Unia Europejska a stosunki zewnętrzne
Celem WE w momencie jej powstania w latach pięćdziesiątych ubiegłego wieku było zbliżenie krajów i narodów Europy w sytuacji, w jakiej znalazły się po drugiej wojnie światowej.
Potrzeba rozwoju stosunków zewnętrznych pojawiła się zasadniczo z dwóch przyczyn. Usunięcie barier w handlu wewnętrznym przez sześć krajów założycielskich spowodowało konieczność wspólnego prowadzenia stosunków handlowych z krajami trzecimi. Stało się to podstawą wspólnej polityki handlowej, pierwszego obszaru, w którym kraje WE połączyły swoje suwerenne kompetencje we wspólnym interesie. W tym samym okresie państwa członkowskie ustaliły, że będą dzielić między siebie koszty pomocy byłym koloniom umacniającym swoją niepodległość, w szczególności w Afryce.
Początek Europejskiej Współpracy Politycznej związany jest ze szczytem w Hadze z grudnia 1969 roku, gdzie przedstawiona została koncepcja skoordynowania polityk zagranicznych państw członkowskich EWG. W tym celu wyłoniono komitet, na czele którego stanął Étienne Davignon. Zespół ten opracował raport, który zaaprobowany został 27 października 1970 roku. Początkowo nie zdecydowano się jednak na instytucjonalizację EWP - pozostawała ona strukturą nieformalną, mającą oparcie w konsultacjach ministrów spraw zagranicznych z państw EWG. W 1974 EWP zostało podporządkowane Radzie Europejskiej, zaś w 1986, na mocy JAE, EWP uzyskało prawno-międzynarodową podstawę funkcjonowania. Całkowite zmiany w obrębie polityki zagranicznej zostały wprowadzone w 1993 wraz z Traktatem z Maastricht - ustanowiono wówczas Unię Europejską, której II filarem została Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa.
Unia powiększyła się o nowych członków i przyjęła na siebie nowe zadania, co sprawiło, że musiała na nowo określić swoje relacje z resztą świata i z organizacjami międzynarodowymi.
Wspólna zewnętrzna polityka handlowa jest głównym wymiarem stosunków Unii Europejskiej z innymi krajami świata. Polityka ta funkcjonuje na dwóch poziomach. Po pierwsze, w ramach Światowej Organizacji Handlu (World Trade Organisation - WTO) Unia Europejska angażuje się aktywnie w stanowienie zasad wielostronnego systemu handlu międzynarodowego z partnerami na całym świecie. Po drugie, Unia negocjuje własne dwustronne umowy handlowe z krajami i regionami. W ramach swoich stosunków handlowych UE kładzie szczególny nacisk na zapewnienie produktom z krajów rozwijających się łatwego dostępu do rynku europejskiego oraz na wspieranie rozwoju.
W połowie lat siedemdziesiątych pomoc finansowa i techniczna, pierwotnie skierowana głównie do krajów afrykańskich, została rozszerzona na Azję, Amerykę Łacińską oraz południowe i wschodnie kraje śródziemnomorskie. W tym samym okresie UE rozpoczęła udzielanie pomocy humanitarnej ofiarom klęsk żywiołowych i katastrof spowodowanych przez człowieka na całym świecie.
Umowy UE z partnerami z całego świata wykraczają poza handel i tradycyjną pomoc na rzecz rozwoju. Obejmują one także wsparcie reform gospodarczych, edukacji i szkolnictwa oraz programów rozwoju infrastruktury, a także w niektórych przypadkach współpracę w takich dziedzinach, jak badania i rozwój oraz polityka ochrony środowiska. Umowy te tworzą również podwaliny dialogu politycznego w takich kwestiach, jak demokracja i prawa człowieka. Ostatnio zawierane porozumienia zobowiązują partnerów do nierozprzestrzeniania broni masowej zagłady.
Od czasu traktatu z Maastricht, UE rozwija wspólną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa (WPZiB), która ma umożliwić podejmowanie wspólnych działań, gdy ważą się interesy Unii jako całości. Obrona jest coraz ważniejszym aspektem WPZiB, UE działa bowiem w kierunku propagowania i utrzymywania stabilności na całym świecie. Walcząc z terroryzmem, międzynarodową przestępczością i handlem narkotykami, nielegalną imigracją i problemami o zasięgu globalnym, takimi jak ochrona środowiska, Unia współpracuje ściśle z innymi krajami i organami międzynarodowymi.
Traktat z Maastricht został podpisany 7 lutego 1992 r., a wszedł w życie 1 listopada 1993 r. Jego Tytuł V Postanowienia dotyczące wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, artykuł J ustanowił wspólną polityką zagraniczną i bezpieczeństwa, której celami określił:
ochrona wspólnych wartości, podstawowych interesów i niezależności Unii;
umacnianie bezpieczeństwa Unii i jej Państw Członkowskich we wszelkich formach;
utrzymanie pokoju i umacnianie bezpieczeństwa międzynarodowego zgodnie z zasadami Karty Narodów Zjednoczonych oraz Aktu Końcowego z Helsinek i celami Karty Paryskiej;
popieranie współpracy międzynarodowej;
rozwijanie oraz umacnianie demokracji i państwa prawnego, a także poszanowanie praw człowieka i podstawowych wolności.
WPZiB stanowi wyraz dążeń Unii do podniesienia jej pozycji na świecie, o czym mówi artykuł B, definiujący, że jednym jej celów jest potwierdzanie swej tożsamości na arenie międzynarodowej, zwłaszcza poprzez realizację wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, obejmującej docelowo określanie wspólnej polityki obronnej, która mogłaby prowadzić do wspólnej obrony.
Od wejścia w życie traktatu decyzje w sprawach polityki zagranicznej są podejmowane przez Radę, nie przez państwa członkowskie. W ten sposób ujednolicono zasady funkcjonowania polityki, które do tej pory były różniły Wspólnotę i Europejską Współpracę Polityczną. Traktat przyznał także większe uprawnienia Komisji i Parlamentowi Europejskiemu. Dostały one udział w tworzeniu i wykonywaniu WPZiB, choć ograniczony.
Traktat z Maastricht uznał Unię Zachodnioeuropejską za zbrojne ramię UE, co jednak nie stanowiło zmian de facto, jedynie zinstytucjonalizowało już istniejący stan
Traktat lizboński zniósł system filarowy, jednak pozostawił WPZiB, wprowadzając w niej duże zmiany:
zobowiązał wszystkie państwa do konsultowania się z pozostałymi w ramach Rady Europejskiej lub Rady UE przed podjęciem jakichkolwiek działań na arenie międzynarodowej lub zaciągnięciem wszelkich zobowiązań, które mogłyby wpłynąć na interesy Unii;
ustanowił zbiorową samoobronę: w przypadku zbrojnej napaści na którekolwiek z państw UE, pozostałe mają obowiązek udzielenia pomocy i wsparcia przy zastosowaniu wszelkich dostępnych im środków;
zobowiązanie członków Rady Bezpieczeństwa ONZ do wniesienia o zaproszenie na jej obrady wysokiego przedstawiciela w przypadku, gdy Unia określiła stanowisko w kwestii wpisanej do porządku obrad Rady;
skreślenie przepisów mówiących o tym, że prezydencja reprezentuje Unię w sprawach WPZiB;
WPZiB jest odtąd określana i realizowana przez Radę Europejską i Radę stanowiące jednomyślnie, chyba że Traktaty przewidują inaczej. Wykluczono możliwość przyjmowania aktów prawodawczych;
nadanie przewodniczącemu Rady Europejskiej możliwości zwołania nadzwyczajnego posiedzenia Rady Europejskiej w celu określenia strategicznych kierunków polityki Unii
nadanie Radzie możliwości szybkiego dostępu do środków budżetowych Unii przeznaczonych na natychmiastowe finansowanie inicjatyw w ramach WPZiB, a zwłaszcza działań przygotowawczych do misji WPBiO
Europejska Agencja Obrony zyskała prawne umocowanie w Traktacie jako Agencja do spraw Rozwoju Zdolności Obronnych, Badań, Zakupów i Uzbrojenia
wysokiemu przedstawicielowi ds. WPZiB traktat nadał bardzo silną pozycję:
przewodniczy on unijnej polityce zagranicznej
jego wybór jest przeprowadzany większością kwalifikowaną przez Radę Europejską za zgodą przewodniczącego Komisji (może być odwołany tą samą drogą)
jest on przewodniczącym Rady do Spraw Zagranicznych i jednym z wiceprzewodniczących Komisji, gdzie jego funkcja ma być połączona z Komisarzem ds. Stosunków Zewnętrznych
został on włączony do obrad Rady Europejskiej
jest on wspierany przez Europejską Służbę Działań Zewnętrznych
nadano mu możliwość zwracania się do Rady w celu przedkładania inicjatyw i wniosków
nadano mu możliwość zwołania nadzwyczajnego posiedzenia Rady w razie bezwzględnej potrzeby z własnej inicjatywy albo na wniosek Państwa Członkowskiego
ma on zapewniać koordynację działań państw członkowskich w organizacjach międzynarodowych i podczas konferencji międzynarodowych.
Zarządzanie zewnętrznymi stosunkami Unii jest procesem dynamicznym - tworząc własną politykę zagraniczną, UE musi także uwzględniać uwarunkowania zewnętrzne. Wśród nich należy wymienić rosnącą współzależność gospodarczą, wywołaną takimi zjawiskami, jak fala liberalizacji rynków na całym świecie, globalna rewolucja komunikacyjna i przyspieszenie procesów technologicznych. Wobec rosnącej konkurencji międzynarodowej, zwiększenia transgranicznych przepływów inwestycyjnych i coraz większego światowego popytu na surowce, zwłaszcza ropę naftową i gaz, UE musiała na nowo określić swoje priorytety.
Unia Europejska zajmuje czołową pozycję na świecie w dziedzinie handlu - przypada na nią blisko 20% światowego importu i eksportu. Najważniejszymi partnerami handlowymi UE są Stany Zjednoczone, Chiny i Rosja. Wartość wymiany handlowej między Europą a Ameryką zbliża się do 400 mld euro rocznie.
Otwarcie handlu między członkami UE doprowadziło do powstania jednolitego europejskiego rynku, na którym panuje swoboda przepływu osób, towarów, usług i kapitału.
Obecnie Unia przewodzi wysiłkom na rzecz dalszej liberalizacji handlu na świecie, z której w równy sposób skorzystają kraje bogate i biedne. Narzędziem europejskiej polityki zagranicznej są także sankcje handlowe - na przykład zniesienie preferencji handlowych, ograniczenie lub zawieszenie handlu z partnerami naruszającymi prawa człowieka lub inne międzynarodowe standardy postępowania.
Po porażce wysiłków dyplomatycznych Unii na rzecz pokoju między walczącymi stronami w rozpadającej się Jugosławii oraz w świetle poważnych konfliktów w Afryce przywódcy UE zainicjowali w 1999 r. europejską politykę bezpieczeństwa i obrony (EPBiO), stanowiącą część ogólnej struktury WPZiB. Pierwsze misje wojskowe miały miejsce w 2003r. na Bałkanach, gdzie wcześniej unijna dyplomacja doznała niepowodzenia, oraz w Demokratycznej Republice Konga.
W ramach EPBiO europejskie siły wojskowe lub policyjne mogą zostać wysłane w strefy konfliktu w celu zarządzania kryzysami, przeprowadzenia operacji humanitarnych i ratunkowych, w misji utrzymania, czy nawet przywrócenia pokoju. Siły te wspierają także i szkolą miejscową policję.
Ponadto UE stworzyła siły wojskowe zdolne do szybkiego reagowania, oddzielne od sił NATO, ale mające dostęp do jego zasobów. Opierają się one na koncepcji tzw. grup bojowych. Obecnie UE ma w każdym czasie do dyspozycji dwie grupy bojowe w ciągłym stanie gotowości, dzięki czemu możliwa jest szybka reakcja wojskowa na pojawiające się kryzysy. Grupy bojowe są wielonarodowe, składają się z około 1500 żołnierzy i będące do dyspozycji przez okres sześciu miesięcy w systemie rotacyjnym.
Przez lata próbowano usprawnić sposób podejmowania decyzji w ramach WPZiB. Kluczowe decyzje nadal jednak wymagają jednomyślnego głosowania. Niekiedy trudno jest osiągnąć konsensus, czego znamiennym przykładem były różne reakcje krajów UE na przeprowadzoną przez USA inwazję Iraku.
USA
Pierwsze kontakty między Stanami Zjednoczonymi i Wspólnotą zostały nawiązane na początku lat 50. XX w., gdy w 1953 r. USA mianowały swojego obserwatora przy EWWiS, a trzy lata później utworzyły przy niej misję, którą w 1961 r. zmieniono na Misję USA przy Wspólnocie Europejskiej. WE natomiast założyła swoją placówkę w Waszyngtonie w 1954 r. W 1971 r. otrzymała ona pełne uprawnienia i przywileje placówki dyplomatycznej. Wówczas rozpoczęto wzajemne wizyty przedstawicieli Parlamentu Europejskiego i Kongresu USA, które od tamtej pory odbywały się się dwa razy rocznie i służyły omawianiu różnorodnych kwestii interesujących obie strony. Zamach na World Trade Center i Pentagon 11 września 2001 r. sprawił, że Unia Europejska i Stany Zjednoczone zjednoczyły się w walce z terroryzmem. Następnego dnia po atakach w Brukseli odbyło się specjalne spotkanie Rady UE, na którym wydano oświadczenie o solidaryzacji z USA i ogłoszeniu 14 września dniem żałoby narodowej w krajach Unii. 20 września przedstawiciele Unii spotkali się w Waszyngtonie z sekretarzem stanu USA Colinem Powellem, wydając wspólne oświadczenie o walce z terroryzmem. Obejmowało ono deklarację o współpracy w zakresie m.in. bezpieczeństwa transportu, zwłaszcza lotniczego, kontroli granicznej, kontroli eksportu, zakazu finansowania i wspierania terrorystów oraz współpracy policyjnej i sądowej. Kwestią, która podzieliła państwa UE i wywołała trudności w relacjach transatlantyckich, była amerykańska interwencja w Iraku w 2003 r. Większość państw Unii popierała ograniczenie się do kontroli tego kraju przez inspektorów ONZ. Gdy USA zaczęły naciskać na Radę Bezpieczeństwa ONZ, by wydała rezolucję zezwalającą na użycie siły, Francja, Niemcy i Belgia stanowczo wypowiedziały się przeciwko temu. Jednakże 30 stycznia 2003 r. premierzy Wielkiej Brytanii, Hiszpanii, Włoch, Polski, Portugalii, Danii i Węgier oraz prezydent Czech podpisali tzw. list ośmiu, w którym wyrażali poparcie dla interwencji w Iraku. Spowodował on rozłam w Unii, który pogorszyło podjęcie akcji zbrojnej. Negatywnie wpłynęła ona również na stosunki UE-USA, gdyż kraje europejskie poczuły się zignorowane przez Stany Zjednoczone i uważały, że nie liczą się one z sojusznikami z NATO. Próby poprawy relacji europejsko-amerykańskich podjęto 25 czerwca 2003 r. w Waszyngtonie na szczycie UE-USA. Jego rezultatem było kilka oświadczeń oraz podpisanie układów o wzajemnej pomocy prawnej i ekstradycji, które Unia zaproponowała po atakach z 11 września.
Stosunki z USA od zawsze były oparte na kontaktach i dialogu - między środowiskami biznesowymi, związkami zawodowymi, organizacjami ekologicznymi, członkami Parlamentu Europejskiego i Kongresu USA itd. Sposób, w jaki UE i USA rozstrzygają problemy dwustronne, służy jako wzór stosunków Unii z innymi krajami, w tym z Japonią i Kanadą.
ROSJA
Stosunki UE-Rosja zostały po raz pierwszy sformalizowane 24 czerwca 1994 r., gdy podpisano układ o partnerstwie i współpracy, który wszedł w życie 1 grudnia 1997 r. i obowiązywał przez 10 lat. Regulował on sprawy gospodarcze i handlowe, liberalizując przepływ kapitału, towaru i usług, rozszerzał współpracę naukowo-techniczną, dotyczącą ochrony środowiska i korzystania z przestrzeni kosmicznej, regulował sprawy związane z wymiarem sprawiedliwości i walką z przestępczością oraz ustalił formę dialogu politycznego. W jego wyniku zaczęto odbywać spotkania na szczycie, a od 1998 r. także spotkania ministerialne Rady Współpracy UE-Rosja, której zadanie to coroczne opracowywanie planów współpracy. Utworzono również Parlamentarny Komitet Współpracy, obradujący w składzie przedstawicieli parlamentów. 6 listopada 2003 r. odbył się kolejny szczyt, który zaowocował deklaracją o wzmacnianiu współpracy politycznej i bezpieczeństwa. Z powodu rozszerzenia Unii w 2004 r. konieczne było rozciągnięcie układu o partnerstwie i współpracy na nowe państwa, czego dokonano 27 kwietnia podpisując protokół do układu. Miesiąc później, 21 maja w Moskwie zawarto porozumienie odnośnie poparcia Unii dla Rosyjskiej akcesji do WTO. W 2004 r. Rosja odmówiła udziału w Europejskiej Polityce Sąsiedztwa, gdyż nie chciała być postawiona na równi z innymi państwami postradzieckimi. Podczas pomarańczowej rewolucji opowiedziała się po stronie Wiktora Janukowycza, oskarżanego o sfałszowanie wyborów, co spowodowało konflikt z UE. W 2005 r., gdy w wyniku polsko-rosyjskiego sporu o drugą nitkę rurociągu jamalskiego, Rosja zdecydowało się poprowadzić rurę tranzytową po dnie Bałtyku, Polska zaczęła zabiegać o ustanowienie wspólnej polityki energetycznej, która pozwoliłaby zabezpieczyć się przed nieprzewidzianymi działaniami Rosji. Z tego też powodu w dniach 8-9 marca 2007 r. Rada Europejska zainicjowała zintegrowaną politykę klimatyczną i energetyczną, której celami mają być: zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego, zwiększenie równego dostępu europejskich przedsiębiorstw do złóż surowców oraz rozwój w zgodzie ze środowiskiem. Ponieważ układ o partnerstwie i współpracy był zawarty na 10 lat, pojawiła się potrzeba negocjacji nowego. 24 listopada 2006 r. na szczycie UE i Rosji w Helsinkach próbowano rozpocząć rozmowy w tej kwestii, jednak zablokowała je Polska, która znalazła się wówczas w sporze z Rosją, która wprowadziła zakaz importu polskiego mięsa. Został on zniesiony w grudniu 2007 r. Obecnie trwają rozmowy w wprawie nowego układu o partnerstwie i współpracy.
AZJA
W relacjach z państwami azjatyckimi Unia Europejska podejmuje działania przede wszystkim w kwestiach politycznych i handlowych. Jej wysiłki mają na celu zapewnienie bezpieczeństwa i stabilności w Azji poprzez redukcję napięć i promowanie rozbrojenia. UE pomaga w budowaniu demokracji i rządów prawa, oraz zabiega o przestrzeganie praw człowieka. Dąży także do wzmocnienia wzajemnego handlu i znoszenia barier celnych. W mniejszym stopniu prowadzi również działania na rzecz rozwoju kultury i nauki.
Europejska Polityka Sąsiedztwa (ang. European Neighbourhood Policy, ENP) to oficjalna polityka Unii Europejskiej wobec krajów z nią sąsiadujących. Komisja Europejska po raz pierwszy zaprezentowała Europejską Politykę Sąsiedztwa w 2003, a bardziej szczegółowe opracowanie pojawiło się w maju 2004. Dokument ten przedstawia konkretne warunki na jakich UE współpracuje z krajami sąsiadującymi. Unia Europejska oferuje swoim sąsiadom uprzywilejowaną pozycję, zbudowaną na poszanowaniu wspólnych wartości takich jak demokracja, prawa człowieka, praworządność, zasady wolnego rynku i stały rozwój. ENP oferuje bardziej ścisłą integrację polityczną i ekonomiczną, jednak nie prowadzi do rozmów akcesyjnych.
Partnerstwo Wschodnie to program określający wymiar wschodni polityki Unii Europejskiej w ramach Europejskiej Polityki Sąsiedztwa. Projekt Partnerstwa został zapoczątkowany działaniami dyplomacji polskiej, wspieranymi przez Szwecję. Program zainaugurowano w Pradze w 2009 roku, podczas prezydencji czeskiej.
Partnerstwo Eurośródziemnomorskie, proces barceloński to platforma współpracy państw członkowskich Unii Europejskiej oraz 12 państw basenu Morza Śródziemnego (Maroko, Algieria, Tunezja, Egipt, Izrael, Autonomia Palestyńska, Liban, Jordania, Syria, Turcja) zainicjowana w Barcelonie w 1995 roku.
Współpraca obejmuje trzy dziedziny:
1) kwestie polityczne i bezpieczeństwo
2) gospodarkę i finanse
3) partnerstwo społeczne, kulturalne i humanitarne.
Od listopada 1995 w ramach tzw. procesu barcelońskiego Wspólnota Europejska buduje wraz z 12 państwami Magrebu strefę pokoju i stabilizacji. W zakresie Wspólnej Polityki Handlowej proces barceloński ma doprowadzić do stworzenia do 2010 roku strefy wolnego handlu poprzez zawarcie umów stowarzyszeniowych z państwami śródziemnomorskimi. Malta i Cypr są już w UE.
Lista krajów i regionów korzystających z pomocy humanitarnej Unii Europejskiej pokrywa się z listą punktów zapalnych na świecie. Pomoc ta jest bezwarunkowa. Nie ma znaczenia, czy klęskę wywołały naturalne żywioły, czy została ona spowodowana przez człowieka; UE dąży do jak najszybszego udzielenia pomocy ofiarom, niezależnie od ich rasy, wyznania czy poglądów politycznych ich rządów.
Unia Europejska kieruje swą pomoc w sytuacjach kryzysowych poprzez Biuro Pomocy Humanitarnej (ECHO). Od chwili powstania w 1992 r. ECHO podjęło działania w ponad 100 krajach na całym świecie, zapewniając jak najszybciej podstawowy sprzęt i awaryjne dostawy dla ofiar kryzysów. Z budżetu wynoszącego ponad 700 mln euro rocznie ECHO finansuje także ekipy medyczne, ekspertów zajmujących się rozbrajaniem min, transport i komunikację, pomoc żywnościową i wsparcie logistyczne. Działając na polu pomocy humanitarnej, Komisja Europejska za pośrednictwem ECHO blisko współpracuje z partnerami wdrażającymi pomoc - organizacjami pozarządowymi, organami ONZ, Czerwonym Krzyżem i Czerwonym Półksiężycem - w zakresie dostarczania żywności, sprzętu i czystej wody, zapewniania warunków sanitarnych, schronienia, opieki medycznej oraz instalowania tymczasowych systemów łączności. Przewidując utrzymywanie się obecnej wielkiej liczby klęsk żywiołowych i konfliktów, UE zwiększyła liczbę urzędników w terenie, doświadczonych w szybkiej ocenie potrzeb, co umożliwi udoskonalenie pomocy humanitarnej.
1. Czy wymogi Unii dotyczące „uszczelnienia granic” Polski z krajami nieczlonkowskimi powodują izolowanie się od sąsiadów wschodnich? (wprowadzenie przez Polskę w dniu 1 lipca 2003r. obowiązku wizowego w stosunku do obywateli Białorusi, Rosji i Ukrainy.)
Ł. Bartkowiak, Stosunki zewnętrzne Unii Europejskiej, Toruń 2008.
R. Zięba, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej, Warszawa 2007.
10