wzajemnym spożytkowaniu wyników badawczych"²². Przedmiotem polityki administracyjnej jest ustalanie celów działania administracji i sposobów ich osiągania; jej podstawą jest opisowa, obiektywna nauka administracji, nie jest jednak wyłącznym celem tej nauki dostarczanie materiału dla polityki. Zdumiewająco aktualne są spostrzeżenia F. Stier-Somlo o celowości rozdziału nauk administracyjnych: „Przez uprawianie oddzielnej nauki, której przed­miotem jest szczegółowy opis administracji, jej organizacji i funkcji, zostaną odciążone zarówno obszary prawa administracyjnego jak i polityki administra­cyjnej [...] Wiążę się z tym również możliwość coraz bardziej wyostrzonego i owocnego ukształtowania polityki administracyjnej. [...] należy ubolewać, z metodycznego punktu widzenia, że nasze prawo administracyjne, właśnie z powodu braku rozbudowanej nauki administracji, jest zmuszone do włą­czenia do swego systemu mnóstwa cząstkowych opisów administracji, a przez to uprawiania polityki administracyjnej"²³.

Taką koncepcję wiedzy administracyjnej, obejmującej trzy odrębne dyscypliny badawcze przejęła nauka prawa administracyjnego; w podręcznikach! i prawa administracyjnego ogólna i zazwyczaj krótka prezentacja wiedzy administracyjnej (określanej niekiedy terminem: nauki administracyjne) zamieszczana bywała na wstępie, jako wprowadzenie w problematykę metodologicznaą badania administracji, a przede wszystkim, prawa administracyjnego. Nauka prawa administracyjnego nie była jednak wobec tej problematyki zupełnie bierna; wśród różnych ujęć szczególny wpływ wywarły poglądy W. Jellinka (1927 r.). Przyjmując jako punkt wyjścia rozróżnienie trzech dyscyplin, W. Jellinek akcentuje zadania badawcze nauki administracji i polityki administracyjnej. Ta pierwsza opisuje rzeczywistością administracyjną, jej uwarunkowania historyczne, a także gospodarcze, społeczne i kulturowe, porównuje z instytucjami państwowymi i życiem społecznym zagranicy, posługując się statystyką próbuje ustalić ogólne prawidłowości socjologiczne. Na takiej podstawie może następnie formułować wskazówki, jak administrację ulepszyć - ale to już należy do polityki administracyjnej w sensie ścisłym (która jednak może być włączona do szeroko pojmowanej nauki administracji). Politykę administra­cyjną może bowiem uprawiać tylko ten, kto zna dziedzinę życia, którą chce doskonalić. A wreszcie charakterystykę trzech dyscyplin W. Jellinek ujął w zwięzłej formule, która w niemieckim i austriackim kręgu kultury prawnej stała się symbolem tej problematyki teoretycznej: „Wiedza o prawie administracyjnym [...] charakteryzuje się słówkiem «powinien», podczas gdy nauka admini-

^F. Stier-Somlo, op. cit., s. 142; cyt. za F. Longchamps, op. cit., s. 36. Zob. trt| G. Langrod, ibidem.

²³ F. Stier-Somlo, op. cit., s. 114; cyt. za F. Longchamos, op. cit., s. 37.

306

tracji używa zdania «jest», a dla polityki administracyjnej charakterystyczny jest zwrot «tak powinno by być»"²⁴.

Tak więc ukształtowane w tradycji europejskiej pojęcie polityki admini-

tracyjnej oznaczało umiejętność, a także wiedzę, o ulepszaniu administracji. Polityka administracyjna obejmowała bowiem znajomość celów, jakie nale­żało stawiać przed administracją w istniejących warunkach, trafny wybór środków i sposobów ich osiągania, ocenę rezultatów oraz wszelkich uwarun­kowań, jakie sprzyjały lub utrudniały działanie administracji. Wspomniany tu jeden z twórców doktryny państwa prawnego R. von Mohl tak właśnie zwięźle ujmował istotę polityki administracyjnej, jako „umiejętności o środkach, za których pomocą państwa, o ile można najzupełniej, cele swe urzeczywistnić są w stanie"²⁵. W tych cechach polityki administracyjnej zawierały się zarazem, wspomniane wyżej, związki i odrębności wobec nauki administracji. Ponadto obie te nauki zakładały odrębność metodologiczną od nauki prawa administra­cyjnego: odrębność celów, przedmiotu i wyników, sytuując je w płaszczyźnie administracji rzeczywistej, realnych uwarunkowań jej działania i materialnych efektów (i dlatego, oczywiście, nie usuwając z pola widzenia uwarunkowań prawnych). A wreszcie w tym ujęciu polityka jest immanentnym składnikiem administracji - wyodrębnianym lecz nie separowanym.

D. Podejście amerykańskie

Inne spojrzenie na polityczne aspekty działania administracji publicznej przyniosły badania amerykańskiej politologii, którym początek dały studia „wczesnych gigantów" (jak ich określił D. Waldo) z początków ubiegłego stulecia: W. Wilsona, F. J. Goodnowa, W. F. Willoughby (a także autorów nieco późniejszych, jak np. L. W. White, J. M. Gaus). Ich prace, zwłaszcza dwóch pierwszych autorów, są omawiane w polskiej literaturze i są na ogół znane²⁶, trudno jednak byłoby w tym przeglądzie zupełnie je pominąć. Przede wszystkim więc w podejściu amerykańskim inna jest płaszczyzna formuło-

²⁴ W. Jellinek. Verwaltungsrecht, 3 wyd., Berlin 1931, s. 98i n.; cyt. za F. Longchamps, °P- cit., s. 39. Refleksy omawianych wyżej poglądów w polskiej literaturze okresu między­wojennego wskazuje T. Skoczny, Podstawowe dylematy naukowe go poznania administracji państwowej. Warszawa 1986, s. 24.

2⁵ O koncepcji polityki administracyjnej na szerokim tle poglądów w literaturze euro-P^Jskiej pisze M. Kulesza, Dylematy poznawcze nauki o administracji publicznej, [w:] H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne. Warszawa 1999,

²⁶ Szersze i krytyczne ujęcia m.in.: T. Skoczny, op. cit., s. 50, 70 i n.; B. Kudrycka, neutralność polityczna urzędników. Warszawa 1998, s. 17 i n.; studia zamieszczone w zmorze: Administracja i polityka. Wprowadzenie, red. A. Ferens, I. Macek, Wrocław 1999.

307

---