NOTATKI
PRZEDSIĘBIORSTWO UŻYTECZNOŚCI PUBLICZNEJ
opracowanie: dr Marian Maciejuk
SCHEMAT ORGANIZACJI GOSPODARKI W POLSCE
SEKTOR |
WŁASNOŚĆ |
FORMA ORGANIZACYJNO-PRAWNA |
|
PUBLICZNY |
państwowa |
Skarbu Państwa
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
państwowych osób prawnych |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
komunalna |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
mieszana |
|
|
PRYWATNY |
prywatna krajowa |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
zagraniczna |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
mieszana |
|
|
ZMIANY ORGANIZACJI I ZARZĄDZANIA
W GOSPODARCE KOMUNALNEJ W POLSCE
Pojęcie gospodarki komunalnej
Termin „gospodarka komunalna” jest używany w różnych znaczeniach. Najczęściej jest używany w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym.
Gospodarka komunalna w znaczeniu przedmiotowym oznacza zespół urządzeń i instytucji zaspokajających potrzeby wynikające z faktu zamieszkiwania ludzi na określonym terytorium w zakresie zaopatrzenia w wodę i źródła energii, kanalizacji i oczyszczania, drogi i komunikację, oświetlenie, ochronę przeciwpożarową, itp. w znaczeniu stricte, a także utrzymanie komunalnych zasobów mieszkaniowych w znaczeniu largo.
Gospodarka komunalna w znaczeniu podmiotowym oznacza zespół urządzeń i instytucji realizujących zadania własne przypisane określonej jednostce samorządu terytorialnego, czyli inaczej ujmując oznacza zakres zadań przypisanych ustawowo podmiotowi (gminie, powiatowi czy też województwu samorządowemu) odpowiedzialnemu za ich realizację. Jej zakres jest szerszy od ujęcia przedmiotowego, bowiem obejmuje zadania nie tylko ze sfery technicznej ale również zadania ze sfery społecznej. Ujęcie podmiotowe związane jest więc z określonym podmiotem gospodarującym.
Gospodarka komunalna przed 1990 r.
Gospodarka komunalna w rozumieniu przedmiotowym w okresie gospodarki scentralizowanej była w Polsce domeną państwa. Organizacja i zarządzanie gospodarką komunalną była pochodną hierarchicznej struktury jednolitej administracji państwowej, którą tworzyły rady narodowe począwszy od gminy poprzez województwo aż do centralnych organów administracji. Zadania z zakresu gospodarki komunalnej były realizowane przez przedsiębiorstwa państwowe oraz zakłady budżetowe.
Z punktu widzenia organizacyjnego przedsiębiorstwa komunalne podporządkowane były bezpośrednio władzom terenowym, tj. urzędom wojewódzkim oraz gminnym ze zwierzchnim nadzorem ministerialnym. Funkcjonowały również tzw. przedsiębiorstwa kluczowe podległe bezpośrednio centralnym organom władzy z zakresu elektroenergetyki i gazownictwa.
Z punktu widzenia stopnia specjalizacji funkcjonowały przedsiębiorstwa jednobranżowe i wielobranżowe. Przedsiębiorstwa jednobranżowe prowadziły działalność w zakresie zaspokajania jednego rodzaju potrzeb, np. wodociągów i kanalizacji. Powoływano je zazwyczaj w dużych miastach. Przedsiębiorstwa wielobranżowe prowadziły działalność w zakresie kilku rodzajów wyrobów i usług. Powoływano je wówczas, gdy rozmiary zadań w poszczególnych sferach działalności nie uzasadniały tworzenia na danym terenie kilku odrębnych przedsiębiorstw.
Pomimo tego, że przedsiębiorstwa komunalne mają typowo lokalny charakter działalności obsługując dane miasto lub gminę (jednostki sąsiadujące), to wiele branż gospodarki komunalnej funkcjonowało w strukturach wojewódzkich. Wojewódzkie przedsiębiorstwa gospodarki komunalnej grupowały przedsiębiorstwa komunalne z terenu całego województwa obligatoryjnie i pełniły wobec nich nadzór w postaci „biurokratycznej czapy”. W takiej strukturze podległości zarządzania i rozproszenia poszczególnych branż gospodarki komunalnej w różnych resortach ministerialnych gospodarka komunalna funkcjonowała do okresu przełomu ustrojowego i gospodarczego. Do końca w strukturach wojewódzkich funkcjonowały wodociągi i kanalizacja, energetyka cieplna i komunikacja miejska. Poglądowy schemat organizacji i zarządzania gospodarką komunalną i mieszkaniową w okresie gospodarki socjalistycznej przedstawia rysunek 1.
Ogólna charakterystyka okresu przemian (lata 1990-1996)
W 1989 r. w Polsce zapoczątkowano okres przemian ustrojowo-gospodarczych. Rozpoczęto budowę demokratycznego państwa opierającego swoją gospodarkę o zasady gospodarki rynkowej. Jedną z najważniejszych zmian było reaktywowanie w 1990 r. samorządu terytorialnego na szczeblu gminnym, a w 1999 r. również na szczeblu powiatowym i wojewódzkim (regionalnym). Stanowiło to doniosły akt o charakterze politycznym, społecznym i ekonomicznym. Samorządy lokalne stały się instytucjami o dużej samodzielności, działającymi w obowiązującym porządku prawnym. Znaczenie samorządu terytorialnego znajduje wyraźne odbicie w Konstytucji oraz w wielu regulacjach ustawowych dotyczących samorządu.
Samorząd terytorialny stał się podstawową formą organizacji życia publicznego w skali lokalnej, realizujący funkcje sprawowania władzy publicznej. Posiadanie przez samorząd terytorialny osobowości prawnej, mienia komunalnego, odrębnej administracji i własnych finansów sprawia, że stał się on swoistym podmiotem gospodarowania, podejmującym decyzje na własny rachunek i odpowiedzialność. Samorząd terytorialny prowadzi działalność gospodarczą w sferze użyteczności publicznej, podejmuje decyzje administracyjne oraz wykonuje szereg funkcji interwencyjnych w miarę swoich potrzeb i możliwości.
Jednym z podstawowych procesów zachodzących w kształtowaniu się samorządu gminnego było wyposażenie go w podstawy majątkowe do realizacji nałożonych zadań, głównie z zakresu gospodarki komunalnej. Odbyło się to poprzez nieodpłatne przekazanie własności państwowej, w tym państwowych przedsiębiorstw komunalnych, w ramach tzw. procesu komunalizacji. Gminy stały się więc właścicielami mienia komunalnego byłych państwowych przedsiębiorstw komunalnych. Jednocześnie z braku stosownych regulacji prawnych przedsiębiorstwa te, pomimo tego że zmieniły właściciela z państwa na gminę, funkcjonowały w oparciu o przepisy dotyczące przedsiębiorstw państwowych. Był to swego rodzaju paradoks prawny.
Aby nie blokować procesów przekształceń w gospodarce komunalnej zobowiązano rady gmin do wyboru odpowiedniej formy organizacyjno-prawnej dla przedsiębiorstw komunalnych. Gminy miały dokonywać tych przekształceń na wzór prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych działających na zasadach ogólnych. Przepisy te nie uwzględniały specyfiki przedsiębiorstw komunalnych. Stąd też najczęściej gminy wybierały formę zakładu budżetowego, bądź nie podejmowały żadnej decyzji co do formy organizacyjno-prawnej tych skomunalizowanych przedsiębiorstw.
Jednocześnie od 1991 r. trwały prace legislacyjne nad ustawą o działalności gospodarczej gmin, które ciągnęły się aż do końca 1996 r. owocując ustawą o gospodarce komunalnej. Ustawa ta zakończyła siedmioletni okres działalności gospodarczej gmin, w tym również gospodarki komunalnej, w warunkach braku stosownych uregulowań prawnych.
3. Aktualny stan gospodarki komunalnej (okres po 1997 r.)
Gospodarka komunalna od 1990 roku stała się w zasadzie domeną polskich gmin, które są zobowiązane w ramach zadań własnych do organizacji i świadczenia usług społeczeństwom lokalnym. Kwestię organizacji i zarządzania gospodarką komunalną uregulowała ustawa o gospodarce komunalnej.
Ustawa o gospodarce komunalnej określiła, że celem gospodarki komunalnej jest realizacja zadań publicznych w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Dodatkowo przepis ten odsyła wprost do ustawy o samorządzie gminnym, gdzie określone są zadania własne gmin. Zestaw zadań przypisany gminom ustawowo obejmuje sprawy skatalogowane rodzajowo w 20 punktach. Taki zapis sugeruje użycia gospodarki komunalnej w znaczeniu podmiotowym. Uogólniając można przyjąć, że obejmują one sprawy w czterech kategoriach:
infrastruktura techniczna (drogi, komunikacja lokalna, wodociągi i kanalizacja, oczyszczanie, energia cieplna itp.);
infrastruktura społeczna (szkoły, ochrona zdrowia, opieka społeczna itp.);
porządek i bezpieczeństwo publiczne (ochrona przeciwpożarowa, bezpieczeństwo sanitarne itp.);
ład przestrzenny i ekologiczny (gospodarka terenami, ochrona środowiska itp.).
Dzięki temu zaakcentowano fakt, że gospodarowanie mieniem komunalnym ma służyć realizacji zadań własnych gminy wobec jej mieszkańców. W ustawie podjęto również próbę zdefiniowania zadań o charakterze użyteczności publicznej. Są to zadania, których cel stanowi bieżące i nieprzerwane zaspokojenie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenie usług powszechnie dostępnych. Gminy mogą w swojej aktywności gospodarczej przekraczać granice użyteczności publicznej, są tylko zmuszone do wyboru odpowiedniej formy do jej prowadzenia. Poza sferą użyteczności publicznej gmina nie może działać w formach prawnych przewidzianych przez prawo budżetowe, konieczne jest powołanie spółki.
O rozszerzeniu granic działalności gospodarczej gmin poza sferę użyteczności publicznej decydują dwa rodzaje czynników. Po pierwsze, są to względy społeczno-ekonomiczne i po drugie to rodzaj i cel przedsięwzięcia. Każdy z tych czynników ma inne znaczenie.
Do przyczyn społeczno-ekonomicznych „zezwolenia” na prowadzenie działalności gospodarczej należą:
istnienie nie zaspokojonych potrzeb wspólnoty,
występujące w gminie bezrobocie,
trudności ze zbyciem składnika mienia komunalnego, który może stanowić aport gminy do spółki.
Ze względu na rodzaj i cel przedsięwzięcia „zezwolenie” na prowadzenie działalności gospodarczej obejmuje posiadanie akcji i udziałów w spółkach zajmujących się:
czynnościami bankowymi i ubezpieczeniowymi,
działalnością doradczą, promocyjną, edukacyjną i wydawniczą na rzecz samorządu terytorialnego.
Należy więc stwierdzić, że ustawa o gospodarce komunalnej stworzyła gminom możliwości prowadzenia działalności gospodarczej po spełnieniu określonych warunków i stosownym uzasadnieniu wykraczającej poza użyteczność publiczną w niemal wszystkich dziedzinach. Nie są wykluczone nawet tego rodzaju przedsięwzięcia, które wyraźnie służą pozyskiwaniu środków finansowych, np. udziały w bankach.
Ustawa o gospodarce komunalnej ostatecznie uregulowała organizacyjno-prawne formy prowadzenia działalności gospodarczej prowadzonej przez gminy. Ustawa reguluje istniejące dotąd formy organizacyjno-prawne, przy czym przyniosła ostateczny kres przedsiębiorstw komunalnych. Z dniem wskazanym w ustawie (1 lipca 1997 r.) przekształciły się one z mocy prawa w jednoosobowe spółki gminy z ograniczoną odpowiedzialnością. Przepis dotyczył oczywiście tylko tych przedsiębiorstw, co do których rada gminy nie podjęła decyzji o ich przekształceniu. Ustawa przewiduje zarówno publicznoprawne, jak i prywatnoprawne formy zarządzania majątkiem komunalnym.
Publicznoprawne formy zarządzania majątkiem komunalnym regulowane jest przez ustawę o finansach publicznych. W celu wykonywania swoich zadań gminy mogą powoływać jednostki budżetowe, gospodarstwa pomocnicze, środki specjalne i zakłady budżetowe. Ta forma zarządu jest zarezerwowana dla zadań użyteczności publicznej. Gmina nie może więc utworzyć zakładu budżetowego dla prowadzenia, np. hali targowej.
Zarząd prywatnoprawny zasadniczo obejmuje powierzenie zadań gminy innym osobom na podstawie umowy cywilnoprawnej oraz utworzenie (czy też udział) spółki prawa handlowego, przy czym ustawodawca dopuszcza tylko dwa rodzaje spółki - z ograniczoną odpowiedzialnością i akcyjną. Te formy mogą znaleźć zastosowanie we wszystkich dziedzinach aktywności gmin, tzn. mogą być wykorzystywane zarówno przy wykonywaniu zadań użyteczności publicznej, jak i poza tym zakresem, oczywiście jeśli działalność poza tą sferą będzie uzasadniona w świetle przepisów ustawy.
Powierzenie wykonywania zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, prawnym czy też jednostkom nie posiadającym osobowości prawnej, czyli podmiotom całkowicie odrębnym od gminy, wymaga zawarcia bardzo starannie opracowanych umów. Muszą one określić formę korzystania przez kontrahenta z majątku gminy (np. użyczenie, dzierżawa, leasing), precyzować jego obowiązki wobec społeczności lokalnej, na rzecz której będą świadczone usługi, określać zasady odpowiedzialności wobec gminy za należyte wykonywanie usługi itp. Powierzenie wykonywania zadań innym podmiotom nie zwalnia bowiem gmin od bezpośredniej odpowiedzialności gminy wobec świadczeniobiorców. Ważną sprawą w odniesieniu do powierzania zadań gminnych innym podmiotom wykonawczym jest przełamanie obawy przed zawieraniem umów długookresowych. Ciągłe zmiany ustawodawstwa, stan niepewności prawnej spowodowały, że w Polsce panuje lęk przed wiązaniem się umową na dłuższy czas. Przełamanie takich tendencji stanowi warunek powodzenia tej formy prawnej wykonywania zadań publicznych gmin. Praktyka krajów zachodnich dowodzi, że powierzenie zadań publicznych przez gminy innym podmiotom okazuje się korzystna dla obu stron, a co najważniejsze prowadzi do prawidłowego zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej.
Tworzenie jednoosobowych spółek gminy, czy też udział gminy w spółkach o kapitale mieszanym poddane są przepisom kodeksu handlowego i kodeksu cywilnego. W ustawie o gospodarce komunalnej zdecydowano tylko, że w spółce jednoosobowej funkcję zgromadzenia wspólników (walnego zgromadzenia) pełni wójt gminy.
Schemat organizacyjny zarządzania gospodarką komunalną i mieszkaniową po 1990 r. przedstawia rysunek 2.
Należy stwierdzić, że gminy polskie dysponują dużą swobodą podejmowania i organizowania działalności mającej na celu zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Wykonywanie zadań publicznych umożliwia im wiele form organizacyjno-prawnych, które nie odbiegają od modelu stosowanego w innych krajach europejskich. Należy więc oczekiwać, że zaspokojenie potrzeb zbiorowych na poziomie samorządu terytorialnego będzie się zbliżało do standardów europejskich.
Rys. 1. Organizacja i zarządzanie gospodarką komunalną i mieszkaniową przed 1990 r.
Rys. 2. Organizacja i zarządzanie gospodarką komunalną i mieszkaniową po 1990 r.
Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. Dz.U. z 1997 r. nr 9, poz. 43 (z poźn. zm.)
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 (tekst jednolity z poźn. zm.)
Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych. Dz.U. z 1998 r. nr 155, poz. 1014 (z późn. zm.)
7
6
8
6
9
nadzór pośredni
nadzór bezpośredni
współpraca i koordynacja
PREZYDENT, NACZELNIK
PRZEDSIĘBIORSTWA GOSPODARKI KOMUNALNEJ I MIESZKANIOWEJ
WOJEWÓDZKIE PRZEDSIĘBIORSTWO ENERGETYKI CIEPLNEJ
WOJEWÓDZKIE PRZEDSIĘBIORSTWO KOMUNIKACYJNE
WOJEWÓDZKIE PRZEDSIĘBIORSTWO WODOCIĄGÓW I KANALIZACJI
WOJEWÓDZKI ZARZĄD GOSPODARKI KOMUNALNEJ I MIESZKANIOWEJ
WOJEWODA
RZĄD - MINISTERSTWA
PARLAMENT
RADY
NARODOWE
STOPNIA PODSTAWOWEGO
WOJEWÓDZKA RADA NARODOWA
RADA GMINNA, MIEJSKA
nadzór pośredni
nadzór bezpośredni
RACHUNEK DOCHODÓW
(ŚRODKI SPECJALNE)
ZAKŁADY BUDŻETOWE
SPÓŁKI Z O.O.
SPÓŁKI AKCYJNE
UMOWA - KONCESJA Z INNYMI PODMIOTAMI GOSPODARCZYMI
GOSPODARSTWA POMOCNICZE
JEDNOSTKI BUDŻETOWE
WÓJT, BURMISTRZ, PREZYDENT
Wyszukiwarka