Józefina Hrynkiewicz
Uniwersytet Warszawski
Cechy i zasady ładu społecznego
1. Wprowadzenie.
Ostatnia dekada ubiegłego stulecia w Polsce to okres szerokich działań reformatorskich, zmieniających podstawowe zasady ładu społecznego, politycznego i ekonomicznego. Uchwalenie w 1988 r. ustawy o działalności gospodarczej rozpoczęło w Polsce reformę ustroju gospodarczego i w konsekwencji zmieniło zasadniczo warunki życia społeczeństwa. W wyniku reformy ustroju gospodarczego nastąpiło odejście od gospodarki centralnie planowanej i zarządzanej do gospodarki wolnorynkowej.
Zmiana ustroju politycznego podjętą w 1989 r. stworzyła warunki polityczne do wypracowania (w drodze kompromisu między ówczesnymi siłami politycznymi) zasad ładu politycznego, społecznego i ekonomicznego. Tekst Konstytucji Rzeczypospolitej Polski - przyjętej przez obywateli w drodze referendum i zatwierdzonej 2 kwietnia 1997 r. przez Sejm i Senat RP - zawiera podstawowe zasady ładu społecznego. W kolejnych latach konstytucyjne zasady urzeczywistniano w szeregu ustaw wprowadzających reformy ustrojowe i systemowe w państwie.
2. Podstawowe zasady ładu społecznego.
Podstawowe prawa i obowiązki obywateli, ustrój państwa oraz zasady ładu społecznego określa Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. Stanowi ona podstawę prawnej regulacji wszystkich dziedzin życia, kształtuje demokratyczny ład społeczny. W preambule Konstytucji stwierdza się, że zasady ustrojowe i podstawowe prawa państwa oparte są na: „poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, współdziałaniu władz, dialogu społecznym oraz na zasadzie pomocniczości umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot”. Stosowanie konstytucyjnych zasad winno zapewnić „zachowanie przyrodzonej godności człowieka, jego prawa do wolności i obowiązku solidarności z innymi”. Wymieniane w preambule zasady ładu społecznego to: wolność, sprawiedliwość, współdziałanie władz, dialog społeczny, pomocniczość państwa. Zasady te wyznaczają podstawy regulacji prawnych, które mają umacniać uprawnienia obywateli i ich wspólnot.
Zasada wolności jako zasada podstawowa znajduje swoje szerokie odzwierciedlenie w wielu zapisach Konstytucji. Została ona wskazana i rozwinięta najszerzej we wszystkich, regulowanych Konstytucją dziedzinach aktywności obywateli. Źródłem wolności, praw człowieka i obywatela jest przyrodzona i niezbywalna godność człowieka, która jest nienaruszona, a jej poszanowanie i ochrona to obowiązek władzy publicznej (art. 30). Wolność człowieka podlega ochronie prawnej (art. 31). Zgodnie z Konstytucją Rzeczpospolita Polska zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela (art.5).
Wolności polityczne obejmują wolność tworzenia i działania partii politycznych (art. 11), wolność organizowania i uczestniczenia w pokojowych zgromadzeniach (art. 57). Zapewnia wolność tworzenia i działania związków zawodowych, organizacji społeczno-zawodowych rolników, stowarzyszeń, ruchów obywatelskich, innych dobrowolnych zrzeszeń oraz fundacji (art. 12). Zapewnia się wolność wyrażania poglądów, pozyskiwania i rozpowszechniania informacji (art. 54) oraz wolność prasy i innych środków społecznego przekazu (art. 14).
Konstytucja deklaruje ochronę wolności osobistej (art. 41), wolność zachowania własnego języka, obyczajów, tradycji i rozwoju kultury (art. 35), wolność komunikowania się (art. 49), poruszania się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu (art. 52). Każdemu zapewnia się wolność sumienia i religii str. 53). Gwarantowanie wolności wyznania deklarowane jest także w art. 48 w stosunku do wychowania dziecka w rodzinie. Gwarancje wolności sumienia, wyznania oraz wyznawania religii znajduje odzwierciedlenie w wielu artykułach Konstytucji. Granicą ochrony wolności sumienia i wyznania jest ochrona wolności i praw innych osób (art. 53).
Gwarancje wolności dotyczą także twórczości artystycznej, badań naukowych, ogłaszania ich wyników, wolność nauczania i korzystania z dóbr kultury (art. 73).
Konstytucja zapewnia wolność działalności gospodarczej (art. 20). Gwarantuje też wolność wyboru zawodu i miejsca pracy (art. 65). Wolność w działalności gospodarczej może być ograniczona tylko w drodze ustawy i wyłączenie ze względu na ważny interes publiczny (art. 22).
Zakres wolności gwarantowanych przez Konstytucję jest szeroki; zapewnia się wolność sumienia i wyznania (art. 53), komunikowania się (art. 49), poruszania się, wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji (art. 54), wyboru miejsca zamieszkania i pobytu (art. 52). Ograniczenie wolności dozwolone jest tylko w drodze ustawy i wyłącznie wówczas, gdy są konieczne dla bezpieczeństwa, porządku publicznego, ochrony zdrowia, środowiska, moralności publicznej oraz dla wolności i praw innych osób (art. 31 i art. 41).
Analizując treść Konstytucji można stwierdzić, że zasada wolności stanowi w Konstytucji naczelną, najszerzej rozwiniętą i odniesiona do wszystkich zakresów aktywności jednostek i grup społecznych zasadę. Wśród pozostałych zasad konstytucyjnych, zasada wolności, ujęta jest najszerzej; obejmuje zarówno wolności osobiste człowieka i obywatela, jak i wolności polityczne, społeczne i ekonomiczne. Zasada wolności dotyczy wszystkich sfer życia gospodarczego, społecznego i politycznego. Ustawa zasadnicza gwarantuje też ochronę wolności we wszystkich sferach życia jednostki. Ochronę wolności gwarantują liczne ustawy przedmiotowe. Wskazują one też te sytuacje, gdy możliwe i dopuszczalne jest (wyłącznie ustawowe) ograniczenie wolności.
Zasada sprawiedliwości wyrażona jest wprost; Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2). Konstytucja określa jedynie prawny charakter zasady sprawiedliwości; każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez uzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45). Zasada sprawiedliwości w zapisach Konstytucji ma charakter wyłącznie legalny i oznacza wyłącznie prawo obywatela do sprawiedliwego sądu. W przypadku zasady sprawiedliwości w Konstytucji mamy do czynienia z jednostronnym i wąskim pojmowaniem tej kategorii, ograniczonym do prawa do sprawiedliwego sądu.
Konstytucja nie odnosi zasady sprawiedliwości do sfery podziału praw, obowiązków i dochodu społecznego. W Konstytucji brakuje jakiejkolwiek normatywnej definicji, czy choćby określenia cech sprawiedliwości społecznej, która mogłaby wyznaczać kierunek polityki społecznej, czy polityki podziału. Konstytucja nie podejmuje w żadnym z artykułów zagadnienia zmniejszania nierówności dochodowych i majątkowych, kwestii podziału dochodu społecznego, zmniejszania zakresu i skali rozwarstwienie materialnego społeczeństwa.
Zasada równości i równego traktowania. Zasady ta definiowana jest w Konstytucji jako zasada równości wobec prawa (art.32), równego traktowania przez władze publiczne. Z zasady równości wynika zakaz dyskryminowania w życiu społecznym, politycznym i gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (art. 32). Zasada równości obejmuje równość traktowania we wszystkich dziedzinach życia politycznego, społecznego i gospodarczego. Konstytucja podkreśla szczególnie zakaz dyskryminowania ze względu na płeć podkreślając równe prawa do kształcenia, zatrudnienia i awansów, do jednakowego wynagradzania za prace jednakowej wartości, do zabezpieczenia społecznego oraz do zajmowania stanowisk, pełnienia funkcji oraz uzyskiwania godności publicznych i odznaczeń (art. 33). Zasada równości została określona nie tylko na poziomie haseł i ogólnych deklaracji. Konstytucja deklaruje, że Rzeczpospolita Polska stwarza warunki upowszechniania i równego dostępu do dóbr kultury, będącej źródłem tożsamości narodu polskiego, jego trwania i rozwoju (art. 6). Władze publiczne zobowiązują się do stworzenia warunków rozwoju i udostępniania dóbr kultury kształtujących i utrwalających tożsamość narodu, decydujących o jego trwaniu i rozwoju. Jest to deklaracja bardzo ogólna. Ale w Konstytucji są także szczegółowo opisane zadania władz publicznych i gwarancje konstytucyjne. Należą do nich gwarancje powszechnego i równego dostępu do wykształcenia, bezpłatnego w szkołach publicznych (art. 70) oraz równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (art. 68). Równy dostęp do wykształcenia mają gwarantować tworzone przez władze publiczne systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów. Równy dostęp do świadczeń ochrony zdrowia - niezależny od sytuacji materialnej obywatela - ma być zapewniony przez władze ze środków publicznych. W Konstytucji zagwarantowano równy dostęp do edukacji i zdrowia. Wskazano władze publiczne jako główny podmiot zobowiązany udostępnić wszystkim równy dostęp do podstawowych dziedzin usług cywilizacyjnych, które w głównej mierze decydują o możliwości uzyskiwania równych szans w życiu społecznym i ekonomicznym oraz decydują o możliwości korzystania na równych prawach z zasad wolności i równości.
Zasada demokracji i współdziałania władz wychodzi od zasady podziału i równowagi władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej (art.10) oraz demokratycznego współdziałania władz i obywateli. Zasada demokracji znajduje odzwierciedlenie w wielu zapisach Konstytucji; Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym (art. 2), władza należy do Narodu, który sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio (art. 4). Rozwój demokracji wymaga ustanowienia takich mechanizmów wyłaniania reprezentacji społecznej, aby wszystkie grupy miały wpływ na kształtowanie zasad ładu społecznego i gospodarczego.
„W doktrynie prawa administracyjnego za podstawowe elementy konstrukcji demokratycznego państwa prawnego uznaje się poszanowanie godności człowieka i jego wolności, uznanie roli prawa jako fundamentu relacji między jednostką a państwem (najwyższa ranga Konstytucji i gwarancyjna funkcja ustawodawstwa), przestrzeganie zasady podziału funkcji między organy państwa i związanej z nią bezpośrednio zasady miarkowania zakresu oraz intensywności ingerencji władzy państwowej w sferę życia społecznego, w szczególności w sferę życia jednostki”.
Konstytucja nie określa zasad wyboru przedstawicieli do władz samorządowych i ustawodawczych (Sejm, Senat). Regulują to odpowiednie ustawy przedmiotowe. Konstytucja określa tylko zasady wyboru Prezydenta RP. Prezydent Rzeczypospolitej wybierany jest przez Naród w wyborach powszechnych, równych, bezpośrednich w tajnym głosowaniu. (art. 127).
Zasada pomocniczości wynika z rozwoju instytucji społeczeństwa obywatelskiego i wiąże się z rozwojem samorządu terytorialnego opartego na zasadzie subsydiarności oraz z rozwojem innych form samorządności i samoorganizacji społeczeństwa obywatelskiego. Współcześnie zasada subsydiarności najpełniej rozwinięta została w katolickiej nauce społecznej jako podstawowa zasada organizacji społeczeństwa obywatelskiego i z niej przejęta do kształtowania zasad ładu społecznego (m.in. w Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego). Katolicka nauka społeczna zakłada, że człowiek jest bytem samodzielnym zaś społeczności są bytem istniejącym dla człowieka i przez niego tworzone. Celem społeczności jest służenie jednostce przez zaspokajanie pewnej kategorii jej potrzeb. Człowiek szuka pomocy społeczności wówczas, gdy sam nie może wypełnić swoich życiowych zadań i samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb. Tak samo każda społeczność "mniejsza" szuka pomocy społeczności "większej", gdy nie może wypełnić zadań i zaspokoić potrzeb swoich członków. Zgodnie z zasadą subsydiarności społeczność "większa" powinna szanować prawa społeczności "mniejszej" i nie zastępować jej w tych działaniach, które mogą one wykonywać samodzielnie. Zasada pomocniczości w demokratycznej Polsce została podniesiona do rangi zasady konstytucyjnej. W preambule Konstytucji RP z 1997 r. wymienia się zasadę pomocniczości jako jedną z podstawowych zasad organizacji społeczeństwa „umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot”. Zasada pomocniczości państwa wyrażać się ma także w procesie reformowania systemu społecznego. Ma ona sprzyjać tworzeniu małych wspólnot i umacnianiu ich roli. Ingerencja państwa, zwłaszcza tam, gdzie małe wspólnoty mogą działać samodzielnie i efektywnie, niszczy wartości dobra wspólnego; więzi społeczne, zaangażowanie i aktywność małych grup i jednostek, ich współuczestnictwo i odpowiedzialność za bieg spraw publicznych. Istotą zmian jest przekazywanie mniejszym wspólnotom tych wszystkich zadań, których nie musi wykonywać państwo. Samorządy mają pobudzać aktywność społeczności lokalnych oraz rozwój organizacji obywatelskich, budować samorządność. Nadrzędnym celem powołania samorządu jest budowanie społeczeństwa obywatelskiego, upodmiotowienie społeczeństwa, zapewnienie jednostkom oraz społecznościom lokalnym wpływu na bieg spraw publicznych.
Zasada pomocniczości została zastosowana do ukształtowania ustroju władzy w Polsce demokratycznej i dokonania decentralizacji władzy. Konstytucja (art. 15 i 16) przyjmuje, że podział terytorialny kraju powinien uwzględniać więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe zapewniające jednostkom terytorialnym zdolność wykonywania zadań publicznych. Wspólnotę samorządowa tworzy ogół mieszkańców jednostki podziału terytorialnego. Samorząd terytorialny w Polsce ukształtowano w okresie transformacji zgodnie z zasadą subsydiarności oraz zgodnie z postanowieniami Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego z 1985 r. Podstawowym celem reform ustrojowych państwa było reaktywowanie samorządu terytorialnego. Rozwój samorządu oznacza rozszerzenie odpowiedzialności za kształtowanie procesów społecznych i bieg spraw publicznych na wszystkich uczestniczących w podejmowaniu decyzji na wszystkich szczeblach.
System samorządu terytorialnego w Polsce, który ukształtował się po 1990 r., oparto na zasadzie subsydiarności, a poszczególnym samorządom przekazano te zadania lokalne, które mogą one realizować samodzielnie. Powołanie samorządu terytorialnego miało - w założeniu - usprawnić działanie wszystkich instytucji powołanych do zaspokojenia podstawowych potrzeb społecznych. Reformy systemu edukacji, ochrony zdrowia, ubezpieczeń społecznych miały w założeniu podnieść jakość i sprawność działania instytucji zaspokajających ważne potrzeby społeczne. Podstawowym, założonym celem samorządu jest upodmiotowienie i odbudowanie społeczeństwa obywatelskiego, jako podstawy demokratycznego państwa. W demokratycznym ustroju rola państwa oraz zakres ingerencji w życie społeczne, w życie rodziny i jednostki, musi być ograniczany, aby jednostka oraz społeczności lokalne miały rzeczywisty wpływ na kształtowanie procesu zmian warunków życia i ponosiły odpowiedzialność za ich skutki.
Reforma ustroju administracyjnego kraju doprowadziła do utworzenia samorządu terytorialnego gminy, powiatu i województwa. Wszystkie sprawy o charakterze lokalnym powierzono gminie. W ustroju administracyjnym kraju gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego. Zgodnie z Konstytucją (art. 164), gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych samorządów. Samorządom powiatu i województwa powierzono te sprawy, których gmina nie jest w stanie rozwiązać samodzielnie. Zadania powiatu wymieniono w ustawie o samorządzie powiatowym oraz w ustawach przedmiotowych. Zadania samorządu województw to te zadania publiczne, których nie zastrzeżono dla administracji rządowej. Zakres działania poszczególnych szczebli samorządu nie może naruszać ich autonomii. Samorządowi województwa powierzono te zadania publiczne, które nie są zastrzeżone dla administracji rządowej. Zakres działania samorządu powiatu nie może naruszać samodzielności gminy, a zakres działania województwa nie może naruszać samodzielności powiatu i gminy. Zadania samorządowe ulokowane zostały na szczeblu lokalnym (gmina, powiat) i regionalnym (województwo). Zadania lokalne skierowane są bezpośrednio do członków wspólnoty samorządowej, którą stanowią wszyscy mieszkańcy. Zadania samorządów gmin i powiatów skierowane są na zaspokajanie potrzeb jednostek oraz grup mieszkańców wspólnoty samorządowej. Zadania samorządu wojewódzkiego (regionalnego) kierowane są głównie do jednostek i struktur organizacyjnych (tylko wyjątkowo do mieszkańców województwa). Wyłączne zakresy działania między samorządem regionalnym i lokalnym wyznaczają ich wzajemne relacje i odpowiedzialność za bieg spraw publicznych.
Projektując koncepcję samorządu ograniczono jednocześnie zakres jego działania, dokonując podziału zadań na zadania własne (podstawowe) oraz zadania zlecone. Zadania własne samorząd lokalny może wykonywać z własnych środków i według własnej koncepcji. Natomiast zadania zlecone samorządowi terytorialnemu to takie zadania, które mają być wykonywane w sposób jednolity na terenie kraju. Kategorię zadań własnych i zleconych samorządu terytorialnego wymienia się w art. 166 Konstytucji; zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne. Jeżeli zaś wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa, ustawa może zlecić jednostkom samorządu terytorialnego wykonywanie innych zadań publicznych. Ograniczenie samorządności znajduje swój wyraz w „narzuceniu” samorządom określonych ustawą zadań obowiązkowych (samorząd musi je wykonać) i zadań fakultatywnych (samorząd może je wykonać). Ponadto państwo może zlecić samorządom wykonywanie niektórych zadań publicznych. Tylko ustawa gminna wymienia kategorie zadań własnych i zadań zleconych, nie ma takiego podziału w ustawach o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa.
Decentralizacja władzy publicznej. Z zasady pomocniczości wynika proces decentralizacji władzy publicznej. Decentralizacja władzy jest urzeczywistnieniem w praktycznym działaniu zasady pomocniczości państwa. Ustrój terytorialny kraju ma zapewnić decentralizację władzy publicznej (art. 15). Centralne podejmowanie decyzji przynosić bowiem może negatywne skutki, szczególnie w sferze społecznej, gdyż ogranicza wpływ obywateli i ich wspólnot na kształtowanie zasad ładu społecznego i warunków życia. Proces decentralizacji władzy publicznej rozpoczął się wraz z budowaniem struktur samorządu terytorialnego w 1990 r. (samorządu gminnego) i był kontynuowany do 1999 r., gdy stworzono struktury samorządu powiatu i województwa. Decentralizacja oznacza wzmocnienie roli i odpowiedzialności społeczności lokalnych za rozwiązywanie ich problemów i kształtowanie ładu społecznego. Zasadniczym celem podjętych po 1989 r. reform ustrojowych i społecznych jest odejście od scentralizowanego, zbiurokratyzowanego i upaństwowionego ładu społecznego na rzecz kształtowanego przez społeczności lokalne, samorządy i organizacje obywatelskie. Reforma systemu administracyjnego rozpoczęta w 1990 r. prowadzić ma nie tylko do utworzenia jednostek administracji samorządu terytorialnego - gminy, powiatu i województwa - ale także do odbudowanie więzi społecznych lokalnej wspólnoty samorządowej.
Reforma struktury administracyjnej państwa rozpoczęła w Polsce proces kształtowania nowego ładu społecznego. Na mocy ustaw o samorządzie gminnym (1990 r.), powiatowym i wojewódzkim (1998 r.) na poziom lokalny przeniesiono zadania, środki, kompetencje oraz uprawnienia do decydowania o lokalnej polityce społecznej. Decentralizacja zadań państwa, rozwój samorządności, upodmiotowienie społeczności lokalnych, doprowadzić ma do odbudowania samodzielności, samorządności i odpowiedzialności społeczności lokalnych za zaspokojenie potrzeb i tworzenie warunków harmonijnego rozwoju. Decentralizacja i samorządność w polityce społecznej prowadzić ma do odbudowania samopomocy i samozaradności, do budowania (i odbudowania) więzi w społecznościach lokalnych, poczucia przynależności, kształtowania ich tożsamości; ma tworzyć warunki do powstania i rozwoju społeczeństwa obywatelskiego. Służyć ma kształtowaniu odpowiedzialności społeczności lokalnych za ich pomyślny rozwój, za efektywne wykorzystanie i pomnażanie posiadanych zasobów społecznych i ekonomicznych.
Decentralizacja jest istotą reformy struktury administracyjnej państwa. Prowadzi ona - zgodnie z ideą subsydiarności państwa - do przekazania mniejszym wspólnotom tych wszystkich zadań, których nie musi wykonywać państwo. Samorządy lokalne zobowiązano m.in. do opracowania własnych strategii rozwoju lokalnego, pobudzania aktywności społeczności lokalnych oraz rozwoju organizacji obywatelskich, budowania samorządności
lokalnej i społeczeństwa obywatelskiego. Reforma samorządowa dokonując decentralizacji zgodnie z zasadą pomocniczości państwa, uzależniła warunki i formy zaspokojenia wielu ważnych potrzeb wpływających bezpośrednio na poziom i warunki życia mieszkańców od sprawności organizatorskiej samorządów oraz od znajomości potrzeb społeczności lokalnej (trafnej diagnozy). Dotyczy to takich kluczowych dziedzin życia społecznego, jak; ochrona zdrowia, przeciwdziałanie uzależnieniom, pomoc społeczna, oświata, opieka i wychowanie, kultura, zatrudnienie i przeciwdziałanie bezrobociu, wypoczynek, rehabilitacja niepełnosprawnych, sport i wypoczynek, mieszkalnictwo, usługi komunalne.
Ograniczenie roli samorządu w kształtowaniu ładu społecznego nastąpiło nie tylko przez ustawowe określenie zakresu działania i wyznaczenie samorządom zadań. Ograniczenia w działalności samorządu wynikają z zasad podziału dochodu społecznego. Głównie z wielkości pozostawionej do dyspozycji władz samorządowych części dochodu społecznego. Decyduje ona o możliwościach wykonania zadań powierzonych samorządom przez władze państwa. Wielkość dochodu społecznego, jakim samodzielnie dysponuje samorząd decyduje także o zakresie jego samodzielności i odpowiedzialności. Działalność samorządu może istotnie ograniczać brak wiedzy o potrzebach społeczności lokalnych i możliwych środkach i formach ich zaspokojenia, poza wymienionymi czynnikami.
W rozwiązaniach ustawowych zastosowano jednolite dla całego kraju rozwiązania, chociaż warunki lokalne (i regionalne) są silnie zróżnicowane, może to istotnie zagrozić harmonijnemu rozwojowi środowisk o uboższych zasobach społecznych i ekonomicznych. Decentralizacja zadań społecznych państwa - zasadna w warunkach gospodarki rynkowej i demokratycznego społeczeństwa - stwarzać może ograniczenia rozwoju i zagrożenia marginalizacją i pogorszeniem warunków życia społecznościom ubogim, zdezintegrowanym, nisko zurbanizowanym. Przyjęty model zdecentralizowanego ładu społecznego i lokalnej polityki społecznej w państwie oraz silne zróżnicowanie społeczności lokalnych pod względem posiadanych zasobów społecznych i ekonomicznych, stwarzać może istotne zagrożenia dalszym pogłębianiem się różnic w ich położeniu ekonomicznym, społecznym i kulturowym. Prowadzić może do marginalizacji uboższych, nisko zurbanizowanych, rolniczych, zdezintegrowanych społeczności lokalnych, do ograniczania możliwości ich rozwoju, wreszcie do wykluczenia tych społeczności z możliwości korzystania z dóbr i usług cywilizacyjnych (edukacja, informacja, kultura, ochrona zdrowia).
Deklaracje powszechnego stosowania konstytucyjnej zasady subsydiarności pozostają w niezgodzie z praktyką społeczną, ponieważ decentralizacji obowiązków i zadań samorządów lokalnych nie towarzyszy decentralizacja decyzji dotyczących podziału środków materialnych. Decentralizacja nie objęła finansów publicznych; zadania zostały przekazane samorządom, lecz środki na wykonanie powierzonych zadań są nadal dzielone centralnie; kompetencje i zobowiązania do realizacji zadań zdecentralizowano, ale środki na ten cel pozostawiono nadal w dyspozycji władzy centralnej.
Zasada solidarności. W preambule wzywa się wszystkich, którzy będą stosowali Konstytucję, aby czynili to w z dbałością o zachowanie przyrodzonej godności człowieka, jego prawa do wolności oraz obowiązku solidarności z innymi. Konstytucyjna zasada solidarności odniesiona została najszerzej do działalności gospodarczej, której cechy wyznacza społeczna gospodarka rynkowa. Stanowi ona podstawę ustroju gospodarczego określanego przez zasady wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych (art. 20). Społeczna gospodarka rynkowa jest koncepcją systemową zakładającą osiąganie celów ekonomicznych i społecznych w ramach tego samego systemu. Podstawowe cele społeczne tej gospodarki to: bezpieczeństwo socjalne, sprawiedliwość społeczna i postęp społeczny. Cele te mają być osiągane w rezultacie swobodnej inicjatywy jednostek, przy jak najszerszej indywidualnej swobodzie działania obywateli. Główną zasadą w realizowaniu tej koncepcji jest stworzenie syntezy pomiędzy celem wolności indywidualnej, a celem społecznej integracji zachowań ludzkich. Nadrzędnym celem społecznej gospodarki rynkowej jest stworzenie i utrzymanie warunków swobodnej konkurencji i swobody podejmowania decyzji przez jednostki. Konkurencja ma uwolnić zasoby inicjatyw i działań indywidualnych, tym samym ma wzmocnić potencjał ekonomiczny społeczeństwa i zapewnić efektywność ekonomiczną. „Efektywność gospodarcza stanowi warunek realizacji celów społecznych. Wolność osobista, sprawiedliwość społeczna i efektywność gospodarcza stanowią istotne i nierozdzielnie powiązane ze sobą części składowe społecznej gospodarki rynkowej.”
Podstawowym warunkiem realizacji celów społecznych jest swobodna konkurencja i swoboda kształtowania decyzji. Społeczna gospodarka rynkowa to „obszerna koncepcja systemowa kształtowania współżycia społecznego”, wynikająca z przyjętego założenia, że wszystkie dziedziny życia człowieka są ze sobą powiązane i nie funkcjonują w izolacji; „dlatego nie dają się kształtować według odmiennych zasad”. Wzajemna zależność podsystemów wymaga kształtowania ich według jednolitych zasad. Prawo do wolności w działalności gospodarczej nie jest tylko deklaracja intencji, ma ono wartość materialną wówczas, gdy jest ugruntowane w porządku prawnym. Prawo do wolności gospodarczej musi być skoordynowane ze swobodnym wyborem zawodu, miejsca pracy, zawierania umów, swobodą organizowania zgromadzeń oraz swobodą wyrażania woli politycznej. Deklarowanie w społecznej gospodarce rynkowej ochrony socjalnej (bezpieczeństwa socjalnego) ma wartość materialną tylko wówczas, gdy społeczeństwo tworzy sprawny i efektywny system gospodarczy, który pozwala wydzielić dostateczne środki materialne na ten cel i rzeczywiście oddać te środki do dyspozycji społeczeństwa. „Polityczno-ustrojowa koncepcja społecznej gospodarki rynkowej wychodzi z założenia (...) współzależności dziedzin życia i podsystemów społecznych uzyskując tym samym podstawowe znaczenia dla kształtowania systemu społecznego.”
Prawo do wolności musi być wspierane i ugruntowane w prawie do wolności w życiu społecznym. W szczególności musi być związane ze swobodą zawierania umów, wyboru miejsca pracy i zawodu, sprawnymi instytucjami wyrażania woli politycznej (m.in. wolne wybory, referenda, swoboda wyrażania opinii publicznej) oraz sprawnie działającymi instytucjami organizującymi zaspokajanie potrzeb (m.in. ubezpieczeń społecznych, ochrony pracy, ochrony zdrowia, edukacji). Związek między celami społecznymi, a celami gospodarczymi w społecznej gospodarce rynkowej jest ewidentny; unikanie bezrobocia i inflacji jest warunkiem realizacji sprawiedliwości społecznej i bezpieczeństwa socjalnego, tak, jak wzrost gospodarczy jest warunkiem osiągania postępu społecznego.
Z koncepcji ustrojowej społecznej gospodarki rynkowej wynikają cele społeczne; sprawiedliwości społecznej, bezpieczeństwa socjalnego i postępu społecznego. Cel sprawiedliwości społecznej identyfikowany jest na ogół z celem sprawiedliwej dystrybucji dochodów. Ze względu na trudności w ustaleniu obiektywnych i powszechnie akceptowanych kryteriów sprawiedliwej dystrybucji dochodów, dla celów pragmatycznych przyjmuje się, że celem sprawiedliwego podziału dochodów jest zmniejszanie różnic w dochodach społeczeństwa, które prowadzić ma do bardziej równomiernego udziału w dochodach (służyć temu może np. redystrybucyjne oddziaływanie systemu podatkowego, zasady udzielania świadczeń z systemu zabezpieczenia społecznego, systemy pomocy rodzinie).
Rola państwa w społecznej gospodarce rynkowej nie ogranicza do ustanowienia i kontroli przestrzegania norm prawnych. Rolą państwa jest także poprawa infrastruktury, aby można było osiągać założone cele społeczne i ekonomiczne. Infrastruktura definiowana jest jako podstawowe wyposażenie osobowe i materialne społeczeństwa. „Podstawowe wyposażenie osobowe przejawia się w potencjale możliwości osobowych danego społeczeństwa („human capital”), który zmienia się poprzez inwestycje materialne i ideowe (inwestowanie w ludzi - „human investment”). Określają go miarodajnie rodzaj i jakość edukacji zawodowej w najszerszym znaczeniu (np. edukacji szkolnej, uniwersyteckiej, kształcenia dorosłych). Wyposażenie materialne to wszystkie urządzenia i inwestycje tworzące warunki materialne do rozwoju informacji i komunikacji, edukacji, ochrony zdrowia, rozwoju kultury, sportu, kształtujące warunki życia i rozwoju gospodarki. Zadaniem państwa jest rozwój infrastruktury, tak społecznej, jak i materialnej.
Zadaniem państwa jest także prowadzenie określonej polityki strukturalnej, która wspierać ma osiąganie celów w polityce gospodarczej i polityce społecznej. Przemiany w strukturze gospodarki mają prowadzić do harmonijnego rozwoju kraju.
W społecznej gospodarce rynkowej występują wzajemne zależności między polityką gospodarczą a polityką społeczną. Wyznaczone polityce społecznej zadania mają wspierać realizację zadań gospodarczych. Celem gospodarki jest dostarczenia środków na zrealizowanie zadań polityki społecznej, które są „wkomponowane” w system gospodarczy społeczny i wzajemnie od siebie zależne. Główne zadania polityki społecznej to: pełne zatrudnienie, skuteczna ochrona pracy i powszechne zabezpieczenie społeczne, podział dochodu społecznego tak, aby prowadził do zmniejszania nierówności społecznych.
Podstawą realizacji celów gospodarczych i ogólnospołecznych jest zapewnienie pełnego zatrudnienia. Celem społecznej gospodarki rynkowej jest pełne zatrudnienie, unikanie bezrobocia strukturalnego i regionalnego, zapewnienie mobilności zasobów pracy, łagodzenie następstw bezrobocia, utrzymanie miejsc pracy, wspieranie zatrudnienia osób o mniejszych możliwościach (np. osób starszych, niepełnosprawnych). Zadania związane z pełnym zatrudnieniem obejmują także kształtowanie jakości zasobów pracy (kształcenie i doskonalenie zawodowe), poradnictwo zawodowe, pośrednictwo pracy, swobodę wyboru zawodu i miejsca pracy.
Konstytucja RP z 1997 r. problemy zatrudnienia reguluje w art. 65, który nakazuje władzom publicznym, aby prowadziły politykę zmierzającą do pełnego, produktywnego zatrudnienia, a także realizowały programy zwalczania bezrobocia. Konstytucja gwarantuje też wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz prawo do wolnego wyboru miejsca pracy, prawo do minimalnego wynagrodzenia za pracę. Zakazuje się natomiast stałego zatrudnienia dzieci do lat 16. Zapewnia wolność pracy, ponieważ zakazuje stosowania pracy przymusowej. Zagadnienia zatrudnienia regulowane są przez Kodeks pracy i kilka ustaw szczegółowych. W Konstytucji problemy kształcenia, jako działalności warunkującej pełne zatrudnienie i wykorzystanie zasobów pracy, zostało pominięte. Jedynie w art. 70 sformułowane zostało ogólnie prawo do obowiązkowej nauki do lat 18, a także prawo do nauki bezpłatnej w szkołach publicznych. Konstytucja gwarantuje też powszechny i równy dostęp do kształcenia. Prawa do bezpłatnej nauki w wyższych szkołach publicznych zostało w Konstytucji ograniczone przez wprowadzenie zapisu, że można dopuścić ustawą świadczenie niektórych usług edukacyjnych za odpłatnością.
Ochrona pracy jest obowiązkiem państwa (art. 66). . Konstytucja (art. 66) gwarantuje każdemu prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy oraz prawo do dni wolnych od pracy, corocznych płatnych urlopów oraz gwarancje ograniczonej ustawą maksymalnej normy czasu pracy. Ochrona pracy ma na celu; ochronę stosunku pracy między pracownikiem a pracodawcą, ochronę pracowników przed niebezpieczeństwami środowiska i warunków pracy. Szczególną ochroną obejmuje się pracującą młodzież (ochrona dotyczy ograniczenia wieku od którego dozwolone jest zatrudnienie, czasu pracy, warunków pracy) oraz ochronę kobiet (zakaz zatrudnienia w niektórych zawodach i warunkach (np. pod ziemią, na wysokościach) oraz w związku z funkcją macierzyńską kobiety (ochrona kobiet ciężarnych i matek pracujących). Państwo wraz z organizacjami wspomagającymi (zrzeszeniami branżowymi) ustalają normy minimalne dotyczące warunków pracy i wynagrodzenia oraz nadzorują ich przestrzeganie. Dodatkowe warunki pracy i wynagrodzeń (powyżej minimalnych) ustalać mogą w drodze umów zbiorowych związki zawodowe i pracodawcy.
Zabezpieczenie przed zagrożeniami wynikającymi z pracy obejmuje ubezpieczenie wszystkich pracujących, którzy wskutek zdarzenia losowego utracili dochody z pracy; ubezpieczenie na wypadek bezrobocia, choroby, następstw nieszczęśliwych wypadków, niezdolności do wykonywania pracy w zawodzie lub wykonywania pracy zarobkowej z powodu złego stanu zdrowia oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Ubezpieczenie obejmują wszystkich pracujących na zasadach wzajemności i solidarności. Uzyskują oni prawo do świadczenia w razie wystąpienia zdarzenia losowego, które uniemożliwia im czerpanie dochodu z pracy. Konstytucja przyznaje obywatelom (art. 67) prawo do zabezpieczenia społecznego w przypadku choroby, inwalidztwa i osiągnięcia wieku emerytalnego. Prawo do zabezpieczenia społecznego Konstytucja przyznaje także tym, którzy pozostają bez pracy nie z własnej woli i nie mają innych środków utrzymania. Prawo do zabezpieczenia społecznego regulowane jest przez wiele ustaw szczegółowych, które określają zakres podmiotowy i przedmiotowy zabezpieczenia społecznego oraz warunki uzyskania prawa do świadczeń. Do zakresu zabezpieczenia społecznego należą też świadczenia z zakresu ochrony zdrowia. Konstytucja RP z 1997 r. gwarantuje (art. 68) wszystkim obywatelom równe prawo do ochrony zdrowia finansowanej ze środków publicznych niezależnie od ich sytuacji materialnej. Konstytucja postanawia też, że władze publiczne zapewniają szczególną opiekę zdrowotną dzieciom, kobietom ciężarnym, niepełnosprawnym i osobom w wieku podeszłym. Ponadto obowiązkiem władz publicznych jest zwalczanie chorób epidemicznych.
Poprawa podziału dochodów w społecznej gospodarce rynkowej ma na celu zmniejszenie nieuzasadnionych nierówności dochodowych i majątkowych. Osiąganie tego celu, następuje przez politykę podatkową, płacową i majątkową. Wyrównywanie dochodów następuje w związku ze zróżnicowaną sytuacją rodzinną (np. obniżenie stawek podatkowych wraz ze wzrastającą liczbą dzieci w rodzinie, wypłacanie dodatków rodzinnych), budowa mieszkań socjalnych i wypłacanie dodatków mieszkaniowych, pomoc społeczna dla osób pozbawionych środków utrzymania (bez uprawnienia do ubezpieczenia społecznego). Konstytucja RP w ograniczonym zakresie reguluje zagadnienia wyrównywania dochodów i pomocy społecznej. Art. 71 deklaruje pomoc rodzinom w trudnej sytuacji materialnej, szczególnie niepełnym i wielodzietnym oraz matce przed i po urodzeniu dziecka. Konstytucja bardzo ogólnie podejmuje problem zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Postanowienia artykułu 75 obejmują tylko przeciwdziałanie bezdomności, rozwój budownictwa socjalnego. Jeszcze ogólniejszych sformułowań użyto do ochrony praw lokatorów (zakres ochrony określi ustawa).
Zmiany demograficzne wynikające z procesów zmian procesie powstawania i rozwoju rodzin, starzenia się ludności oraz postępów nauk medycznych stawiają współcześnie problem zakresu i możliwości finansowania świadczeń ochrony zdrowia i zabezpieczenia społecznego. Możliwości finansowania wyznaczonej przez społeczną gospodarkę rynkową sieci bezpieczeństwa socjalnego zależą od efektów ekonomicznych polityki gospodarczej.
Konstytucja RP z 1997 r. deklarując społeczną gospodarkę rynkową jako podstawę ładu społecznego i gospodarczego wyznacza szeroki zakres odpowiedzialności państwa za realizację wielu zadań społecznych. Nie potwierdzają tego zakresu ustawy przedmiotowe, które w znacznym stopniu ograniczają ustanowiony w Konstytucji zakres odpowiedzialność państwa za kształtowanie warunków życia obywateli.
Dialog społeczny jest jedną z zasad konstytucyjnych, która wymienia Preambuła. We współczesnych społeczeństwach demokratycznych dialog społeczny służy ochronie wartości dobra wspólnego oraz zachowaniu pokoju społecznego jako podstawowego warunku rozwoju społecznego i gospodarczego. Dobro wspólne stanowi zbiór wartości niematerialnych (wartości moralne, kultura, symbole, tradycje, obyczaje, religia, wiedza, instytucje, organizacje, zasady prawa) i materialnych (zasoby materialne i dorobek materialny pokoleń) ważnych dla przetrwania i rozwoju danej zbiorowości. Społeczna gospodarka rynkowa przyznaje przedstawicielom pracowników prawo do współdziałania i współdecydowania w kwestiach gospodarczych, personalnych i socjalnych przedsiębiorstw. Prawo to ma zapobiegać konfliktom w stosunkach pracy. Rozwój dialogu społecznego ugruntowany został w polskim prawie kilkoma ważnymi aktami prawnymi oraz powołaniem instytucji gwarantujących rozstrzyganie sporów i konfliktów pokojowo, w formie negocjacji i porozumień między stronami. Wdrażaniu koncepcji dialogu społecznego służą instytucje i organizacje skupiające pracowników i pracodawców (związki, organizacje i stowarzyszenia zawodowe) oraz komisje do spraw dialogu społecznego.
Od podjęcia procesu transformacji systemowej wypracowano, mimo konfliktów i napięć społecznych, wiele rozwiązań prawnych, organizacyjnych i instytucjonalnych, które służą dialogowi społecznemu. Działania komisji trójstronnej skupiającej przedstawicieli pracowników, pracodawców i władzy publicznej (państwa), miały na celu wypracowanie porozumienia w trudnych sprawach społecznych i gospodarczych, miały chronić pokój społeczny i dobro wspólne. Przeprowadzenie reform społecznych i gospodarczych wymagało aktywnego udziału przedstawicieli pracowników i pracodawców oraz współdziałania ich z władzą publiczną. Realizacja programów polityki społecznej i gospodarczej jest niemożliwa bez aktywnego udziału organizacji pracowników i pracodawców oraz organizacji społeczeństwa obywatelskiego. Działania komisji trójstronnej były ważnym etapem w tworzeniu nowoczesnej formy dialogu społecznego, które pozwoliły na wypracowanie efektywnego systemu społecznych negocjacji zbiorowych.
Celem dialogu społecznego jest stworzenie warunków instytucjonalnych w celu pokojowego uzgodnienia interesów stron uczestniczących w dialogu. Instytucjonalizacja form dialogu społecznego wymaga zapewnia reprezentatywności stron, tak, aby ważne interesy wszystkich stron były odpowiednio reprezentowane. O reprezentatywności przedstawicieli stron dialogu decydują zasady dostępu podmiotów do uczestnictwa w instytucjach życia społecznego oraz zasady doboru reprezentacji (i zasady doboru elit społecznych). Od przedstawicieli władzy publicznej uczestnictwo w negocjacjach wymaga jasnego określenia wartości dobra wspólnego i interesów wspólnych społeczności lokalnych, poszczególnych grup społecznych i całego społeczeństwa oraz zaangażowania w reprezentowanie interesów wspólnych.
Ustawa z 2001 r. stwarza możliwość decentralizacji dialogu społecznego tworząc na szczeblu lokalnym Wojewódzkie Komisje Dialogu Społecznego. Zakres zagadnień stanowiących przedmiot kompetencji Komisji obejmuje szeroki zakres zagadnień gospodarczych i społecznych. Podstawowym celem dialogu społecznego jest zachowanie pokoju społecznego. Warunkiem zachowania pokoju społecznego jest wyraźnie sygnalizowana społeczeństwu wola władzy publicznej działania na rzecz dobra wspólnego. Tworzenie przez władze publiczne warunków sprzyjających działaniu wszystkich podmiotów życia społecznego dla osiągania wartości dobra wspólnego. Uzyskiwanie społecznej akceptacji dla trudnych decyzji, które musi podejmować władza publiczna (np. likwidacja tradycyjnych przemysłów). Pokój społeczny trudno osiągać w warunkach przewagi którejś ze stron lub preferowania przez władzę publiczną interesów jednej ze stron dialogu. Władza publiczna staje się wówczas aktywnym uczestnikiem dialogu walczącym o interesy jednej ze stron.
3. Ład konstytucyjny a ustawy przedmiotowe.
Konstytucja przyjmuje spójnie sformułowane i konsekwentnie stosowane podstawowe zasady i cechy ładu społecznego z których najważniejsze to: wolność, sprawiedliwość, równość społeczna, subsydiarność państwa, demokracja, współdziałanie władz i dialog społeczny, decentralizacja państwa i solidarność społeczna. Ustanowione w Konstytucji zasady nie w każdym przypadku znajdują odzwierciedlenie i wyraz w ustawach przedmiotowych. Najszerzej zastosowana została zasada wolności. Znajduje ona wyraz we wszystkich ustawach przedmiotowych, a warunki jej ograniczania muszą być określone ustawą. Zasada sprawiedliwości ograniczona została do jej wyrazu wyłącznie legalnego. Jednak przyjmując zasady społecznej gospodarki rynkowej wprowadzono pośrednio zasadę sprawiedliwości jako zasadę podziału dochodu społecznego prowadzącą do zmniejszania różnic dochodowych i podatkowych. Zasada równości odniesiona zastosowana została do zakazu dyskryminacji i deklaracji równego dostępu. Jednak ustawy przedmiotowe (m. in. dotyczące ochrony zdrowia, edukacji, szczególnie na poziomie wyższym) ograniczyły dostęp obywateli do niektórych sfer usług społecznych. Zasady demokratycznego ustroju deklarowane w konstytucji znajdują swój wyraz w zasadach wyboru Prezydenta RP (wybory powszechne, równe, bezpośrednie i tajne głosowanie). Nie ma natomiast zasad wyboru władz ustawodawczych i samorządów terytorialnych (ustanawiają te zasady dopiero ustawy przedmiotowe). Zasada dialogu społecznego jako podstawowa zasada ustrojowa znalazła swoje odzwierciedlenie w ustawie z 2001 r.. Ustanowienie samorządów terytorialnych i przekazywanie im coraz szerszego zakresu zadań i kompetencji jest urzeczywistnieniem zasady subsydiarności i decentralizacji władzy publicznej.
Nie wszystkie podstawowe zasady ładu społecznego, jakie wymienia Konstytucja znajdą jednakowe rozwinięcie i uzasadnienie. Najszerzej potraktowana została zasada wolności. Najkrócej i najmniej konkretnie ujęta została zasada sprawiedliwości.
4.. Model polityki społecznej; rola państwa, rynku i społeczeństwa obywatelskiego
Konstytucyjny model polityki społecznej, opartej na społecznej gospodarce rynkowej, stanowi logiczny i spójny system w którym zasadniczą rolę odgrywa państwo oraz instytucje publiczne, głównie samorząd terytorialny, inne instytucje publiczne oraz organizacje społeczeństwa obywatelskiego. Rola rynku ma w tym modelu znaczenie marginalne. Realizacja zadań społecznych państwa wymaga współdziałania i dialogu partnerów społecznych oraz współdziałania władz z organizacjami społeczeństwa obywatelskiego.
W kształtowaniu ładu społecznego oraz modelu polityki społecznej zasadniczą rolę spełnia połączenie dwóch zasad: efektywności ekonomicznej i solidarności społecznej. Efektywność ekonomiczna wyrażana jest przez rynek, a solidarność społeczna przez państwo, które stoi na straży dobra wspólnego. Dla większości klasyfikacji i typologii polityki społecznej podstawowe znaczenie ma określenie roli państwa, rynku oraz pozostałych podmiotów w polityce społecznej. Rola państwa w polityce społecznej określana jest najczęściej przez zakres i formy interwencji państwa w sprawy społeczne, zakładane w polityce społecznej cele (budowanie więzi społecznych, integracja, utrwalanie podziałów) oraz przez realizowane zadania. W modelu polityki społecznej marginalnym (liberalnym) rola państwa jest nader ograniczona. Podstawowe funkcje w marginalnym modelu polityki społecznej ma wypełniać rynek i rodzina oraz organizacje charytatywne. Państwo ogranicza się do programów selektywnych, adresowanych do tych, którzy nie są w stanie - dzięki działaniu rynku i rodziny - zaspokoić swoich potrzeb nawet na minimalnym poziomie. Państwo pozostawia szerokie pole dla rozwoju inicjatywy prywatnej, zarówno for profit, jak i non profit (m.in. przez tworzenie korzystnych przepisów podatkowych). Inaczej jest w modelu motywacyjnym (korporacyjnym, np. w modelu społecznej gospodarki rynkowej). Państwo może realizować szerokie programy powszechne, jednak pod warunkiem, że służą one i wspierają rozwój gospodarczy; programy społeczne nie mogą zakłócać działania wolnego rynku.
W modelu instytucjonalno-dystrybucyjnym rola państwa jest dominująca, nie wyznacza się żadnych granic dla udziału państwa w realizacji programów społecznych, ponieważ ani rynek, ani rodzina nie są w stanie gwarantować zaspokojenia potrzeb na dostatecznym poziomie. Podmiotem odpowiedzialnym za realizację programów społecznych jest państwo, gdyż mechanizmy rynkowe nie są skuteczne w zaspokajaniu ważnych potrzeb większości obywateli.
Tylko w modelu marginalnym mechanizmom rynkowym przypisuje się decydująca rolę w realizacji zadań polityki społecznej. W modelu motywacyjnym i instytucjonalno-dystrybucyjnym rola rynku jest ograniczona, chociaż w każdym z nich w różnym stopniu. O roli poszczególnych podmiotów decydują dominujące zasady w polityce społecznej oraz przypisane im znaczenie (m.in. zasadom wolności, solidarności, dobra wspólnego).
W kształtowaniu ładu społecznego duże znaczenie ma historycznie ukształtowany charakter związków między sferą społeczną a gospodarką;
- czy polityka społeczna jest czynnikiem wspomagającym rozwój gospodarczy, czy też jest tylko czynnikiem, który „obciąża” i ogranicza możliwości rozwoju gospodarczego?
- czy polityka społeczna ma charakter działań systemowych kształtujących ład społeczny, czy jest ograniczona do interwencji socjalnej w przypadku wystąpienia niepożądanych zjawisk społecznych?
W procesie globalizacji gospodarki i tworzenia wspólnego rynku istotnie maleje zarówno rola państwa i rola wolnego rynku w kształtowaniu ładu społecznego. Globalizacja gospodarki zmieniła funkcjonowanie rynku, na którym nie ma już równoprawnych, konkurujących ze sobą podmiotów. Międzynarodowe korporacje tworzą ponadpaństwową strukturę hierarchiczną w której nie ma miejsca dla odrębnych wolnych podmiotów. Hierarchiczna struktura globalnej gospodarki zmienia charakter demokratycznego państwa narodowego. Rola państwa ma ciągle i może mieć zasadnicze znaczenie dla kształtowania ładu społecznego, ale tradycyjna rola państwa ulega współcześnie zmianie, ponieważ coraz szersze kompetencje posiadają organizacje międzynarodowe. Zmienia się też rola rynku w kreowaniu ładu społecznego, ponieważ rynek staje się w coraz szerszym zakresie rynkiem globalnym.
Warunkiem umocnienia demokracji oraz środkiem ochrony społeczeństwa i państwa przed dominującą rolą globalnej gospodarki jest wzmocnienie więzi wspólnotowych. Wspólnotowe więzi mogą być wzmocnione przez zorganizowane działanie różnych grup skupionych wokół wspólnych idei, zadań i interesów.
Procesy zmian ustrojowych wywołały nowe potrzeby społeczne oraz konieczność stworzenia nowej, zdecentralizowanej polityki społecznej. Utworzenie jednostek podziału terytorialnego - gminy, powiatu i województwa - było początkiem budowania lokalnej wspólnoty samorządowej. Zmiany systemowe wprowadzające demokratyczny ustrój władzy stworzyły warunki polityczne rozwoju inicjatyw i organizacji obywatelskich. Mogą one spełniać istotne role w rozwoju społeczeństwa obywatelskiego i wypełniać różne funkcje. Przypisywana im rola zależy od przyjętych zasad ładu społecznego, utrwalonej tradycji służby społecznej, dominującej orientacji ideologicznej, doświadczeń, cenionych wartości, charakteru władzy państwowej, poziomu rozwoju organizacji obywatelskich.
Podstawową zasadą organizacji społeczeństwa obywatelskiego jest zasada subsydiarności (pomocniczości), podniesiona w demokratycznej Polsce do rangi zasady konstytucyjnej, wymienionej jako podstawowa zasada organizacji społeczeństwa, umacniająca uprawnienia obywateli i wspólnot obywatelskich. Rola organizacji społeczeństwa obywatelskiego w kształtowaniu ładu społecznego zależy od tego, jak została zdefiniowana rola państwa oraz rynku oraz jaki jest charakter związków między różnymi podmiotami. polityki społecznej a państwem i rynkiem. Rola organizacji obywatelskich zależna też jest od trwałości zastosowanych rozwiązań prawnych, finansowych i instytucjonalnych. Organizacje społeczeństwa obywatelskiego mogą pełnić złożone funkcje w kształtowaniu ładu społecznego. Analiza założonych i realizowanych funkcji organizacji obywatelskich w kreowaniu ładu społecznego wskazuje na ich złożone funkcje. Tradycyjnie pełniły one funkcje samopomocy, samoorganizacji oraz kontroli społecznej w stosunku do podmiotów państwowych i samorządowych. Mogą one wyrażać potrzeby i interesy tych grup ludności, których potrzeby nie zostały wyartykułowane w oficjalnych programach. Pełnią funkcje reprezentacji interesów grup zmarginalizowanych. Wnoszą uzgodnione interesy grup społecznych w systemy decyzyjne, są podmiotem negocjacji i mediacji, zmniejszają napięcia i konflikty społeczne. Realizują zadania, których inne podejmuje ani państwo, ani rynek; reagują na pojawiające się nowe problemy społeczne. Pełnią funkcje zorganizowanej opinii publicznej, przedstawiając krytyczną ocenę oficjalnych programów realizowanych przez pomioty publiczne.
Zakres i formy aktywności organizacji społeczeństwa obywatelskiego mogą być ograniczone i wyznaczone przez; 1/ sposób i zakres ingerencji państwa w określanie norm działania (obowiązujące prawo), 2/ źródła środków finansowych i materialnych warunków działania (dozwolone przez prawo, formy pozyskiwania środków i gospodarowania nimi), 3/ formy kontroli i nadzoru, dostępności informacji. Organizacje obywatelskie mogą być w różnym stopniu sformalizowane i powiązane różnymi formami zależności z podmiotami państwowymi i samorządowymi . Niski poziom formalizacji daje większy zakres swobody działania, lecz nie sprzyja utrwalaniu struktury. Wysoki poziom formalizacji utrwala strukturę organizacji, ale może ograniczać swobodę działania w wyborze kierunków, form działania oraz dostępie do środków.
Zasadniczym warunkiem powstania i rozwoju organizacji społeczeństwa obywatelskiego jest aktywność jednostek i grup społecznych rozumiana jako ich udział w zorganizowanych formach przez wspólne określanie celów organizacji, zasad, metod i form działania, tworzenie warunków i uczestnictwo w zorganizowanych działaniach. Inspirowanie i organizowanie aktywności społecznej może być zarówno celem, jak i środkiem działania. Jako cel działania pozwala ujawniać istniejące niezaspokojone potrzeby i narastające konflikty społeczne. Jako środek działania przygotowuje program i realizuje określone zadania, zaspokaja potrzeby i zmienia warunki.
Organizacje obywatelskie wyrastają z idei społeczeństwa obywatelskiego. Pojęcie społeczeństwa obywatelskiego może być rozumiane „(...) jako norma idealna i jako pewna rzeczywistość społeczna”(...). Społeczeństwo obywatelskie postrzegane jest (...) jako wspólnota wolnych i równych obywateli, którzy łączą się, aby żyć razem, a zatem by realizować dobro wspólne, jako wspólnota, z której nikt, kto żyje w jej terytorialnych granicach, nie może być wykluczony.” W społeczeństwie obywatelskim każdy ma możliwość manifestowania swoich interesów, wartości i preferencji. Idea społeczeństwa obywatelskiego dostarcza wielu ludziom drogowskazu do podejmowania aktywności publicznej. „W prawdziwej, zdrowej i autentycznej demokracji obywatele są świadomi swoich praw i obowiązków, respektują podstawowe wartości integrujące społeczeństwo.” Społeczeństwo obywatelskie może rozwijać się w systemie „(...) w którym wartością podstawową jest wolność jednostki oraz jej upodmiotowienie w zakresie kształtowania własnych warunków życia.” Organizacje społeczeństwa obywatelskiego umacniają więzi w środowisku lokalnym. „Wyróżnikiem społeczeństw obywatelskich jest to, że elementy powiązane są wzajemnie dzięki wspólnej czy zbiorowej samoświadomości wspólnego uczestnictwa w społeczeństwie”. Organizacja społeczeństwa obywatelskiego obejmuje „(...) społeczne instytucje, takie, jak rynki i dobrowolne stowarzyszenia oraz sferę publiczną, pozostające (w pełni lub w ograniczonej mierze) poza zasięgiem bezpośredniej kontroli państwa”. Obywatelstwo (obywatelskość) wynika z praw, światopoglądu, postawy i uczestnictwa jednostek. W ustroju demokratycznym społeczeństwo obywatelskie to pewien idealnie wyobrażony i tworzony przez wspólnotę wolnych obywateli ład społeczny. To także proces budowania ładu opartego na wspólnych wartościach. Zmiany w społeczeństwie demokratycznym są wynikiem powszechnego zaangażowania społeczeństwa w tworzenie instytucji życia społecznego, w tym także organizacji, fundacji, związków, zrzeszeń, stowarzyszeń obywatelskich.
Ograniczenia w rozwoju inicjatyw i organizacji obywatelskich stosowane przez władze publiczne prowadzą do hamowania procesów społecznej integracji, do wytworzenia „próżni społecznej”, uznawanej za podstawową blokadę procesów integracji i rozwoju społeczeństwa obywatelskiego. Postawy obywatelskiego zaangażowania mogą kształtować się tylko w demokratycznym społeczeństwie, dlatego organizacje obywatelskie mogą rozwijać się tam, gdzie nie ma przeszkód dla rozwoju demokracji. Społeczeństwo demokratyczne to społeczeństwo obywatelskie, świadome swoich praw, świadome możliwości skutecznego wpływania na układ spraw publicznych oraz podejmujące zorganizowane działania w celu zmiany swojego położenia i zmiany otaczającej rzeczywistości.
W realizacji zadań polityka społeczna wyznacza poszczególnym podmiotom właściwe im funkcje. Organizacje obywatelskie pełnią funkcje związane z budowaniem więzi i integracji, wprowadzają w świat wartości wspólnotowych, pobudzają aktywność społeczną. I w końcu najważniejsza ich funkcja - kształtują postawy obywatelskiej aktywności, odpowiedzialności i zaangażowania.
5. Próba podsumowania.
Ład społeczny ukształtowany według koncepcji społecznej gospodarki rynkowej stanowi logiczny i spójny system. Model polskiej polityki społecznej stworzony na podstawie norm konstytucyjnych jest zgodny z zasadami wypracowanymi w demokratycznych państwach i utrwalonymi w dokumentach międzynarodowych. Zostały w nim jasno określone role i zakres odpowiedzialności za kształtowanie ładu społecznego poszczególnych podmiotów polityki społecznej. Ale po 14 latach transformacji konstytucyjny model polskiej polityki społecznej coraz powszechniej uznawany jest za model utopijny, za zbiór haseł, które nie mają treści i znaczenia w kształtowaniu norm prawnych. Konstytucja Rzeczypospolitej Polski z 1997 r. coraz częściej w dyskusjach politycznych traktowana jest jako przejaw utopijnego marzycielskiego o wolnym, demokratycznym, obywatelskim społeczeństwie zorganizowanym na zasadach sprawiedliwości społecznej, subsydiarności i dialogu społecznego. Jeśli zatem dyskusje o zmianie konstytucji prowadzić mają do ustanowienia nowego ładu społecznego, opartego na nowych zasadach, to warto zastanowić się, na jakich zasadach zorganizowany ma być nowy ład społeczny? Od jakich zasad wyrażonych w obowiązującej Konstytucji jesteśmy gotowi odstąpić w kreowaniu innego, nowego ładu społecznego? Które zasady mają być zachowane?
Pytania takie są tym bardziej zasadne, że wiele zastosowanych dotychczas rozwiązań pomija zasady konstytucyjne lub pozostaje z nimi w kolizji. Dotyczy to w zasadzie wszystkich podstawowych dziedzin polityki społecznej W ustawie o szkolnictwie wyższym dozwolono pobieranie opłat w szkołach publicznych, chociaż norma konstytucyjna gwarantuje prawo do nauki bezpłatnej w szkołach publicznych (art. 70). Ustawa o systemie oświaty gwarantuje nauczanie tylko do ukończenia gimnazjum (16 roku życia), a Konstytucja wprowadza obowiązkowa naukę do lat 18 (art. 70). Ustawa zasadnicza gwarantuje wszystkim obywatelom równe prawo do ochrony zdrowia finansowanej ze środków publicznych niezależnie od ich sytuacji materialnej (art. 68). Tymczasem konstytucyjna zasada jest powszechnie łamana w ustawach i praktyce społecznej (m.in. przez pobieranie opłat za usługi w publicznych zakładach oraz odmowę świadczeń dla tych, którzy nie mają środków na opłacenie usług. Konstytucja przyznaje tym, którzy pozostają bez pracy nie z własnej woli i nie mają innych środków utrzymania prawo do zabezpieczenia społecznego. Prawo to jest powszechnie naruszane, bo około 85% bezrobotnych pozostaje bez pomocy ze środków publicznych.
Wypracowana w drodze kompromisu konstytucyjna koncepcja ładu społecznego po kilku latach jest przedmiotem krytyki prowadzonej z różnych stron. Zasadnicze jej ostrze dotyczy zbyt dużych praw i uprawnień obywateli (m.in. do ochrony zdrowia, do edukacji) oraz zbyt dużych w stosunku do możliwości zobowiązań państwa w polityce społecznej (np. w pomocy i ubezpieczeniach społecznych). Powszechna w kręgach liberalnych krytyka określonej w Konstytucji społecznej koncepcji państwa prowadzić ma do wycofania zobowiązań państwa i poszerzenia zakresu działania wolnego rynku w ochronie zdrowia, w edukacji, kulturze, mieszkalnictwie, zmniejszaniu różnic w poziomie dochodów, ochronie praw pracowniczych. Uzasadnieniem dla powszechnej krytyki przyjętych w Konstytucji założeń jest niewydolność instytucji państwa w wypełnianiu konstytucyjnych zobowiązań wobec obywateli.
Reformy podejmowane w okresie transformacji systemu zmieniły warunki życia w Polsce. Zmiany systemowe wywołały szereg negatywnych konsekwencji w sferze społecznej; bezrobocie, obniżenie poziomu życia, wzrost rozwarstwienia dochodowego oraz zwiększenie skali ubóstwa, nasilenie zjawisk przestępczości pospolitej i zorganizowanej, korupcji, uzależnienia od alkoholu i środków odurzających. Jednocześnie reformy systemowe wpłynęły na wzrost społecznych oczekiwań związanych z poziomem zaspokojeniem podstawowych potrzeb społecznych. W społecznej świadomości reformy miały zwiększyć możliwości aktywnego uczestnictwa obywateli, wpływania ich na kształtowanie życia społecznego, gospodarczego i politycznego. Miały podnieść poziom zaspokojenia potrzeb, zapewnić rzetelność i sprawność działania państwa oraz instytucji organizujących życie społeczne i gospodarcze.
Ustanowione w Konstytucji zasady ładu społecznego oraz utrwalane i urzeczywistniane w ustawach przedmiotowych ich cechy w rezultacie mają przynieść określony przez te cechy i zasady porządek społeczny. Powiększająca się skala negatywnych zjawisk społecznych - bezrobocia, ubóstwa marginalizacji i wykluczenia społecznego - nasuwa wiele wątpliwości dotyczących skuteczności narzędzi prawnych, instytucjonalnych, ekonomicznych i społecznych zastosowanych do kształtowania ładu społecznego.
Ustawa z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej, Dz.U nr 41, poz. 324 z późn. zm., oraz ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej, Dz.U. nr 101, poz. 1178 z późn. zm.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Dz.U.97.78.483. Preambuła.
Można tu wskazać na niekonsekwentne stosowanie niektórych zasad w Konstytucji. Art. 20 deklaruje, że podstawą ustroju gospodarczego jest społeczna gospodarka rynkowa. Jedną z podstawowych zasad społecznej gospodarki rynkowej jest zasada sprawiedliwości społecznej (por. szerzej w części omawiającej zasadę solidarności społecznej.
Por. B. Jaworska-Dębska, Zadania społeczne samorządów wojewódzkiego, powiatowego i gminnego w reformie systemu administracyjnego polski w okresie transformacji, w: Zadania samorządów lokalnych w rozwoju demograficznym, red. J. Hrynkiewicz, Skierniewice 2002, s. 82.
Zasada ta została wyrażona w Encyklice Quadragessimo Anno w 1931 r.; „"Nienaruszalnym i niezmiennym pozostaje owo najwyższe prawo filozofii społecznej: co jednostka z własnej inicjatywy i własnymi siłami może zdziałać, tego jej nie wolno wydzierać na rzecz społeczeństwa; podobnie niesprawiedliwością, szkodą społeczną i zakłóceniem ustroju jest zabieranie mniejszym i niższym społecznościom tych zadań, które mogą spełnić i przekazywanie ich społecznościom większym i wyższym Każda akcja społeczna ze swego celu i ze swej natury ma charakter pomocniczy; winna pomagać członkom organizmu społecznego, a nie niszczyć ich lub wchłaniać”. Por. Pius XI, Encyklika Quadragessimo Anno, „Znak” 1982, nr 7-9, s. 707-708.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., op. cit.
Ustanowiona 15 października 1985 przez Radę Europy, ogłoszona w Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607.
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.
Konstytucja RP, z dn. 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. nr 78, poz. 483.por. art. 164 ust. 3.
Szerzej por. B. Jaworska-Dębska, Zadania społeczne samorządów... op.cit.
M. Stec: Podział zadań i kompetencji w nowym ustroju terytorialnym Polski - kryteria i ich normatywna realizacja [w:] Nowy podział kompetencji i zadań w administracji rządowej i samorządzie terytorialnym, Reforma Administracji Publicznej, z. 3, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa wrzesień 1998, s. 51.
J. Korczak, Układ kompetencyjny organów i jednostek organizacyjnych gmin, miast na prawach powiatów, powiatów i województw samorządowych, Poznań-Wrocław 2001.
Szerzej por. J. Hrynkiewicz (red.), Decentralizacja funkcji społecznych państwa, ISP, Warszawa 2001.
Uchwalona 13 listopada 2003 r. ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. 2003, z 29 listopada) wejdzie w życie w 2004 r. Skutki jej działania można będzie oceni po kilku latach. Ustawa ta w niewielkim stopniu zmieni sytuacje, ponieważ źródłem finansowania zadań samorządu będzie podatek płacony przez obywateli i organizacje gospodarcze, co oznacza, ze niskie dochody będą uzyskiwać samorządy o wysokim bezrobociu i nieefektywnej gospodarce, tzn. te, w których występują największe potrzeby .
Pojęcie społecznej gospodarki rynkowej sformułowano i zdefiniowano w 1947 r. na gruncie gospodarki niemieckiej. Twórcą koncepcji społecznej gospodarki rynkowej jest A. Muller-Armack (1901-1978). Idea przewodnia społecznej gospodarki rynkowej polega na tym, aby „....w oparciu o wolną konkurencję w gospodarce łączyć swobodną inicjatywę z postępem społecznym, zapewnionym właśnie przez wydajność wolnorynkową.” Cyt. za: M.J. Thieme, Społeczna gospodarka rynkowa, C.H. Beck, Warszawa 1995, s. 9 -10.
M.J. Thieme, Społeczna gospodarka rynkowa, C.H. Beck, Warszawa 1995, s. 10 i nast.
op. cit. s. 10 i 11
op. cit. s. 11
op.cit. s. 51-52
M.J. Thieme, Społeczna gospodarka rynkowa, C.H. Beck, Warszawa 1995, s. 76 i nast.
Kodeks pracy, tekst jednolity, Dz.U. 1998, nr 21,poz. 94 z późn. zmian., Ustawa z dn. 22 grudnia 1995 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, Dz.U. 1996, nr 5, poz. 34 z późn. zmian. Ustawa z dn.27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, Dz. U. 1997, nr 123, poz. 776 z późn. zmian.
Zapis ten spowodował, że znaczną część kosztów kształcenia w publicznych szkołach wyższych (około 60%) ponoszą studenci.
Ustawa z dn.6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, Dz .U. 1985, nr 54, poz. 276 z późn. zmian.
Ustawa o związkach zawodowych z dn. 23 maja 1991 r. Dz.U. 1991, nr 55, poz.234.z późn. zm. oraz Ustawa z dn. 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców, Dz.U. 1991, nr 55, poz. 235 z późn. zmian.
Ramy instytucjonalne i prawne dla komunikacji podmiotów dialogu społecznego w Polsce tworzy ustawa z 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno - Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego.
Por. N. Ginsburg, Divisions of Welfare, 1995, S.M. Grzybowski, Wstęp do nauki polityki społecznej, Kraków 1948, G.Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism, 1996. M. Księżopolski, Polityka społeczna, Wybrane problemy porównań międzynarodowych, Katowice 1999. Analiza klasyfikacji modeli polityki społecznej: M. Rymsza, Urynkowienie państwa, czy uspołecznienie rynku. Kwestia socjalna w trzeciej Rzeczypospolitej na przykładzie ubezpieczeń społecznych, Warszawa, 1998.
Ustawa z dn.24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku społecznego i wolontariacie, Dz.U. 2003 r., nr 96, poz. 873.
K. Michalski, (red.) Europa i społeczeństwo obywatelski. Rozmowy a Castel Gandolfo, Kraków 1994.
K. Michalski, Przedmowa. Europa i społeczeństwo..., op. cit. s. 6.
J. Szacki, Społeczeństwo obywatelskie, „Przegląd Polityczny” 1996 nr 32.
J. Mariański, Kościół Katolicki w społeczeństwie obywatelskim, Lublin 1998., s. 17.
P. Buczkowski, Społeczeństwo obywatelskie i zasada subsydiarności a samorząd terytorialny w Polsce, w: Subsydiarność, CE UW, Warszawa 1998.
E. Shils, Co to jest społeczeństwo obywatelskie, w: Europa i społeczeństwo obywatelskie, red. K. Michalski, Kraków 1994.
V.M. Perez Diaz, Powrót społeczeństwa obywatelskiego w Hiszpanii, Znak, Kraków 1996. s. 72.
S. Nowak, (red.), Postawy, wartości i aspiracje społeczeństwa polskiego, Instytut Socjologii UW, Warszawa 1984.
Ustawa z dn. 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, (Dz.U. 2003 r., nr 96, poz. 873) nie rozwiązała problemów związanych z powstawanie i rozwojem organizacji wspólnotowych, ponieważ ustanawia trudne do wypełnienia przez organizacje warunki powstawania i osiągania statusu organizacji pożytku społecznego, ogranicza swobodę ich działania, ogranicza oraz nadaje podmiotom władzy publicznej szerokie kompetencje do kontroli ich działalności.
Można tu wskazać m.in. Europejską Kartę Społeczna, dokumenty Międzynarodowej Organizacji Pracy i inne.
23
24