Zasada subsydiarności w Unii Europejskiej
Funkcjonowanie Unii Europejskiej opiera się na założeniu realizacji takiej polityki społecznej i gospodarczej, która zapewni wszystkim krajom członkowskim zrównoważony wzrost gospodarczy, wysoki poziom zatrudnienia, wyrównanie poziomów życia, szeroko zakrojoną współpracę pomiędzy państwami Wspólnoty oraz zwalczanie wszelkich form dyskryminacji.
Osiągnięciu powyższych celów służy tworzenie jednolitego rynku wewnętrznego oraz unia gospodarczo-walutowa. Wdrażanie zamierzonych celów następuje także poprzez tzw. cztery swobody rynku wspólnotowego, czyli nieograniczony przepływ usług, towarów, kapitału i osób oraz realizację kilkunastu wspólnotowych polityk.
Wszystkie działania podejmowane przez Unię Europejską prowadzone są zgodnie z pewnymi zasadami, określonymi w traktatach. Należą do nich:
- zasada niedyskryminacji ze względu na obywatelstwo;
- zasada subsydiarności i wiążąca się z nią zasada proporcjonalności;
- zasada lojalności;
- zasada równowagi instytucjonalnej.
Zasada subsydiarności, zwana inaczej zasadą pomocniczości, oznacza granice działania Unii Europejskiej. W obszarach, które nie są traktatowo zastrzeżone dla instytucji Wspólnotowych, Unia podejmuje działania tylko w przypadkach, które nie mogą zostać zrealizowane dostatecznie efektywnie na poziomie państwa członkowskiego. Zasada subsydiarności odnosi się do sytuacji, które ze względu na swój charakter będą skuteczniej rozwiązane lub osiągnięte na szczeblu unijnym.
Oznacza to, że subsydiarność wiąże się z podziałem kompetencji i zadań pomiędzy system instytucjonalny Unii Europejskiej a administracje państw członkowskich, dotyczy również zakresu działania prawa wspólnotowego.
Zasada subsydiarności jest nie tylko jedną z głównych zasad funkcjonowania Unii Europejskiej, ale także jest cechą ustrojów wewnętrznych państw członkowskich i państw demokratycznych w ogóle, co oznacza, że wszelkie decyzje ważne dla obywateli powinny być podejmowane na możliwie najniższym szczeblu - jak najbliżej grupy społecznej, której ma decyzja dotyczyć, czyli np. na poziomie regionu, gminy, a nie na szczeblu centralnej administracji państwowej.
Idea subsydiarności historycznie sięga okresu starożytności. Wywodzi się z filozofii polityki i pojawia się w całym nurcie europejskiej myśli politycznej.
"Subsydiarność" jako termin pochodzi od łacińskiego słowa "subsydium", co oznacza pomoc, wsparcie. Można z tego wnioskować, że zasada subsydiarności również wiąże się z koncepcją, według której władza powinna występować jako pomoc, wsparcie względem podporządkowanych jej obywateli i ich działań.
Na szczeblu pojedynczego państwa subsydiarność oznacza funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego, które aktywnie i samodzielnie stara się rozwiązywać swoje problemy.
Natomiast na szczeblu Unii Europejskiej zasada subsydiarności przekłada się na wypełnianie zadań, z którymi nie może poradzić sobie państwo lub grupa państw.
Zasada subsydiarności została wprowadzona do zasad ustrojowych Unii Europejskiej przez państwa członkowskie w obawie przed rosnącymi wpływami instytucji Unijnych, szczególnie Komisji Europejskiej.
Zasada zyskała umocowanie prawne dopiero w Traktacie z Maastricht z 1992 r. (wszedł w życie w 1993 r.).
Pojawienie się zasady subsydiarności w uregulowaniach Wspólnotowych interpretowano jako formę ugody pomiędzy przeciwnikami rozszerzania uprawnień instytucji unijnych, a euroentuzjastami, którzy opowiadali się za postępującą integracją państw w stronę Europy federalnej.
O zasadzie subsydiarności mówi artykuł 3b Traktatu z Maastricht:
"Wspólnota działa w ramach uprawnień przyznanych jej niniejszym Traktatem i celów w nim wyznaczonych. W zakresie, który nie podlega jej wyłącznej kompetencji, Wspólnota podejmuje działania, zgodnie z zasadą subsydiarności, tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele proponowanych działań nie mogą być zrealizowane w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, natomiast z uwagi na skalę lub skutki proponowanych działań, mogą one zostać lepiej zrealizowane przez Wspólnotę. Żadne działanie Wspólnoty nie wykroczy poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów określonych w niniejszym Traktacie".
Również Preambuła do Traktatu zawiera odniesienia do subsydiarności:
"Sygnatariusze....gotowi kontynuować proces tworzenia coraz ściślejszego związku pomiędzy narodami Europy, w którym decyzje podejmowane są na szczeblu jak najbliższym obywatelowi, zgodnie z zasadą subsydiarności... postanowili ustanowić Unię Europejską".
Natomiast Artykuł A Traktatu mówi:
"..Niniejszy Traktat stanowi nowy etap w procesie tworzenia coraz ściślejszego związku pomiędzy narodami Europy, w którym decyzje są podejmowane na szczeblu jak najbliższym obywatelowi...".
W artykule B czytamy:
"...Cele Unii będą osiągane w oparciu o niniejszy Traktat, zgodnie z przewidzianymi w nim warunkami i harmonogramem, poszanowaniem zasady subsydiarności określonej w artykule 3b Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską...".
Jak można wywnioskować z przytoczonych fragmentów Traktatu o Unii Europejskiej, Wspólnota działa w obszarach podlegających jej wyłącznej kompetencji, które obejmują kwestie rynku wewnętrznego, a należą do nich przede wszystkim: polityka handlowa, zapewnienie funkcjonowania czterech podstawowych wolności jednolitego rynku - swobodny przepływ osób, usług, towarów i kapitału, konkurencja, europejski rynek rolny, elementy polityki transportowej.
W pozostałych dziedzinach kompetencje należą do państw członkowskich.
Instytucje unijne podejmują w wybranych obszarach działania wtedy, gdy ich inicjatywa może być efektywniejsza i skuteczniejsza od tych podjętych przez państwo lub grupę państw.
O podjęciu odpowiednich działań decyduje Komisja Europejska, do której należy inicjatywa ustawodawcza w ramach Unii Europejskiej.
Dalsze umocowanie prawne zasady subsydiarności nastąpiło w rok po zawarciu Traktatu z Maastricht - w grudniu 1992 r. w Edynburgu Rada Europejska przyjęła wspólne stanowisko dotyczące realizacji i wdrożenia zasady subsydiarności. Opublikowany wówczas dokument, tzw. Ogólne Stanowisko, prezentował uszczegółowioną interpretację Artykułu 3b Traktatu o Unii Europejskiej - określono w nim obowiązki poszczególnych instytucji wspólnotowych, wynikające z zasady subsydiarności, opracowano projekty nowelizacji istniejących przepisów oraz nowych uchwał. Zgłoszono również koncepcję zawarcia umowy pomiędzy instytucjami Unii Europejskiej, tj. Parlamentem Europejskim, Komisją Europejską i Radą Unii Europejskiej, w sprawie przestrzegania zasady subsydiarności.
Podczas posiedzenia Rady Europejskiej sprecyzowano także zadania Komisji Europejskiej związane z przestrzeganiem i wypełnianiem zasady subsydiarności.
Ustalono, że Komisja Europejska jako ciało posiadające możliwość występowania z inicjatywą ustawodawczą, powinna przeprowadzać konsultacje wszelkich projektów legislacyjnych, zwłaszcza z państwami członkowskimi.
Zobowiązano Komisję do uzasadniania zgodności inicjatyw ustawodawczych z regułami subsydiarności oraz do corocznego składania Radzie Europejskiej i Parlamentowi Europejskiemu raportów na temat przestrzegania zasady subsydiarności w funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Ponadto na szczycie w Edynburgu uznano zasadę subsydiarności za regułę dynamiczną, co oznacza, że w zależności od okoliczności państwa członkowskie mogą poszerzać zakres kompetencyjny Wspólnoty lub je ograniczać.
Zasada subsydiarności została także podjęta na szczycie międzyrządowym w 1997 r., podczas którego doszło do zawarcia Traktatu Amsterdamskiego. Efektem obrad było sporządzenie załącznika do Traktatu pt. "Protokół w przedmiocie stosowania zasad subsydiarności i proporcjonalności".
Protokół stanowiąc kontynuację Ogólnego Stanowiska z Edynburga, zawiera zapisy stwierdzające, iż zasada subsydiarności nie może naruszać prawa wspólnotowego, równowagi międzyinstytucjonalnej oraz zaburzać relacji między prawem Unii Europejskiej a prawem wewnętrznym państw członkowskich.
Na szczycie sprecyzowano motywy uzasadniające podejmowanie wspólnych działań. Należą do nich:
- kwestie o charakterze międzynarodowym, które nie mają szans na skuteczne rozstrzygnięcie przez państwo lub grupę państw członkowskich;
- podjęta inicjatywa na poziomie państwa członkowskiego lub brak inicjatywy na poziomie wspólnotowym jest naruszeniem traktatów Unii Europejskiej;
- działania podejmowane przez Wspólnotę mają szansę na większą skuteczność i zasięg oddziaływania.
Protokół również uszczegółowił obowiązki Komisji Europejskiej w zakresie przestrzegania zasady subsydiarności.
Załącznik do Traktatu Amsterdamskiego wspomina także o regule proporcjonalności, co oznacza, iż inicjatywy podejmowane przez instytucje Unii Europejskiej powinny być możliwie proste i przejrzyste. Natomiast akty prawne dotyczące działań wspólnotowych powinny być wydawane jedynie w niezbędnym zakresie i ilości.
Proporcjonalność służy również kontroli sposobu realizacji zadań przez Unię Europejską w stosunku do krajów członkowskich oraz jednostek. Pozwala także na ocenę działań państw członkowskich.
Efektem pojęcia tematu subsydiarności w przepisach traktatowych jest doprowadzenie do szeregu ważnych zmian w pracach Komisji Europejskiej oraz całościowym funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Doprowadzono do wdrożenia procedur, które nakazują Komisji Europejskiej dokonywania interpretacji projektów ustawodawczych pod kątem zgodności z zasadą subsydiarności, zanim zostaną zaprezentowane Parlamentowi Europejskiemu i Radzie Unii Europejskiej.
Ponadto Komisja przeprowadza selekcję podejmowanych działań, dążąc do zmniejszenia ich liczby oraz zakresu.
Generalnie Komisja jest zobowiązana do poszukiwania rozstrzygnięć stanowiących alternatywę do inicjatyw podejmowanych przez instytucje wspólnotowe.
Każdy projekt legislacyjny Komisja Europejska konsultuje z zainteresowanymi grupami, a na podstawie przeprowadzonych konsultacji zostaje przygotowany raport końcowy, porządkujący informacje i opinie na temat danej inicjatywy.
Konieczność respektowania zasady subsydiarności doprowadziła również do opracowania przez Komisję Europejską projektu mającego za zadanie ograniczenie i uproszczenie uchwalanych aktów prawnych.
Podsumowując należy zauważyć, iż ustanowienie zasady subsydiarności narzuciło na instytucje Unii Europejskiej dyscyplinę w podejmowanych działaniach oraz konieczność weryfikacji inicjatyw. Subsydiarność stanowi również podkreślenie przez Wspólnotę wagi i niezależności władz lokalnych i samorządów oraz w dużej mierze przyczynia się rozwoju społeczeństwa obywatelskiego.