ZASADA DWUINSTANCYJNOŚCI
HISTORIA
Wynika z najkrótszego przepisu art. 15 KPA, który brzmi „ Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne”. Zasada ta stała się zasadą ogólną dopiero w 1980 r. Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego przewidywał KPA w wersji z 1960 r. , ale w 1973 dwuinstancyjność postępowania w poważnej mierze ograniczono przez ustalenie, że decyzje wojewodów są ostateczne również wówczas, gdy wydawane są w I instancji. W takich przypadkach postępowanie było więc jednoinstancyjne, a na dodatek nie istniała wówczas kontrola decyzji, sprawowana przez sąd administracyjny, którego do września 1980 r. U nas nie było.
Od 1 IX 1980 r. Stan ten uległ zmianie na skutek uchylenia art. 57 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy z 25 I 1958 r. O radach narodowych . odtąd od decyzji wojewody wydanej w
I instancji przysługuje odwołanie do właściwego ministra. Co prawda oD decyzji wydanej w I instancji przez ministra nie służy odwołanie, ale i w takim przypadku na podstawie art. 127 & 3 „ strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy” . Przepis ten stosuje się odpowiednio do decyzji wydanych w I instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze.
ZASTOSOWANIE
Zasadę tą stosuje się w przypadku wydania wyroku przez sąd I instancji, który w mniemaniu oskarżonego jest dla niego krzywdzący . Na podstawie Wyroku NSA z 12.11.1992 V S.A. 721/92, ONSA 1992, z 3-4, poz. 95
„W świetle rozwiązań prawnych przyjętych w KPA ( art. 15 w związku a art. 127 & 1 i art. 128 KPA ) nie ma podstaw do wykładni, iż stronie przysługuje odwołanie tylko od decyzji negatywnych, a więc nie uwzględniających w całości lub w części żądania zawartego w podaniu. Strona w postępowaniu administracyjnym broni swojego interesu prawnego i oceny. Czy interes jej został w pełni zrealizowany, może dokonać tylko strona.”
Zasada ta nie ma zastosowania w przypadku wydania decyzji ostatecznej
SANKCJE ZA NARUSZENIE
Pogwałcenie prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej jest rażącym naruszeniem prawa. W wyroku NSA z 10 kwietnia 1989 ( II S.A. 1198/88), ONSA 1989, z 1 poz. 36
„ Wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności, obowiązującej w postępowaniu administracyjnym ( art. 15 KPA) godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być oceniona jako rażące naruszenie prawa.”
UPRAWNIENIA DLA STRON
Zasada ta stwarza stronie szerokie możliwości obrony interesu prawnego. Dlatego też postępowanie odwoławcze ma pierwszeństwo przed nadzwyczajnymi trybami post. Adm.
Strona może również odwołać się nawet od decyzji ostatecznej. Traktuje o tym Art. 155. KPA , który brzmi
„Decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.
OBOWIĄZKI DLA ORGANU ADMINISTRACJI
Zasada ta oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego i konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy. Na podstawie wyroku NSA z 12 listopada 1992
„Dla uznania, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest, by rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a więc rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji.”
Obowiązek dwukrotnego rozpoznania oznacza, iż organ I i II instancji, zgodnie z przepisami prawa procesowego prowadzi postępowanie wyjaśniające. Organ odwoławczy, którym zazwyczaj jest organ wyższego stopnia nie może zatem ingerować w czynności postępowania organu I instancji. Podkreślano to wielokrotnie w orzecznictwie sądowym:
Wyrok NSA z 12 lutego 1985
„Narzucenie organowi administracji państwowej stopnia podstawowego przez organ II instancji sposobu rozstrzygania sprawy sprowadza faktycznie postępowanie administracyjne do jednej instancji i pozbawia organ stopnia podstawowego samodzielności nieodzownej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych.”
Wyrok NSA z 20 stycznia 1998
„Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i orzec w sprawie rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Organ ten nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji.”
Wyrok NSA z 6 czerwca 1997
„Ograniczenie się przy rozpoznawaniu sprawy przez organ odwoławczy wyłącznie do kontroli formalnej decyzji organu I instancji, a nie zasadności merytorycznej odwołania stanowi naruszenie art. 15 k.p.a.”
WYJĄTKI
Od tej zasady KPA oraz przepisy szczególne wprowadzają wyjątki
Wyłom od zasady dwuinstancyjności wynika z art. 127 & 3 zgodnie z którym odwołanie nie służy od decyzji wydanej I instancji przez ministra. Nowelizacja KPA z 1990 rozszerza wyjątki, ustanawiając rozwiązanie prawne, wg którego „ od decyzji wydanej w I instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze w sprawach należących do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego odwołanie nie służy. ( art. 127 & 4) od decyzji wydanej przez ministra oraz przez sam. kolegia odwoławcze służy uprawnionym inny środek zaskarżania - wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Różni się on od odwoływania tym, że nie ma konstrukcji względnie DEWOLUTYWNEJ, jest bowiem rozpatrywany przez organ, który wydał zaskarżona decyzję.
Przyjąć zatem należy, że decyzje ministra oraz decyzje samorządowych kolegiów odwoławczych, jeżeli zostały wydane w I instancji, to podlegają weryfikacji w toku instancji, z tym jednakże zastrzeżeniem iż jest to weryfikacja oparta na założeniu NIEDEWOLUTYWNOŚCI kompetencji.
Postanowienie NSA z 12 stycznia 1994 „ W razie skorzystania przez stronę z wniosku do naczelnego org. Adm. O ponowne rozpatrzenie sprawy ( art. 127 &3 ) decyzja tego organu traci charakter ostatecznego rozstrzygnięcia i dopiero nowa decyzja tego organu może być zaskarżona do sądu, a skarga spełnia wówczas przewidziany w art. 198 KPA warunek wyczerpania toku instancji.
Szczególne rozwiązania wprowadza art. 85 u. 7 ustawy z 25 czerwca 1997 o cudzoziemcach stanowiąc: „Od decyzji i postanowień Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wydanych w sprawach o nadanie lub cofnięcie statusu uchodźcy przysługuje odwołanie do Rady.”
Spod weryfikacji o postępowaniu odwoławczym są wyłączone również decyzje o odszkodowaniu
( art. 160 u. 5 ) z uwagi na otwarcie w tych sprawach drogi sądowego dochodzenia roszczeń.
Zgodnie z art. 38 u. 1 ustawy z 27 października 1974 Prawo wodne: „ Decyzja organu administracji publicznej o odszkodowaniu oraz o rozgraniczeniu gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi z gruntami przyległymi do tych wód, a także decyzja w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie do stanu poprzedniego jest ostateczna.” Strony mają w takim przypadku przyznaną możliwość wystąpienia w sprawie na drodze postępowania sądowego. Strona niezadowolona z odszkodowania przyznanego jej przez organ administracyjny może wnieść powództwo do sądu powszechnego ( art. 160 & 5)
Odwołanie nie przysługuje od decyzji wydanej a I instancji przez naczelne organy administracji państwowej ( w resorcie zdrowia i opieki społecznej Minister Zdrowia i Opieki Społecznej )
PRZEPISY ROZWIJAJACE
Konstytucja art. 78 „ Każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji”
Ustawa z 11 maja 1995 o Najwyższym Sądzie Administracyjnym Dz. U. Z dnia 30 czerwca 1995
Ustawa z 13 lipca 1990 o powołaniu sądów apelacyjnych oraz o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych, Kodeks postępowania cywilnego, Kodeks postępowania karnego, o Sądzie Najwyższym, o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i o Krajowej Radzie Sądownictwa. (Dz. U. z dnia 10 sierpnia 1990 r.)
Ustawa z 12 października 1994 o samorządowym kolegium odwoławczym Dz. U. Z dnia 21 listopada 1994
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 19 listopada 1987 Regulamin wewnętrznego urzędowania Sądów Powszechnych Dz. U. Z dnia 18 grudnia 1987
Rozdział 10 „ Odwołania” KPA.