30.03.2009 Ustrój samorządu terytorialnego - wykład V
Przyszedł Bandarzewski :D
Ogólne zasady dotyczące tworzenia jednostek samorządu terytorialnego oraz tworzenie jednostek pomocniczych w samorządzie.
Statut miasta Krakowa
Tworzenie jednostek samorządu terytorialnego
-pierwsza grupa samorząd lokalny
Ustawodawca precyzuje procedurę
-drugą grupą są procedury dotyczące województw nie zostały unormowane przez ustawodawce
W przypadku samorządu wojewódzkiego wymagana jest odrębna ustawa (zmieniająca dotychczasową lub nowa/odrębna)
Ustawodawca określa kryteria(na podstawie ustawy o samorządzie gminnym)
-każda jednostka samorządu na szczeblu gmin lub powiatu może być utworzone jeśli będzie obejmowała względnie jednorodny ---> kryteria zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym
W każdym wypadku trzeba to określać od początku
-zdolność do wykonywania zadań publicznych. Bardzo ważne kryterium !. Samorząd oparty o zasadę decentralizacji → samorząd terytorialny jest formą wykonywania zadań publicznych (od ustawodawcy). Gdy ustawodawca zastanawia się nad temu komu przekazać zadania wie że istnieją określone domniemania na rzecz samorządu. Dlatego zdolność do wykonywania zadań jest ważnym kryterium. Samorząd musi być wyposażony w odpowiednie organy które będą zdolne zarówno organizacyjnie jak i finansowo do wykonania określonego zadania. Jak określić to kryterium ?
Gdy bierzemy pod uwagę kwestię terytorium(powierzchnie) -> większość uznała że to kryterium nie jest wystarczający nie da się stwierdzić czy dane terytorium jest wystarczającym. Drugim kryterium jest liczba mieszkańców → jest lepszym kryterium niż kryterium powierzchniowym.
[2489 gmin mamy aktualnie]
Od 1 stycznia 99 roku do 2005 roku zakazano tworzenia nowych gmin.
Struktura samej gminy
-gminy mają największą swobodę w tworzeniu własnej struktury
-niema w przypadku gminy obowiązku tworzenia ściśle określonej struktury
---> chodzi o to żeby zadanie wykonywać niezależnie od sposobu
W przypadku powiatu wykonuje on zadnia które nie może wykonać gmina (o charakterze ponad gminnym za ustawą o samorządzie powiatowym). Wymaga to większych nakładów finansowych.
Pierwotnie zakładano w 1998 roku że aktualne rejony zostaną przekształcone w powiaty. Ostatecznie stworzono jednak ich więcej. Zasadniczym kryterium było aby na terenie powiatu organy o zasięgu ponad gminnym. . Powiaty musiałby być przynajmniej na terenie 5 gmin.
Tylko wtedy może powstać powiat jeśli teren powiatu ma 50 000 mieszkańców a miasto na prawach powiatu 10 000 mieszkańców (kryterium przestrzegane na początku tworzenia powiatów)
Po 1998 roku składano około 30 wniosków o utworzeniu tych powiatów jednak musiały spełniać określone wcześniej kryteria.
Zmiany dotyczące powiatów mogły dotyczyć łączenia powiatu z miastem na prawach powiatu.
Zwracano uwagę że gdyby miasto na prawach powiatu byłoby połączone wraz z powiatem wkoło tego miasta doprowadziło to by do dominacji miasta na prawach powiatu (dlatego też wprowadzono miasto na prawach powiatu)
Zmiana granic województw (o ile tworzenie znoszenie ustawowo)
-tylko w drodze rozporządzenia rady ministrów !
-każda zmiana granic województwa jest pewną pochodną zmiany granic gminy oraz granic powiatu
-zmiana granic w danej gminie może doprowadzić do zmiany powiatu jak i województwa
Procedura tworzenia gmin i powiatów (procedury zbieżne)
Inicjatywa zmiany granic czy tworzenia może należeć do organów stanowiących lub odpowiedniego ministra. (rada powiatu, rada gminy, rada miasta) Wnioski mogą wpływać do 31 marca. (związane częściowo z budżetem określonej jednostki samorządu terytorialnego) Wniosek przekazuje się do wojewody.(zostanie on zaopiniowany przez wojewodę) Przekazywane właściwemu ministrowi do spraw administracji publicznej(następnie rada ministrów wydaje rozporządzenie) . Przepisy ustaw nie precyzują co się dzieje w przypadku odrzucenia tego wniosku.
(każda kompetencja władcza powinna mieć unormowanie jednak w przypadku kompetencji władczej dotyczącej odrzucenia przyjęcia wniosku od jednostki przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej w tym wypadku mamy kompetencje dyskrecjonalna czyli uznaniową. Przez to jednostki samorządu terytorialnego nie mają możliwości odwołania)
Rząd decyduje czy będzie zasadne będzie wprowadzenie gminy lub powiatu. (w przypadku gminy uznanie ma szerszy zakres. Uznanie ma uzasadnienie ponieważ w przypadku utworzenia nowej gminy lub powiatu należy wydzielić na tą jednostkę samorządu terytorialnego nowe środki z budżetu państwa. Istnieje wyjątek w przypadku połączenia miasta na prawach powiatu z powiatem , wniosek wiąże rade ministrów (oczywiście po przeprowadzeniu wcześniejszych kryteriów typu konsultacji)
(do połączenia doszło w Mieście na prawach powiatu Wałbrzych a powiatem wałbrzyskim)
Jednostki pomocnicze samorządu terytorialnego
-nie jest jednostką samorządu terytorialnego
-nie jest osobą prawną
EKSL → jest szczególnym aktem prawnym. Umowa międzynarodowa obowiązująca powszechnie w naszym kraju mimo szczególnej procedury ratyfikacji. Przewiduje tworzenie jednostek pomocniczych.
Tworząc samorząd współczesny był problem co zrobić ze starymi jednostkami pomocniczymi na przykładzie dzielnic w przypadku dużych miast. Wybrano opcje likwidacji aby nie doszło do drugiej opcji czyli stworzenia na podstawie tych dzielnic nowych gmin.
W 1990 utworzono Sejmiki Wojewódzkie będące reprezentacją gmin → nie było wtedy samorządu powiatowego czy wojewódzkiego. 1990 roku likwiduje się dzielnice w nowych miastach i dopuszcza się tworzenie jednostek pomocniczych w gminach.
Struktura jednostek pomocniczych jest struktura fakultatywną . Wyjątek miasto Warszawa , jednostki są obligatoryjne w związku ze stołecznością danego miasta. Drugi wyjątek dotyczące gmin uzdrowiskowych, obligatoryjnie tworzy się jednostkę pomocniczą. We wszystkich innych przypadkach gminy mają MOŻLIWOŚĆ tworzenia jednostki pomocniczej. Aby utworzyć jednostkę pomocniczą musi być jakiś cel ku temu. Musi istnieć udział w wykonywaniu samorządu gminnego. Może to nastąpić według dwóch możliwości → albo przekazania dla danej jednostki pomocniczej lub udziału w tym zadaniu dla jednostki pomocniczej.
Czy jednostki pomocnicze można uznać za kolejny szczebel samorządu terytorialnego ?
Nie ponieważ ich tworzenie jest fakultatywne.
Jednostki pomocnicze nie mają żadnych zadań przekazanych ustawowo.
[w ustawie o gospodarce nieruchomościami → pewien udział sołtysa w przypadku scalania gruntów]
Odrębna osobowość prawna → brak
(jedynym podobnym elementem jest to że organy pochodzą z wyboru)
Nazwy jednostek pomocniczych:
nazwa i struktura ustanowiona przez ustawodawce → sołectwa dzielnice i osiedle ustawodawca precyzuje strukturę
miasto (ustawodawca wyodrębnia ale nie mówi o jednostkach)
ani ich nazwę ani ich struktury nie wymienia ustawodawca (np. przysiółki kolonie kwartały)
Ad 1) Sołectwa są tworzone w gminach wiejskich a dzielnica i osiedle w gminach miejskich. W sołectwach mamy organ uchwałodawczy i organ wykonawczy. Organem uchwałodawczym jest zebranie wiejskie(wszyscy mieszkańcy danego sołectwa czy danej wsi) , organem wykonwaczym jest natomiast sołtys pochodzący z wyborów bezpośrednich. Organem pomocniczym sołtysa jest rada sołecka. W przypadku osiedla organ uchwałodawczy ma nazwę rady osiedla lub zebranie mieszkańców [są osiedla tworzone dla innych celów niż jednostki pomocnicze np. pocztowe czy ewidencji ludności] , organem wykonawczym natomiast jest zarząd osiedla . W przypadku dzielnicy organem uchwałodawczym jest rada dzielnicy a organem wykonawczym zarząd dzielnicy.
Tworzenie jednostki pomocniczej:
Zależy tylko i wyłącznie od konkretnej rady gminy → rada gminy na pełną swobodę w tworzeniu czy łączeniu zmiany granic jednostki pomocniczej gminy.
Inicjatywa należy do rady gminy jednak muszą odbyć się konsultacje z mieszkańcami.
Ile może być szczebli jednostek pomocniczych?
Co najwyżej dwa szczeble (jeden i drugi :]). Może być podział na dzielnice i osiedla. (np.)
Środki finansowe dla jednostki pomocniczej:
Wprowadzono czytelne kryterium. Z uwagi nie jest jednostka samorządu terytorialnego nie ma swojego budżetu. Ile dostanie na wykonanie danego zadania zleży od rady gminy która w swoim budżecie przeznacza określone środki finansowe dla jednostki pomocniczej. Jednostka pomocnicza zasadniczo nie ma żadnego roszczenia w kierunku rady gminy o przeznaczenie środków do wykonania zadań.
-----> uchwalono ustawę o funduszu sołeckim (20 luty 2009) [jeszcze nie weszła w życie]
-na wniosek sołtysa rady sołeckiej lub 15 pełnoletnich mieszkańców sołectwa → mogą złożyć wniosek do zebrania wiejskiego które kierowany jest do rady gminy który jest obligatoryjnie rozpatrzony → nie musi jednak go przyjąć.
Rada gminy w terminie do 31 marca musi podjąć uchwałę na taki wniosek czy wyodrębni takie fundusze które ustawa nazywa funduszem sołeckim(pojęcie zastosowane na potrzeby jedynie taj regulacji nie jest to fundusz celowy jak np. zakład ubezpieczenia społecznego). Gminie służy prawo do rekompensaty z budżetu państwowego ( nie jest to rekompensata w 100 % )
Mienie komunalne: [historia opisywana w książce]
W 1990 → mienie komunalne należy do gminy jako osoby prawnej.
Gmina może dysponować określonymi składnikami mienia (z tego względu że mienie to jest własnością gminy) [jednostka pomocnicza nie ma odrębnej osobowości prawnej dlatego nie może gospodarować mieniem komunalnym]. Gminie przysługują prawa rzeczowe w związku z jej osobowością prawną. Inne jednostki samorządu terytorialnego posiadają własne mienie komunalne (powiat województwo).
Pracownicy samorządowy mogą z upoważnienia wójta zobowiązywać się czy rozporządzać mieniem. W przepisach nie znajdowała się regulacja która pozwalała wójtowi upoważnienie jednostek pomocniczych np. sołectwa do zobowiązywania się przeciwny pogląd prezentuje Sąd Najwyższy
Wykonywanie zadań administracji publicznej:
Zadania publiczne mogą być w różny sposób wykonywane:
→ może nastąpić w drodze aktów administracyjnych
→ wykonywanie zadań w drodze czynności prawa publicznego ale nie będących aktami administracyjnymi ale będących czynnościami prawa publicznego
→ w drodze instytucji prawa cywilnego
Najważniejsze jest wykonywanie zadań przy użyciu aktów administracyjnych
Art 39 ustawy o samorządzie gminnym → rada gminy może przekazać kompetencje organu wykonawczego organowi wykonawczemu jednostki pomocniczej
-od rady gminy zależy czy dane zadanie będzie wykonywane przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta czy też organ wykonawczy (nie jego przewodniczącego!) jednostki pomocniczej
-czy jest to przejaw dekoncentracji (sposobu wykonywania)?
Czy wykonywane jest we własnym imieniu czy z upoważnienia? (następowała by zmiana treści ustawy ponieważ inny organ by wykonywał dane zadanie które ustawowo zostało przekazane innemu organowi)
-----> organ jednostki pomocniczej wykonuje zadanie w imieniu własnym a nie z upoważnienia organu wykonawczego jednostki pomocniczej
-w tym wypadku wyposażenie w kompetencje ma miejsce na podstawie uchwały rady gminy ( a nie ustawowo)
-pogląd ten narusza w pewien sposób hierarchie aktów prawnych ustanowioną w Konstytucji
!Rada gminy nie może wszystkich kompetencji do organów jednostki pomocniczej!
-----> w rzeczywistości tak się nie dzieje ponieważ w ten sposób rada gminy zawęża swoja kontrolę nad decyzjami wójta!
Nadzór nad jednostkami pomocniczymi:
Nadzór ten musi istnieć ale tryby nadzoru nie został przez ustawodawce zdefiniowany. Nadzór mogą rady gminy regulować dowolnie ponieważ jednostki pomocnicze nie są konstytucyjne chronione. Dlatego nadzór nad jednostkami pomocniczymi może być sprawowany z uwagi na różne kryteria nie tylko legalności.
Czy można wprowadzić nadzór administracji rządowej ?
Ustawodawca się tym nie zajmuje. Wychodząc z założenia że nadzór nad jednostkami pomocniczymi mogą podejmować rady gminy podejmuje określone rozstrzygnięcia. Gdy są wydawane uchwał i zarządzenia nad daną jednostką pomocniczą, akty te podlegają z kolei kontroli wojewody.
Co w w wypadku gdy rada gminy postanowi że nadzór będzie sprawowany przez wójta/burmistrza/prezydenta miasta?
W tym wypadku ustawodawca nie normuje.