w prawoznawstwie, rozważane są bowiem co najmniej trzy koncepcje racjonalności: instrumentalnej, argumentacyjnej oraz konsensualnej.
Idea racjonalności instrumentalnej wykorzystana została w wielu, formułowanych przede wszystkim w kontynentalnej nauce prawa, koncepcjach tworzenia prawa, nazywanych najczęściej teoriami racjonalnego prawodawcy. Na przykład według Jerzego Wróblewskiego, model racjonalnego tworzenia prawa dzieli proces prawotwórczy na pięć następujących etapów:
1. precyzyjne wyznaczenie stanu (celu), który zamierza się osiągnąć za pomocą regulacji prawnej,
2. określenie prawidłowości wiążących wytyczony cel ze zjawiskami, które mogą być użyte jako środki dla jego osiągnięcia,
3. wyodrębnienie grupy środków mogących być prawnymi środkami realizacji wyznaczonego celu,
4. wybór z tej grupy określonego środka prawnego,
5. ustanowienie stosownych przepisów.
Kryterium racjonalności działań tworzącego prawo zrelatywizowanie jest do pojęcia celu, który zamierz osiągnąć, oraz środków gwarantujących ostateczny efekt.
Nieco inaczej pojmowana była idea racjonalności w teoriach argumentacyjnych oraz konsensualnych. W przypadku tych pierwszych kryterium racjonalności stanowiły reguły dobrze uzasadnionego dyskursu lub akceptacja uniwersalnego audytorium, w przypadku zaś drugich kryterium to miałby wyznaczać konsensus osiągany w ramach określonej grupy społecznej. W konsekwencji proces tworzenia prawa winien być racjonalny w sensie, który wyrażają odpowiednie reguły dyskursu i zasady porozumiewania się.' - cyt.,, Wiedza o społeczeństwie'' Woś, Stelmach, Bankowicz, Grzybowski, Włudyka.