Samorząd Terytorialny 11 1998
Początek formularza
Dół formularza
Rozwój lokalny, regionalne strategie rozwoju, regionalizacja
Uwagi wstępne
Gmina jest podstawową jednostką dysponującą kompetencją generalną, decydującą o strategii rozwoju i kształcie zagospodarowania jej przestrzeni. Najszerszą możliwość projektowania rozwoju lokalnego wskazuje art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie terytorialnym, który do wyłącznej właściwości rady gminy pozostawia uchwalanie programów gospodarczych1. Program inwestycyjny - jako wieloletni program gospodarczy tworzący strategię rozwoju gminy - definiując nowy jakościowo kanon w zakresie dostępu obywateli do informacji o jej gospodarce finansowej, czyni z budżetu instrument realizacji określonej polityki rozwojowej gminy. Gminy opracowują nie zawsze w pełni sformalizowane projekty działań w perspektywie średniookresowej. Niekiedy opracowania takie otrzymują nazwę "strategia rozwoju lokalnego". Często są to wyłącznie opracowania robocze lub wewnętrzne deklaracje zarządu gminy, albo szkice projektowanych działań. Ich porównywalność, merytoryczny zakres oraz - co najważniejsze - tempo implementacji są nieznane. W takiej sytuacji najważniejszym przedmiotem badań pozostają rzeczywiste tendencje w poziomie i strukturze wydatków poszczególnych gmin. Niezależnie bowiem od jakichkolwiek deklaracji gmin, ich budżety obrazują faktyczne, a przez to w pełni wiarygodne odzwierciedlenie wszelkich usiłowań w projektowaniu rozwoju lokalnego.
Gminy, osamotnione w działaniach na rzecz aktywizacji gospodarczej układów lokalnych, realizują niezależnie od siebie podobne programy i strategie rozwoju, niekiedy konkurując ze sobą w poszczególnych regionach na tych samych rynkach. Pewnego rodzaju przymusem kreowanym przez obywateli można tłumaczyć determinację gmin wykonujących strategiczne plany rozwojowe. Tak silnego stymulatora nie będzie w przypadku strategii bardziej zaawansowanych. Dobrym przykładem nieprzekraczalności pewnych barier jest nikły rozwój sieci dróg lub opór mieszkańców wobec racjonalizacji sieci rozmieszczania placówek oświatowych. Wówczas władze lokalne staną przed potrójną barierą - potrzeby rozwojowe gminy będą dyktowały podejmowanie przedsięwzięć o mniejszej nośności propagandowej (w skrajnym przypadku nie aprobowanych przez mieszkańców), o większych kosztach realizacyjnych (systemy kanalizacyjne na terenach wiejskich) i ponadlokalnym zasięgu terytorialnym (ochrona wód powierzchniowych, utylizacja odpadów). Na takie przedsięwzięcia nie będzie też środków finansowych w gminnych budżetach.
Realizacja rozproszonych wobec siebie strategii rozwoju gmin prowadzi nie tylko do żywiołowej konkurencji wewnątrzregionalnej, lecz również do nieracjonalnego zagospodarowania przestrzennego dużych obszarów. Na przykład w dziedzinie ekosystemów i systemów infrastruktury technicznej o znaczeniu regionalnym konieczne wydaje się przyjęcie szerszego (regionalnego) punktu widzenia. W ten sposób pojawia się zagadnienie regionalizacji, czyli utworzenia regionów samorządowych, w których występuje pochodząca z wyborów władza polityczna, reprezentująca interes ogólny danej zbiorowości terytorialnej.
Celem niniejszego opracowania jest przedstawienie rezultatów analizy lokalnych strategii rozwoju. Przyjąłem założenie, iż ich odzwierciedleniem są wydatki inwestycyjne gmin, co wymagało zbadania, jak kształtują się i zmieniają w czasie proporcje pomiędzy wydatkami inwestycyjnymi i bieżącymi gmin, czy gminy inwestują systematycznie i konsekwentnie oraz jakie są preferowane przez nie kierunki inwestowania. W rezultacie zagadnieniem badawczym jest wyjaśnienie, czy realizowane przez gminy strategie rozwoju charakteryzują podobieństwa przestrzenne, układające się w regionalne strategie rozwoju. Masowość zachowań poszczególnych gmin - stanowiących wszak odrębne podmioty gospodarujące - informuje o zdolności reagowania społeczności lokalnych na wyzwania, przed którymi one stoją na progu XXI wieku. Wyraża się ona przede wszystkim w postawach inwestycyjnych samodzielnie gospodarujących gmin, a podobieństwa przestrzenne w tym względzie powinny cechować regiony samorządowe, jako główne podmioty polityki rozwoju regionalnego i wspierania rozwoju lokalnego. Regionalizacja staje się faktem, gdyż po pokonaniu elementarnych barier, wyczerpują się proste impulsy rozwojowe gmin i stają one wobec problemów ponadlokalnych, których rozwiązanie nie jest w ich gestii ani kompetencyjnie, ani finansowo.
W celu zbadania regionalnego zróżnicowania strategii rozwoju gmin, analizą objąłem dwa zbiory - odpowiednio 219 i 116 - gmin Lubelszczyzny (międzyrzecza Wisły i Bugu) i Pomorza Gdańskiego (krainy na lewym brzegu dolnej Wisły). Skala i zakres analizy umożliwiły w rezultacie identyfikację zjawisk masowych. W przypadku badań ankietowych bądź opartych na próbie losowej można byłoby, posługując się odpowiednimi technikami, jedynie wnioskować statystycznie o przypuszczalnych tendencjach w prorozwojowych postawach samorządu terytorialnego. Porównania odnosiłyby się wówczas do wniosków statystycznych, a więc wskazań nieostrych, a przy tym różniących się poziomem prawdopodobieństwa. Poddając badaniom duże obszary, określane (do pewnego stopnia umownie) mianem regionów, uzyskałem podstawę do bezpośrednich porównań zaobserwowanych prawidłowości w zachowaniach inwestycyjnych gmin.Wyboru badanych obszarów dokonałem w sposób celowy, biorąc pod uwagę występujące między nimi zasadnicze różnice, dotyczące poziomu urbanizacji i rozwoju gospodarczego, wyposażenia w urządzenia infrastruktury oraz postaw rozwojowych gmin. Istotne różnice w poziomie rozwoju gospodarczego Lubelszczyzny i Pomorza Gdańskiego wywierają równocześnie znaczący wpływ na dochody własne gmin, odzwierciedlające zróżnicowanie wyposażenia majątkowego i potencjałów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego. Obydwa badane obszary mają w rezultacie nierówne warunki w swobodzie gospodarowania, chociaż formalne uprawnienia uzyskały w tym samym czasie - z dniem reaktywowania w Polsce samorządu terytorialnego.
1. Rozwój lokalny
Termin "lokalny" oznacza "ograniczony do danego miejsca", "związany z określonym miejscem w przestrzeni". Społeczność lokalna to taka społeczność, która zajmuje nie jakąś przestrzeń, ale przestrzeń konkretną, posiadającą własną nazwę i tradycję społeczną (lokalny znaczy"swój", "mój"). Lokalność to utożsamianie się z tzw. małymi ojczyznami (ojczyznami prywatnymi). Charakteryzują je silne więzi między mieszkańcami, poczucie tożsamości z zamieszkiwanym terytorium, zaspokajanie podstawowych potrzeb w jego obrębie oraz prawo do decydowania o wszelkich sprawach dotyczących społeczności lokalnej, z wyjątkiem dziedzin zastrzeżonych dla instytucji państwa. Prawo to, realizowane przez władzę lokalną (samorząd terytorialny), odnosi się zarówno do zaspokajania bieżących potrzeb społeczności lokalnej, jak i podejmowania decyzji co do jej rozwoju społecznego i ekonomicznego (inwestycji). Nie ma gotowych recept rozwoju lokalnego, gdyż każdy układ lokalny jest niepowtarzalną kombinacją czynników ludzkich, przyrodniczych, ekonomicznych i zagospodarowania przestrzennego2.
1.1. Pojęcie rozwoju lokalnego
W niniejszej pracy przez rozwój lokalny rozumiem procesy świadomie inicjowane i kreowane przez władze lokalne, przedsiębiorców, lobby ekologiczne, stowarzyszenia społeczne i kulturalne oraz mieszkańców, zmierzające do kreatywnego, efektywnego i racjonalnego wykorzystania miejscowych zasobów niematerialnych i materialnych. Szczególna rola w tych procesach przypada władzom lokalnym (samorządowi terytorialnemu), które zarówno inicjują, jak i koordynują oraz wspierają działania mające na celu pokonywanie barier rozwoju lokalnego albo niedopuszczanie do ich powstawania.
Barierami są czynniki utrudniające bądź uniemożliwiające rozwój lokalny, wśród których można wyróżnić:
-czynniki powszechne (systemowe), dotyczące wszystkich gmin,
-czynniki zróżnicowane przestrzennie, o zasięgu lokalnym, subregionalnym bądź regionalnym, którymi najczęściej są: słabo rozwinięta lub przeciążona infrastruktura techniczna i niska jakość usług komunalnych, degradacja środowiska przyrodniczego, niski poziom rozwoju szkolnictwa i wykształcenia ludności, słabo rozwinięta infrastruktura ekonomiczna (banki, giełdy rolne) oraz niskie potencjały podatkowe gmin.
Spośród barier systemowych, szczególnie dotkliwe dla gmin są3:
1) bariery instytucjonalne - istnieją wówczas, gdy przestrzeń pomiędzy samorządem terytorialnym szczebla lokalnego a centralną władzą ustawodawczą i wykonawczą jest pusta, oznacza to bowiem brak podmiotu polityki regionalnej, wspierającego rozwój lokalny oraz brak procedur konsultowania, uzgadniania i rozstrzygania ze środowiskami samorządowymi spraw spornych dotyczących rozwoju lokalnego,
2) bariery podziału kompetencyjnego - są kreowane przez chaotyczny podział zadań pomiędzy samorząd terytorialny i administrację państwową, fakultatywno-przetargowy sposób zwiększania uprawnień gmin oraz towarzyszące mu rosnące znaczenie zadań zleconych (a w konsekwencji dotacji celowych), narzucanie gminom obowiązku wykonywania nowych zadań, bez przekazania niezbędnych do tego środków,
3) bariery systemu finansowego - wynikają z niestabilnego systemu dochodów lokalnych, braku gwarancji finansowania zadań własnych i iluzoryczności gwarancji finansowania zadań zleconych (w rezultacie wzrasta udział transferów z budżetu państwa w dochodach gmin), nieklarownego systemu udzielania dotacji z budżetu państwa i państwowych funduszy celowych (korzystanie z niskooprocentowanych bądź bezzwrotnych źródeł finansowania inwestycji przez gminy bardzo bogate) oraz braku powszechnie dostępnej informacji odnośnie do tych funduszy,
4) bariery systemu budżetowego - powodują brak procedur wprowadzania do budżetów gmin wieloletnich programów gospodarczych oraz nadmierną swobodę udzielania dotacji z budżetów gmin,
5) bariery ustroju samorządu terytorialnego - są pochodną nieklarownego podziału zadań i kompetencji pomiędzy radą i zarządem gminy oraz niestabilnej pozycji zarządu.
Systemowe bariery rozwoju lokalnego są na ogół niezależne od gmin, to znaczy władze lokalne nie mają na nie wpływu. Usunięcie tych barier wymaga z reguły istotnych zmian obowiązującego prawa i nierozerwalnie wiąże się z reformą modelu terytorialno--ustrojowego państwa.
Wśród niesystemowych (zróżnicowanych przestrzennie) barier rozwoju lokalnego, na które władze lokalne mają z reguły wpływ, mogąc je omijać, nie dopuszczać do ich powstawania bądź je pokonywać, podstawową barierą jest brak elementarnych urządzeń infrastruktury technicznej albo ich niewystarczająca w stosunku do potrzeb wydajność i jakość. Urządzenia te są źródłem korzyści dla inwestorów, którzy na terenach w nie wyposażonych ponoszą niższe koszty realizacji inwestycji i w rezultacie osiągają zwrot nakładów w krótszym czasie. Wyposażenie w elementarną infrastrukturę jest warunkiem wstępnym rozwoju przedsiębiorczości, zwłaszcza w układach lokalnych ogólnie słabo zagospodarowanych i położonych peryferyjnie wobec urządzeń infrastruktury o charakterze magistralnym (np. gazociągów wysokiego i średniego ciśnienia, głównych dróg). Konieczność budowy tych urządzeń od podstaw i połączenia ich z siecią wyższego rzędu pociąga za sobą koszty, które stanowią czynnik zniechęcający potencjalnych inwestorów. Koszty te są jeszcze wyższe na obszarach zagrożenia ekologicznego, zdegradowanych przez tradycyjny, uciążliwy dla środowiska przemysł. Konieczność pokonania bariery rozwoju, którą jest zdegradowane środowisko, pociągająca za sobą zaangażowanie ogromnego kapitału, skutecznie zniechęca zwłaszcza kapitał zewnętrzny.
Szczególna atrakcyjność niektórych układów lokalnych dla rozwijania działalności gospodarczej wynika z faktu, że posiadają one dość trwałe cechy niepowtarzalne, tworząc wybitnie korzystne warunki środowiska przyrodniczego i społecznego dla rozwoju przedsiębiorczości. Polityka rozwoju lokalnego powinna polegać na odkrywaniu, uruchamianiu i wzmacnianiu walorów miejscowych, tj. czynników oryginalnych, sprzyjających innowacjom i konkurencyjnych wobec otoczenia. Istotą rozwoju lokalnego jest nie tylko autonomia działania, tj. samodzielne decydowanie o własnym losie i wynikająca z tego dynamika inicjatyw lokalnych, silnie powiązana z poczuciem niezależności działania na rzecz społeczności, do której się przynależy i z którą się identyfikuje. Zasadniczą kwestią rozwoju lokalnego jest współdziałanie wszystkich podmiotów lokalnych i w rezultacie mobilizacja energii całego środowiska lokalnego, zmierzająca do realizacji wspólnych, powszechnie akceptowanych, długookresowych celów. Strategie działania władz lokalnych, koncentrujące się na pokonywaniu barier rozwoju, zwiększają pozytywne efekty zewnętrzne, tworzone przez środowiska lokalne na rzecz przedsiębiorczości i w ten sposób zwiększają konkurencyjność określonych układów lokalnych.
1.2. Typologia strategii rozwoju lokalnego
O wyborze kierunków strategii rozwoju lokalnego decyduje samorząd terytorialny. Nie oznacza to jego władczej roli. Jednak jego działania nie mogą ograniczać się do informowania społeczności lokalnych o pracach nad strategią rozwoju, negocjowania sprzecznych interesów i zasięgania opinii w sprawie konkretnych ustaleń strategii. Samorząd terytorialny powinien tworzyć i promować strategiczną ideę rozwoju układu lokalnego, z którą identyfikowałaby się lokalna społeczność i utożsamiały różnorodne grupy nacisku (lobby) na rzecz jego rozwoju, tj. organizacje ekologiczne, polityczne, techniczne czy stowarzyszenia kulturalne. Identyfikacja ta, mobilizując społeczności lokalne, powinna być siłą napędową rozwoju lokalnego. Budowa strategii rozwoju jest procesem dynamicznym, ciągłą grą o kształt przestrzeni, w której następuje weryfikacja przyjętych celów rozwoju i sposobów ich osiągania, a zatem dostosowywanie działań do zmieniającej się rzeczywistości w warunkach rozległego pola niepewności. Wśród celów strategii, które nie powinny być sprzeczne, istotne znaczenie ma generowanie efektywnego rozwoju ekonomicznego, poprawa jakości życia społeczności lokalnych (na którą składają się warunki mieszkaniowe, pracy, wypoczynku itd.) oraz ochrona środowiska przyrodniczego i kulturowego.
Syntezą gospodarowania gmin są realizowane przez nie strategie rozwoju, rozumiane jako sekwencje działań zmierzających do osiągnięcia perspektywicznych celów, tj. celów powszechnie akceptowanych i niekoniunkturalnie ważnych dla długofalowego rozwoju. Jeżeli strategie rozwoju gmin są wykonywane, to zawsze znajdują odzwierciedlenie w ich wydatkach inwestycyjnych, które układają się wówczas w logiczne ciągi z punktu widzenia wysokości i struktury nakładów. Pojęciem "strategia rozwoju" są określane działania konsekwentne, wyraziste i systematyczne. W niniejszej pracy jako kryterium realizacji strategii rozwoju przyjąłem nie deklaracje czy preferencje liderów lokalnych, lecz realne wydatki inwestycyjne gmin. Jeżeli wydatki te są stosunkowo wysokie, przedmiotowo racjonalne i obejmują ponad roczny horyzont budżetowy, to istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że gmina realizuje konkretny scenariusz działań - strategię rozwoju - nawet jeśli taki scenariusz nie został klarownie zapisany.
W realnym gospodarowaniu liczą się wszakże fakty, a nie deklaracje. Załóżmy, że działania takie powinny być odzwierciedlane w następujących, jednocześnie rozważanych warunkach:
* w każdym roku analizowanego okresu udział inwestycji w wydatkach ogółem przekracza próg 15%, czyli wartość średnią dla województw o niskich udziałach inwestycji (głównie zachodniej i północnej Polski). Gminy z tych województw są z reguły lepiej wyposażone w urządzenia infrastruktury i nie muszą pokonywać elementarnych barier rozwoju. Więcej środków przeznaczają one na dofinansowanie szkół (np. dopłaty do pensji nauczycieli), ośrodków zdrowia, instytucji kultury;
* nakłady inwestycyjne kumulują się w wybranych działach gospodarki i w każdym badanym roku w danym dziale są wyższe od średniej dla danej kategorii gminy (miejskiej, wiejskiej bądź miejsko-wiejskiej).
Na podstawie powyżej sygnalizowanych kryteriów, można wyodrębniać dwie zasadnicze grupy gmin:
* nie inwestujące w ogóle lub inwestujące mało, albo niesystematycznie (na ogół ograniczające się do niezbędnych remontów urządzeń infrastrukturalnych),
* inwestujące dużo, systematycznie i konsekwentnie, a więc prawdopodobnie realizujące określone strategie rozwoju lokalnego.
Analiza prorozwojowych postaw gmin wymaga z kolei wprowadzenia typologii celów osiąganych przez gminy realizujące scenariusz działań strategicznych. W drugiej z wyżej określonych grup gmin można wyodrębnić trzy typy zachowań (strategii rozwoju):
a) pokonywanie elementarnych barier rozwoju - inwestowanie w podstawowe urządzenia infrastruktury technicznej: wodociągi, gazociągi, wysypiska śmieci, oczyszczalnie ścieków, drogi i kanalizacje sanitarne;
b) pokonywanie progów rozwojowych - charakterystyczne dla miast dużych i niektórych średnich realizujących bardzo kapitałochłonne inwestycje w zakresie gospodarki komunalnej;
c) inwestowanie w usługi wyższego rzędu. Gminy dobrze wyposażone w elementarne urządzenia infrastruktury technicznej mogą przeznaczać więcej środków na rozwój infrastruktury społecznej w postaci obiektów oświaty i podstawowej opieki medycznej, a także placówek upowszechniania kultury i sztuki oraz urządzeń sportu i rekreacji.
Gminy realizujące działania syntetycznie określane mianem strategii rozwoju przedstawiają różne sposoby kumulowania wydatków inwestycyjnych i struktury tych wydatków. Z tego punktu widzenia można wyróżnić cztery odmienne postawy wobec rozwoju, które wyodrębniłem w wyniku szczegółowej analizy finansowej i społeczno-gospodarczej dwudziestu gmin Lubelszczyzny.
W badanym zbiorze znalazły się stosunkowo równomiernie rozmieszczone przestrzennie miasta, gminy wiejskie i miejsko-wiejskie z województw: lubelskiego, zamojskiego, chełmskiego, bialskopodlaskiego, siedleckiego i tarnobrzeskiego, odzwierciedlających typowe sposoby kumulowania wydatków inwestycyjnych i ich struktury. Są to następujące techniki realizacji strategii rozwoju:
I. Koncentrowanie nakładów na jednej inwestycji, która ma dominujący lub przeważający udział w strukturze wydatków inwestycyjnych.
II. Stopniowe zmniejszanie nakładów na inwestycję X i równoczesne zwiększanie na inwestycję Y, będące rezultatem reorientacji struktury inwestycji.
III. Coroczne koncentrowanie nakładów na innej inwestycji.
IV. Równoczesne realizowanie kilku inwestycji, z których żadna nie zajmuje pozycji dominującej.
2. Strategie rozwoju gmin
Dla osiągnięcia niezbędnego zakresu autonomii w podejmowaniu decyzji finansowo- -gospodarczych, samorząd terytorialny wymaga wielu zasobów o charakterze materialnym (majątek, dochody) i niematerialnym (podstawy prawnoustrojowe, procedury budżetowe, polityczna legitymacja władz lokalnych, kompetencje zawodowe administracji lokalnej)4. Ich powiązanie charakteryzuje pełny kształt instytucji samorządu terytorialnego w danym państwie, określając trzy główne wymiary decentralizacji: zakres zadań i kompetencji wykonawczych na szczeblu lokalnym, poziom swobody władz lokalnych przy realizacji zadań i kompetencji oraz stopień finansowania zadań z własnych dochodów samorządu terytorialnego. W konkretnych warunkach ustrojowych część zasadniczych wymiarów decentralizacji jest wspólna dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego (zakres zadań i kompetencji oraz poziom niezależności przy ich wykonywaniu, podstawy prawnoustrojowe, polityczna legitymacja władz), natomiast równie istotna część przybiera zróżnicowane przestrzennie rezultaty praktyczne. Zwłaszcza do zasobów o charakterze materialnym, tj. do majątku i dochodów, nie można odnieść petryfikujących norm prawnoustrojowych, ponieważ utworzenie kategorii mienia komunalnego oraz wprowadzenie kategorii dochodów jednostek samorządu terytorialnego w żadnym przypadku nie wyznacza porównywalnych wartościowo standardów wyposażenia tych jednostek5. W przypadku tych zasobów decyzje ustawodawcy nie tylko ukonstytuowały pierwotny zasób majątku i dochodów, lecz równocześnie - bezpośrednio (w formie zmian ustaw określających zasady ustalania dochodów jednostek samorządu terytorialnego) lub pośrednio (w corocznych ustawach budżetowych, determinujących poziom zasilania poprzez dotacje celowe) - korygują ten zasób w rozmaitym, nie zawsze uświadamianym kształcie. Jeżeli zasadniczym celem gospodarowania jednostek samorządu terytorialnego jest rozwój lokalny, to niejednoznaczność bądź niestabilność zasadniczych rozstrzygnięć w odniesieniu do zasobów materialnych stanowi stosunkowo istotną barierę rozwoju6. Jeżeli gminy nie są w stanie zbudować wiarygodnych prognoz swoich potencjałów finansowych, to tym bardziej nie są w stanie prognozować swoich potencjałów inwestycyjnych, których dobre oszacowanie musi stanowić podstawę każdego procesu decyzyjnego. Także na szczeblu komunalnym.
2.1. Regionalne zróżnicowanie potencjałów podatkowych gmin
W pracy skoncentrowałem się na analizie zróżnicowania dochodów własnych gmin, bezterminowo i w całości przekazanych jednostkom samorządu terytorialnego na mocy regulacji ustawowej7. Postawiłem tezę, że w przeciwieństwie do dochodów zewnętrznych, dochody własne nie poddane bieżącej ingerencji administracji centralnej, są trwale związane z budżetem gmin i świadczą o poziomie ich autonomii finansowej8 oraz odzwierciedlają realne zróżnicowanie potencjałów podatkowych gmin9 (tabela 1).
Porównanie dochodów własnych gmin badanych obszarów ułatwia zestawienie ich wysokości w przeliczeniu na jednego mieszkańca, które zawiera tabela 1. Dochody własne w przeliczeniu na jednego mieszkańca były wyraźnie wyższe na Pomorzu Gdańskim niż na Lubelszczyźnie, we wszystkich kategoriach gmin, przy czym najmniejsza różnica w tym względzie wystąpiła w miastach liczących poniżej 100 tys. mieszkańców. W latach 1991-1995 zarysowała się tendencja zwiększania się dysproporcji w dochodach własnych w dużych miastach i jej zmniejszania się w gminach miejsko-wiejskich. W gminach wiejskich Pomorza Gdańskiego i Lubelszczyzny rozpiętość w dochodach własnych zwiększyła się w 1992 roku, a następnie systematycznie malała. Na podkreślenie zasługuje fakt, że ponad 10% gmin Lubelszczyzny osiągnęło w 1995 roku dochody własne nie przekraczające 40% średniej krajowej, podczas gdy na Pomorzu Gdańskim nie było ani jednej gminy o tak niskich dochodach. Na Pomorzu Gdańskim pod względem dochodów własnych per capita wyróżnia się obszar skupiający Trójmiasto oraz sąsiadujące z nim gminy, o dochodach własnych przekraczających średnią krajową. Obszar ten, obejmujący większość aglomeracji gdańskiej, rozszerza się w kierunku południowo-wschodnim i rozpościera się na Żuławy Wiślane oraz w kierunku północno-zachodnim, sięgając Półwyspu Helskiego. Aglomeracja gdańska, stanowiąca trzon gospodarczy omawianego obszaru, jest jednym z biegunów rozwoju w Polsce, przyciągając inwestycje, lokalizowane zarówno w Gdańsku i Gdyni, jak i w sąsiednich gminach. Są to między innymi inwestycje zagraniczne z branży spożywczej (np. Dr Oetker, Karl Fazer, Coca-Cola), finansowane przez kapitał niemiecki, skandynawski czy amerykański. Sąsiadujące z aglomeracją gdańską Żuławy Wiślane są obszarem o wyjątkowo korzystnych warunkach do rozwoju rolnictwa (urodzajne gleby - mady) i przemysłu spożywczego (bliskość rynków zbytu wielkiej aglomeracji). Z kolei w gminach Pobrzeża Kaszubskiego, od Łeby poprzez Władysławowo, Jastarnię, Sopot aż po Krynicę Morską, intensywnie rozwija się lokalna przedsiębiorczość w zakresie obsługi ruchu turystycznego, powodując wzrost dochodów własnych gmin z tytułu podatku od nieruchomości.
Bardzo silny wpływ na poziom dochodów własnych gmin Lubelszczyzny i Pomorza Gdańskiego miał ich potencjał podatkowy. Najważniejszym źródłem dochodów własnych w gminach Lubelszczyzny i Pomorza Gdańskiego był podatek od nieruchomości (por. tabelę 2). W biedniejszej Lubelszczyźnie wpływy z podatku od nieruchomości stanowiły wyższy odsetek uzyskanych przez gminę dochodów własnych - nie tylko w największych miastach (gdzie wynosiły ok. 40% dochodów własnych ogółem), lecz również w miastach średniej wielkości (gdzie stanowiły coraz wyższą, w 1995 roku dochodzącą do ponad 40%, część dochodów własnych ogółem), a nawet w gminach miejsko-wiejskich (gdzie stanowiły prawie 30% dochodów własnych ogółem). Zjawisko to sugeruje istnienie świadomości własnych barier rozwojowych, których pokonywanie odbywa się poprzez stosunkowo surową politykę podatkową gmin mniej zamożnych. Wydaje się, że na Lubelszczyźnie następuje specyficzna, komunalna "pierwotna akumulacja kapitału", w formie koncentracji tych dochodów, na których pobór władze lokalne mają największy wpływ. Są to właśnie podatki lokalne. Natomiast wyższy poziom zamożności oferuje szeroką gamę dochodów z majątku komunalnego i rozmaitych opłat za świadczone przez gminy usługi. W takim przypadku wyższy poziom zamożności pozwala na prowadzenie mniej dotkliwej polityki podatkowej, ponieważ zamierzenia rozwojowe gmin mogą być finansowane z niepodatkowych źródeł dochodów. Gminy takie zyskują podwójnie - nie tylko są zamożniejsze, lecz również nie muszą obciążać mieszkańców wysokimi podatkami lokalnymi. Powyższe sugestie znajdują potwierdzenie również w analizie udziału wpływów z podatku rolnego w dochodach własnych gmin wiejskich obydwu analizowanych obszarów. Otóż udział ten wahał się na Lubelszczyźnie
w granicach od 29% (w 1995 roku) do ponad 40% (w 1991 i 1993 roku), podczas gdy na Pomorzu Gdańskim był znacznie niższy (zmniejszył się z 22% w 1991 roku do 18% w 1995 roku). W warunkach niskiego poziomu wydajności rolnictwa, uzależnienie gmin wiejskich od podatku rolnego będzie utrudniało realizację inwestycji infrastrukturalnych, zwłaszcza w słabo w nie wyposażonych gminach wiejskich Lubelszczyzny10 (tabela 2).
Generalnie dochody własne gmin Lubelszczyzny w większym stopniu opierają się na podatkach niż dochodach majątkowych, a najbardziej stanowczą i ofensywną polityką podatkową odznaczają się miasta Lubelszczyzny liczące poniżej 100 tys. mieszkańców. Celem takich strategii jest pokonywanie barier rozwojowych i wspinanie się na wyższy poziom zamożności. Nie wydaje się bowiem, aby systematyczna (obserwowana w latach 1991-1995) dość surowa polityka podatkowa władz lokalnych Lubelszczyzny mogła być tolerowana przez mieszkańców wówczas, gdyby nie towarzyszyła jej konkretna oferta rozwojowa.
2.2. Poziom wydatków inwestycyjnych
W latach 1991-1995 samodzielnie gospodarujące gminy przeznaczyły na inwestycje co czwartą wydatkowaną złotówkę, a w 1994 roku wydatki inwestycyjne gmin przekroczyły wydatki inwestycyjne budżetu państwa. Wśród aktywnie inwestujących jednostek samorządu terytorialnego były zarówno gminy Lubelszczyzny, jak i Pomorza Gdańskiego. Zróżnicowanie poziomu wydatków inwestycyjnych gmin Lubelszczyzny i Pomorza Gdańskiego w latach 1991-1995 analizowałem biorąc pod uwagę następujące dwa mierniki:
-wydatki inwestycyjne per capita (jako miernik intensywności inwestowania),
-udział wydatków inwestycyjnych w wydatkach ogółem (jako miernik skłonności do inwestowania).
2.2.1. Wydatki inwestycyjne per capita
Intensywność i skłonność do inwestowania gmin Lubelszczyzny i Pomorza Gdańskiego w latach 1991-1995 przedstawiają dane w tabeli 3.
Wydatki inwestycyjne w przeliczeniu na jednego mieszkańca są silnie skorelowane z poziomem dochodów gmin, który był wyraźnie wyższy w gminach Pomorza Gdańskiego niż Lubelszczyzny. Mimo niskich dochodów, wysokość wydatków inwestycyjnych była w gminach Lubelszczyzny na ogół tylko nieznacznie niższa (w niektórych latach nawet wyższa) niż w gminach Pomorza Gdańskiego. Istotna różnica między badanymi obszarami w poziomie wydatków inwestycyjnych liczonych na jednego mieszkańca zaznaczyła się głównie w 1991 roku, gdy wydatki te w gminach wiejskich oraz miastach Lubelszczyzny były wyraźnie (tj. o 40--50%, a w Lublinie o ponad 100%) wyższe niż w analogicznych kategoriach gmin Pomorza Gdańskiego. W 1995 roku wydatki inwestycyjne per capita w miastach średnich i małych były na Lubelszczyźnie o 20% wyższe niż na Pomorzu Gdańskim, natomiast w Lublinie nie osiągnęły 60% analogicznych wydatków Gdańska i Gdyni.
2.2.2. Skłonność do inwestowania
W wyjaśnieniu na ogół niewielkich różnic w poziomie wydatków inwestycyjnych w przeliczeniu na jednego mieszkańca między Lubelszczyzną a Pomorzem Gdańskim pomocna jest analiza udziałów inwestycji (stosunkowo nisko skorelowanych z poziomem dochodów gmin) w wydatkach ogółem. We wszystkich kategoriach, gminy Lubelszczyzny przeznaczały na inwestycje, w latach 1991-1995, przeciętnie prawie co trzecią wydatkowaną przez nie złotówkę, czyli dużo więcej niż analogicznie liczona średnia krajowa. Udziały inwestycji w wydatkach ogółem były we wszystkich kategoriach gmin Lubelszczyzny dużo wyższe niż w gminach Pomorza Gdańskiego. Na Pomorzu Gdańskim gminy miejsko-wiejskie wydatkowały na inwestycje, w latach 1991-1995, przeciętnie co czwartą złotówkę, czyli tyle, ile wynosi średnia dla ogółu gmin Polski. Udział inwestycji w wydatkach gmin wiejskich był na Pomorzu Gdańskim niższy od średniej krajowej, aczkolwiek różnica ta stopniowo malała.
W dużych miastach tego obszaru udział ten, w badanych latach, przeciętnie wynosił mniej niż 20%, gdy w pozostałych miastach Pomorza Gdańskiego na ogół nie przekraczał 25%. Największa różnica w udziałach inwestycji w wydatkach ogółem pomiędzy Lubelszczyzną a Pomorzem Gdańskim wystąpiła w przypadku miast (w Lublinie udział ten w 1991 i 1993 roku sięgał nawet 40%, a w pozostałych miastach Lubelszczyzny zawsze był wyższy od średniej krajowej). Na uwagę zasługuje również wyraźny, stopniowy wzrost udziału inwestycji w wydatkach gmin wiejskich Lubelszczyzny w latach 1993-1995 i gwałtowny jego spadek w Lublinie w latach 1994-1995.
W związku z ogólnie niższym udziałem wydatków inwestycyjnych w wydatkach gmin Pomorza Gdańskiego, nasuwa się pytanie, na co przeznaczały one swoje wydatki? Warto przede wszystkim poddać analizie udziały wynagrodzeń w wydatkach gmin obu badanych obszarów. We wszystkich kategoriach gmin były one wyraźnie wyższe na Pomorzu Gdańskim niż na Lubelszczyźnie.
W dużych miastach różnica ta w latach 1991--1993 była niemal sześciokrotna (później gwałtownie malała), a najmniejsza rozpiętość pod tym względem cechowała gminy wiejskie. Wydatki na wynagrodzenia odzwierciedlają przede wszystkim koszty osobowe obsługi mieszkańców gmin. Ta na ogół przyjmuje bardziej wszechstronną formę w miastach, pełniących również funkcję w zakresie usług wyższego rzędu o charakterze ponadlokalnym niż w gminach wiejskich. Dotyczy to zwłaszcza dawnych miast powiatowych oraz stolic województw, w których funkcjonują instytucje tzw. infrastruktury społecznej, takie jak szkoły ponadpodstawowe, szpitale, domy pomocy społecznej, biblioteki, ośrodki upowszechniania kultury. Gminy stopniowo przejmowały instytucje infrastruktury społecznej, w drodze dobrowolnego porozumienia z administracją rządową. Początkowo dotyczyło to szkół podstawowych, później powyższą procedurę stosowano przy przejmowaniu przez średnie i duże miasta szkół średnich, szpitali itd. w ramach programu pilotażowego, a następnie tzw. ustawy miejskiej. Wraz z przejmowaniem tych zadań wzrastały wydatki gmin, w tym również wydatki na wynagrodzenia, finansowane z kolei głównie dotacjami celowymi z budżetu państwa. Udział tej kategorii wydatków był w latach 1991-1995 wyższy w gminach Pomorza Gdańskiego niż Lubelszczyzny między innymi dlatego, że te pierwsze w nieporównywalnie większym stopniu przejmowały szkoły podstawowe przed obligatoryjnym terminem (wyznaczonym początkowo na 1 stycznia 1994 roku11, następnie przesuniętym o dwa lata12), a dotyczyło to zwłaszcza lat 1991-1993. Do 1993 roku włącznie, na Lubelszczyźnie tylko 4 spośród 219 gmin przejęły szkoły. Wobec niskich nakładów ponoszonych przez państwo na rzecz szkół, przed ich przejęciem przez samorząd terytorialny, gminy otrzymywały niewystarczające środki na realizację zadań w dziedzinie edukacji. W latach 1991-1995 gminy dopłacały do przejętych szkół (w 1993 roku dopłaty te stanowiły około 10% wydatków na prowadzenie szkół podstawowych13), co ograniczało ich wydatki na inne cele, w tym inwestycje. Na przykład miasto Lubartów (woj. lubelskie) w 1995 roku przeznaczyło na prowadzenie szkół podstawowych środki o 17% większe od uzyskanej subwencji oświatowej, podczas gdy w pierwszym roku przejęcia szkół (1992 r.) dofinansowanie to wynosiło zaledwie 4%. W rezultacie, Lubartów istotnie ograniczył wydatki inwestycyjne w latach 1993-1994, a niezbędną w tym mieście oczyszczalnię ścieków wybudował dopiero w 1996 roku. Zapewne gminy Pomorza Gdańskiego w jeszcze większym stopniu dofinansowywały szkoły, w tym płace nauczycieli, czego na ogół nie robiły gminy Lubelszczyzny. Na przykład w Gdyni, wydatki na szkolnictwo w 1995 roku przekroczyły prawie o 30% otrzymaną przez to miasto subwencję oświatową.
Generalnie, gminy Pomorza Gdańskiego, na ogół lepiej wyposażone w infrastrukturę niż gminy Lubelszczyzny, przeznaczały na inwestycje w latach 1991-1995 na ogół mniejszą część swoich wydatków. Kilkanaście spośród gmin tego obszaru nie inwestowało w ogóle, a ich budżety - przez rok, a czasami nawet przez trzy lata - cechował wyraźny prymat wydatków bieżących. Przyczyny tego stanu rzeczy nie są do końca jasne, ponieważ w gminach Pomorza Gdańskiego również potrzebne są inwestycje modernizujące ich infrastrukturę. W szczególności w 1991 roku wydatki bieżące niektórych gmin Pomorza Gdańskiego stanowiły prawie (bądź równo) 100% ogółu ich wydatków.
W latach następnych liczba takich gmin systematycznie malała.
Gminy Lubelszczyzny, zaniedbane pod względem rozwoju infrastruktury w stosunku do gmin Pomorza Gdańskiego, usiłowały zmniejszyć tę dysproporcję w poziomie rozwoju. Realizowały one programy inwestycyjne, których zasadniczym celem było stworzenie podstawowej infrastruktury technicznej, stanowiącej wstępny i konieczny warunek rozwoju przedsiębiorczości na ich terenie. Gminy te wszelkie wygospodarowane nadwyżki budżetowe przeznaczały na finansowanie inwestycji i na ogół nie dysponowały wolnymi środkami, które mogłyby wydatkować np. na dofinansowanie płac nauczycieli. W rezultacie, udziały inwestycji w wydatkach ogółem gmin Lubelszczyzny były tak wysokie, że ich wydatki inwestycyjne w przeliczeniu na jednego mieszkańca dorównywały wydatkom znacznie zamożniejszych gmin Pomorza Gdańskiego. Otwarte pozostaje pytanie o możliwości utrzymywania się tak wysokiej skłonności do inwestowania w dłuższych okresach. Przypadek Lublina zdaje się świadczyć dobitnie, że możliwości takie są bardzo ograniczone. Pewnym, coraz częściej wykorzystywanym instrumentem przekraczania bariery niskich dochodów własnych jest sięganie do długoterminowych zobowiązań finansowych, np. poprzez emisję obligacji komunalnych14. Ich zaciąganie zmusza przy tym do precyzyjnego formułowania celów inwestowania i opracowywania formalnych strategii rozwoju. Aczkolwiek obligacje komunalne mogą zapewnić części gmin większą niezależność od niestabilnych źródeł dochodów (zwłaszcza uznaniowych dotacji celowych), to nie rozwiążą one ich finansowych problemów. Należy podkreślić, że obligacje są pożyczką zwrotną, tj. ich emitenci są zobowiązani do zwrotu pożyczonego kapitału i zapłacenia należnych odsetek, a z samą emisją związane są określone koszty. Obligacje komunalne mogą jednak stać się trwałym, długookresowym narzędziem pozyskiwania kapitału, pomocnym w tworzeniu samopodtrzymującego się systemu finansowania inwestycji gmin.
2.3. Finansowanie wydatków inwestycyjnych
Próba wyjaśnienia przyczyn zmian poziomu wydatków inwestycyjnych gmin, jakie miały miejsce w latach 1991-1995, wymaga szczegółowej analizy związku tych wydatków z wynikiem budżetów gmin, wielkościami ich nadwyżek budżetowych z lat poprzednich oraz źródłami finansowania deficytu budżetowego. Trzeba przy tym pamiętać, że nadwyżki budżetowe z lat ubiegłych i długoterminowe pożyczki oraz kredyty nie są dochodami gminy, lecz stanowią źródło finansowania niedoboru budżetowego.
2.3.1. Nadwyżki budżetowe
W 1991 roku we wszystkich kategoriach gmin Lubelszczyzny i Pomorza Gdańskiego zbiorczy wynik finansowy był dodatni, tj. saldo nadwyżek i niedoborów budżetowych, liczone dla każdej kategorii gmin oddzielnie, było dodatnie. W latach 1992-1995, w przeciwieństwie do gmin Pomorza Gdańskiego, zbiorczy wynik budżetów poszczególnych kategorii gmin Lubelszczyzny był na ogół ujemny. Początkowo gminy Lubelszczyzny pokrywały różnicę między wydatkami i dochodami z nadwyżek budżetowych z lat poprzednich, głównie z nadwyżki z 1991 roku. Nadwyżka budżetowa w przeliczeniu na jednego mieszkańca była tu ponad dwukrotnie niższa niż w gminach Pomorza Gdańskiego, w których z kolei przewyższała ona średnią dla Polski. Jej rozkład był bardzo asymetryczny, tj. na relatywnie niewielką grupę gmin przypadała jej większa część. Na Lubelszczyźnie tylko 31 spośród 219 gmin osiągnęło w 1991 i 1992 roku nadwyżkę w przeliczeniu na jednego mieszkańca wyższą od średniej dla Polski. Na gminy te przypadało 8% liczby ludności Lubelszczyzny i aż 25% ogólnej sumy nadwyżek budżetowych z lat ubiegłych. A zatem udział tych gmin w nadwyżkach był ponad trzykrotnie wyższy niż wynikałoby to z proporcji w liczbie ludności. Na Pomorzu Gdańskim 47 (z ogółem 116) gmin, o nadwyżce budżetowej wyższej od średniej dla Polski w 1991 i 1992 roku, skupiało 31,3% ludności Pomorza Gdańskiego i blisko 60% łącznej wartości nadwyżki gmin tego obszaru. Warto podkreślić, że wśród gmin Pomorza Gdańskiego, o wysokim poziomie nadwyżki budżetowej z lat poprzednich, istotną część stanowiły miasta i gminy miejsko-wiejskie, podczas gdy w gminach Lubelszczyzny, o wysokiej wartości tej nadwyżki, wyraźnie dominowały gminy wiejskie.
Nadwyżka budżetowa z 1991 roku w gminach Lubelszczyzny, które inwestowały dużo i systematycznie, wyraźnie zmalała w latach 1992-1993. W tej grupie wzrosła też liczba jednostek, które w ogóle nie dysponowały nadwyżką budżetową (z 6 gmin w 1992 do 15 gmin w 1993 roku). Gminy te, chcąc utrzymać wysoki udział wydatków inwestycyjnych i kontynuować realizację programów rozwoju infrastruktury (kapitałochłonnych inwestycji infrastrukturalnych nie można zrealizować w ciągu roku, niezbędna jest ciągłość procesu inwestycyjnego, który może trwać nawet kilka lat, np. budowa systemu kanalizacji sanitarnej powiązana z budową oczyszczalni ścieków) zmniejszały nadwyżki budżetowe do minimum. W ten sposób gminy chroniły wydatki inwestycyjne, nawet kosztem rezerw niezbędnych do zachowania płynności finansowej na początku następnego roku budżetowego15.
2.3.2. Kredyty i pożyczki
Gminy o niskich dochodach własnych, nie posiadające nadwyżek budżetowych z lat ubiegłych (bądź gminy, w których nadwyżki te były niskie), zaciągały długoterminowe zobowiązania finansowe, tj. pożyczki i kredyty, w celu finansowania inwestycji infrastrukturalnych. Zjawisko to w większym stopniu dotyczyło gmin Lubelszczyzny niż Pomorza Gdańskiego. Wyjaśnia to, dlaczego narzędzie kredytu było znacznie częściej stosowane w dużo inwestujących, na ogół niezamożnych gminach Lubelszczyzny (i w ogóle w Polsce wschodniej i południowo-wschodniej) niż w na ogół mniej inwestujących gminach Pomorza Gdańskiego (i w Polsce północnej i zachodniej)16. Wśród gmin, które zaciągnęły kredyt, były przede wszystkim jednostki inwestujące dużo i systematycznie. Na przykład w latach 1992-1993 na Lubelszczyźnie 31 inwestujących w ten sposób gmin zaciągnęło kredyt, a stanowiły one 75% ogólnej liczby gmin Lubelszczyzny korzystających w tym okresie z kredytu. Udział inwestycji w wydatkach gmin, w roku zaciągnięcia przez nie kredytu, na ogół wzrastał lub utrzymywał się na wysokim poziomie. Na Pomorzu Gdańskim w badanych latach z kredytów i pożyczek korzystało niewiele gmin, na ogół zamożnych, o dochodach powyżej średniej krajowej. Spośród tych gmin jedną z wyższych pożyczek zaciągnęła Jastarnia. Była to nisko oprocentowana pożyczka z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, przeznaczona na sfinansowanie budowy oczyszczalni ścieków i kanalizacji sanitarnej. Zamożne gminy Pomorza Gdańskiego zaciągały pożyczki z Narodowego i wojewódzkich funduszy ochrony środowiska oraz kredyty w Banku Ochrony Środowiska, gdyż były one nisko oprocentowane i częściowo umarzane, stanowiąc zatem tanie i wygodne źródło finansowania inwestycji. Wydaje się, że niezamożne gminy Lubelszczyzny mimo wszystko zbyt rzadko korzystały z tych źródeł finansowania inwestycji. W warunkach wysokiej inflacji i jeszcze wyższego oprocentowania kredytów bankowych, nie dziwi natomiast fakt, że gminy rzadko korzystały z kredytów komercyjnych, tym bardziej, że wiele z nich, zwłaszcza wiejskich, nie posiadało (i nie posiada) umiejętności posługiwania się tym narzędziem w warunkach gospodarki rynkowej. Wiąże się to z brakiem umiejętności prognozowania dochodów przez gminy w dłuższym okresie czasu, a więc i określania możliwości spłaty długoterminowych zobowiązań finansowych. Nie sprzyjają temu również częste zmiany systemu finansów gmin, powodujące niekiedy istotne przemieszczenia w ich dochodach, jak to miało miejsce np. w 1992 roku w rezultacie wprowadzenia podatku dochodowego od osób fizycznych.
Finansowanie niedoboru budżetowego nie stanowiło problemu w gminach inwestujących w podstawowe i niekapitałochłonne urządzenia infrastruktury technicznej, np. wodociągi. Po pokonaniu elementarnych barier rozwoju, gminy te będą realizowały bardziej kapitałochłonne inwestycje infrastrukturalne, np. kanalizacje sanitarne i nierozerwalnie z nimi związane oczyszczalnie ścieków. Wówczas w budżetach gmin wiejskich Lubelszczyzny powstanie deficyt, którego nie zdołają sfinansować ani z niewielkich nadwyżek budżetowych, ani z kredytów komercyjnych, których - wobec niskich potencjałów podatkowych - po prostu nie będą w stanie spłacić. Z kolei w dużych i średnich miastach kredyt bankowy stanie się prawdopodobnie głównym źródłem finansowania inwestycji.
2.3.3. Dotacje celowe do zadań własnych
Jeżeli stosunkowo niezamożne gminy Lubelszczyzny prowadziły w latach 1991- 1995 bardziej surową politykę podatkową, to naturalnym niejako uzupełnieniem tych wysiłków powinny być odpowiednio wyższe dotacje celowe dofinansowujące zadania własne tych gmin, a przekazywane głównie przez budżet państwa. Dotacje te, o czym nie należy zapominać, najczęściej kierowane są na zadania inwestycyjne, zwłaszcza w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej i ochrony środowiska naturalnego. Jednak kwoty dotacji celowych na zadania własne były w gminach Pomorza Gdańskiego porównywalne (jeśli nie wyższe) z analogicznymi dotacjami przekazywanymi gminom Lubelszczyzny, co przeczy tezie, iż dotacje te zmniejszały dysproporcje w dostępie gmin do źródeł finansowania inwestycji. Oczywiście, kategoria miast największych musi być wyłączona z porównań, począwszy od 1994 roku, z powodu uruchomienia wówczas programu pilotażowego, który był finansowany właśnie tą kategorią dotacji, a który na Pomorzu Gdańskim przyjął znacznie szerszy zasięg.
Uzasa
Praca pochodzi z serwisu www.e-sciagi.pl
Wyszukiwarka