W dniu 16.7.2009 (po II czytaniu z 14.07) Sejm przystąpił do III czytania i uchwalił ustawę o finansach publicznych oraz ustawę - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach Publicznych (treść tych ustaw w poniższych linkach). Do Senatu te dwie ustawy trafiły na 39 posiedzenie w dniach 29-31 lipca. Senat wniósł poprawki o których piszemy poniżej. Ponowne głosowanie w Sejmie w dniach 26-28.08.2009. Z końcem sierpnia będzie znany tekst dwóch ww. ustaw - w podpisie Prezydenta.
1. Cel i przedmiot ustawy o finansach publicznych
Celem ustawy jest zwiększenie przejrzystości finansów publicznych poprzez zmiany organizacyjne jednostek sektora finansów publicznych, wprowadzenie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa, elementów budżetu w układzie zadaniowym. Ponadto ustawa usprawnia audyt wewnętrzny oraz wzmacnia normy ostrożnościowe w budżecie państwa i w budżetach jednostek samorządu terytorialnego.
Zmiany organizacyjne sektora finansów publicznych polegają przede wszystkim na likwidacji gospodarstw pomocniczych. Jako przyczynę podaje się brak organizacyjnego wyodrębnienia działalności niektórych gospodarstw, zasadę świadczenia usług, na rzecz powołującej gospodarstwo jednostki, według kosztów własnych oraz niezadowalającą efektywność funkcjonowania niektórych gospodarstw. Zadania likwidowanych gospodarstw pomocniczych przejmą jednostki budżetowe lub nowe formy organizacyjne - instytucje gospodarki budżetowej.
Zlikwidowane zostaną także państwowe zakłady budżetowe. Zachowane zostaną jedynie zakłady budżetowe powołane przez jednostki samorządu terytorialnego i to wyłącznie w określonych dziedzinach: gospodarki mieszkaniowej i gospodarowania lokalami użytkowymi, dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz, lokalnego transportu zbiorowego, targowisk i hal targowych, zieleni gminnej i zadrzewień, kultury fizycznej i sportu, utrzymywania różnych gatunków egzotycznych i krajowych zwierząt oraz w zakresie cmentarzy. Dotychczasowe zdania zakładów budżetowych będą wykonywały podmioty w nowej formie organizacyjnej tj. instytucje gospodarki budżetowej lub agencje wykonawcze albo spółki lub jednostki budżetowe.
Ograniczeniu ulegnie także zakres funduszy celowych. Po nowelizacji ustawy będą funkcjonowały jedynie państwowe fundusze celowe. Fundusze te będą jedynie rachunkami bankowymi i nie będą posiadały osobowości prawnej. Obsługa funduszy będzie należała do dysponenta funduszu - komórki w ministerstwie lub jednostki podległej ministrowi. Zmiana planu finansowego funduszu będzie wymagała zgody ministra oraz powiadomienia Ministra
Finansów. Wszystkie dotychczasowe samorządowe fundusze celowe zostaną włączone do
budżetów właściwych jednostek samorządu terytorialnego.
Ponadto likwidacji ulęgają także rachunki funduszy motywacyjnych, które mają być zastąpione nowym systemem nagród dla pracowników, funkcjonariuszy i żołnierzy. W celu realizacji kluczowych zadań państwa powołane zostaną agencje wykonawcze. Agencje będą miały osobowość prawną, ujednolicona organizację oraz zasady rozliczania z budżetem państwa. Agencje będą powoływane tylko w drodze ustawy, która określi zadania agencji.
Podobnie jak w przypadku państwowych funduszy celowych wzrośnie kontrola nad planem finansowym agencji - zmiana planu będzie wymagała zgody właściwego ministra oraz powiadomienia Ministra Finansów.
Nową formą organizacyjną sektora finansów publicznych będzie także instytucja gospodarki budżetowej. Instytucja gospodarki budżetowej będzie posiadała osobowość prawną oraz będzie pokrywała koszty swojej działalności z uzyskiwanych przychodów.
Przewidziano także możliwość otrzymania jednorazowej dotacji na pierwsze wyposażenie w
środki obrotowe, inne dotacje z budżetu będzie można przekazać o ile tak będą przewidywały
odrębne przepisy.
Projekt ustawy przewiduje także wprowadzenie planowania wieloletniego - Wieloletni Plan Finansowy Państwa. Plan będzie sporządzany na cztery lata budżetowe i będzie stanowił podstawę przygotowania projektu ustawy budżetowej na kolejny rok budżetowy. Plan wieloletni będzie mógł być aktualizowany corocznie przez Radę Ministrów. Poziom deficytu, w projekcie ustawy budżetowej przedstawianym przez Radę Ministrów Sejmowi, nie będzie mógł być większy niż poziom deficytu ustalony na ten rok budżetowy w planie wieloletnim; uwzględnienie wyższego poziomu deficytu będzie wymagało przedstawienia szczegółowego uzasadnienia.
Ustawa wprowadza więcej, niż dotychczasowa regulacja, elementów związanych z wdrażaniem budżetu w układzie zadaniowym. Budżet zadaniowy ma na celu poprawę celowości, efektywności oraz skuteczności gospodarowania środkami publicznymi. Ponadto ma przyczynić się do zwiększenia transparentności oraz czytelności budżetu państwa. Nowa ustawa wprowadza obowiązek zadaniowego sposobu prezentacji programów wieloletnich, jednolitych zasad sprawozdawczości oraz obowiązku planowania zadaniowego przez agencje
wykonawcze, fundusze celowe oraz państwowe osoby prawne.
Ponadto ustawa wyodrębnia w zakresie gospodarowania środkami europejskimi budżet środków europejskich. Budżet środków europejskich jest rocznym planem dochodów i podlegających refundacji wydatków przeznaczonych na realizację programów finansowanych
z udziałem środków europejskich. Deficyt albo nadwyżka środków europejskich nie są wliczane do deficytu albo nadwyżki budżetu państwa. Deficyt budżetu środków europejskich
jest finansowany w ramach potrzeb pożyczkowych budżetu państwa, natomiast nadwyżka budżetu środków europejskich jest źródłem spłaty zobowiązań budżetu państwa zaciągniętych
na pokrycie deficytu tego budżetu.
Ustawa - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych stanowi implementację nowej regulacji dotyczącej finansów publicznych oraz zawiera przepisy przejściowe. Zgodnie z tymi przepisami do 30 czerwca 2010 roku ulęgną likwidacji fundusze motywacyjne, do dnia 31 grudnia 2010 r. państwowe zakłady budżetowe oraz gospodarstwa pomocnicze. Do dnia 1 stycznia 2012 roku utracą osobowość prawną dotychczasowe fundusze celowe a dotychczasowe agencje państwowe stanę się agencjami wykonawczymi.
Przepisy ustawy regulują także zagadnienie przekazania mienia likwidowanych jednostek
oraz przejęcia pracowników przez nowe podmioty.
2. Przebieg prac legislacyjnych
Ustawy zostały skierowane przez Radę Ministrów do Sejmu w październiku 2008 r. W wyniku prac legislacyjnych wprowadzono szereg poprawek o charakterze porządkowym oraz dodano nowe definicje dotyczące dysponenta części budżetowych i środków europejskich.
Przeredagowano zapisy dotyczące samorządowych zakładów budżetowych, agencji wykonawczych oraz instytucji gospodarki budżetowej. Doprecyzowano oraz uporządkowano przepisy w zakresie umarzania, odraczania, spłaty lub rozkładania na raty należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny. Zmieniono zasady uchwalania Wieloletniego Planu Finansowego Państwa. Uporządkowano przepisy w zakresie budżetu środków europejskich. W odniesieniu do finansów jednostek samorządu terytorialnego doprecyzowano obowiązek tworzenia rezerwy ogólnej, przepisy dotyczące otrzymywania pożyczek z budżetu państwa. W zakresie audytu wewnętrznego wprowadzono nowe brzmienie definicji audytu wewnętrznego. Ponadto zrezygnowano z szczególnego traktowania niektórych podmiotów sektora finansów publicznych niezależnych od Rady Ministrów, w zakresie kształtowania budżetów tych jednostek. Po poprawce przywrócono obowiązującą regulację - wszystkie jednostki obsługujące centralne organy władzy i kontroli państwowej włączają swoje budżety do budżetu państwa na jednolitych zasadach. Ponieważ ustawa miała wejść w życie w dniu 1 stycznia 2009 r., zmieniono tę datę na 1 stycznia 2010 r., z tym zastrzeżeniem, iż ustawa będzie miała zastosowanie do uchwalania budżetu już na rok 2010.
3. Poprawki Senatu do ustawy o finansach publicznych
Senat, po rozpatrzeniu ustawy o finansach publicznych, postanowił wprowadzić do jej tekstu 14 poprawek.
Wprowadzając poprawkę nr 2, Senat stanął na stanowisku, iż nie wszystkie jednostki i organy wymienione w art. 139 ust. 2 mają szefa lub prezesa i w związku z tym należy uogólnić nazwę podmiotu, który może utworzyć instytucję gospodarki budżetowej.
Przyjmując poprawkę nr 3, Senat nie znalazł przyczyn, dla których tylko instytucje gospodarki budżetowej utworzone przez organy administracji rządowej będą mogły dokonywać zmian w planie finansowym jednostki.
Poprawka nr 4 stanowi konsekwencję koncepcji, iż fundusze celowe stanowią jedynie rachunek bankowy i w ich imieniu działają dysponenci funduszy. Ponadto poprawka ta doprecyzowuje, że jednostki wymienione w tym przepisie sporządzają plany finansowe, a nie budżety.
Poprawka nr 5 ma na celu precyzyjne określenie, iż minister właściwy do spraw Skarbu Państwa przejmuje od jednostek sektora finansów publicznych obligacje oraz akcje i udziały w spółkach i wykonuje wynikające z nich uprawnienia Skarbu Państwa.
Przyjmując poprawkę nr 6, Senat stanął na stanowisku, iż okoliczności wystąpienia z wnioskiem o częściowe umorzenie, odroczenie spłaty lub rozłożenie na raty („ważny interes dłużnika lub interes publiczny”) nie mogą pokrywać się z przesłanką zastosowania ulgi („możliwościami płatniczymi dłużnika oraz uzasadnionym interesem Skarbu Państwa”).
Poprawki 8, 12 i 14 mają na celu uwzględnienie okoliczności, iż w przepisie art. 139 ust. 2 wymienione są nie tylko jednostki (budżetowe, organizacyjne), ale również organy państwa, a wymienione przepisy odnoszą się do jednostek obsługujących te organy.
Przyjmując poprawki nr 9 i 10, Senat stanął na stanowisku, iż ograniczenia dotyczące przyznawania dotacji celowej na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji nie powinny mieć zastosowania do dotacji przyznawanych organizacjom pozarządowym. Celem poprawek było usunięcie wątpliwości dotyczących możliwości przyznawania dotacji, w szczególności, w zakresie opieki nad Polonią i Polakami za granicą.
W celu uelastycznienia budżetów jednostek samorządu terytorialnego przyjęto poprawkę nr 13, która pozwoli na zmiany w planie dochodów i wydatków w związku z uzyskaniem dotacji od innych jednostek sektora finansów publicznych. Poprawki nr 1, 7 i 11 mają charakter porządkowy.
4. Poprawki Senatu do ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych
Senat, po rozpatrzeniu ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, uchwalił do niej 19 poprawek.
Poprawka nr 1 związana jest z likwidacją państwowych zakładów budżetowych.
Poprawki nr 2 i 8 usuwają błąd techniczno - legislacyjny w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych powstały na skutek równoległych prac legislacyjnych nad ustawami zawierającymi zmiany do wspominanej ustawy.
Poprawka nr 3 dostosowuje ustawę o prawie autorskim i prawach pokrewnych do koncepcji ustawy o finansach publicznych, w której żaden fundusz celowy nie ma osobowości
prawnej.
Poprawka nr 4, polegająca na nowelizacji ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, dostosowuje jej treść do przepisów nowej ustawy o finansach publicznych.
Przyjmując poprawkę nr 5, Senat stanął na stanowisku, iż nie należy ograniczać swobody działania jednostek samorządu terytorialnego, które będą mogły wnieść mienie pozostałe po likwidacji samorządowego zakładu budżetowego do zawiązanej przez jednostkę samorządu terytorialnego spółki komandytowej lub komandytowo-akcyjnej, na zasadach określonych w przepisach o partnerstwie publiczno - prywatnym.
Poprawka nr 6 podlega na dostosowaniu ustawy o zatrudnianiu osób pozbawionych
wolności do ustawy o finansach publicznych, która nie przewiduje funkcjonowania
gospodarstw pomocniczych.
Poprawka nr 7 dotyczy nowelizacji ustawy - Ordynacja podatkowa i polega na jej
dostosowaniu do nowej ustawy o finansach publicznych.
Poprawka nr 9 powoduje, iż przy zachowaniu dotychczasowych zasad, GOPR oraz TOPR będą mogły otrzymać określony w ustawie udział w opłatach za wstęp do parku narodowego. Ponadto Senat uznał za konieczne wskazanie, iż w sytuacji utworzenia instytucji gospodarki budżetowej opłaty za wstęp do parku będą stanowił jej przychody i będą przeznaczone na tworzenie i utrzymanie infrastruktury turystycznej i edukacyjnej parku oraz na ochronę przyrody.
Poprawka nr 10 uaktualnia odesłania do ustawy o finansach publicznych w ustawie oświadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Poprawka nr 11, polegająca na nowelizacji ustawy o wspieraniu termomodernizacji i remontów, ma na celu uwzględnienie faktu, iż nowa ustawa o finansach publicznych umożliwia funkcjonowanie jedynie samorządowych zakładów budżetowych.
Poprawka nr 12 dotyczy nowelizowanej ustawy o służbie cywilnej i polega przede wszystkim na uchyleniu w jej treści przepisu dotyczącego gospodarstw pomocniczych.
Poprawka nr 13 dotyczy ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi i polega na usunięciu z jej treści państwowych zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych państwowych jednostek budżetowych.
Poprawka nr 14 ma charakter porządkowy.
Przyjmując poprawkę nr 15, Senat stanął na stanowisku, iż przekazanie zakładu aktywności zawodowej powinno nastąpić niezwłocznie i powinno być skorelowane z likwidacją dotychczasowego gospodarstwa pomocniczego.
Ponieważ inwestycje wieloletnie będą funkcjonowały w systemu finansów publicznych jedynie do końca przyszłego roku budżetowego, Senat uznał za konieczne zmianę przepisu przejściowego, zgodnie z którym inwestycje wieloletnie ujęte w wykazie stanowiącym załącznik do ustawy budżetowej na rok 2010, których termin zakończenia ustalono po dniu 31 grudnia 2010 r., z dniem 1 stycznia 2011 r. stają się programami wieloletnimi (poprawka nr 16).
Poprawka nr 17 ma na celu doprecyzowanie odesłań do poprzednich ustaw regulujących finanse publiczne.
Poprawka nr 18 powoduje, iż niektóre przepisy ustawy o zakładach opieki zdrowotnej wejdą w życie z dniem ogłoszenia ustawy.
Poprawka nr 19 ma na celu uwzględnienie przepisów dostosowujących poszczególne ustawy do terminów zakończenia likwidacji niektórych form organizacyjnych jednostek sektora finansów publicznych.