2506


ZASADY USTROJU RZECZYPOSPOLITEJ

Pojęcie zasad ustroju

Każda konstytucja określa pewne zasady podstawowe, które rozstrzygają o charakterze ustrojowym danego państwa i określają panujący w nim system władzy. Suma tych zasad składa się na tożsamość konstytucyjną państwa. Zasady te wskazują przede wszystkim tego, do kogo należy władza w państwie (określają suwerena), ustanawiają podstawowe formy wykonywania tej władzy i rodzaje (typy) organów państwowych do tego powołanych.

Współcześnie ukształtowało się szereg zasad wspólnych, stanowiących standard demokratycznego państwa. Zasady te mogą być formułowane w bardzo różny sposób, mogą być uzupełniane zasadami i deklaracjami o bardziej szczegółowym charakterze.

Konstytucyjne zasady ustroju nie zawsze muszą być zapisane w odrębnych postanowieniach tego aktu. Nierzadko wymagają dopiero zdefiniowania w oparciu o poszczególne postanowienia konstytucji, ale też w oparciu o koncepcje aksjologiczne i konstrukcje doktrynalne. Tekst konstytucji posługuje się z reguły skrótami myślowymi, pojęciami-kluczami, milcząco zakładając, że znaczenie tych pojęć jest na tyle oczywiste, iż nie wymaga legalnych definicji.

Konstytucja z 2 kwietnia 1997 r.

Najważniejsze zasady ustrojowe są w rozdziale I „Rzeczpospolita” i chronionym (wraz z rozdz. II i XII) szczególnym, trudniejszym trybem zmiany (29 artykułów nie stanowi jednak dwudziestu dziewięciu zasad ustrojowych). Są tu bowiem postanowienia o bardzo różnej randze i bardzo różnym stopniu abstrakcyjności:

- zasady o szczególnej doniosłości (np. art. 1, art. 2, art. 4, art. 8, art. 10)

- postanowienia bardziej szczegółowe (pewne aspekty zasad ogólniejszych; np. art. 13, art. 17, art. 26),

- postanowienia będące raczej normami niż zasadami (np. art. 11 ust. 2, art. 21 ust. 2, art. 27, art. 28, art. 29).

Zasady ustrojowe można odnaleźć i w innych rozdziałach konstytucji (zwłaszcza w jej rozdziale II - Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela) oraz we Wstępie do konstytucji.

Określenie zasad ustrojowych jest w wielu miejscach mało jurydyczne wystarczy więc wskazanie siedmiu zasad najbardziej podstawowych i o ustabilizowanej już treści:

1) zasada suwerenności Narodu,

2) zasada niepodległości i suwerenności Państwa,

3) zasada demokratycznego państwa prawnego,

4) zasada społeczeństwa obywatelskiego,

5) zasada podziału władz,

6) zasada społecznej gospodarki rynkowej,

7) zasada przyrodzonej godności człowieka.

I. Zasada suwerenności Narodu

Zasada ta określa suwerena, a więc wskazuje tego, do kogo należy władza w państwie.

Art. 4 ust. 1 Konstytucji stanowi: Władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu

- znaczenie negatywne: nie może być grup społecznych (np. lud pracujący miast i wsi) czy kategorii obywateli, które mogłyby zostać postawione poza pojęciem Naród.

- znaczenie pozytywne (nie można utożsamić Narodu z ogółem osób narodowości polskiej, a pozostawiać poza zakresem tego pojęcia obywateli innej narodowości: mniejszości narodowych i gwarantowania im prawa do zachowania tożsamości (np. art. 27 zd. 2 i art. 35).

Pojęcie Naród należy natomiast odnosić do wspólnoty wszystkich obywateli Rzeczypospolitej (przypomnijmy, że Wstęp do Konstytucji używa określenia my, Naród Polski - wszyscy obywatele Rzeczypospolitej (rzeczywistym źródłem władzy są, z punktu widzenia procesu wykonywania władzy, obywatele posiadający prawa wyborcze). Art. 1 Konstytucji (Rzeczypospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli). Użyte w nim pojęcie Rzeczypospolita jest czymś więcej niż określeniem aktualnie istniejącego państwa, jest raczej nawiązaniem do pojęcia Ojczyzny (przypomnijmy, że Wstęp odnosi określenie dobro wspólne po prostu do Polski), a więc odwołaniem się do owej historycznej wspólnoty, która tworzy istotę dzisiejszego państwa polskiego.

Podstawowe formy wykonywania władzy przez Naród

- art. 4 ust. 2 - Naród sprawuje władzę przez swych przedstawicieli lub bezpośrednio.

Demokracja bezpośrednia to sposób sprawowania władzy, w którym decyzje podejmowane są bezpośrednio przez ogół wyborców, bez pośrednictwa jakichkolwiek (nawet demokratycznie wyłonionych) organów państwowych.

Konstytucja przewiduje cztery rodzaje referendów:

1) ogólnokrajowe w sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa (art. 125),

2) w sprawie wyrażenia zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej przewidującej przekazanie organizacji lub organowi międzynarodowemu kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach (art. 90 ust. 3),

3) w sprawie zatwierdzenia zmiany Konstytucji dotyczącej postanowień zawartych w rozdziałach I, II i XII (art. 235 ust. 6),

4) referendum lokalne (art. 170).

W pewnym zakresie Konstytucja przewiduje też inicjatywę ludową (art. 118 ust. 2), nieznana natomiast w Polsce jest procedura weta ludowego.

Demokracja pośrednia, zwana też przedstawicielską, to sposób sprawowania władzy, w którym decyzje, w imieniu suwerena, są podejmowane przez organ przedstawicielski (parlament) pochodzący z wyborów.

Art. 4 ust. 2 wymieniając na pierwszym miejscu sprawowanie władzy przez swych przedstawicieli, uznaje demokrację pośrednią za podstawowy sposób rządzenia państwem.

Dla rzeczywistego istnienia demokracji pośredniej konieczne jest spełnienie szeregu wymagań szczegółowych:

1) oparcie sposobu wyłaniania parlamentu (jego izb) na demokratycznej procedurze wyborczej, która musi uwzględniać zasady powszechności, bezpośredniości, równości i tajności (art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 2 Konstytucji) i by wybory odbywały się regularnie, a przedłużenie kadencji parlamentu było dopuszczalne tylko w sytuacjach nadzwyczajnych (art. 98 i art. 228 ust. 7 Konstytucji);

2) oparcie systemu politycznego na zasadach pluralizmu, czego podstawowym przejawem jest zagwarantowanie wolności tworzenia i działania partii politycznych (art. 11-13 Konstytucji), aby w wyborach mogły konkurować wszystkie poważne orientacje polityczne danego kraju.

3) parlamentowi jako organowi reprezentacji Narodu przysługuje odpowiednio silna pozycja i kompetencje w systemie organów państwowych.

Istotą demokracji pośredniej jest podejmowanie decyzji w imieniu suwerena przez organ (organy) przedstawicielski pochodzący z wyborów (art. 104 Konstytucji określa posłów jako przedstawicieli Narodu podobnie z odesłania art. 108 należy traktować senatorów. Tym samym posłowie i senatorowie nie są prawnie związani wolą (instrukcjami) wyborców ze swych okręgów wyborczych - jest to tzw. zasada mandatu wolnego.

Konstytucja nie określa Prezydenta mianem przedstawiciela Narodu, choć pochodzi on z wyborów o równie demokratycznym charakterze jak wybory parlamentarne.

Charakter organów przedstawicielskich można też przypisać radom gmin, radom powiatowym i sejmikom województw, jako że też pochodzą one z wyborów. Z uwagi jednak na ograniczony terytorialnie zakres ich legitymacji nie można ich traktować jako organów reprezentacji Narodu.

II. Zasada niepodległości i suwerenności Państwa

Ze względu na nasze doświadczenia historyczne została ona silne podkreślona w kilku różnych postanowieniach konstytucyjnych.

Wstęp do Konstytucji mówi zarówno o walce naszych przodków o niepodległość, jak też przypomina okres, gdy Naród pozbawiony był możliwości suwerennego i demokratycznego stanowienia o losie Ojczyzny.

Ochrona niepodległości i nienaruszalności terytorium Państwa wymienione zostały na pierwszym miejscu wśród zadań Rzeczypospolitej (art. 5). W kontekście tych wartości określono rolę Sił Zbrojnych (art. 26 ust. 1) oraz obywatelski obowiązek obrony Ojczyzny (art. 85 ust. 1). Stanie na straży suwerenności i bezpieczeństwa Państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium stanowi jedno z podstawowych zadań Prezydenta (art. 126 ust. 2).

Niepodległość oznacza odrębny byt państwowy Rzeczypospolitej, oznacza też istnienie Polski w jej obecnych granicach * nieprzypadkowo Konstytucja kilkakrotnie podkreśla zasadę nienaruszalności i niepodzielności terytorium państwa.

Suwerenność oznacza zdolność państwa do samodzielnego decydowania o wszystkich dotyczących go sprawach i samodzielnego podejmowania wszystkich dotyczących go decyzji.

Ograniczenie suwerenności może nastąpić tylko na podstawie wyraźnej i szczególnej regulacji konstytucyjnej - stąd wszystkie konstytucje państw członków Unii zawierają tzw. europejską klauzulę dopuszczającą poddanie się tego typu ograniczeniom. W Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. rolę tej klauzuli spełnia art. 90 ust. 1 który pozwala, by na podstawie umowy międzynarodowej przekazać organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach. Zakres tego przekazania musi więc być ograniczony tylko do niektórych spraw (nie pełnego wyrzeczenia się przez Polskę jej międzynarodowej suwerenności), niemniej, nie ma przeszkód, by były to sprawy wielkiej wagi, zwłaszcza w dziedzinach gospodarki, finansów, handlu zagranicznego itp.

Z tych względów art. 90 ustala skomplikowane wymagania proceduralne dla dojścia do skutku takiej umowy międzynarodowej:

1) musi ona najpierw zostać zawarta przez Radę Ministrów.

2) Konstytucja wprowadza alternatywny tryb udzielania zgody na ratyfikację umów, o których mowa w art. 90 ust. 1: albo dokonywane jest to przez parlament w formie ustawy albo przez Naród w drodze referendum.

- musi zostać dokonany wybór drogi udzielenia zgody. Należy to do Sejmu, który - bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ogólnej liczby posłów - podejmuje uchwałę w sprawie trybu wyrażenia zgody na ratyfikację (art. 90 ust. 4).

- jeżeli zostanie wybrany tryb ustawowy, to ustawa o wyrażeniu zgody na ratyfikację wymaga uchwalenia przez Sejm, a potem przez Senat, większością dwóch trzecich głosów w obecności co najmniej połowy ogólnej liczby posłów bądź senatorów (art. 90 ust. 2).

- jeżeli zostanie wybrany tryb referendalny, to przeprowadzane jest referendum ogólnokrajowe w trybie art. 125 Konstytucji (art. 90 ust. 3). Oznacza to, że wyborcom zostanie przedstawione pytanie: „czy jesteś za wyrażeniem zgody na ratyfikację umowy...”. Jeżeli w referendum weźmie udział więcej niż połowa uprawnionych do głosowania, to wynik takiego referendum staje się wiążący (art. 125 ust. 3). Tym samym, jeżeli większość ważnie oddanych głosów padnie za udzieleniem zgody, to zgoda ta zostaje udzielona i prezydent może (a chyba nawet - musi) dokonać ratyfikacji.

- może dojść do sytuacji, gdy w referendum weźmie udział mniej niż połowa uprawnionych do głosowania. Wówczas referendum nie przyniesie wyniku wiążącego, ani więc nie przyzwoli prezydentowi na dokonanie ratyfikacji, ani też nie zamknie postępowania ratyfikacyjnego. W takiej sytuacji za możliwe (ale - nie absolutnie konieczne w sensie prawnym) trzeba uznać podjęcie przez Sejm decyzji o skierowaniu dalszego postępowania na drogę parlamentarną, więc zastosowanie trybu, o którym mowa w art. 90 ust. 2. Jeżeli izby uchwalą - kwalifikowaną większością - ustawę o wyrażeniu zgody, to ratyfikacja będzie mogła być dokonana.

Konstytucja dotyka też problemu miejsca tzw. wtórnego prawa wspólnotowego w polskim systemie prawnym - art. 91 ust. 3 wskazuje, że regulacjom tym przysługuje pierwszeństwo wobec ustaw. Nie wykluczone jednak, że przy przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej konieczne będzie nadanie pełniejszego charakteru tym unormowaniom konstytucyjnym.

Dodatkowe ograniczenia konstytucyjne odnoszą się do angażowania polskich sił zbrojnych. Wprowadzenie stanu wojny możliwe jest tylko w razie zbrojnej napaści na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub gdy z umów międzynarodowych wynika zobowiązanie do wspólnej obrony przeciwko agresji (art. 116 ust. 2). Zasady użycia sił zbrojnych poza granicami kraju oraz zasady pobytu obcych wojsk na naszym terytorium musi określać ustawa lub ratyfikowana umowa międzynarodowa (art. 117).

III. Zasada demokratycznego państwa prawnego

Art. 2 Konstytucji stanowi, że Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Pojęciu państwo prawne można przypisywać szereg różnych znaczeń. W najszerszym ujęciu jest ono właściwie równoznaczne z sumą cech ustrojowych współczesnego państwa demokratycznego.

Jako elementy państwa prawnego traktuje się zasady:

Takie całościowe podejście jest tym łatwiejsze, że konstytucja posługuje się formułą demokratycznego państwa prawnego. W takim znaczeniu zasada demokratycznego państwa prawnego w znacznym stopniu pokrywa się z innymi zasadami ustroju państwowego.

Pozycję prawną obywatela kształtuje więc zasada: to, co nie jest zabronione, jest dozwolone.

Zupełnie odmienna reguła obowiązuje organy państwa: tylko to jest im dozwolone, co zostało przez prawo przewidziane jako ich zadanie czy kompetencja.

Umieszczenie tej klauzuli na samym początku nowego tekstu konstytucji (art. 2) wydaje się potwierdzać jej znaczenie jako swego rodzaju zbiorczego określenia zasady rządów prawa w Rzeczypospolitej Polskiej.

W orzecznictwie TK ugruntowało się stanowisko, zgodnie z którym nieodzownym elementem zasady demokratycznego państwa prawnego są:

reguły stanowienia prawa, które czasem określane są jako zasady przyzwoitej legislacji. Punktem wyjścia jest tzw. zasada ochrony zaufania obywatela do państwa. Zasada ta nakazuje, aby organ państwowy (a więc także ustawodawca) traktował obywateli z zachowaniem pewnych minimalnych reguł uczciwości. Przepisy prawne nie mogą więc zastawiać pułapek, formułować obietnic bez pokrycia bądź nagle wycofywać się ze złożonych obietnic lub ustalonych reguł postępowania, nie mogą stwarzać organom państwowym możliwości nadużywania swojej pozycji wobec obywatela itp.

W ramach tej zasady ogólnej Trybunał Konstytucyjny sformułował szereg konkretnych zasad stanowienia prawa, które muszą być przestrzegane w demokratycznym państwie prawnym.

1) zakaz działania prawa wstecz, to znaczy zakaz stanowienia przepisów prawnych, które obowiązywałyby z mocą wsteczną (odnoszony jest wyłącznie do przepisów, które pogarszają sytuację adresatów; nie ma więc przeszkód w stanowieniu z mocą wsteczną przepisów, które sytuację prawną obywatela polepszają). Jak wskazuje Trybunał Konstytucyjny (np. wyrok z 30 marca 1999, K 5/98) - moc wsteczna może być nadana przepisowi prawnemu tylko w zupełnie wyjątkowych sytuacjach.

2) nakaz zachowania odpowiedniego okresu dostosowawczego przy wprowadzaniu nowych norm prawnych w życie (vacatio legis). Okres vacatio legis w odniesieniu do ustawy wynosi w zasadzie czternaście dni od dnia ogłoszenia (por art. 4 ustawy z 20 lipca 2000 o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Zarówno wspomniana ustawa (art. 4 i art. 5), jak i orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego przyjmują, że odstępstwo od co najmniej czternastodniowego okresu vacatio legis (skrócenie tego okresu) jest dopuszczalne, jednakże tylko wtedy, jeżeli przemawiają za tym bardzo istotne okoliczności albo jeśli nowe przepisy ze swej istoty takiego okresu dostosowawczego nie wymagają. Wszędzie tam, gdzie przepisy prawne są adresowane do obywateli okres vacatio legis musi być odpowiedni, to znaczy taki, aby adresaci mieli czas dostosować swe interesy do nowej regulacji.

3) zasada ochrony praw nabytych. Nowe regulacje prawne powinny w zasadzie (bo dopuszcza się pewne wyjątki) chronić prawa nabyte

4) zasada określoności prawa: przepisy prawne muszą być formułowane w sposób na tyle jasny, aby adresat mógł bez trudności określić prawne konsekwencje swego postępowania.

- zasada proporcjonalności, którą można inaczej nazwać zakazem nadmiernej ingerencji. Dotyczy ona treści stanowionego prawa i nakazuje, aby środki zastosowane do osiągnięcia założonego przez prawodawcę celu (w szczególności takie środki, których zastosowanie koliduje z usprawiedliwionymi interesami obywatela) były do tego celu proporcjonalne. Szczególną rolę odgrywa też ona przy określaniu dopuszczalnego zakresu ograniczania praw jednostki.

Odrębnym elementem koncepcji demokratycznego państwa prawnego jest oparcie systemu źródeł prawa o zasadę hierarchicznej budowy i usytuowanie aktów stanowionych przez parlament - konstytucji i ustaw - na szczycie tej hierarchii.

Art. 2 Konstytucji określa Rzeczypospolitą jako demokratyczne państwo prawne urzeczywistniające zasady sprawiedliwości społecznej (nawiązuje tym do zasady państwa socjalnego, to jest państwa, które ma pewne zobowiązania w stosunku do obywateli, państwa, które ma być do pewnego stopnia opiekuńcze).

- stanowić może ona wyłącznie pewnego rodzaju wskazówkę interpretacyjną do wykładni przepisów prawa - analizując możliwe interpretacje wybierać należy takie, które bardziej czynią zadość wymaganiom sprawiedliwości społecznej.

- można też uznać, że wszystkie organy władzy publicznej (a ustawodawca w szczególności) mają obowiązek czynnego realizowania tej zasady w swej praktyce. Ustawodawca musiałby zatem stanowić takie akty normatywne, które będą społecznie sprawiedliwe, zaś organy stosujące prawo miałyby obowiązek podejmowania na ich podstawie sprawiedliwych społecznie, indywidualnych rozstrzygnięć.

IV. Zasada społeczeństwa obywatelskiego

I. Konstytucja z 1997 r. nigdzie nie używa pojęcia społeczeństwo obywatelskie, ale w całym szeregu sformułowań i postanowień daje wyraz podstawowym elementom tej idei. W aspekcie, rzec można, organizacyjnym idea ta opiera się na dwóch założeniach wyjściowych. Zakłada, po pierwsze, że każdy obywatel funkcjonuje równocześnie w kilku podstawowych układach społecznych, przede wszystkim w układzie politycznym, układzie pracowniczym i w układzie terytorialnym.

Znaczenie podstawowe ma zasada pluralizmu politycznego, której jądrem jest swoboda tworzenia i działania partii politycznych. Państwo demokratyczne to państwo w którym musi istnieć pluralizm partii politycznych.

Swoboda tworzenia i działania partii politycznych stanowi jedną z wolności politycznych obywateli. Jej znaczenie jest jednak na tyle istotne, że twórcy Konstytucji postanowili wyrazić tę zasadę już w rozdziale pierwszym, traktując ją jako jedną z podstawowych zasad ustroju. Rozwinięcie zasada ta znajduje m.in. w ustawie o partiach politycznych z 27 czerwca 1997 r. (upp).

Partie polityczne to zorganizowane struktury jednoczące obywateli dla formułowania, wyrażania i realizowania ich celów politycznych, dążące do zdobycia władzy politycznej w państwie, przede wszystkim poprzez zdobycie większości w państwowych i samorządowych organach przedstawicielskich. Art. 11 Konstytucji i art. 1 upp określają następujące cechy, jakim musi odpowiadać dana organizacja, by mogła zostać uznana za partię polityczną: 1) członkami partii mogą być tylko obywatele polscy, 2) zrzeszać się mogą w partii tylko na zasadach dobrowolności i równości, 3) celem działania partii jest wpływanie metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa i sprawowanie władzy publicznej.

Partia polityczna, aby uzyskać pełnię możliwości działania, musi zostać wpisana do ewidencji partii politycznych. Prowadzi ją Sąd Okręgowy w Warszawie, który nie może odmówić dokonania wpisu, jeśli organizacja pretendująca do miana partii spełnia wskazane wyżej warunki formalne. W tym sensie należy mówić o swobodzie tworzenia partii politycznych.

Wolność tworzenia partii politycznych nie ma jednak charakteru nieograniczonego (art. 13 Konstytucji)

Zakaz prowadzenia przez pp działalności gospodarczej (wyrok TK z 14.12.2004 r., K 25/03).

Zakaz działalności - art. 13 K.

Orzeczenie w przedmiocie, że cele lub działalność partii są sprzeczne z Konstytucją może wydać tylko Trybunał Konstytucyjny.

Zasada społeczeństwa obywatelskiego wymaga też, by obok systemu partii politycznych działać mogły różnego rodzaju inne organizacje zrzeszające obywateli. Są one tworzone dla realizacji najróżniejszych interesów i dążeń obywateli, ale nie w celu zdobycia władzy politycznej.

Podstawową prawną postacią funkcjonowania tych organizacji jest stowarzyszenie, a sposób ich powstawania i działania oraz formy kontroli nad nimi określa ustawa - prawo o stowarzyszeniach z 7 kwietnia 1989 r.

W płaszczyźnie stosunków pracowniczych podstawową rolę odgrywają związki zawodowe - organizacje zrzeszające pracowników i reprezentujące ich interesy zarówno wobec pracodawców, jak i wobec władz publicznych - art. 12 + art. 59 K (również konwencje MOP).

W niektórych zawodach szczególnych (co dotyczy m.in. większości zawodów prawniczych) tworzone są natomiast samorządy zawodowe, których zadaniem jest sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony (art. 17 ust. 1 Konstytucji). Konstytucja używa tu zwrotu można tworzyć samorządy zawodowe, co oznacza, że ustawom zwykłym pozostawia się wyznaczenie zakresu i zadań tych samorządów (korporacje).

Podmiotowość obywatela jako mieszkańca określonej jednostki terytorialnej gwarantować ma istnienie samorządu terytorialnego, dla którego wydziela się z obszaru władzy państwa pewien zakres spraw o charakterze lokalnym i powierza ich samodzielne rozwiązywanie tej grupie społecznej, której sprawy te przede wszystkim dotyczą. Istnienie samorządu terytorialnego jest konieczną cechą ustroju władzy lokalnej w państwie demokratycznym. Konstytucja z 1997 r. formułuje bezwzględny nakaz istnienia samorządu terytorialnego i wymaga, by samorząd wykonywał w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność istotną część zadań publicznych (art. 16). W systemie tego samorządu rola podstawowa musi przypadać gminie (art. 164 ust. 1 i 3), natomiast Konstytucja nie przesądza kształtu dalszej struktury samorządu terytorialnego, przewidując jedynie, iż inne jednostki samorządu regionalnego albo lokalnego określa ustawa (art. 164 ust. 2). Jak wiadomo, dało to podstawę do wprowadzenia w 1998 r. trójszczeblowej struktury samorządu terytorialnego, która obejmuje gminy, powiaty i województwa.

II. Istnieje wiele dalszych instytucji i urządzeń, bez których nie jest możliwe rzeczywiste funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego i będącej jego podstawą - zasady pluralizmu politycznego. Rozdział pierwszy Konstytucji wskazuje na: środki masowego przekazu oraz kościoły i związki wyznaniowe.

Wolność środków masowego przekazu (prasy i innych form przekazu drukowanego, a także tzw. mediów elektronicznych - radia i telewizji) jest w całym świecie uważana za conditio sine qua non pluralizmu politycznego, a jej jądrem jest zakaz cenzury prewencyjnej. (art. 14 + art. 54), a status radia i telewizji poddany jest regulacjom szczególnym.

Rolę kościołów i związków wyznaniowych postrzega się w świecie przede wszystkim w aspekcie wolności wyznania. Konstytucja, wprowadza - niezależnie od indywidualnych gwarancji wolności sumienia i wyznania (art. 53) - do zasad ustroju Rzeczypospolitej ogólną definicję roli kościołów i związków wyznaniowych. Art. 25 Konstytucji formułuje w tym zakresie cztery zasady podstawowe:

1) równouprawnienia kościołów i związków wyznaniowych,

2) bezstronności (neutralności) państwa w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych,

3) oparcia treści stosunków między państwem a kościołami i innymi związkami wyznaniowymi na zasadach poszanowania ich autonomii, wzajemnej niezależności każdego w swoim zakresie oraz współdziałania dla dobra człowieka i dobra wspólnego,

4) oparcia formy określenia stosunków między państwem a kościołami i związkami wyznaniowymi na ustawach uchwalonych na podstawie umów zawartych przez Radę Ministrów z ich właściwymi przedstawicielami, a gdy chodzi o stosunki państwa i Kościoła katolickiego - na umowie (konkordacie) zawartej ze Stolicą Apostolską oraz na ustawach.

V. Zasada podziału władz

Art. 10 ust. 1 Konstytucji z 1997 r. wskazuje, iż ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej.

Podział władz w sensie przedmiotowym (funkcjonalnym) oznacza wydzielenie pewnych rodzajowo odmiennych kierunków (sfer) działania państwa, takich jak stanowienie prawa, wykonywanie prawa, sądzenie. W sensie podmiotowego rozumienia podziału władz - każdej z trzech wyodrębnionych dziedzin działania państwa powinny odpowiadać trzy oddzielone od siebie grupy organów państwowych.

System hamulców i równowagi lub też system wzajemnego hamowania się i równoważenia władz. (podstawową zasadą rządzącą stosunkami pomiędzy trzema władzami jest zasada równości poszczególnych władz). W jej ramach każda władza powinna mieć pewne instrumenty, które pozwalają jej powstrzymywać, hamować działanie pozostałych władz, zarazem muszą istnieć instrumenty, które pozwalają innym władzom powstrzymywać, hamować jej działania.

Art. 10 Konstytucji z 1997 r. daje wyraz obu tym składnikom zasady podziału władz - najpierw wskazuje bowiem podstawę przedmiotowego rozgraniczenia władz (ust. 1), potem wskazuje podmioty - organy konstytucyjne, którym powierzone jest wykonywanie władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej (ust. 2).

Celem art. 10 Konstytucji nie jest wyczerpujące wyliczenie konstytucyjnych organów państwa, a tylko wyrażenie pewnej zasady ogólnej (niektóre konstytucyjne organy państwa nie mieszczą się w klasycznym trójpodziale władz, np. NIK jest organem wspomagającym Sejm w kontrolowaniu rządu. Rzecznik Praw Obywatelskich, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji i Krajowa Rada Sądownictwa.

Domniemania kompetencyjne, wynikające z zasady podziału władz, nie mogą zostać przełamane przepisami ustaw zwykłych. Koncepcja ta zakłada, że istnieje jak gdyby jądro kompetencyjne władzy ustawodawczej, wykonawczej, sądowniczej, w które inne władze nie mogą wkraczać, gdyż oznaczałoby to przekreślenie zasady podziału władz. Ustawy zwykłe mogą dokonywać pewnych przesunięć konkretnych kompetencji pomiędzy władzami, jednak wkraczanie w dziedziny należące do innej władzy nie może być zbyt głębokie, bo wówczas takie unormowanie ustawowe naruszy konstytucyjną zasadę podziału władz.

(29.11.2005, P 16/04)

Zasada podziału władz zakłada oparcie stosunków między poszczególnymi władzami na systemie wzajemnych hamulców, które gwarantować mają współdziałanie i równowagę tych władz. Na tym tle ukształtowały się dwa zasadnicze modele:

Istotą systemu parlamentarnego jest

- dualizm egzekutywy (wyodrębnienie - w ramach władzy wykonawczej - głowy państwa oraz rządu z premierem na czele)

- władza głowy państwa ma charakter ograniczony, rzeczywiste kierowanie sprawami państwowymi należy do rządu

- republikańska głowa państwa (prezydent) jest powoływana przez parlament lub przy decydującym udziale parlamentu, nie występuje zaś wybór prezydenta przez naród.

- rząd pochodzi z parlamentu, tzn. dla utworzenia rządu konieczne jest (wyraźne lub milczące) poparcie większości parlamentarnej

- rząd ponosi odpowiedzialność polityczną wobec parlamentu i może zostać zmuszony do dymisji, jeśli znajdzie się w konflikcie z większością parlamentarną (podstawowym instrumentem parlamentu jest tzw. wotum nieufności)

- rząd (w porozumieniu z głową państwa) może rozwiązać parlament przed upływem kadencji, co może stanowić przeciwwagę wobec instytucji wotum nieufności.

Doświadczenia dały asumpt do tzw. racjonalizacji systemu parlamentarnego.

Najbardziej typową formą racjonalizacji systemu parlamentarnego nie jest nadmierne wzmacnianie pozycji prezydenta, ale zmiana zasad relacji między parlamentem a rządem. Sensem racjonalizacji jest wprowadzenie rozwiązań rezerwowych na wypadek zakłóceń w normalnym obrazie relacji między parlamentem a rządem. Najbardziej typowe jest ustanowienie różnego rodzaju utrudnień dla obalenia rządu (wymóg większości bezwzględnej dla uchwalenia wotum nieufności, możliwość połączenia wotum nieufności z rozwiązaniem parlamentu); najdalej idącym jest tzw. konstruktywne wotum nieufności, tzn. uzależnienie dopuszczalności wotum nieufności od zdolności parlamentu do jednoczesnego wyłonienia nowego szefa rządu.

System prezydencki, którego podstawowym, a w czystej postaci jedynym przykładem są Stany Zjednoczone, jest w pewnym sensie odwrotnością systemu parlamentarnego. Jego podstawową cechą jest

- jednolitość egzekutywy: prezydent jest zarazem głową państwa, jak i szefem (głową) rządu, nie ma natomiast wyodrębnionego urzędu premiera. Tym samym prezydentowi przysługuje bardzo silna pozycja ustrojowa - jest jednoosobowym zwierzchnikiem władzy wykonawczej

- Prezydent jest wybierany przez naród, co daje mu legitymację demokratyczną równą legitymacji parlamentu.

Sam prezydent ponosi odpowiedzialność tylko za naruszenie prawa - wówczas Kongres może go w procedurze tzw. impeachmentu usunąć ze stanowiska. Egzekutywa i legislatywa pozostają więc w znacznym stopniu odseparowane; inaczej niż w systemie parlamentarnym, gdzie stosunki między tymi władzami nie muszą się opierać na zasadzie współdziałania wynikającego z ich politycznej jednorodności.

Konstytucja z 2 kwietnia 1997 r. utrzymała w Polsce parlamentarny system rządów

- organizacja władzy wykonawczej oparta jest na zasadzie dualizmu (prezydent oraz rząd z premierem na czele), rząd (i poszczególni ministrowie) ponoszą polityczną odpowiedzialność przed Sejmem, prezydentowi nie przysługują kompetencje, które pozwalałyby mu przejąć kierowanie sprawami rządowymi. Nie jest to czysta postać systemu parlamentarnego, bo nadal pozostała w nim przynajmniej jedna komponenta typowa dla systemu prezydenckiego, a mianowicie wybór prezydenta w głosowaniu powszechnym, a nie przez parlament. Nie oznacza to jednak wprowadzenia systemu prezydenckiego, bo kompetencje głowy państwa uległy w nowej konstytucji istotnemu ograniczeniu.

System przyjęty w Konstytucji z 1997 r. jest parlamentaryzmem zracjonalizowanym. Centralne miejsce w systemie organów państwowych przysługuje Sejmowi, wiele jednak jego decyzji musi być podejmowanych bezwzględną lub kwalifikowaną większością głosów, a jeśli takiej większości zabraknie, Sejm musi się pogodzić z wolą Senatu (np. art. 121 ust. 3) czy prezydenta (art. 122 ust. 5, art. 155). Jak też wspomniałem, wyrażenie rządowi wotum nieufności może nastąpić tylko przy jednoczesnym powołaniu nowego premiera, a więc w trybie konstruktywnego wotum nieufności (art. 158 ust. 1).

Choć art. 10 ust. 1 Konstytucji mówi o oparciu stosunków między władzą ustawodawczą a władzą wykonawczą na wzajemnej równowadze, to dalsze postanowienia konstytucyjne nadają zdecydowanie silniejszą pozycję parlamentowi, a w jego ramach - Sejmowi. Odpowiada to tradycji polskiego parlamentaryzmu

Pozycja sądownictwa w znacznej mierze opiera się na zasadzie separacji lub nawet izolacji władzy sądowniczej, jako że jedną z podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego jest to, że tylko sądy mogą wymierzać sprawiedliwość.

Niezależności władzy sądowniczej nie uchybia uprawnienie głowy państwa do stosowania w indywidualnych przypadkach prawa łaski, a także możliwości uchwalenia przez parlament aktu w generalny sposób łagodzącego skutki prawomocnych skazań (amnestii) lub nawet darowującego i puszczającego w niepamięć pewne przestępstwa czy wykroczenia (abolicja).

Zasada podziału władz w tradycyjnym ujęciu dotyczy relacji pomiędzy centralnymi organami państwa. Art. 3 Konstytucji (Rzeczpospolita Polska jest państwem jednolitym), wyklucza wprowadzenie nie tylko federalnej organizacji państwa (co i tak wymagałoby zmian konstytucyjnych), ale także terytorialnych jednostek autonomicznych o odrębnym statusie.

Nie przeszkadza to natomiast powołaniu do życia samorządu terytorialnego, a więc oparcia organizacji władz lokalnych na zasadzie ich odrębności i (względnej) niezależności od organów rządowych. Ogólną podstawę w tym zakresie daje art. 15 ust. 1, nakazując, by ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewniał decentralizację władzy publicznej; art. 16 określa charakter i zadania samorządu terytorialnego, a bardziej szczegółowa regulacja zawarta jest w rozdziale VII Konstytucji. Jest to już jednak inne zagadnienie, bo zasada podziału władz nie odnosi się bezpośrednio ani do ustroju władz lokalnych (zob. orzeczenie TK K 4/95 z 23 października 1995 r.), ani do ich relacji z centralnymi organami państwa.

VI. Zasada społecznej gospodarki rynkowej

Zasada ta dokonuje najbardziej ogólnej charakterystyki ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej. Art. 20 Konstytucji wskazuje na fakt, że społeczna gospodarka rynkowa stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej oraz określa podstawowe komponenty tej gospodarki: wolność działalności gospodarczej, własność prywatną oraz solidarność, dialog i współpracę partnerów społecznych.

Społeczna gospodarka rynkowa istotą jej jest oparcie ustroju gospodarczego na powiązaniu dwóch podstawowych idei: gospodarki rynkowej i państwa socjalnego.

W sensie negatywnym oznacza wykluczenie powrotu do tzw. socjalistycznej gospodarki planowej. W sensie pozytywnym, można jedynie powiedzieć, że musi to być gospodarka, której podstawowym motorem rozwoju mają być mechanizmy rynkowe, na które państwo może oczywiście oddziaływać, ale których nie może zastępować własnymi decyzjami.

Skoro jednak pojęcie gospodarka rynkowa uzupełnia się przymiotnikiem społeczna, to oznacza to odejście od tradycyjnego, liberalnego rozumienia tego pojęcia, które odrzucało wszelkie właściwie formy ingerencji państwa w funkcjonowanie mechanizmów rynkowych. Koncepcja państwa socjalnego nawiązuje do szerszej idei tzw. państwa dobrobytu, tzn. państwa, które w aktywny sposób oddziaływuje na likwidowanie kryzysów i napięć społecznych (przez politykę interwencjonizmu państwowego, pozwalającą unikać zakłóceń funkcjonowania gospodarki, kontrolować bezrobocie, stymulować rozwój określonych dziedzin gospodarki czy regionów terytorialnych, a z drugiej strony - przez rozbudowę sieci świadczeń socjalnych - emerytury, renty, zabezpieczenie społeczne, bezpłatna nauka, ochrona zdrowia, macierzyństwa, rodziny itp.) uzupełniających indywidualną zapobiegliwość obywateli. Sformułowanie art. 20 Konstytucji należy rozumieć w takim właśnie kontekście, a więc jako ogólne zobowiązanie państwa do podejmowania działań łagodzących społeczne skutki funkcjonowania praw rynku, ale jednocześnie dokonywanych przy poszanowaniu tych praw. Szczegółowe wskazania co do kierunków działania państwa wynikają zarówno z zasady poddania pracy ochronie Rzeczypospolitej (art. 24), jak i licznych praw socjalnych obywateli i zadań państwa, określonych w art. 65-76 Konstytucji.

Art. 20 wskazuje trzy podstawy społecznej gospodarki rynkowej:

1) wolność działalności gospodarczej (art. 22), który dopuszcza jej ograniczenia tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Oznacza to, że każde ograniczenie wolności gospodarczej wymaga nie tylko dochowania wymogu formalnego, jakim jest zawarcie go w ustawie (nie mogą więc tego czynić akty normatywne niższego rzędu), ale też musi spełniać materialną przesłankę występowania ważnego interesu publicznego. O tym, czy przesłanka taka została rzeczywiście spełniona, rozstrzygać ostatecznie będzie Trybunał Konstytucyjny, jako że ograniczenie wolności gospodarczej, nie posiadające należytego oparcia w interesie państwa, traktować należy jako sprzeczne z konstytucją.

2) własność prywatna, którą rozumieć należy jako wszelką własność należącą do podmiotów autonomicznych w stosunku do państwa i sektora jego własności gospodarczej. Rolę własności akcentują też inne przepisy konstytucyjne, m.in. gwarantując jej ogólną ochronę (art. 21 ust. 1), dopuszczając jej ograniczenia tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim ograniczenia te nie naruszą istoty tego prawa (art. 64 ust. 3), ustalając szczególne gwarancje w odniesieniu do procedury wywłaszczenia (art. 21 ust. 2) oraz odnosząc ochronę własności także do innych praw majątkowych i do prawa dziedziczenia (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1).

3) solidarność, dialog i współpraca partnerów społecznych. Pojęcia te nie mają ugruntowanej tradycji w naszym prawie konstytucyjnym i stąd trudniej jest określić ich znaczenie prawne niż tak ustabilizowanych już instytucji, jak wolność gospodarcza czy prawo własności. Wydają się one dawać wyraz ogólnej idei negocjacyjnego załatwiania spraw spornych, której odrębny zapis odnaleźć można w art. 59 Konstytucji. Rozumieć je też należy na tle ogólnej zasady art. 1, określającej Rzeczypospolitą jako dobro wspólne a więc dobro, w imię którego każdy jest w jakimś stopniu zobowiązany poświęcić interes własny.

Wszystkie te trzy podstawy składają się na ogólny obraz społecznej gospodarki rynkowej jako nie tylko określonego modelu ekonomicznego, ale także preferowanego ładu społecznego.

Ogólna zasada społecznej gospodarki rynkowej odnosi się do wszystkich sektorów i branż gospodarki, a więc także do ustroju rolnictwa.

VII. Zasada przyrodzonej godności człowieka

Zarówno art. 30 Konstytucji, jak i postanowienia jej Wstępu wskazują przyrodzoną i niezbywalną godność człowieka jako źródło wolności i praw człowieka, przyznają jej atrybut nienaruszalności, a władzom publicznym nakazują jej poszanowanie i ochronę. Tym samym zasada godności człowieka została nie tylko uznana za podstawową regulację w systemie przepisów dotyczących praw i wolności jednostki, ale też uznać ją należy za jedną z podstawowych zasad ustroju Rzeczypospolitej.

Szersza analiza tej zasady należy do rozdziału o konstytucyjnym statusie jednostki, już w tym miejscu należy jednak zauważyć, iż jej znaczenie prawne nie ogranicza się tylko do wyznaczania treści praw i wolności jednostki. Realizacji tej zasady (podobnie zresztą, jak i pozostałych zasad ustroju Rzeczypospolitej) jest bowiem podporządkowany cały system unormowań konstytucyjnych, rzutuje ona więc także na treść i interpretację przepisów dotyczących organizacji aparatu państwowego i sposobu jego działania.

15


Wyszukiwarka