Omówione w skrócie przykłady ustawowych regulacji polityki admini­stracji stanowią fragment stosunkowo rzadko opisywanego lecz rozległego i skomplikowanego obszaru prawa administracyjnego⁷⁰. T. Kuta określił go jako obszar ustawowego kształtowania polityki, która oznacza możliwość oceny i wyboru przez administrację metod i środków. Warto zatem na zakoń­czenie podjąć próbę jego wstępnej systematyzacji.

D. Próba klasyfikacji i kwalifikacji

Ogólnie rzecz ujmując, można wskazać dwa typy norm ustawowych określających politykę administracji w różnych jej przejawach i aspektach⁷¹. Do pierwszego typu należą normy, które:

-określają podmioty polityki administracyjnej (Rada Ministrów, minister, wojewoda, organy stanowiące i wykonawcze samorządu terytorialnego),

- ustanawiają obowiązek podjęcia wskazanych w ustawie działań ocennych, programujących, realizacyjnych (opracowanie założeń polityki w danej dziedzinie, podjęcie współdziałania w sprawach planowania przedsięwzięć, dokonywanie ocen realizacji polityki w ustalonym zakresie i terminach, koordynowanie działalności danego rodzaju),

- określają typ aktu polityki administracji (program, studium, założenia polityki, projekty planów i plany działania),

- zawierają wytyczne co do treści aktu polityki.

Do drugiego typu należą normy, które występując z normami pierwszego typu, określają tryb (procedurę) sporządzania i uchwalania (przyjmowania, akceptowania) aktu polityki (formalne określenie momentu przystąpienia do sporządzenia aktu, uzyskanie wniosków, opinii, dokonanie uzgodnień, tryb uchwalenia, podanie do publicznej wiadomości).

Dla porządku należy wspomnieć, że akty polityki administracji nie mają mocy obowiązującej poza układem bezpośredniego podporządkowania orga­nizacyjnego i nie wywołują, w zasadzie, samoistnych skutków prawnych jako przesłanka merytoryczna lub element podstawy faktycznej aktu⁷².

⁷⁰ Swoistą panoramę aktów polityki administracji zawiera art. 8 powołanej ustawy -Prawo ochrony środowiska: „Polityki, strategie, plany lub programy dotyczące w szczegól­ności przemysłu, energetyki, transportu, telekomunikacji, gospodarki wodnej, gospodarki odpadami, gospodarki przestrzennej, leśnictwa, rolnictwa, rybołówstwa, turystyki i wyko­rzystywania terenu powinny uwzględniać zasady ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju".

⁷¹ J. Jeżewski, O prawnym uwarunkowaniu..., s. 35.

⁷² Dlatego prawdopodobnie J. Boć wprowadza do definicji polityki element aprobaty przez tych, którzy system wypowiedzi politycznych będą realizować.

324

Akty polityki administracji można kwalifikować na różnych poziomach ogólności i przy użyciu różnych kryteriów⁷³. Przez kwalifikację rozumiem wskazanie kryteriów przyjmowanych jako podstawa oceny prawidłowości aktów. Otóż akty te mogą być oceniane z racji ich funkcji według trojakich kryteriów: politycznych, planistycznych (fachowych) oraz prawnych.

Ocena polityczna ma duże znaczenie, gdyż otwiera drogę odpowiedzial­ności politycznej, jaką ponoszą organy samorządu terytorialnego przed społe­czeństwem za treść, przebieg i wyniki zamierzonej działalności. Wartością, która jest podstawą ocen, jest dobro publiczne; pojęcie to może być jednak różnie rozumiane przez organy administracyjne i wyborców. Np. zamiar wy­budowania estakady z trasą szybkiego ruchu w centrum miasta może być znakomitym usprawnieniem komunikacji w mniemaniu prezydenta miasta, natomiast przez mieszkańców może zostać uznany za naruszenie ładu urbani­stycznego i walorów zabytkowej zabudowy, cenionych znacznie wyżej. A za­tem akty polityki powinny zawierać racjonalnie określone cele i środki

dzia­łania zdolne zyskać polityczne poparcie konieczne dla ich realizacji. I to jest

podstawowa funkcja tych aktów.

Po drugie, jak wspomniano na początku, akty polityki administracji są

aktami planowania. Kwalifikacja ta opiera się na kryteriach warsztatowych i proceduralnych. Planowanie określa się ogólnie jako „zespół decyzji zawie­rających analizę aktualnych uwarunkowań, prognozę dalszego rozwoju oraz wstępny projekt porządku normatywnego⁷⁴. Planowanie spraw publicznych jest wyznaczone prawem co do przedmiotu, zakresu i przebiegu; samo nie tworzy prawa, chociaż norma prawna z aktami planowania lub ich ustaleniami może wiązać następstwa prawne o charakterze proceduralnym lub materialno-prawnym. Plan jest wynikiem złożonych działań fachowych wykorzystujących metodykę planowania (analiza przedmiotu planowania, studia, warianty rozwiązań w formach opisowych, liczbowych i graficznych, uzasadnienie zamierzeń). Ponadto w toku sporządzania planu dokonuje się, przewidzianych przez prawo, wskazanych wyżej czynności proceduralnych (uzgodnienia, za­sięganie opinii, tryb uchwalenia i in.). W tym aspekcie,

planistyczno-proceduralnym, akt polityki podlega odrębnej ocenie prawidłowości⁷⁵.

⁷³ Szerzej o tym J. Jeżewski, Podstawy prawne planowania rozwoju regionalnego, [w:] Studia nad samorządem terytorialnym, red. A. Błaś. Wrocław 2002, s. 298 i n.

⁷⁴ E. Schmidt-Assmann, Planowanie przestrzenne - prawo planowania - komunalna administracja samorządowa, [w:] Instytucje współczesnego prawa ..., s. 625. zob. J. Łę-towski. Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe. Warszawa 1990, s. 178 i n.

⁷⁵ Por. J. Łętowski, op. cit., s. 181. O procedurze planistycznej i polityce przestrzennej pisze Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne. Zarys systemu. Warszawa 2002, s. 811 n.

325

---