Suwerennoœć państwa: współczesne dylematy
Współczesna literatura na temat suwerennoœci państwowej jest obfita i stale roœnie. Roœnie ze względu na nowe i rozmaite formy współdziałania i
współzależnoœci organizmów państwowych, nowe rodzaje sojuszów, unii, federacji i konfederacji, które każą powtarzać pytanie, czy formy te stanowią zaprzeczenie,
ograniczenie, czy też przekształcenie tradycyjnej postaci suwerennoœci, to znaczy swobodnego sprawowania przez państwo pełnej gestii administracyjnej,
gospodarczej i prawnej na własnym terytorium. Jednakże pytanie jest nasuwane nie tylko przez pojawienie się takich instytucji ponad-państwowych, jak Sojusz Północno-Atlantycki czy Unia Europejska, albo euro. Międzynarodowe koncerny
operują budżetami większymi, niż niejedno spore państwo. W ich przypadku mamy jeszcze do czynienia z okreœlonymi podmiotami prawnymi, wobec których państwa mogą wysuwać roszczenia, np. podatkowe. Ale żadne państwo nie jest dzisiaj w
stanie skutecznie stawić czoła wahaniom kursu jego waluty na międzynarodowym rynku pieniężnym, który niczyjej regulacji nie podlega. Najpotężniejszym zaœ
zjawiskiem, wykraczającym poza wszelkie wewnątrz państwowe regulacje, jest sieć internetowa, wymykająca się kontroli zarówno pod względem udostępnianych informacji, jak i pod względem zawieranych za jej poœrednictwem transakcji
handlowych. 1
Te wszystkie zjawiska zmuszają do przemyœlenia na nowo problematyki suwerennoœci. Pojęcie to bywa zwykle uważane za bardziej naukowe i precyzyjne, niż przyjęte od przeszło dwu wieków w polskiej tradycji narodowej i zbliżone do niego pojęcie niepodległoœci. Pojęcia te różnią się przede wszystkim głównie wywoływanymi skojarzeniami. Ta więc w PRL unikano terminu "niepodległoœć", nad który przedkładano uczuciowo bardziej neutralną "suwerennoœć". "Niepodległoœć" nie ma nb. dokładnych odpowiedników w językach obcych. Można wszakże wykorzystać istnienie w polszczyŸnie tych prawie-synonimów dla wyraŸniejszego przeprowadzenia pewnych istotnych rozróżnień.
W poniższych rozważaniach będę więc stosował termin "niepodległoœć" na oznaczenie wolnoœci "od obcej przemocy nakazów" Uak to czytamy w preambule Konstytucji 3 Maja). Tak rozumiana niepodległoœć jest dla mnie wartoœcią bezwzględną i nadrzędną: należy do niej dążyć zawsze i być gotowym do płacenia za nią najwyższej ceny. Jest to, innymi słowy i w nawiązaniu do klasycznego rozróżnienia Isaiaha Berlina, polityczna "wolnoœć negatywna", "wolnoœć OD"2 -od przymuszeń i zakazów, od podporządkowania woli innych. Niepodległoœć jest warunkiem pełnej swobody wyboru celów i sposobów zbiorowego działania, łącznie z ustrojem politycznym, formą rządu i systemem gospodarczym; niezbędną podstawą narodowej godnoœci. Natomiast "suwerennoœć" będzie tu używana w sensie wolnoœci "pozytywnej", wolnoœci "DO". Suwerennoœć jest wykorzystaniem niepodległoœci jako warunku i œrodka do realizacji woli zbiorowej poprzez działania instytucji państwowych, ugrupowań politycznych i organizacji. Suwerennoœć w tym sensie nie jest wartoœcią bezwzględną, bo można ją wykorzstywać głupio, albo zaniedbywać. .
Po tym wstępnym uporządkowaniu terminologii zacząć trzeba od zwrócenia l uwagi na to, że w zwykłym, politologicznym rozumieniu obu terminów zarówno "niepodległoœć" jak i "suwerennoœć" są pojęciami, które dotyczą stosunków międzynarodowych: państwo bowiem nie jest ani "nie podległe" ani "suwerenne" samo w sobie, ale tylko wobec innych państw. (Gdyby w obszarze naszego zastanowienia istniało tylko jedno państwo, np. na księżycu, nie było by sensu stosować do niego obu tych okreœleń.) /
..I Można łatwo odróżnić suwerennoœć formalną, zapisaną w konstytucjach, traktatach i konwencjach, od rzeczywistej. PRL była formalnie suwerenna, a rzeczywiœcie w sprawach najistotniejszych uzależniona od Moskwy. Pełna suwerennoœć formalna możliwa jest tylko w sytuacji międzynarodowej anarchii: podpisując choćby Kartę Narodów Zjednoczonych, albo stając się członkiem Rady Europy, państwo zobowiązuje się do zachowania okreœlonych reguł, które ograniczają jego swobodę postępowania na arenie międzynarodowej. Natomiast pełną suwerennoœć rzeczywistą -to znaczy zdolnoœć podejmowania całkowicie samodzielnych, z nikim się nie liczących się decyzji w stosunkach międzynarodowych, może realizować tylko państwo silniejsze od wszystkich
pozostałych.
Niepodległoœć można też okreœlić jako suwerennoœć potencjalną, którą dane państwo rozporządza (tj. jako jego formalne i rzeczywiste polem manewru). Ta potencjalna suwerennoœć powinna, ale nie musi, być wykorzystywana przez umiejętne stawiania sobie celów i znajdywanie œrodków do ich realizacji. Można np. posiadać flotę wojenną -i nigdy nie wyprowadzać jej z portów; podobnie można posiadać wpływ na kształt otoczenia własnego państwa i tego wpływu nie wykorzystywać. Dzisiaj nasza suwerennoœć potencjalna (= niepodległoœć), czyli możnoœć samodzielnego podejmowania decyzji w sprawach wewnętrznych oraz ustalania celów polityki zagranicznej -jest w zasadzie pełna. Dlaczego tylko "w zasadzie"? Otóż postanawiając, całkiem swobodnie i dobrowolnie, zawrzeć traktat, podpisać konwencję lub wejœć w sojusz, Polska tym samym nakłada na swoje przyszłe decyzje ograniczenia, wynikające z tego traktatu, konwencji czy sojuszu. W przypadku integracji z Unią Europejską będzie to oznaczało koniecznoœć przyjęcia całego acquis communautaire, dorobku prawnego Unii. I to właœnie zjawisko tzw. "ograniczania suwerennoœci" budzi obecnie wiele podniecenia, wątpliwoœci i nieporozumień. Na nim więc skupimy się w dalszych rozważaniach.
Wielokrotnie już zwracano uwagę na fakt, że międzynarodowa sytuacja Polski w ciągu ubiegłego dziesięciolecia była wyjątkowo korzystna. Obywatele niepodległej znowu Rzeczypospolitej mogli, jak rzadko w naszych dziejach, swobodnie stawiać swojemu państwu cele ostateczne: utwierdzenie niepodległoœci, dobrobyt i rozwój cywilizacyjny, pokój na granicach i ład wewnętrzny, a także utrzymanie historycznej polskiej ciągłoœci kulturowej w sytuacji, kiedy obszary związane przez wiele wieków z Polską zostały oddzielone granicami państwowymi. Już w roku 1989 powinno było być jasne, że do realizacji tych suwerennie okreœlonych celów nie wystarczą nam własne, krajowe œrodki i konieczne jest współdziałanie z innymi państwami.
Niemożliwe bez udziału zagranicy, przede wszystkim w postaci inwestycji kapitałowych, było wyjœcie z zapaœci cywilizacyjnej, odziedziczonej po blisko półwieczu władzy komunistycznej i zależnoœci od ZSRR. Przyciągnięcie kapitału nie- spekulacyjnego wymagało nie tylko reform gospodarczych, ale także zapewnienia państwu bezpieczeństwa; dążyliœmy do tego celu starając się o członkostwo w NATO. Wejœcie do tego sojuszu oznaczało przyjęcie na siebie znacznych zobowiązań (np. w dziedzinie cywilnej kontroli nad wojskiem, nie leżącej wcale w
! polskich tradycjach), także do podejmowania w przyszłoœci okreœlonych działań w ramach przewidzianych przez Traktat Waszyngtoński. Członkostwo w NATO sprawia, że polskie siły zbrojne są włączone w ponad-państwowe struktury traktatu, dokonywana jest wymiana tajemnic wojskowych, a nasi żołnierze bywają dowodzeni przez oficerów innych państw. Wszystko to oznacza oczywiste przekazanie strukturze ponadpaństwowej uprawnień, dawniej uważanych za szczególnie istotne dla suwerennoœci państwa. W ramach tej struktury wszystkie dziewiętnaœcie państw członkowskich jest równe i decyzje zapadają jednogłoœnie. Chociaż więc oczywiœcie głos decydujący przypada w NATO Stanom Zjednoczonym,
nie mamy tu do czynienia z klasycznym przypadkiem cedowania suwerennoœci, formalnie lub praktycznie, na rzecz państwa dominującego Uak to było w ramach Układu Warszawskiego). Nie można sobie bowiem wyobrazić sytuacji, w której USA lub inne państwo członkowskie NATO grozi nam konsekwencjami militarnymi lub ekonomicznymi w wypadku nie podporządkowania się jego woli.
Także zacofanie gospodarcze Polski (obecnie PKB na poziomie 35% przeciętnego w Unii Europejskiej) nie da się przezwyciężyć bez włączenia się w strukturę polityczno-gospodarczą, którą wytworzyły w ciągu pół wieku działania Wspólnoty Europejskie. W obliczu wielkich postępów w liberalizacji handlu œwiatowego wprowadzanie barier celnych dla ochrony przemysłu i rolnictwa krajowego, a więc pójœcie drogą ekonomicznej autarkii, wpychałoby Polskę w œlepą uliczkę. Możliwe więc było albo samodzielne konkurowanie na rynkach œwiatowych, bez niczyjego wsparcia, albo stowarzyszenie się z Unią Europejską i korzystanie z jej doœwiadczeń i pomocy. Wybór integracji europejskiej był więc podyktowany narodowymi interesami; a na "dostosowanie się" i przejmowanie acquis communautaire patrzeć należy jako na œrodki do dwu celów na raz: wydobycia się z zacofania i włączenia do rozwijającego się organizmu europejskiego.
2danie sobie sprawy, że Polska nie jest samodzielnie w stanie realizować swoich celów zwanych zwykle "strategicznymi", wzmacnia jeszcze tezę o niezbędnoœci działań integracyjnych. Te "strategiczne" cele, to np. wsparcie niepodległoœci Ukrainy, umacnianie republik bałtyckich, pobudzanie poczucia tożsamoœci narodowej i aspiracji demokratycznych wœród Białorusinów. Na skutek z jednej strony szczupłoœci naszych œrodków gospodarczych, politycznych i militarnych, a z drugiej słaboœci koncepcyjnej polskich elit przywódczych te "strategiczne" cele, suwerennie wybrane, były i są realizowane tylko w bardzo ograniczonym zakresie. Polska nie wywiera też praktycznie żadnego wpływu na politykę wschodnią swoich sprzymierzeńców i tylko w bardzo ograniczonym stopniu kształtuje swoje otoczenie międzynarodowe.
Dzieje się tak mimo, powtórzmy, sprzyjającej przez dziesięć lat koniunktury; skądinąd ten wyjątkowy okres zdaje się dobiegać właœnie końca. Szybkie wejœcie w struktury europejskie staje się więc nakazem chwili. Musimy sprawić, by nasze własne państwowe cele stały się składnikiem celów silnych struktur międzynarodowych, a więc przede wszystkim Unii Europejskiej. Aby zamach na interesy Polski stawał się tym samym zamachem na interesy unijne. Wymaga tego właœnie nasza suwerennoœć: jeżeli chcemy ją praktycznie wykorzystać, musimy znaleŸć odpowiednie œrodki do realizacji stojących przez Rzeczpospolitą celów. Tak więc, paradoksalnie, utrzymanie niepodległoœci (= suwerennoœci potencjalnej) wymaga od Polaków "ograniczenia" suwerennoœci.
Temat ten, jak już powiedziałem, obrósł nieporozumieniami. Snują się np. mity o "brukselskiej biurokracji" W rzeczywistoœci brukselski aparat administracyjny Unii Europejskiej jest mniej liczny od administracji przeciętnego europejskiego dwumilionowego miasta; z tym, że swoboda decyzji funkcjonariuszy Komisji Europejskiej jest bardziej ograniczona, niż np. polskiego wojewody -nie mówiąc już o władzach samorządowych Warszawy!
Mniejsza jednak o mity. Co się dzieje z suwerennoœcią państwa "P", które weszło w skład Unii Europejskiej? Otóż wchodzi ono w system współzależnoœci równoległej. Nie jest bowiem tak, by którekolwiek inne państwo albo jakikolwiek organ unijny otrzymywał wobec państwa P z chwilą jego wejœcia do Unii uprawnienia zwierzchnie. Wszędzie tam, gdzie decyzje mogą dotyczyć państwa P, państwo to jest także uczestnikiem procesu podejmowania tych decyzji. Co więcej, państwo P uzyskuje prawo uczestniczenia we współdecydowaniu w kwestiach, dotyczących wszystkich pozostałych państw UE. Raczej niż o "ograniczeniu", bardziej dokładnie można więc mówić o zespalaniu, albo nakładaniu na siebie suwerennoœci.
http://www.omp.org.pl/najder3.htm 2003-10-18
œrodek Myœli Politycznej -Suwerennoœć państwa: współczesne dylematy Strona 4 z 5
"Ograniczenie' kojarzy się bowiem z bezpowrotnym zrzeczeniem się czegoœ; w tym przypadku zaœ mamy do czynienia z przekazaniem tego "czegoœ" do wspólnej puli, w której mamy swój udział. Uczestnicząc w tej wspólnej puli zwiększamy zarazem własne możliwoœci działania i wpływania na otoczenie. Nie trudno zauważyć (i odnotowano to wielokrotnie), że na takim "uwspólnotowieniu" suwerennoœci bardziej zyskują państwa słabsze. Państwo silne gospodarczo i politycznie (jak np. Republika Federalna Niemiec, albo Japonia) wywiera wpływ na arenie międzynarodowej przez samą swoją mocną podmiotowoœć. Natomiast w ramach struktur wspólnotowych państwo takie staje w szeregu z innymi i musi się dostosować do jednolitych dla zbiorowoœci reguł gry.
I tutaj dochodzimy do istoty wspominanego acquis comunautaire: jest to wspólne, z żadnym osobnym podmiotem państwowym nie związane ale przyjęte jednomyœlnie (lub w niektórych przypadkach kwalifikowaną, wysoką większoœcią głosów) prawo publiczne, któremu podporządkować się muszą państwa, instytucje i obywatele Unii. "Unia działa tylko i wyłącznie na podstawie prawa, które tworzą same państwa członkowskie."3 Członkostwo jest więc czymœ w rodzaju udziału w spółce, podlegającej dobrowolnie przyjętym przepisom prawnym, w której wszyscy udziałowcy mają zagwarantowany głos i wpływ na podejmowane decyzje. Nikt nikomu nigdy udziału ani głosu odebrać nie może.
Mamy też w Unii do czynienia z inną płaszczyzną nakładania się czy splatania się suwerennoœci. Mianowicie wytworzył się z latami, i nadal ewoluuje, podział kompetencji między organa i instytucje poszczególnych państw z jednej strony, a organa zbiorowe (jak Parlament Europejski czy Rada Ministrów Unii) z drugiej. Ponieważ wszystko to dzieje się po raz pierwszy w historii, ponieważ Unia jest wielkim eksperymentem dokonywanym przez Europejczyków -dokonywanym po to, by spełnić cele nieosiągalne dla tradycyjnych państw w pełni autonomicznych, działających w pojedynkę -także sposób opisywania struktur europejskich jest otwartym eksperymentem. Stosując do tego opisu terminologię, ukształtowaną w innych warunkach i odnoszącą się do innego typu relacji między państwami, jesteœmy skazani na przybliżenia, analogie i metafory.
Tak też było w powyższych rozważaniach, i dlatego w minimalnym tylko stopniu odnosiłem się w tekœcie do literatury specjalistycznej: nie ma w niej bowiem jeszcze "kanonicznych" terminologii i klasyfikacji.4
Najistotniejsza dla wyłożonych powyżej myœli jest teza o charakterze ogólnym i metodologicznym. Mianowicie: na problematykę niepodległoœci i suwerennoœci należy patrzeć w klasycznych dla filozofii kategoriach celów i œrodków. Najważniejsze w ocenie działań państwa jest ustalenie, czy postawiony mu przez obywateli cel wybrany został w sposób niepodległy (suwerenny). Nawet jeżeli œrodki do osiągnięcia tego celu obejmują podzielenie się suwerennoœcią z innymi podmiotami państwowymi, samej zasady niepodległoœci państwa ten fakt nie neguje ani nie podważa.