Ćwiczenia nr 3. Rozporządzenie. Projekt aktu wykonawczego (rozporządzenia)

1. Ogólne reguły dotyczące materii regulowanej w rozporządzeniu

1.2. Zakres spraw

W rozporządzeniu zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym).

Każde rozporządzenie w zakresie przedmiotu i treści normowanych stosunków musi mieścić się w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia do wydania tego aktu. Oba te elementy są określane przez wskazanie zakresu spraw przekazywanych do uregulowania w rozporządzeniu oraz wytyczne, które wyznaczają treść lub sposób jej ukształtowania. Ogólna zasada dotyczącą treści rozporządzenia, stanowi, że w akcie tym mogą być zamieszczone wyłącznie przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym. Uregulowanie tych spraw powinno być wyczerpujące.

Wątpliwości w zakresie tego, czy dana sprawa może być, czy też nie może być uregulowana w rozporządzeniu, należy rozstrzygać "na korzyść" niedopuszczalności regulacji w drodze aktu wykonawczego.

Na zakres spraw przekazanych do unormowania w rozporządzeniu istotny wpływ ma wskazanie podmiotów będących potencjalnymi adresatami norm aktu wykonawczego. Jeżeli zatem ustawa przyznaje jakieś uprawnienie pewnej grupie podmiotów, przy czym przekazuje do uregulowania w drodze rozporządzenia określenie pewnych warunków, form, trybu przyznawania tych praw, to znaczy, że organ upoważniony nie może samodzielnie ograniczyć zakresu podmiotowego.

Ze swoistego "związania" treści rozporządzenia zakresem spraw przekazanych do uregulowania wynika zakaz konstruowania dodatkowych kryteriów pozaustawowych w treści tego aktu. W sytuacji gdy ustawa przyznaje pewne prawo jakiejś kategorii podmiotów, organ wydający rozporządzenie nie może różnicować realizacji tego prawa według samodzielnie ustalanych kryteriów. Nie ma przy tym znaczenia, czy będą to dodatkowe kryteria materialnoprawne (warunki, od których spełnienia jest uzależniona realizacja prawa), czy kompetencyjne. Te ostatnie mogą się sprowadzać do przyjęcia takich rozwiązań, które w konsekwencji spowodują, że podmiot inny niż upoważniony ustawowo uzyska kompetencję do rozstrzygania w kwestii przyznania uprawnienia lub nałożenia obowiązku.

1.2. Hierarchiczna zgodność aktu wykonawczego z Konstytucją

W rozporządzeniu nie zamieszcza się przepisów niezgodnych z ustawą upoważniającą lub z innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, chyba że przepis upoważniający wyraźnie na to zezwala.

Rozporządzenie jako akt wykonawczy musi pozostawać w zgodności z ustawami jako aktami wyższego rzędu oraz zrównanymi z nimi pod względem mocy prawnej ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi. Wymóg zgodności dotyczy zarówno ustawy upoważniającej, jak i wszystkich innych obowiązujących w systemie prawnym ustaw. Oznacza to, że przy konstruowaniu treści rozporządzenia nie można opierać się wyłącznie na przepisie upoważniającym, lecz należy uwzględnić całokształt regulacji ustawowej. Zgodność przepisów rozporządzenia z przepisami ustawy upoważniającej i wszystkimi innymi aktami ustawodawczymi regulującymi bezpośrednio lub pośrednio zawartą w nim materię, jest warunkiem uznania konstytucyjności tego aktu.

Zakaz zamieszczania w treści rozporządzenia przepisów niezgodnych z ustawami bądź ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi obejmuje nie tylko zakaz stanowienia norm regulujących pewne zagadnienia odmiennie od regulacji ustawowej, ale także zakaz zamieszczania przepisów, których stosowanie prowadzi do rezultatów niezgodnych, sprzecznych z rezultatami stosowania norm rangi ustawowej [o niezgodności norm szerzej:

W § 116 ZTP chodzi o to, że nie zamieszcza się przepisów niezgodnych z ustawami innymi niż ustawa upoważniająca albo przepisów niezgodnych z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi.

1.3. Przepisy karne w rozporządzeniu

W rozporządzeniu nie zamieszcza się przepisów karnych oraz przepisów odsyłających do przepisów karnych.

Pojęcie "przepisy karne" należy interpretować szeroko jako wszelkie przepisy, w których określone zastały przesłanki odpowiedzialności za czyny zabronione. Zakaz wyrażony w § 117 ZTP obejmuje zarówno bezpośrednie zamieszczanie w treści rozporządzenia takich przepisów, jak i przepisów odsyłających do przepisów karnych. Przepisami karnymi będą w rozumieniu komentowanego paragrafu przepisy takich ustaw, jak: Kodeks karny, Kodeks karny skarbowy, Kodeks wykroczeń, ale także przepisy szczególne występujące w ustawach.

Materialne elementy czynu, uznanego za przestępczy, muszą być zdefiniowane w ustawie (zgodnie z konstytucyjną zasadą wyłączności ustawy) w sposób kompletny, precyzyjny i jednoznaczny. Trybunał rozszerzył pojęcie przepisów karnych na wszystkie przepisy poddające obywatela jakiejś formie kary, wskazując, że w świetle konstytucyjnego podziału materii pomiędzy ustawy a akty wykonawcze podstawowe elementy zarówno czynu, jak i kary muszą być określone w samej ustawie, a nie mogą być - w sposób blankietowy - pozostawione do unormowania w akcie wykonawczym. Dotyczy to nie tylko przepisów karnych sensu stricto, ale także wszystkich przepisów o charakterze represyjnym (sankcjonująco-dyscyplinującym), a więc wszystkich przepisów, których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że ustawowe sformułowanie przepisów karnych (represyjnych) musi w sposób zupełny odpowiadać zasadzie określoności, co oznacza, że sama ustawa musi w sposób kompletny, precyzyjny i jednoznaczny definiować wszystkie znamiona czynów zagrożonych karą. Do znamion tych zalicza się także element podmiotowy, czyli określenie zakresu osób, które są adresatami przepisu karnego. Innymi słowy, kategorie osób, które mogą ponosić odpowiedzialność za dany czyn, muszą być wyczerpująco określone w ustawie i nie może tego dokonywać akt wykonawczy.

1.4. Powtarzanie przepisów

W rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Powtórzenie przepisów ustawowych w rozporządzeniu powoduje przenoszenie materii ustawowej do aktu podustawowego i narusza istotę tego aktu. Rozporządzenie powtarzające przepisy ustawy upoważniającej (lub innych ustaw) traci swój wykonawczy charakter. Przepis ustawy powtórzony w akcie wykonawczym jest normatywnie zbędny i grozi w procesie wykładni wywołaniem błędu co do rangi przepisu.

Za trafnością przyjętego rozwiązania przemawiają dwa argumenty:

- powtarzanie przepisów może prowadzić do przenoszenia materii ustawowej do aktów o charakterze podustawowym, skutkującego naruszeniem Konstytucji.

Zakaz powtarzania w treści rozporządzenia przepisów ustawy upoważniającej i innych aktów normatywnych nie obejmuje jednak zamieszczania tzw. definicji sprawozdawczych, tj. informujących o przyjętym wcześniej sposobie rozumienia definiowanego terminu. Przepis rozporządzenia może być powtórzeniem określenia zawartego w ustawie bądź objaśnieniem tego określenia będącym "przełożeniem" treści ustawy na wskazówki przydatne w praktyce, o ile wykładnia ustawy nie budzi żadnych wątpliwości. W takim przypadku wobec braku samodzielnej treści normatywnej nie można przepisom rozporządzenia postawić zarzutu uzupełniania regulacji ustawowej.

1.5. Upoważnienie a wydanie rozporządzenia

Na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie, które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu.

W § 119 ust. 1 ZTP wyrażono zasadę, według której jedno rozporządzenie powinno w całości wykonywać upoważnienie ustawowe. Nakaz wyczerpującego uregulowania spraw przekazanych w upoważnieniu oznacza, że organ upoważniony nie może samodzielnie "dzielić" przekazanego mu zakresu spraw i wydawać na podstawie tego samego upoważnienia kilku rozporządzeń. Innymi słowy, ZTP przyjmują jako regułę: jedno upoważnienie - jedno rozporządzenie. Rozwiązanie to zapobiega przede wszystkim pominięciu pewnych spraw ujętych w upoważnieniu oraz ewentualnej niespójności regulacji między kilkoma rozporządzeniami.

Wyjątek od powyższej zasady określa ust. 2 omawianego paragrafu. Zgodnie z nim wydanie więcej niż jednego rozporządzenia na podstawie jednego upoważnienia jest dopuszczalne w sytuacji, gdy upoważnienie przekazuje do uregulowania sprawy, których tematyczne zakresy są rozłączne. Z powyższego wynika, że nie jest możliwe wydanie kilku rozporządzeń w przypadku, gdy przekazane sprawy są jednorodzajowe lub upoważnienie przekazuje co prawda różne sprawy, ale ich tematyka się pokrywa lub krzyżuje. Oba warunki - różnorodność spraw i tematyczne ich wyodrębnienie na zasadzie podziału rozłącznego - muszą być spełnione łącznie.

2. Budowa rozporządzenia

2.1. Tytuł rozporządzenia

Tytuł rozporządzenia spełnia kilka funkcji, z których najważniejszą jest funkcja informacyjna. Poszczególne informacje o akcie wynikają z czterech elementów tytułu.

Tytuł powinien zawierać:

- oznaczenie rodzaju aktu,

Oznaczenie rodzaju aktu stanowi pierwszy element tytułu. Powinno być umieszczane centralnie, w wierszu oddzielnym od tego, w którym zostaje wskazana nazwa organu wydającego ten akt. Z obserwacji praktyki legislacyjnej wynika, że jest to najczęściej łamana zasada techniki prawodawczej. W zasadzie w każdym Dzienniku Ustaw znaleźć można tytuł rozporządzenia, w którym oznaczenie rodzaju aktu i nazwa organu wydającego są zamieszczane w jednym wierszu.

- określenie organu wydającego akt

Nazwę organu wydającego rozporządzenie innego niż minister podaje się w brzmieniu ustalonym w przepisach o utworzeniu tego organu.

W przypadku ministrów - nazwę określa się zgodnie z nazwą ministerstwa, którym kierują, utworzonego na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z 1996 r. o Radzie Ministrów. Wyjątek od tej zasady dotyczy Ministra Obrony Narodowej oraz Ministra Sprawiedliwości, których (podobnie jak w przepisie upoważniającym) wskazuje się nazwami własnymi. We wszystkich przypadkach organ wydający rozporządzenie określa się pełną nazwą.

W przypadku współuczestnictwa w wydaniu aktu polegającego na wspólnym wydaniu aktu w tytule rozporządzenia należy wskazać wszystkie organy (najczęściej ministrów) wydające rozporządzenie. Nie wskazuje się natomiast w tytule rozporządzenia nazw organów (podmiotów) współuczestniczących w wydaniu w innej formie.

Przy wydaniu rozporządzenia przez np. dwóch ministrów powstaje problem, czy tytuł powinien brzmieć:

1) "ROZPORZĄDZENIE MINISTRÓW X i Y", czy też

2) "ROZPORZĄDZENIE MINISTRA X I/ORAZ MINISTRA Y".

- datę aktu

Datą rozporządzenia jest dzień, w którym zostało ono podpisane przez organ je wydający (data wydania).

W przypadku współuczestnictwa polegającego na wspólnym wydaniu lub wydaniu "w porozumieniu" za datę wydania rozporządzenia przyjmuje się datę jego podpisania przez organ współuczestniczący.

- określenie przedmiotu

Ostatnim elementem tytułu jest określenie przedmiotu rozporządzenia. Określenie to powinno być sformułowane możliwie najzwięźlej. Wypowiedź zwięzła to taka, która w niewielu słowach wyraża całą treść. Oznacza to, że przedmiot rozporządzenia powinien być określony krótko i jednocześnie powinien odpowiadać brzmieniu przepisu upoważniającego.

Rozporządzenia wydawane na jednakowo brzmiących podstawach prawnych, przez ten sam organ i w tym samym dniu powinny mieć podobnie brzmiące tytuły, o ile żadne okoliczności nie uzasadniają odmienności.

Jeżeli zakres spraw został zwięźle wskazany w upoważnieniu ustawowym (ściślej: w tej jego części, która dotyczy zakresu spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu), może ono zostać powtórzone w tytule rozporządzenia.

Określenie przedmiotu rozporządzenia poprzedza zwrot "w sprawie....." zamieszczany w tym samym wierszu. Zasady techniki prawodawczej nie dopuszczają innych form określania przedmiotu rozporządzenia

2.2. Podstawa prawna

Tekst rozporządzenia rozpoczyna się od przytoczenia przepisu ustawy zawierającego upoważnienie ustawowe, jako podstawy prawnej wydania rozporządzenia. Podstawa prawna - przepis upoważniający do wydania aktu wykonawczego - jest umieszczana między tytułem a merytorycznymi przepisami rozporządzenia. Podstawa ta nie należy do tej części rozporządzenia, która reguluje sprawy przekazane w upoważnieniu ustawowym, wobec czego nie należy oznaczać jej tak, jak oznacza się jednostki redakcyjne teksu prawnego.

Powołanie przepisu upoważniającego poprzedza zwrot "Na podstawie" podkreślający wykonawczy charakter aktu.

celem uniknięcia nadmiernej szczegółowości i ewentualnych komplikacji należy uznać, iż wystarczającym wskazaniem podstawy prawnej rozporządzenia będzie powołanie tego rodzaju jednostki redakcyjnej przepisu upoważniającego, w której został określony zakres spraw przekazanych do uregulowania w drodze aktu wykonawczego.

Przepisy dotyczące zakresu działania organu wydającego rozporządzenie powinny być zamieszczane w odnośniku do podstawy prawnej. Mimo iż podstawa prawna rozporządzenia nie jest redagowana w formie przepisu, należy przyjąć, że odnośnik ten oznacza się cyfrą arabską z nawiasem z prawej strony i umieszcza się z prawej strony wyrażenia, do którego się odnosi. Oznacza to, że odnośnik do podstawy prawnej rozporządzenia (przepisu upoważniającego do jego wydania) powinien być zamieszczony bezpośrednio po wskazaniu ostatniego numeru i pozycji Dziennika Ustaw, którym zmieniano ustawę upoważniającą.

W przypadkach, gdy jako organ właściwy do wydania rozporządzenia wskazano ministra w inny sposób niż nazwą działu administracji rządowej, nie należy stosować odnośników.

Tytuł ustawy, w której jest zamieszczony przepis upoważniający, wraz z oznaczeniem dziennika urzędowego, w którym została ogłoszona ta ustawa i jej zmiany albo ostatni tekst jednolity i jego zmiany, przytacza się tylko w podstawie prawnej rozporządzenia, a w treści rozporządzenia ustawę tę powołuje się skrótowo, przytaczając tylko jej tytuł.

Zapewnieniu jasności i zwięzłości tekstu rozporządzenia ma służyć dyrektywa przewidziana w § 123 ZTP. Stosowanie jej umożliwi uniknięcie w treści aktu wykonawczego nadmiernej liczby powtórzeń wyrażeń, które nie wnoszą żadnej treści normatywnej.

Powołanie w treści rozporządzenia tytułu ustawy upoważniającej wraz z oznaczeniem dziennika urzędowego, w którym ustawa ta została ogłoszona, powinno nastąpić tylko jeden raz w podstawie prawnej rozporządzenia.

W części normatywnej rozporządzenia ustawę upoważniającą powołuje się skrótowo, przytaczając tylko jej tytuł. Oznacza to, że w przypadku odwoływania się w treści przepisów rozporządzenia do ustawy upoważniającej powołuje się jedynie rodzaj aktu, jego datę i przedmiot, bez oznaczenia rocznika, numeru i pozycji dziennika urzędowego.

2.3. Systematyka rozporządzenia

Podstawową jednostką redakcyjną i systematyzacyjną rozporządzenia jest paragraf. W tym zakresie pełni więc taką samą funkcję jak artykuł w ustawach. Jako podstawowa jednostka redakcyjna paragraf może być dzielony na ustępy stanowiące zdanie lub zespół zdań. Ustępy mogą być dzielone na punkty, punkty na litery, a litery na tiret. Podział ten odpowiada podziałowi podstawowej jednostki ustawy. Punkty, litery i tiret nie są samodzielnymi zdaniami, a jedynie ich fragmentami. Z tego, że paragraf jest podstawową jednostką redakcyjną, wynika konieczność zachowania ciągłości numeracji, niezależnie od wydzielenia innych jednostek systematyzacyjnych oraz niezależnie od tego, jak szczegółowa będzie przyjęta systematyzacja.

Paragraf jest także jednostką systematyzacyjną rozporządzenia. Oznacza to, że rozporządzenia mogą składać się z paragrafów, których w zasadzie nie należy łączyć w wyższe jednostki systematyzacyjne.

W szczególnych wypadkach, zwłaszcza wtedy gdy zakres spraw regulowanych rozporządzeniem wymaga skonstruowania aktu zawierającego znaczną liczbę przepisów, można posłużyć się jednostkami systematyzacyjnymi wyższego stopnia. Paragrafy można łączyć w rozdziały, rozdziały - w działy, a działy w tytuły. Jednostki systematyzacyjne wyższego stopnia stosuje się tylko w przypadku, gdy co najmniej jedna taka jednostka zostanie podzielona na jednostki systematyzacyjne niższego stopnia. W praktyce najwyższą stosowaną jednostką systematyzacyjną jest dział, choć występuje on bardzo rzadko.

Rozdziały numeruje się cyframi arabskimi, a jednostki wyższe - cyframi rzymskimi. Nazwa jednostki systematyzacyjnej wyższego stopnia składa się z wyrazu: "dział", "rozdział", "oddział" (ewentualnie "tytuł") z odpowiednią liczbą oraz ze zwięzłego określenia treści lub zakresu regulowanych spraw, rozpoczętego wielką literą od nowego wiersza.

Paragraf oznacza się znakiem graficznym "§" i liczbą zapisaną cyfrą arabską (cyframi arabskimi) z kropką, z zachowaniem ciągłości numeracji paragrafów w obrębie rozporządzenia, a przy powoływaniu - znakiem "§" bez względu na liczbę gramatyczną i przypadek oraz liczbą zapisaną cyfrą arabską (cyframi arabskimi) bez kropki. W odniesieniu do ustępów, punktów, liter oraz zapisu kolejnych jednostek należy stosować odpowiednio przepisy § 57 i § 58 ZTP. Konieczność zachowania ciągłości numeracji podstawowych jednostek redakcyjnych wiąże się z tym, że przy uzupełnieniu treści rozporządzenia nowym przepisem zachowuje się dotychczasową numerację, dodając do nowego numeru małą literę alfabetu łacińskiego z kropką, z wyłączeniem liter właściwych tylko językowi polskiemu (ą, ć, ę, ł, ń, ó, ś, ż, ź). Przy literze nie stosuje się nawiasów, np. po § X. dodany paragraf należy oznaczyć jako: "§ Xa."

3. Przepisy rozporządzenia

3.1. Przepisy ogólne

W przepisach ogólnych rozporządzenia:

1) określa się jego przedmiot, w szczególności wtedy, gdy tytuł rozporządzenia jest zwięzły i nie zawiera szczegółowej informacji o wszystkich sprawach regulowanych w rozporządzeniu, rozpoczynając przepis od wyrazów: "Rozporządzenie określa.....";

2) zamieszcza się postanowienia o stosowanych w rozporządzeniu definicjach i skrótach.

W przepisach ogólnych rozporządzenia określa się jego przedmiot oraz zamieszcza postanowienia o stosowanych definicjach i skrótach. Wynika z tego, że w rozporządzeniach mogą występować dwie grupy przepisów: ogólne i szczegółowe. Konstrukcja ta nawiązuje do podziału tzw. przepisów merytorycznych ustawy. Przepisy Zasad techniki prawodawczej nie określają, jakie przepisy należy uznać za szczegółowe, ale nie może budzić wątpliwości, że będą to przepisy regulujące sprawy określone w upoważnieniu ustawowym. Należy zaznaczyć, że podziału na dwie grupy przepisów można dokonać jedynie w przypadku rozporządzeń zawierających przepisy samodzielne, nie zaś wyłącznie uchylających lub zmieniających inne rozporządzenia.

Przepisy ogólne rozporządzenia w najszerszym z możliwych ujęć mogą zawierać określenie przedmiotu oraz postanowienia o stosowanych definicjach i skrótach. Mogą też składać się wyłącznie z określenia przedmiotu rozporządzenia lub definicji pojęć występujących w treści aktu. Zasady techniki prawodawczej nie przewidują konieczności zamieszczania przepisów ogólnych w specjalnej jednostce systematyzacyjnej i mogą one pozostawać niewyodrębnione w żaden szczególny sposób.

O zamieszczeniu konkretnych przepisów decyduje organ wydający rozporządzenie. Z reguły będzie tak się działo w przypadku przewidzianym w pkt 1 § 125 ZTP bądź też w sytuacji, gdy ze względu na komunikatywność i przejrzystość tekstu niezbędne będzie uniknięcie wielokrotnych powtórzeń. Organ wydający rozporządzenie nie musi być wyraźnie upoważniony do zawarcia w jego treści np. definicji pojęć używanych w tym akcie. O takiej konieczności przesądza brzmienie upoważnienia ustawowego określające zakres spraw regulowanych aktem podustawowym.

Jeżeli tytuł rozporządzenia jest zwięzły i nie zawiera szczegółowej informacji o wszystkich sprawach regulowanych w akcie, w przepisie ogólnym określa się przedmiot rozporządzenia. Wobec braku szczególnych postanowień w tym zakresie należy przyjąć, że określenie przedmiotu aktu wykonawczego może być wyrażone w postaci wyliczenia wierszowego bądź kolumnowego.

W przypadku wyliczenia kolumnowego poszczególne zagadnienia należy wymienić w punktach, z zachowaniem ciągłości numeracji w obrębie paragrafu. Każdy punkt kończy się średnikiem, a ostatni kropką

W przypadku zamieszczania definicji należy uwzględniać dyrektywę wynikającą z § 149 ZTP., zgodnie z którą w akcie niższym niż ustawa nie należy bez upoważnienia ustawowego formułować definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych. Oznacza to, że zdefiniowanie w rozporządzeniu pojęć ustawowych jest możliwe wyłącznie w przypadku wyraźnego upoważnienia ustawowego. W sytuacji braku upoważnienia ustawowego dla zdefiniowania określonego pojęcia i jednocześnie zamieszczenia takiej definicji w rozporządzeniu należy pamiętać o tym, że przyjęta definicja wiąże tylko na gruncie tego aktu prawnego. Przepisy o charakterze technicznym, nawiązujące do terminologii z dziedziny architektury, urbanistyki, techniki budowlanej, ciepłownictwa, pożarnictwa itd., zawarte w aktach wykonawczych nie wiążą przy interpretacji ustaw. Szczególne znaczenie ma zatem prawidłowy podział materii na normatywną - regulowaną ustawami oraz techniczną - regulowaną w rozporządzeniach (wyrok TK z dnia 2 lipca 2002 r., P. 11/01, OTK-A 2002, nr 4, poz. 47).

Postanowienia o stosowanych w rozporządzeniu definicjach powinny być zamieszczone w jednym przepisie i wymienione w kolejnych punktach. Powinien je poprzedzać zwrot wskazujący na charakter tego przepisu, np.: "Określenia użyte w rozporządzeniu oznaczają:....." albo "Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o.....". Wyjątkiem jest sytuacja, gdy zdefiniowania wymaga tylko jedno pojęcie. Można wtedy definicję zamieścić w pierwszym przepisie aktu prawnego, używając formuły: "Ilekroć w niniejszym rozporządzeniu jest mowa o «.....», rozumie się przez to....."

3.2. Przepisy uchylające

Zgodnie z § 126 ZTP, w rozporządzeniu zamieszcza się przepis uchylający inne rozporządzenie (tzw. poprzednika) tylko w trzech przypadkach:

1) jeżeli rozporządzenie wcześniejsze zostało wydane na podstawie tego samego, nadal obowiązującego przepisu upoważniającego przez ten sam organ, który wydaje rozporządzenie uchylające,

2) jeżeli rozporządzenie wcześniejsze zostało wydane na podstawie tego samego, nadal obowiązującego przepisu upoważniającego przez organ, którego właściwość przejął organ wydający rozporządzenie uchylające oraz

3) jeżeli rozporządzenie zostało wydane na podstawie nieobowiązującego przepisu upoważniającego, ale pozostawione czasowo w mocy przez nową ustawę, chyba że nowa ustawa przestała obowiązywać.

3.3. Przepis o wejściu w życie

W dniu wejścia w życie ustawy

Rozporządzenie powinno wchodzić w życie w dniu wejścia w życie ustawy, na podstawie której jest ono wydawane.

Wejście w życie aktu prawnego oznacza, że wszystkie podmioty, których akt ten dotyczy, są zobowiązane realizować normy zawarte w tym akcie, czyli postępować zgodnie z tymi normami. W § 127 ZTP wyrażono zasadę równoczesnego wejścia w życie ustawy oraz rozporządzeń wydanych na jej podstawie. Zasada ta wynika z hierarchicznej konstrukcji systemu źródeł prawa. Skoro rozporządzenia są wydawane "na podstawie" i "w celu wykonania ustawy", a ich najważniejszą funkcją jest umożliwienie stosowania przepisów ustawy, to oczywiste jest, że powinny one wchodzić w życie w tym samym dniu co przepisy ustawowe. Zachowanie jedności koncepcji legislacyjnej wymaga, aby przepisy wykonawcze wchodziły w życie wraz z nowym przepisem podstawowym i były do niego dostosowane.

Rozporządzenie powinno wchodzić w życie w jednym terminie. Rozporządzenie stanowi pewną całość i dlatego poszczególne jego przepisy nie powinny wchodzić w życie w różnych terminach. Wyjątek od przedstawionej zasady może dotyczyć przepisów uchylających bądź zmieniających jako przepisów niesamodzielnych. Pojęcie "przepis rozporządzenia" odnosi się do podstawowej jednostki redakcyjnej tego aktu (paragrafu lub ustępu) jako części samodzielnej. Stanowczo należy wykluczyć dopuszczalność określania odrębnych terminów wejścia w życie punktów lub liter, na które może dzielić się paragraf. Przy podejmowaniu decyzji o różnych terminach wejścia w życie poszczególnych przepisów rozporządzenia należy pamiętać, że sytuacja taka zawsze utrudnia adresatom ustalenie prawidłowego stanu prawnego i może wywoływać istotne nieporozumienia na tym tle.

Przy zróżnicowaniu dat wejścia w życie poszczególnych przepisów rozporządzenia należy pamiętać o tym, że przepis określający te daty może się odnosić wyłącznie do tego aktu, w którym został zamieszczony. Poszczególne przepisy, dla których przewidziano odrębne daty wejścia w życie, powinny być wymienione przez wskazanie jednostek redakcyjnych. Przepisowi takiemu można nadać brzmienie:

§ X. Rozporządzenie wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z tym że §... i §... wchodzą w życie z dniem......

Rozporządzenie można wydać po dniu ogłoszenia ustawy, w której jest zamieszczony przepis upoważniający do jego wydania, a przed dniem wejścia w życie tej ustawy.

Rozporządzenie można wydać w okresie między ogłoszeniem ustawy a datą jej wejścia w życie, czyli w okresie tzw. vacatio legis. Rozwiązanie to ma służyć przede wszystkim realizacji zasady dotyczącej jednoczesnego wejścia w życie ustawy oraz jej przepisów wykonawczych przewidzianej w § 127 ZTP. W przeciwnym wypadku organ upoważniony do wydania rozporządzenia musiałby "czekać" z jego wykonaniem aż do dnia wejścia w życie ustawy zawierającej upoważnienie. Dopiero po tym dniu byłoby możliwe wydanie i ogłoszenie aktu wykonawczego, w konsekwencji czego termin wejścia w życie rozporządzenia nie mógłby być identyczny z dniem wejścia w życie ustawy, na podstawie której byłoby ono wydawane. Warunkiem wydania rozporządzenia jest w tym przypadku ogłoszenie, czyli opublikowanie treści ustawy w dzienniku urzędowym (Dzienniku Ustaw). Należy dodać, że rozporządzenia wydane przed dniem wejścia w życie ustawy upoważniającej mogą też być przed tą datą ogłoszone w dzienniku urzędowym (art. 7 u.o.a.n.).

Wykonawczy charakter rozporządzeń przesądza o tym, że nie mają one charakteru samodzielnego. Zawsze bowiem są wydawane "na podstawie ustawy" i "w celu jej wykonania". Oznacza to, że mimo wydania i ogłoszenia akty te nie mogą wejść w życie wcześniej niż ustawa, na podstawie której są wydawane. Uzasadnienie tego jest oczywiste. W przypadku gdyby rozporządzenie weszło w życie wcześniej niż ustawa, nie byłoby przepisów, których wykonaniu rozporządzenie to ma służyć.

Zasady techniki prawodawczej przewidują możliwość wydania rozporządzenia po dniu ogłoszenia ustawy upoważniającej. W ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych przyjęto, że dniem ogłoszenia ustaw jest dzień wydania dziennika urzędowego, w którym są publikowane (tj. Dziennika Ustaw). Jako dzień wydania wszystkich dzienników urzędowych określa się datę nie wcześniejszą od dnia udostępnienia dziennika do sprzedaży w siedzibie organu wydającego. Z wykładni gramatycznej komentowanego przepisu wynika, że nie jest dopuszczalne wydanie (i ogłoszenie) rozporządzenia przed dniem, ani w dniu ogłoszenia ustawy upoważniającej. Z obecnie obowiązujących ZTP wynika, że data wydania rozporządzenia powinna być co najmniej o jeden dzień późniejsza niż data ogłoszenia ustawy, w której został zamieszczony przepis upoważniający.

W przypadku wydania rozporządzenia po dniu ogłoszenia ustawy, w której jest zamieszczony przepis upoważniający, a przed dniem wejścia w życie tej ustawy, termin wejścia w życie rozporządzenia wyznacza się na dzień nie wcześniejszy niż dzień wejścia w życie ustawy upoważniającej do wydania tego rozporządzenia. Najwcześniejszym terminem wejścia w życie takiego rozporządzenia jest zatem dzień wejścia w życie ustawy zawierającej upoważnienie. Ten termin, przy uwzględnieniu dyrektywy wynikającej z § 127 ZTP, należałoby uznać za najbardziej optymalny. Warunkiem jego zastosowania powinno być zachowanie odpowiedniego okresu "dostosowawczego" dla adresatów nowych norm. Akt wykonawczy wydany przed dniem wejścia w życie ustawy może także określać swój termin wejścia w życie na dzień późniejszy niż dzień wejścia w życie ustawy.

3.4. Zmiana rozporządzenia

Rozporządzenie można zmieniać rozporządzeniem późniejszym, wydanym na podstawie tego samego, nadal obowiązującego przepisu upoważniającego, przez organ, który wydał rozporządzenie zmieniane, albo przez organ, który przejął właściwość organu, który wydał rozporządzenie zmieniane.

Zmiana rozporządzenia (nowelizacja) polega na uchyleniu niektórych jego przepisów, zastąpieniu niektórych przepisów przepisami o innej treści albo na dodaniu nowych przepisów. Zgodnie z § 129 rozporządzenie może zmienić wyłącznie organ, który je wydał, bądź organ, który przejął właściwość (raczej kompetencje) organu, który wydał rozporządzenie zmieniane. Warunkiem zmiany jest tożsamość przepisu upoważniającego, który w momencie wydawania rozporządzenia zmienianego i zmieniającego powinien mieć, co do zasady, takie samo brzmienie. Jedynym wyjątkiem jest sytuacja, w której upoważnienie zostało zmienione w sposób niepowodujący sprzeczności między treścią upoważnienia a treścią przepisów wykonawczych. Także i w tym przypadku można dokonać nowelizacji rozporządzenia.

Rozporządzenie zmieniające

Podobnie jak przy rozporządzeniu samodzielnym (tzn. zawierającym przede wszystkim przepisy merytoryczne), w tytule rozporządzenia zmieniającego w oddzielnych wierszach zamieszcza się:

1) oznaczenie rodzaju aktu;

2) nazwę organu wydającego rozporządzenie;

3) datę rozporządzenia oraz

4) określenie przedmiotu rozporządzenia.

Do tego rozporządzenia mają też zastosowanie wprost przepisy § 120-124, z wyjątkiem § 120 ust. 5 i 6 ZTP. Jedyna różnica dotyczy określenia przedmiotu rozporządzenia zmieniającego, które rozpoczyna się od zwrotu: "zmieniające rozporządzenie w sprawie.....". Jest to jedyny zwrot przewidziany w Zasadach techniki prawodawczej dla tego fragmentu tytułu, wobec czego należy unikać stosowania innych, podobnych zwrotów, jak np.: "o zmianie rozporządzenia.....", "w sprawie zmiany rozporządzenia.....". W tytule pomija się nazwę organu, który wydał rozporządzenie zmieniane, datę jego wydania oraz oznaczenie dzienników urzędowych, w których zostało ogłoszone rozporządzenie zmieniane i jego zmiany.

Rozporządzenie można zmieniać tylko odrębnym rozporządzeniem zmieniającym. Odmiennie niż w przypadku ustaw Zasady nie przewidują możliwości zmiany rozporządzenia przepisem zmieniającym zamieszczonym w rozporządzeniu, które nie miałoby charakteru rozporządzenia zmieniającego (por. § 83 ZTP). Aktualność zachował także pogląd o zakazie nowelizacji aktów wykonawczych do uchylonej ustawy, czasowo zachowanych w mocy przez ustawę. Nie należy także zmieniać rozporządzeń wydanych na podstawie uchylonej ustawy, zachowanych czasowo w mocy przez nową ustawę, po upływie terminu, do którego zachowały moc obowiązującą. Upływ tego terminu powoduje uchylenie pośrednie aktu, w związku z czym wszelkie jego zmiany są bezprzedmiotowe

Zmiana rozporządzenia powinna następować wtedy, gdy zakłada się pewną trwałość zamierzonej nowelizacji, a jednocześnie opracowanie projektu nowego aktu jest niecelowe. Nie należy zatem zamieszczać przepisów nowelizujących w sytuacji, gdy zmieniane rozporządzenie jest uchylane przez inny akt.

Jeżeli zmiany wprowadzane w rozporządzeniu miałyby być liczne albo miałyby naruszać konstrukcję lub spójność aktu, albo gdy rozporządzenie było już wielokrotnie nowelizowane, powinno się raczej opracować projekt nowego rozporządzenia, a nie zmieniać już obowiązujące po raz kolejny.

W odniesieniu do redakcji przepisów zmieniających należy odpowiednio stosować zasady przewidziane dla przepisów nowelizujących ustawy.

5. Podpisanie rozporządzenia

Na oryginalnym egzemplarzu rozporządzenia zamieszcza się podpis organu wydającego to rozporządzenie. Podpisanie rozporządzenia oznacza jego wydanie i umożliwia ogłoszenie w dzienniku urzędowym. Wraz z wnioskiem o ogłoszenie oryginalny egzemplarz aktu jest przedstawiany organowi wydającemu dziennik urzędowy, a następnie zostaje skierowany do publikacji.

---