Wyrok
z dnia 15 lipca 1992 r.
Naczelny Sąd Administracyjny (do 2003.12.31) w Warszawie
V SA 178/1992
Przepisy prawa polskiego - poza wyjątkowym przypadkiem przewidzianym w art. 31 § 2 k.p.a. (postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu na żądanie organizacji społecznej) - nie przewidują wydawania odrębnego orzeczenia w przedmiocie wszczęcia postępowania. W sprawach wszczynanych na wniosek postępowanie uważa się za wszczęte z chwilą złożenia wniosku (art. 61 § 3 k.p.a.).
ONSA 1993/1/20
10329
Dz.U.00.98.1071: art. 31; art. 61§ 3
glosa aprobująca: Adamiak B. PS 1994/11-12/135
Przewodniczący: sędzia NSA J. Waksmundzki.
Sędziowie NSA: H. Rybińska, A. Zieliński (sprawozdawca).
Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Ilony H. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 27 marca 1992 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania o wymeldowanie z lokalu i na podstawie art. 207 § 2 pkt 3 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej uzasadnienia, w pozostałej części skargę oddalił na zasadzie art. 207 § 5 k.p.a., a także - zgodnie z art. 208 k.p.a. - zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych kwotę pięćdziesiąt tysięcy złotych na rzecz Ilony H. tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W wyniku postępowania administracyjnego prowadzonego w latach 1986-1988 skarżąca Ilona Sz. (obecnie H.) została zameldowana na pobyt stały w lokalu nr 5 przy ul. S. nr 26 w G., zajmowanym przez jej babkę Stanisławę Sz.
W dniu 12 kwietnia 1989 r. zostało wszczęte na wniosek Piotra P. - właściciela domu, w którym znajduje się powyższy lokal, postępowanie o wymeldowanie Ilony Sz. Postępowanie to zakończyło się decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia 14 marca 1991 r. nr Ob.III.6213-643/89 o odmowie wymeldowania, utrzymaną następnie w mocy przez Wojewodę G-kiego decyzją z dnia 17 maja 1991 r. Ob.VI.5120/105/91.
Wniesiona w tej sprawie przez Piotra P. skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego została odrzucona na skutek nieuiszczenia w terminie wpisu sądowego.
W dniu 9 grudnia 1991 r. Piotr P. wniósł do Urzędu Miejskiego w G. pismo z żądaniem wymeldowania Ilony Sz. z lokalu. Na prośbę o złożenie dodatkowych informacji wyjaśnił, że podstawą tego żądania jest nowa sytuacja, trwająca co najmniej od 6 miesięcy. Pismo powyższe potraktowane zostało przez Wojewodę G-kiego jak wniosek o wznowienie postępowania, przy czym decyzją z dnia 5 lutego 1992 r. nr Ob.III.5110/105/91/92 Wojewoda G-ki odmówił wznowienia postępowania.
Po rozpatrzeniu odwołania Piotra P. Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia 27 marca 1992 r. nr D-IV-15/8/92 uchylił decyzję Wojewody G-kiego i umorzył postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego. Minister Spraw Wewnętrznych uznał, że wniosek Piotra P. nie był wnioskiem o wznowienie postępowania, ale wnioskiem w nowej sprawie o wymeldowanie, który powinien być rozpoznany na ogólnych zasadach.
Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych wniosła Ilona H. zarzucając, że decyzja ta narusza wyrażoną w art. 16 k.p.a. zasadę trwałości decyzji administracyjnych i jest niezgodna z art. 235 w związku z art. 222 k.p.a. oraz że sprzecznie z prawem w zaskarżonej decyzji wyjaśniono, iż jeśli będą to uzasadniały wyniki postępowania, organ I instancji będzie mógł wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w nowej sprawie.
Minister Spraw Wewnętrznych w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zarzut naruszenia art. 16 § 1 k.p.a. nie jest trafny. Z zasady trwałości decyzji wynika zakaz kilkakrotnego rozstrzygania tej samej sprawy. Gdyby bowiem ta sama sprawa mogła być wielokrotnie rozpatrywana, a w konsekwencji gdyby w tej samej sprawie można było wydawać różne rozbieżne rozstrzygnięcia, naruszone zostałoby poczucie pewności stanu prawnego, będące podstawą każdego praworządnego państwa. Należy wszakże mieć na względzie, że tego rodzaju zakaz dotyczy jedynie sytuacji, w której chodzi o tę samą sprawę. Sprawę określają jej granice przedmiotowe i podmiotowe. Przedmiotowe granice sprawy są wyznaczone okolicznościami faktycznymi sprawy oraz podstawą prawną rozstrzygnięcia. Granice podmiotowe z kolei dotyczą podmiotów będących stronami postępowania w sprawie.
Jest oczywiste, że okoliczności faktyczne, wyznaczające granice przedmiotowe w sprawie zakończonej decyzją Wojewody G-kiego z dnia 17 maja 1991 r., nie mogły wykroczyć poza tę datę. Jak wynika z wyjaśnienia Piotra P., zawartego w piśmie wniesionym do Urzędu Miejskiego w G. w dniu 9 stycznia 1991 r., chodzi mu o wymeldowanie skarżącej ze względu na okoliczności, które powstały po tej dacie. Skoro tak, to jest to nowa sprawa, która powinna być rozpoznana na ogólnych zasadach. Słusznie więc w zaskarżonej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych zakwestionował pogląd Wojewody G-kiego, jakoby przedmiotem sprawy było wznowienie zakończonego poprzednio postępowania.
Z tych samych przyczyn nie można uznać, że zaskarżona decyzja narusza art. 235 w związku z art. 222 k.p.a. Przepis art. 235 k.p.a. dotyczy przypadku, gdy w ramach postępowania skargowego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wniesiono skargę, będącą w istocie żądaniem wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia. Jak zaś wyżej wykazano, mamy do czynienia ze sprawą nową, bo powstałą w nowych okolicznościach faktycznych. Z kolei norma art. 222 k.p.a., nakazująca interpretować wniesione pismo według jego treści, a nie formy zewnętrznej, dotyczy jedynie przypadków, gdy treść pisma budzi wątpliwości. Jeżeli natomiast Piotr P., w celu uzasadnienia żądania wymeldowania skarżącej, powołał się na okoliczności faktyczne, jakie powstały po zakończeniu poprzedniego postępowania, nie powinno budzić wątpliwości, że jest to wniosek o wszczęcie postępowania w nowej sprawie.
Trafny natomiast jest zarzut dotyczący wadliwości pouczenia zawartego w uzasadnieniu decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych możliwości wydania przez organ pierwszej instancji, który będzie rozpoznawał nową sprawę, decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie. Przepisy prawa polskiego - poza wyjątkowym przypadkiem przewidzianym w art. 31 § 2 k.p.a. (postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu na żądanie organizacji społecznej) - nie przewidują wydawania odrębnego orzeczenia w przedmiocie wszczęcia postępowania. Natomiast z obowiązku działania organów administracji na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) wynika, że organy te mogą wydawać jedynie takie rozstrzygnięcia, jakie są przewidziane przez prawo. W sprawach wszczynanych na wniosek postępowanie uważa się za wszczęte z chwilą złożenia wniosku (art. 61 § 3 k.p.a.). To, jakie z rozstrzygnięć przewidzianych przez przepisy tego kodeksu powinno być następnie wydane w sprawie, zależy od okoliczności sprawy.
W sprawie niniejszej przedmiotem sporu jest to, czy okoliczności faktyczne, jakie wystąpiły po zakończeniu poprzedniego postępowania o wymeldowanie, uzasadniają wydanie decyzji o wymeldowaniu Ilony H. Konieczne jest w związku z tym rozstrzygnięcie, czy w świetle tych okoliczności można przyjąć, iż spełnione zostały obie przesłanki, od których łącznego występowania art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 1984 r. Nr 32, poz. 174 z późn. zm.) uzależnia wydanie decyzji o wymeldowaniu, a mianowicie - czy skarżąca utraciła uprawnienia do przebywania w lokalu i czy lokal ten opuściła. Skoro więc chodzi tu o przesłanki materialnoprawne, rozstrzygnięcie musi zapaść w decyzji orzekającej co do istoty sprawy (art. 104 § 2 k.p.a.). W konsekwencji, gdyby - jak twierdzi skarżąca - okazało się, że nie zaszły nowe okoliczności uzasadniające wymeldowanie, organ powinien wydać decyzję odmawiającą wymeldowania.
Ponieważ w odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych powołał się na wyjaśnienia zawarte w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego z 1989 r., należy zauważyć, że - po pierwsze - wypowiedzi doktryny, które z reguły spełniają bardzo ważną rolę w procesie wykładni prawa, nie mogą być przyjmowane bezkrytycznie. Po wtóre - zawarte w tym komentarzu wyjaśnienie o wydaniu decyzji "odmownej" nie jest o tyle jasne, aby można było przyjąć, że chodzi o wydanie odrębnej decyzji o odmowie wszczęcia postępowania. Po trzecie wreszcie - autor tego wyjaśnienia (J. Borkowski) w kolejnej swej pracy, napisanej wspólnie z B. Adamiak, pt. "Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne" (Warszawa 1992) stwierdził wyraźnie (s. 104), iż "przepisy k.p.a. nie wprowadzają odrębnego aktu, którym orzekałoby się o wszczęciu postępowania administracyjnego".
Skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego może być skierowana także przeciwko uzasadnieniu decyzji administracyjnej, stanowiącemu - zgodnie art. 107 k.p.a. - integralną część decyzji (wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 r. sygn. akt I SA 178/83, ONSA z 1983 r., z. 1, poz. 51). Ponieważ zawarte w zaskarżonej decyzji pouczenie może mieć istotny wpływ na wynik dalszego postępowania w sprawie (art. 207 § 2 pkt 3 k.p.a.), gdyż w jego rezultacie organ rozpoznający sprawę może wydać decyzję bez podstawy prawnej, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję w części zawierającej to pouczenie.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.