Sprawa 387/97 Komisja v. Grecja, orzeczenie z 4 lipca 2000 r.,
Stan faktyczny
W orzeczeniu z 7 kwietnia 1992 r. sprawie 45/91 Komisja v. Grecja ETS stwierdził, że Grecja nie dokonała terminowej i prawidłowej implementacji dyrektyw Rady 75/442 w sprawie ścieków i 78/319 w sprawie ścieków toksycznych i niebezpiecznych, w odniesieniu do regionu Chania. W odniesieniu do tego regionu, Grecja nie wdrożyła planów umożliwiających oczyszczanie ścieków tak, by było to bezpieczne dla ludzi i środowiska naturalnego.
Po wydaniu tego orzeczenia Grecja nie poinformowała Komisji o zastosowaniu jakichkolwiek środków zmierzających do usunięcia naruszenia prawa wspólnotowego, za wyjątkiem listu z sierpnia 1994 r. informującego o zatwierdzeniu planów budowy dwóch oczyszczalni ścieków, po którego przesłaniu władze greckie nie przekazywały już żadnych więcej informacji w przedmiotowej sprawie. Po wymianie korespondencji ( w tym przesłaniu formalnego ostrzeżenia 21.9.1995 r.) Komisja uznała, że Grecja nie wyszła jeszcze ze wstępnej fazy prac mających na celu wykonanie orzeczenia w sprawie 45/91. W sierpniu 1996 r. Komisja przesłała Grecji umotywowaną opinię, żądając ustosunkowania się do niej w terminie dwóch miesięcy, a także ostrzegając o możliwości nałożenia kary pieniężnej w oparciu o art. 228 ust. 2 TWE. Władze greckie przekazały Komisji swoje stanowisko w listopadzie 1996 r., informując o wdrożeniu odpowiednich działań dla wykonania orzeczenia z 1992. Działania te Komisja uznała za niewystarczające i skierowała skargę do ETS w trybie art. 228 TWE, wnioskując o nałożenie kary pieniężnej w kwocie 24600 Euro za każdy dzień opóźnienia w zastosowaniu się do orzeczenia w sprawie 45/91.
Stanowiska uczestników postępowania
Grecja wnioskowała o odrzucenie bądź oddalenie skargi Komisji, ewentualnie o zmianę sposobu obliczenia wysokości kary pieniężnej przez uwzględnienie znacznego zaawansowania Grecji w zastosowaniu się do orzeczenia ETS w sprawie 45/91.
Grecja stanęła na stanowisku, że art. 228 ust. 2 TWE nie może być stosowany retroaktywnie, tj. do postępowań wszczętych przed jego wprowadzeniem do porządku wspólnotowego Traktatem z Maastricht (1.11.1993 r.), bowiem jest normą surowszą i bardziej dolegliwą w porównaniu do wcześniej obowiązujących. Zdaniem Grecji postępowanie w niniejszej sprawie datuje się od 11.10.1993 r., tzn. od skierowania przez Komisję do Grecji upomnienia o upływie czasu przewidzianego w orzeczeniu w sprawie 45/91 na działania dostosowawcze. Choć kara pieniężna nakładana jest na ex nunc (na przyszłość), to jednak stan faktyczny Trybunał ustala badając zdarzenia przeszłe.
Grecja stwierdziła także, iż w istocie implementacja dyrektyw 75/442 i 78/319 mogła ograniczyć się do przedstawienia raportu o stanie dostosowania do dyrektywy bez jakichkolwiek działań faktycznych.
Wreszcie Grecja podkreśliła, że nastąpił znaczny postęp w rozwiązaniu przedmiotowego problemu, a ilość ścieków nie spełniających wymogów wspólnotowych istotnie spadła.
Odnośnie wysokości ewentualnej kary pieniężnej władze greckie zażądały uwzględnienia skutków, powagi i długotrwałości naruszenia prawa wspólnotowego, które nakazują zastosować karę względniejszą od proponowanej przez powoda. Grecja w dużym stopniu bowiem zastosowała się już do orzeczenia w sprawie 45/91.
Treść orzeczenia
42. W tym względzie wystarczy stwierdzić, że wszystkie stadia procedury przedsądowej, w tym przesłanie formalnego ostrzeżenia z 21 września 1995 r., miały miejsce po wejściu w życie Traktatu o Unii Europejskiej. Korespondencja z 11 października 1993 r., do której odniósł się grecki rząd, nie stanowi części postępowania. Nadto, argument przedstawiony przez Grecję dotyczący doniosłości czynników i kryteriów odnoszących się do przeszłości, dla ustalenia wysokości kary pieniężnej, łączy się z ustaleniami materialnymi w sprawie, w szczególności, co się tyczy celu kary pieniężnej z art. 228 ust. 2 TWE.
(W kolejnej części orzeczenia ETS rozważa zmiany prawa wspólnotowego od czasu wydania rozstrzygnięcia w sprawie 45/91)
51. Wynika z powyższego, że zobowiązania spoczywające na Republice Greckiej na mocy dyrektyw 75/442 i 78/319 pozostają bez zmian w świetle obecnie obowiązującego prawa wspólnotowego (...).
55. Należy zauważyć, że jakkolwiek art. 4 i 5 dyrektywy 75/442 nie uszczegóławiają środków, jakie powinny zostać podjęte w celu zapewnienia, że utylizacja ścieków następuje bez stwarzanie niebezpieczeństwa dla zdrowia ludzkiego i bez szkody dla środowiska naturalnego, jednak przepisy te są wiążące w odniesieniu do państw członkowskich, co do zamierzonego rezultatu, pozostawiając im margines dyskrecji w zakresie ustalenia potrzeby wdrożenia takich środków.
56. (...) Istotne pogorszenie stanu środowiska naturalnego w badanym okresie wskazuje jasno, że zainteresowane państwo członkowskie wykroczyło poza granice pozostawionego mu obszaru dyskrecji.
57. Te same spostrzeżenia można poczynić w zakresie art. 5 dyrektywy 78/319.
(Następnie ETS zbadał stan wdrożenia dyrektywy 75/442)
65. Z korespondencji przesłanej przez Prefekturę Chania do Ministerstwa Środowiska w maju i sierpniu 1998 r. jasno wynika, że większość ścieków nadal jest magazynowana w ten sam, niekontrolowany i bezprawny sposób (...).
(Dalej ETS odniósł się do stanu dostosowania Grecji do wymogów dyrektywy 78/319)
72. Odnośnie wykonania zobowiązania wynikającego z art. 5 dyrektywy 78/319 (...) stanowisko rządu greckiego, iż ścieki toksyczne i niebezpieczne nie są już spuszczane do rzeki Kouroupitos od 1996 r., znajduje potwierdzenie w dokumentacji. To stanowisko jest częściowo tylko podważane przez Komisję, która przyznaje, że ilość ścieków toksycznych i niebezpiecznych uległa zmniejszeniu.
73. Do Komisji należy w tej sytuacji dostarczenie Trybunałowi w toku postępowania informacji niezbędnych do ustalenia stopnia dostosowania się państwa członkowskiego do orzeczenia stwierdzającego naruszenie prawa wspólnotowego.
74. Jako że takie informacje nie zostały dostarczone, nie zostało zatem dowiedzione, by Republika Grecka całkowicie nie wykonała zobowiązania utylizacji ścieków toksycznych i niebezpiecznych z regionu Chania w myśl dyrektywy 78/319.
79. Opierając się na sposobie obliczania określonym w swoim memorandum Komisji 96/C 242/07 z 21.8.1996 r. i obwieszczeniu Komisji 97/C 63/02 z 28.2.1997 r. w sprawie metody obliczania kar pieniężnych stosowanych zgodnie z art. 228 (d. 171) TWE, Komisja zaproponowała (...) nałożenie przez Trybunał kary w kwocie 24600 Euro za każdy dzień opóźnienia od dnia zawiadomienia o niniejszym wyroku do dnia, w którym naruszenie zobowiązania wspólnotowego zostanie usunięte. Komisja utrzymuje, że kara pieniężna w formie płatności okresowych jest najodpowiedniejszym środkiem dla osiągnięcia zastosowania się do niniejszego orzeczenia.
83. W braku odmiennych postanowień Traktatu, Komisja może przyjąć wskazówki odnośnie określania sposobu obliczania ryczałtu pieniężnego bądź kary pieniężnej, których zastosowania się domaga, w szczególności celem zapewnienia równego traktowania państw członkowskich.
85. (...) Komisja uważa, że wysokość kary powinna być obliczana w oparciu o podstawowe kryteria: powagi naruszenia, czasu jego trwania oraz potrzeby zapewnienia, by kara zniechęcała do utrzymywania naruszenia i dopuszczania się kolejnych naruszeń.
88. Sugestia Komisji, by brać pod uwagę produkt krajowy brutto państwa członkowskiego oraz liczbę głosów w Radzie wydaje się stosowna, gdyż uwzględnia zdolności płatnicze państw członkowskich, utrzymując różnice pomiędzy państwami w tym względzie w rozsądnym rozmiarze.
89. Należy podkreślić, że te sugestie Komisji nie wiążą Trybunału. (...) Są one jednak dlań użytecznym punktem odniesienia