Konspekt do ćwiczeń

Transformacja ustrojowa w Polsce 1989 -1997 r.

1. Zagadnienia podstawowe

Pojęcie transformacji ustrojowej - proces pokojowej zmiany ustroju politycznego. polegający na zanegowaniu całokształtu dotychczasowych zasad ustroju politycznego i społeczno ­

gospodarczego a także dotychczasowej formy sprawowania władzy i zastąpienia jej inną formą ustroju, jednak na drodze reform demokratycznych. poprzez zmiany prawne a nie zmiany faktyczne (rewolucyjne),.

Pojęcie transformacji systemowej - zasadnicze zmiany prawne dokonywane jednak w mniejszym zakresie z zachowaniem podstawowych założeń danego ustroju.

Czasowy zakres rozważań: od rozpoczęcia rozmów i podjęcia porozumień przy "okrągłym stole" (6 luty do 5 kwietnia 1989 r.) do momentu wejścia w życie Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (17 październik 1997 r.)

2. Przesłanki i zakres reform polityczno - ustrojowych z 1989 r.

· Podłoże polityczne zmian ustrojowych. Konferencja przy "okrągłym stole".

Obrady "okrągły stół" stanowią początek pokojowej transformacji systemu ustrojowego realnego socjalizmu w kierunku ustroju państwa demokratycznego. Poza warunkami panującymi wewnątrz kraju (cykliczne konflikty społeczne czerwiec 1956, marzec 1968. grudzień 1970, czerwiec 1976, sierpień 1980. stan wojenny 13 grudnia 1981, fasadowy ustrój demokratyczny i stale pogarszająca się sytuacja obywateli, 2 fale strajków w marcu i wrześniu 1988, świadomość niereformowalności systemu socjalistycznego, "blokada systemu" - PZPR straciła zdolność rządzenia krajem a opozycja nie była przygotowana na przejęcie władzy - W. Skrzydło) istotne znaczenie miały także warunki zewnętrzne (polityka pieriestrojki M. Gorbaczowa, ).

Idea zorganizowani konferencji "okrągłego stołu" zrodziła się w sierpniu 1988 r. Miała ona stanowić instytucjonalną formę dialogu społecznego, koniecznego w obliczu głębokiej zapaści społeczno-gospodarczej a także politycznej. Decyzję o zwołaniu konferencji podjęto jednak dopiero w styczniu 1989 r. na X Plenum KC PZPR. Określono wówczas kierunek zamierzonych zmian - państwo socjalistycznej demokracji i społeczeństwo obywatelskie. Czyli początkowo planowano dokonanie jedynie zmian systemowych. W ramach stron koalicyjno-rządowej a także

opozycji demokratycznej skupionej wokół NSZZ Solidarność występowały dwa nurty: liberalny (umiarkowany) i radykalny (negujący możliwość porozumienia).

Obrady "okrągłego stołu poprzedzone zostały "roboczymi" negocjacjami w Magdalence (27 stycznia 1989 r. L. Wałęsa, gen. Czesław Kiszczak, przedstawiciele Episkopatu Polski.) Podczas których dokonano uzgodnień w najważniejszych kwestiach proceduralnych oraz uzgodniono harmonogram prac okrągłego stołu. Fundamentem porozumienia zawartego w Magdalence były dwa kontrakty polityczne: legalizacja Solidarności w zamian za włączenie się jej w proces reform ustrojowych (legitymizacja dotychczasowego systemu ustrojowego), nie konfrontacyjne wybory parlamentarne i powołanie urzędy prezydenta jako gwaranta ciągłości ustrojowej państwa.

Obrady rozpoczęto 6 lutego 1989 roku odbyto dwie sesje plenarne, zasadnicza część prac prowadzono jednak w zespołach (stolikach) i podzespołach (podstolikach). W ramach prac wyodrębniono trzy zasadnicze bloki tematyczne opracowywane w odpowiednio trzech zespołach. Były to mianowicie: Problematyka reform politycznych, Sprawy polityki społecznej i gospodarczej, Zagadnienia pluralizmu związkowego.

Podczas rozmów dotyczących urzędu prezydenta nastąpił impas w rozmowach bowiem kształt ustrojowy tego urzędu powodował, ze prezydent faktycznie mógł sprawować kontrolę nad procesem zmian ustrojowych, gwarantował tym samym zachowanie podstaw ustroju socjalistycznego. Impas przełamany został dzięki A. Kwaśniewskiemu występującemu z propozycją wolnych wyborów do Senatu.

Porozumienia podpisano 5 kwietnia 1989 roku, zawarto w nich podstawowe "umowy społeczne": wybory kontraktowe do Sejmu w oparciu o umowny podział mandatów (65 % strona koalicyjno-rządowe, 35% opozycja demokratyczna)

wolne i demokratyczne wybory do Senatu (posiadającego prawo inicjatywy ustawodawczej i prawo wprowadzania poprawek do ustaw uchwalonych przez Sejm) wprowadzenie instytucji prezydenta jako elementu władzy wykonawczej i posiadającego pewne instrumenty kontroli wobec Sejmu.

Legalizacja NSZZ Solidarność i wprowadzenie zasady pluralizmu związkowego w zakładach pracy.

Reforma ustroju sądów powszechnych zmierzająca w kierunku umocnienia niezależności i niezawisłości sędziów.

Rozszerzenie wolności politycznych, w szczególności w zakresie prawa stowarzyszeń

i środków masowego przekazu.

Ustrój polityczny ukształtowany na podstawie umów okrągłego stołu nie miał już charakteru ustroju realnego socjalizmu, ale socjalistycznej demokracji parlamentarnej (W. Skrzydło) z elementami klasycznego ustroju parlamentarno demokratycznego (wolne wybory do Senatu)

3. Kształtowanie podstaw ustrojowych III RP w latach 1989 -1992

2

· Zagadnienia ogólne

W okresie 1989 - 1992 dokonano sześciu nowelizacji Konstytucji PRL. wśród nich zasadnicze znaczenie miały nowelizacje z 7 kwietnia 1989 r., 29 grudnia 1989 r., 8 marca 1990 r. i 27 września 1990 r. Zmierzały one do przekształcenia ustroju realnego socjalizmu w ustrój demokratycznego państwa prawnego. Okres 1989 -1992 stanowi I fazę procesu transformacji ustrojowej.

· Nowelizacja Konstytucji PRL z 7 kwietnia 1989 roku

Polityczne uzgodnienia zawarte przy okrągłym stole zostały "ratyfikowane". przeniesione na grunt prawa konstytucyjnego w uchwalonej kilka dni po ich podpisaniu noweli Konstytucyjnej z 7 kwietnia 1989 r.

Zakres dokonywanych zmian miał na celu przede wszystkim demokratyzację systemu politycznego. Zasadnicza część zmian dotyczyła pozycji ustrojowej Sejmu. Senatu i Prezydenta PRL, zmiany dotyczyły także ustroju sądów i prokuratury. Zmiany te stopniowo prowadziły do odejścia od zasady jednolitości władzy państwowej na rzecz zasady podziału władzy (choć nie wprowadzały jej expressis verbis).

Nowela z 7 kwietnia 1989 r. (Dz.U. Nr 19. poz. 101) wprowadzała następujące zmiany:

W odniesieniu do Sejmu nowela kwietniowa zniosła zasadę sesyjności jego prac i wprowadziła zasadę permanencji. Zwiększało to zdecydowanie samodzielności Sejmu (tylko na I posiedzenie zwoływał go Prezydent PRL), Sejm uzyskał nadrzędną pozycję względem Senatu. wzmocnieniu uległa także jego funkcja ustawodawcza bowiem zniesiono instytucję dekretów z mocą ustawy. Wprowadzono możliwość rozwiązania Sejmu przez Prezydenta, gdy Sejm nie uchwalił w terminie 3 miesięcy budżetu lub w tym samym terminie nie powoła Rządu, a także gdy uchwali ustawę uniemożliwiającą Prezydentowi wykonywanie jego konstytucyjnych funkcji. Sejm może także podjąć uchwałę o samorozwiązaniu większością 2/3 głosów.

Utworzono Senat. Zmieniono zatem strukturę parlamentu, bowiem od 1946 roku (referendum z 30 czerwca 1946 r.) co oznaczało powrót do zasady dwuizbowości nierównoprawnej.. Senat pochodził z wyborów wolnych i w pełni demokratycznych. Brał udział w procesie legislacyjnym, miał prawo wnoszenia poprawek do ustaw uchwalonych przez Sejm. Uczestniczył ponadto w wyborze (wyrażał zgodę na wybór) Prezesa NIK i RPO.

Wprowadzono do Konstytucji nowy organ - Zgromadzenie Narodowe, jako połączone obrady Sejmu i Senatu. ZN dokonywało wyboru Prezydenta PRL i sprawowało kontrolę funkcjonowania tego urzędu (złożenie z urzędy na skutek choroby większością połowy członków ogólnej liczby Zgromadzenia).

Utworzono urząd Prezydenta PRL. Organ stojący na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa, nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium oraz przestrzegania międzynarodowych sojuszy politycznych i wojskowych (art. 32.)Wybierany na 6 lat przez ZN. Za naruszenie Konstytucji i ustaw odpowiadał przed

3

TS (postawienie w stan oskarżenia większością 2/3 ZN). Nie ponosił jednak odpowiedzialności politycznej - jego akty prawne wymagały kontrasygnaty PRM. Posiadał tradycyjne uprawnienia głowy państwa (ordery, odznaczenia. prawo łaski) (art. 32 f.) Występuje z wnioskiem do Sejmu o powołanie Prezesa RM. Prezesa NBP. Do noweli grudniowej sprawował także nadzór nad prokuraturą a do noweli z 8 marca 1990 roku nad radami narodowymi.

Zmiany dotyczące ustroju sądów i prokuratury. Powołana Krajową Radę Sądownictwa jako organ stojący na straży niezawisłości i niezależności sądów i nieusuwalności sędziów. Wprowadzono nowy tryb powoływania sędziów - Prezydent na wniosek KRS. Zmiany te zmierzały w kierunku wyodrębnienia władzy sądowniczej jako III elementu podziału władzy.

· Wybory z 4 czerwca 1989 r. (Sejm X kadencji, Senat I kadencji)

Wybory parlamentarne przeprowadzone zostały w czerwcu 1989 r. w II turach (4 i 18 czerwca). W pierwszej uzyskanie mandatu posła lub senatora wymagało uzyskania bezwzględnej większości głosów. Wynik pierwszej tury wyborów całkowicie zaskoczył opozycję demokratyczną (w pierwszej turze udało się obsadzić całe 35 %mandatów zgodnie z umowami okrągłego stołu i 99 mandatów senatorskich). Koalicja rządząca zdobyła jedynie 3 mandaty w Sejmie, pozostałe natomiast w II turze (o zdecydowanie mniejszej frekwencji). Wynik wyborów miał duży negatywny wpływ na trwałość koalicji rządzącej bowiem 16 sierpnia dokonał się rozłam koalicji rządowej. Erozja koalicji i jej późniejszy rozłam stawiał to pod znakiem zapytania umowę zawartą przy okrągłym stole w zakresie obsady urzędu Prezydenta PRL. Faktycznie wybór W. Jaruzelskiego w dniu 19 lipca 1989 roku na urząd Prezydenta dokonał się dzięki biernym wsparciu członków ZN pochodzących z Obywatelskiego Kluby Parlamentarnego.

W efekcie osłabienia po wyborach czerwcowych koalicji rządzącej 40 - letni sojusz PZPR z ZSL i SD został zerwany w dniu 16 sierpnia 1989 roku. kiedy to kluby parlamentarne SD i ZSL przystąpiły do koalicji zawiązanej przez Solidarność. Wcześniej (9 sierpnia) SD i ZSL odmówiły poparcia dla rządu gen. Cz. Kiszczaka i 24 sierpnia Sejm powołał rząd T. Mazowieckiego. W pierwszym demokratycznym rządzie tzw. resorty prezydenckie zostały jednak obsadzone przez przedstawicieli PZPR (sprawy wewnętrzne. obrona narodowa. współpraca gospodarcza z zagranicą, resort transportu). Ich udział w rządzie był jednak krótkotrwały, bowiem zostali odwołani podczas reorganizacji rządu w czerwcu 1990 r.

· Nowelizacja Konstytucji PRL z 29 grudnia 1989 roku

Pierwszą zasadniczą zmianą ustrojową w okresie Sejmu "kontraktowego' było uchwalenie w dniu 29 grudnia 1989 roku. kolejnej bardzo istotnej zmiany Konstytucji PRL. Zakres grudniowej noweli sprowadzał się w istocie do przebudowy podstaw ustrojowych państwa wyznaczając tym samym z prawnego punktu widzenia nową treść stosunkom politycznym i gospodarczym.

Nowelizacja grudniowa obejmowała:

4

Zmiany nazwy państwa na Rzeczypospolita Polska a także zmiany godła.

Dokonano zmiany określenia podmiotu władzy suwerennej. Zamiast dotychczasowej zasady suwerenności ludu pracującego miast i wsi. podmiotem władzy suwerennej został Naród.

Wart. 1 przyjęto jako wyznacznik podstawowych zasad ustrojowych zasadę demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej.

Wart. 4 wprowadzono zasadę pluralizmu politycznego. Partie polityczne zrzeszają na zasadach dobrowolności i równości obywateli RP w celu wpływania metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa.

Wart. 6 wprowadzono zasadę wolności działalności gospodarczej oraz równouprawnienia wszystkich form własności.

Dokonano także wykreślenia ideologicznej preambuły i rozdziału 2 (Ustrój społeczno gospodarczy) główne zasady ustrojowe zamieszczono natomiast w rozdziale 1. który otrzymał brzmienie Podstawy ustroju politycznego i gospodarczego

. Nowelizacja Konstytucji PRL z 8 marca 1990 r.

Kolejnym etapem zbliżającym faktycznie ustrój państwowy RP do zasad obowiązujących w demokratycznym państwie prawnym była nowelizacja Konstytucji RP dokonana 8 marca 1990 roku.

Nowelizacja ta dokonywała:

Zniesienia centralistycznych rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej

Tworząc podstawy konstytucyjne dla utworzenia samorządu terytorialnego. stanowiła. iż samorząd terytorialny jest podstawową formą organizacji życia publicznego w gminie. której podstawowym zadaniem jest zaspokajanie zbiorowe potrzeby społeczności lokalnej. Nowelizacja nadawała gminom osobowość prawną, prawo własności i inne prawa majątkowe - była podstawą późniejszej komunalizacji majątku państwowego. Stanowiła. iż samodzielność gminy podlega ochronie sądowej. W zakresie szczegółowym odsyłała natomiast do ustawy.

· Nowelizacja Konstytucji RP z 27 września 1990 roku.

Nowelizacja to dokonywała zmiany zasad wyboru Prezydenta RP. wprowadzając zasadę powszechnych, równych. tajnych. bezpośrednich wyborów prezydenckich. Zgodnie z jej brzmieniem prezydent był wybierany przez Naród na S-letnią kadencję. Wybory Prezydenta zarządza Marszałek Sejmu nie wcześniej niż na cztery miesiące i nie później niż na trzy miesiące przed upływem kadencji urzędującego Prezydenta, a w razie opróżnienia urzędu Prezydenta - nie później niż w czternastym dniu po opróżnieniu urzędu. wyznaczając datę wyborów przypadającą w ciągu dwóch miesięcy od dnia zarządzenia wyborów. Pozostawiono jednocześnie pewne uprawnienia ZN względem Prezydenta, mianowicie Marszałek Sejmu zwołuje Sejm i Senat połączone w Zgromadzenie

5

Narodowe w celu: stwierdzenia ważności wyboru i przyjęcia przysięgi od nowo wybranego Prezydenta, uznania trwałej niezdolności Prezydenta do sprawowania urzędu ze względu na stan zdrowia, rozpatrzenia sprawy postawienia Prezydenta w stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu. Nowelizacja Konstytucji z 27 września 1990 roku wart. 2 stanowiła o skróceniu kadencji Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej wybranego przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 19 lipca 1989 r. i jej wygaśnięciu z chwilą objęcia urzędu przez Prezydenta wybranego w wyborach powszechnych zarządzonych przez Marszałka Sejmu nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wejścia w życie niniejszej ustawy.

W wyborach na Prezydenta obowiązuje bezwzględna większość głosów. Jeśli w pierwszej turze żaden z kandydatów nie uzyska takiej większości zarządza się II turę wyborów, w której uczestniczą dwaj kandydaci którzy uzyskali największą liczbę głosów (większość względna) Zgłoszenie kandydatury wymaga poparcia 100 tyś wyborców.

W wyniku przeprowadzonych w dniu 25 listopada 1990 roku (II tura 9 grudnia) Prezydentem RP został Lech Wałęsa.

Ostatnim etapem transformacji zmierzającym w kierunku demokratyzacji życia politycznego, co oczywiście nie oznacza zakończenia procesy transformacji ustrojowej, był przeprowadzenie pierwszych całkowicie demokratycznych wyborów parlamentarnych w dniu 27 października 1991 roku. Nowy parlament wyłoniony został w oparciu o zasadę wyborów wolnych, demokratycznych i proporcjonalnych. Nie ustanowiono wówczas żadnych progów zaporowych mając na względzie oddanie w pełni demokratycznego obrazu społeczeństwa. Skutkiem czego wybrany parlament cechował się znacznym rozproszeniem politycznym co w sposób niekorzystny płynęło na dalszy przebieg transformacji ustrojowej w szczególności w zakresie opracowywania i uchwalania nowej Konstytucji RP.

4. Ustrój państwa w okresie obowiązywania Małej Konstytucji z 1992 r.

· Geneza Małej Konstytucji z 17 października 1992 r.

Zasadniczy etap procesu transformacji ustrojowej stanowi uchwalenie 17 października 1992 roku "Ustawy konstytucyjnej o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym.

Ustawa ta miała przede wszystkim na celu usprawnienie działalności władz publicznych do czasu uchwalenia nowej Konstytucji RP.

Początkowo podczas kadencji Sejmu kontraktowego pojawiły się propozycje uchwalenia nowej Konstytucji w 200 rocznicę uchwalenia Konstytucji 3-go Maja 1791 roku. Sejm i Senat powołały w tym celu własne (odrębne) Komisje Konstytucyjne, które przygotowały własne projekty Konstytucji RP. Żaden z nich nie stał się jednak przedmiotem inicjatywy ustawodawczej bowiem zakwestionowana została demokratyczna legitymacja parlamentu wybranego w wyborach, które nie miały w pełni demokratycznego charakteru.

W tej sytuacji pojawiła się propozycja uchwalenia aktu konstytucyjnego o charakterze tymczasowym. Inicjatywy ustawodawcze zostały podjęte przez Komisję Konstytucyjną Sejmu i rząd

6

J.K. Bieleckiego. Wniesiono dwa projekty ustaw konstytucyjnych o wzajemnych stosunkach miedzy władzą ustawodawczą i wykonawczą. Niestety w obu przypadkach Sejm krytycznie odniósł się do idei uchwalenia Małej Konstytucji i w pierwszych czytaniach odrzucił oba projekty (5 i 17 października 1991 ).

Idea uchwalenia MK powróciła po wyborach parlamentarnych z 27 października 1991 roku. 3 grudnia 1991 r.z inicjatywą uchwalenia MK wystąpił Prezydent L. Wałęsa, który złożył w Sejmie odpowiedni projekt. Projekt ten został jednak wkrótce wycofany z uwagi na daleko idące zmiany wprowadzone przez Komisję Sejmową (projekt prezydencki zakładał koncepcję rządów prezydencko - parlamentarnych). W lutym 1992 roku z inicjatywy UD wniesiono do Sejmu projekt kolejnej ustawy konstytucyjnej o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej. Projekt ten stał się podstawą dalszych prac parlamentarnych,(Komisja Nadzwyczajna pod przewodnictwem Tadeusza Mazowieckiego) w efekcie których w dniu 17 października 1992 roku Sejm uchwalił Ustawę konstytucyjną o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym. Mała Konstytucja weszła w życie 8 grudnia 1992 roku.

Wkrótce przystąpiono do uzupełniania tekstu Małej Konstytucji o odrębne akty. Dotyczy to Karly Praw i Wolności (projekt z 12 listopada 1992 r.) oraz Karly Społecznej i Ekonomicznej (projekt z 25 listopada 1992 r.), która została odrzucona przez Sejm w styczniu 1993 r.

. Charakterystyka postanowień Ustawę konstytucyjną o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym

Stanowi ona najobszerniejszą Małą Konstytucję (78 art. 6 rozdziałów: Zasady ogólne, Sejm i

Senat, Prezydent RP, Rada Ministrów RP, Samorząd terytorialny, Przepisy przejściowe i końcowe)

Ustawa ta stanowi konstytucję niepełną bowiem brak w niej postanowień dotyczących praw,

wolności i obowiązków obywatelskich, ustawa ta pomijała także ustrój władzy sądowniczej.

Zasadnicze znaczenie ma fakt, że MK wart. 77 uchyliła obowiązywanie Konstytucji z 1952 roku, pozostawiając jedynie w mocy niektóre, obszerne jej fragmenty (rozdziały 1 Podstawy ustroju polityczno-gospodarczego, 4 Trybunał Konstytucyjny, TS, NIK, RPO, 7 Sąd i Prokuratura. 8 Podstawowe prawa i obowiązki obywateli, 9 Zasady wyborów do Sejmu i Senatu oraz Prezydenta, 10 Godło, hymn, barwy i stolica Rzeczypospolitej Polskiej, 11. Zmiana Konstytucji).

Ukształtowany w ten sposób miał charakter ustroju konstytucyjnego w sensie materialnym. Obowiązywały bowiem Ustawa konstytucyjna z 23 kwietnia 1992 roku. ustawa konstytucyjna z 17 października 1992 roku oraz utrzymane w mocy przepisy Konstytucji z 22 lipca 1952 roku.

Mała konstytucja wart. 1 wprowadzała formalnie (bowiem faktycznie zasada ta już obowiązywała) zasadę podziału władzy stanowiąc, iż Organami Państwa w zakresie władzy ustawodawczej są Sejm i Senat Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie władzy wykonawczej ­Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów, w zakresie władzy sądowniczej - niezawisłe sądy.

7

Władza ustawodawcza

Sejm i Senat nadal będą wybierane na czteroletnią kadencję. Przyjęto konstrukcję mandatu wolnego, w związku z czym posłowie i senatorowie nie mogą być odwoływani przez wyborców (art.6). Określono zakres nie łączenie mandatu posła i senatora z niektórymi funkcjami i stanowiskami. w tym z Rzecznikiem Praw Obywatelskich. wojewodą i ambasadorami. Nie wprowadzono natomiast zakazu łączenia mandatu parlamentarnego ze stanowiskiem ministra. W wypełnianiu funkcji ustrojodawczej i ustawodawczej utrzymano nie równorzędność obu izb na korzyść Sejmu. Obie izby mają uprawnienia do powoływania organów państwowych. Zracjonalizowano procedurę przyjmowania ustawy budżetowej. W wypadku nie uchwalenia jej po upływie trzech miesięcy od złożenia projektu Sejmowi możliwe jest rozwiązanie parlamentu (art.21). Istotne jest także to. że obok Sejmu także Prezydentowi (za zgodą Senatu) ma prawo zarządzenia referendum. Wprowadzono ważną zmianę do trybu postępowania z uchwaloną przez Sejm ustawą, którą Senat może przyjąć lub wprowadzić do niej poprawki albo ją odrzucić. Zgodnie z Małą Konstytucją z 1992 r. uchwały Senatu w tym przedmiocie uważa się za przyjęte, jeżeli Sejm nie odrzuci ich bezwzględną większością głosów (art.17). Pozwoli to na uniknięcie powtarzania się sytuacji, gdy Sejm nie był w stanie ani przyjąć. ani odrzucić propozycji Senatu, co określano jako tzw. pat legislacyjny. W uzasadnionych wypadkach możliwe jest obecnie wnoszenie projektów jako pilnych. co przysługuje wyłącznie Radzie Ministrów (art.16). Akt z 17 października 1992 r. dozwala na wydawanie przez Radę Ministrów rozporządzeń z mocą ustawy, ograniczając tym samym kompetencje parlamentu. Zgodnie z Małą Konstytucją z 1992 r. Sejm może być rozwiązany mocą własnej uchwały, co wymaga uzyskania większości 2/3 ustawowej liczby posłów. W określonych wypadkach uprawnienie do rozwiązania parlamentu uzyskał także prezydent. Rozwiązanie Sejmu pociąga za sobą zakończenie kadencji Senatu. Kompetencje wspólnie obradujących izb, jako Zgromadzenia Narodowego, rozszerzono o uprawnienie do uchwalania konstytucji RP.

Władza wykonawcza.

Prezydent Mała Konstytucja z 1992 r. wzmocniła konstytucyjną pozycję prezydenta. Utrzymano postanowienie, że "Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej jest najwyższym przedstawicielem Państwa Polskiego w stosunkach wewnętrznych i międzynarodowych" (art. 29). Jest także najwyższym zwierzchnikiem sił zbrojnych RP. Poprzez uznanie, że prezydent nie może pełnić żadnego innego urzędu ani być posłem i senatorem. Natomiast uprawnienie do zwoływania i przewodniczenia posiedzeniom Rady Ministrów przez prezydenta (art. 38) stanowi przesłankę do jego aktywnego współdziałania z rządem. Prezydentowi umożliwiono występowanie z orędziem do obu izb. Natomiast nadal nie jest możliwe skierowanie przez prezydenta orędzia do narodu. Zakres kontrasygnaty aktów prawnych prezydenta przez premiera albo właściwego ministra był przedmiotem długotrwałego sporu politycznego. Ustalenie wyłączeń spod kontrasygnaty (art. 47) było wynikiem kompromisu, w rezultacie którego prezydent zachował liczne prerogatywy, co pozostaje w pewnym związku z formą wyboru na to stanowisko.

Warto zwrócić uwagę na regulacje dotyczące sposobu formowania rządu. o znacznym stopniu sformalizowania. W pierwszej kolejności desygnuje on prezesa Rady Ministrów. a na jego wniosek powołuje rząd. Premier przedstawia Sejmowi program rządu i występuje o wotum zaufania, co wymaga uzyskania bezwzględnej większości głosów (art. 57). W razie niepowodzenia tej misji. wyboru

8

premiera i składu rządu dokonuje Sejm bezwzględną większością głosów (art. 58). Jeśli do tego nie dojdzie, inicjatywa przechodzi kolejno do prezydenta (art. 59), a następnie do Sejmu (art. 60) z tym, iż wystarczające jest w tych sytuacjach uzyskanie zwykłej większości głosów przy tworzeniu rządu. Po wyczerpaniu tych możliwości prezydent może albo rozwiązać Sejm, albo powołać na 6 miesięcy premiera i rząd. Jeśli jednak w tym okresie nie dojdzie do uchwalenia wotum zaufania, jak i wotum nieufności dla rządu, to wówczas prezydent rozwiązuje Sejm.

Do prezydenta należy, na wniosek premiera, dokonywanie zmian na stanowiskach poszczególnych ministrów. Zróżnicowanie polityczne Sejmu było przesłanką do wprowadzenia utrudnień przy odwoływaniu rządu. Wniosek o wotum nieufności dla rządu wymaga uzyskania bezwzględnej większości głosów (art. 66). Mała Konstytucja wprowadziła instytucję konstruktywnego wotum nieufności przez powiązanie wniosku w tej sprawie z jednoczesnym wyborem nowego premiera (art. 66). Ustalono także zasady dymisji rządu. W wypadku uchwalenia przez Sejm wotum nieufności dla danego ministra prezydent przyjmuje dymisję.

Rada Ministrów sprawuje nadzór nad samorządem terytorialnym.

W zakresie samorządu terytorialnego dotychczasowa regulacja ograniczała się do gminy. Obok uznania gminy za podstawową jednostkę samorządu terytorialnego ważne jest to. że przewidziano ustawową drogę tworzenia innych, to jest wyższych jednostek samorządu terytorialnego.

5. Prace nad przygotowaniem i uchwaleniem Konstytucji RP

Pierwszy postulat wskazujący na konieczność dokonania zmiany Konstytucji został zawarty w 1985 roku w Raporcie o stanie prawa opracowanym przez Radę Legislacyjną przy PRM.

Wstępna prace nad projektem zmiany Konstytucji rozpoczęto w 1987 roku w kierowniczych gremiach PZPR. Proponowane zmiany miały zmierzać w kierunku odejścia od systemu nakazowo rozdzielczego w gospodarce i dokonywać pewnej liberalizacji życia politycznego i gospodarczego. Także w doktrynie prawa trwała debata na temat konieczności dokonania pilnych zmian w prawie konstytucyjnym.

· Prace Konstytucyjne w okresie Sejmu X kadencji i Senatu I kadencji (1989 ­

1991 ).

Po ukonstytuowaniu się nowego Sejmu i Senatu wyłonionych w wyniku wyborów czerwcowych. rozpoczęto pracę nad opracowaniem projektu nowej Konstytucji. 7 grudnia Sejm ustanowił Komisję Konstytucyjną. Na inauguracyjnym komisji posiedzeniu 6 lutego 1990 roku wyłoniono jej skład osobowy. Przewodniczącym został Bronisław Geremek, powołano także III podkomisje: I ds. ustroju politycznego (Janusz Trzciński), II ds. ustroju społeczno gospodarczego (Andrzej Zawiślak), III ds. wolności i praw obywatelskich (Hanna Suchocka).

Prace nad Konstytucją trwały do sierpnia 1991 roku, kiedy to Komisja konstytucyjna Sejmu X kadencji przyjęła ostateczną wersję projektu Konstytucji. Projekt przewidywał zamknięty system źródeł prawa, możliwość bezpośredniego stosowania Konstytucji wszędzie tam gdzie dotyczyła ona praw i wolności obywatelskich, przewidywał także możliwość wnoszenia przez obywateli skargi do Trybunału Konstytucyjnego w razie naruszenia przez organy państwa ich konstytucyjnych praw.

9

W zakresie ustroju politycznego projekt Sejmu X kadencji przewidywał istnienie ustroju rządów parlamentarnych ze zdecydowanie dominującą rolą Sejmu w systemie organów państwa. W zakresie władzy wykonawczej, rola Prezydenta sprowadzona została do typowych funkcji w systemie parlamentarnym, natomiast zasadnicze kompetencje w tym zakresie powierzono Radzie Ministrów.

Projekt Konstytucji opracowywany przez Sejm X kadencji, wskutek wyraźnego sprzeciwu politycznego, nie otrzymał dalszego biegu.

Komisja Konstytucyjna Senatu I kadencji powołana została tego samego dnia co analogiczna komisja Sejmu RP (7 grudnia 1991 r.). Przewodniczącym Komisji została Alicja Grześkowiak, natomiast Jerzy Pietrzak i Andrzej Rozmarynowicz objęli funkcje zastępcy przewodniczącego.

Projekt opracowany przez Senat I kadencji poprzedzony był preambuła zawierającą invocatio dei, zaczerpniętą z Konstytucji marcowej. Jako podstawę porządku społecznego projekt przyjmował wartości chrześcijańskie, obejmował on także ochroną życie od momentu poczęcia. Przyjmował naczelną pozycję Kościoła w państwie. Katalog przewidzianych projektem praw i wolności obywatelskich odwoływał się natomiast do koncepcji prawnonaturalnych. Pominięto w nim jednak prawa ekonomiczne socjalne i kulturalne.

Projekt senacki przyjmował zasadę suwerenności Narodu oraz podziału władzy. Ustawodawstwo należeć miało do dwuizbowego Parlamentu złożonego z Izby Poselskiej i Senatu wybranych w wyborach powszechnych. Senat jednak miał zostać wybrany na 6-letnią kadencję. Jego skład co 3 lata miał ulegać zmianie w połowie. Kadencja Izby Poselskiej wynosiła 4 lata.

Projekt charakteryzuje się rozbudowanymi kompetencjami Senatu. Izba ta miał bowiem prawo samodzielnego wyboru RPa i wyrażania zgody na ratyfikacje umowy międzynarodowej. Izba poselska natomiast powoływała prezesa NIK, wyrażała także wotum nieufności dla rządu.

Na czele władzy ustawodawczej stał Prezydent, wybierany w wyborach powszechnych na 5 letnią kadencję. Rząd, na czele którego stał premier, był w pełni zależny od Prezydenta. Mógł on bowiem zwoływać posiedzenia rządu, mianować i odwoływać ministrów a także miał prawo przewodniczenia jego obradom.

Projekt Konstytucji Senatu I kadencji nie został w Senacie faktycznie poddany pod głosowanie. Stanowił jednak w późniejszym okresie jeden z projektów zgłoszonych do Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego wybranej na podstawie ustawy konstytucyjnej z 23 kwietnia 1992 r. o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji RP.

· Prace związane z opracowaniem i uchwaleniem ustawy konstytucyjnej z 23

kwietnia 1992 roku o trybie przygotowania i uchwalenie Konstytucji RP.

W ówczesnym sanie prawnym zmiany Konstytucji dokonywano na podstawie art. 106 Konstytucji RP, iż zmiana Konstytucji następuje w drodze ustawy uchwalonej przez Sejm większością 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów.

Komisja Senatu X kadencji postulowała dokonanie zmiany tego przepisu. Biorąc jednak pod uwagę niekorzystny wpływ rozdrobnienia politycznego w Sejmie, konkurencyjną działalnością dwóch komisji konstytucyjnych. Zdecydowano się powierzyć kompetencje w zakresie uchwalenia nowej Konstytucji Zgromadzeniu Narodowemu. Zrezygnowano także z początkowego zamierzenia

10

nowelizacji art. 106, na rzecz uchwalenia nowej odrębnej ustawy konstytucyjnej dotyczącej przygotowania i uchwalenia Konstytucji RP.

Wniesiono w tym zakresie trzy projekty: projekt ZCHN, projekt UD i KLD oraz projekt prezydencki.

Dwa projekty poselskie w znacznym stopniu były za sobą zbieżne: przewidywały uchwalenie projektu Konstytucji przez Zgromadzenie Narodowe a następnie odwołanie się do woli Narodu, który miał się wypowiedzieć o tak uchwalonym projekcie w referendum. Projekt UD i KLD przewidywał jednak obligatoryjne referendum, natomiast projekt ZCHN odwoływał się do woli Narodu jedynie w sytuacji, gdy Prezydent odmówił podpisania uchwalonego projektu.

Projekt prezydencki natomiast także przewidywał uchwalenie projektu Konstytucji przez ZN a następnie poddani go pod referendum konstytucyjne. Ponadto jednak projekt ten przewidywał instytucję referendum cząstkowego (zarządzanego na wniosek Prezydenta lub SN)Projekt prezydencki przewidywał także instytucję 3-miesięcznej debaty konstytucyjnej. Prezydent inaczej także widział skład KKZN (17 parlamentarzystów, 5 przedstawicieli Prezydenta, 3 przedstawicieli Rady Ministrów, 3 sędziów SN, i 2 sędziów TK). Projekt prezydencki jako jedyny przewidywał konieczność przeprowadzenia ponownych wyborów do Sejmu i Senatu, w przypadku odrzucenia projektu Konstytucji w referendum ogólnokrajowym.

W dniu 23 kwietnia 1992 roku Sejm uchwalił ustawę konstytucyjną o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji RP. Ustawa ta została następnie przesłana do Senatu, który zgłosił szereg poprawek. Wskutek jednak uchybień formalnych (Senat przyjął bowiem poprawki nie zachowując większości 2/3) Sejm uznał, iż Senat nie zajął stanowiska w tej sprawie i poprawki senackie nie zostały poddane pod głosowanie w Sejmie. Ustawa została przedstawiona do podpisu Prezydentowi, ogłoszona 7 września 1992 i weszła w życie 14 dni od ogłoszenia.

Ustawa stanowiła, iż Konstytucję uchwalają Sejm i Senat połączone w Zgromadzenie Narodowe a następnie przyjmuje je Naród w referendum konstytucyjnym. Zwołanie ZN zarządza Marszałek Sejmu, który przewodniczy także jego obradom (zastępuje go Marszałek Senatu). Ustawa przyznawała prawo inicjatywy ustawodawczej KKZN, Prezydentowi, 56 członkom ZN, przy czym dwa ostatnie podmioty mogły wnieść projekt Konstytucji w terminie 6 miesięcy od daty ukonstytuowania się Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego. W skład KKZN wchodziło 46 posłów i 10 senatorów, przy quorum ważności posiedzeń 1/3 jej składu, natomiast uchwały podejmowano większością głosów w obecności co najmniej połowy jej ustawowego składu.

Do przyjęcia projektu Konstytucji wymagane było odbycie II czytań projektu przez

Zgromadzenie Narodowe. III czytanie przewidziane było jedynie w przypadku, gdy Prezydent

skorzystał z prawa wnoszenia poprawek.

I czytaniu ZN mogło projekt Konstytucji odrzucić lub skierować do Komisji Konstytucyjnej.

II czytanie obejmowało przedstawienie przez KKZN Zgromadzeniu Narodowemu sprawozdania ze swej działalności w formie ujednoliconego projektu Konstytucji, następnie przeprowadzenie debaty i zgłaszanie poprawek oraz głosowanie. Uchwalenie projektu Konstytucji w II czytaniu nastąpić powinno większością 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy członków Zgromadzenia Narodowego. Zgromadzenie Narodowe mogło także ponownie przekazać projekt do KKZN.

Konstytucję uchwaloną w drugim czytaniu Marszałek Sejmu przesyła Prezydentowi oraz podaje projekt do wiadomości publicznej. Prezydent ma jednak prawo wniesienia poprawek do uchwalonego przez ZN projektu Konstytucji.

Zgromadzenie Narodowe rozpatruje projekt w III czytaniu jeżeli Prezydent w terminie 60 dni skorzysta z prawa wniesienia poprawek do projektu Konstytucji. Przyjęcie Konstytucji w III czytaniu wymagało większości 2/3 w obecności co najmniej połowy członków ZN.

W terminie 14 dni od dnia uchwalenia Konstytucji Prezydent zarządza referendum konstytucyjne, wyznaczając jego datę na dzień wolny od pracy przypadający w terminie 4 miesięcy od dnia zarządzenia referendum. Konstytucja zostawała przyjęta w referendum, gdy opowiedziała się za nią większość biorących udział w głosowaniu. Przyjętą w referendum Konstytucję Prezydent podpisywał i zarządzał jej niezwłoczne ogłoszenie.

Określony w Ustawie konstytucyjnej tryb przygotowania i uchwalenia Konstytucji RP zdaniem wielu dotknięta była szeregiem wad, nie określała na przykład skutków nie przyjęcia Konstytucji w referendum.

Otwarcie o konieczności wprowadzenia zmian do Ustawy konstytucyjnej o trybie opracowania i uchwalenia Konstytucji zaczęto mówić w nowym parlamencie, wyłonionym po wyborach z 1993 roku. Pojawiły się wówczas propozycje (UP) by do ustawy wprowadzić możliwość przeprowadzenia referendum przedkonstytucyjnego, odnoszącego się do podstawowych zagadnień przyszłej Konstytucji. Projekt zmian w ustawie skierował do Sejmu także Prezydent. Proponował w nim

przyznanie 100 tyś obywateli prawa wniesienia projektu Konstytucji oraz rozwiązania parlamentu w przypadku odrzucenia Konstytucji w referendum. Obie propozycje Prezydenta Sejm odrzucił w I

czytaniu. Spotkało się to ze zdecydowaną reakcją Prezydenta, który praktycznie zerwał stosunki z Komisją Konstytucyjną Zgromadzenia Narodowego. Wskutek politycznych mediacji zdecydowano dokonać jednak zmian w ustawie konstytucyjnej.

22 kwietnia 1994 roku Sejm uchwalił ustawę wprowadzającą do Ustawy konstytucyjnej o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji RP dwie zmiany, mianowicie wprowadzała ona możliwość wniesienia obywatelskiego projektu Konstytucji przez grupę 500 tyś obywateli (nie 100 tyś jak chciał Prezydent) (art. 2a) w terminie 3 miesięcy od wejścia w życie powyższej nowelizacji. Ponadto wprowadzono możliwość przeprowadzenia referendum fakultatywnego w zakresie zasad na których opierać się ma Konstytucja RP.

· Prace Konstytucyjne Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego

W październiku 1992 roku Sejm i Senat dokonały wyboru członków Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego. Przewodniczącym Komisji został senator Walerian Piotrowski, natomiast jego zastępcą Jerzy Ciemniewski.

Do kwietnia 1993 roku wniesiono do Komisji 7 projektów Konstytucji, które stały się przedmiotem jej prac. Były to: 1) projekt SLD, 2) projekt UD, 3) projekt Senatu I kadencji, 4) projekt PSUUP, 5) projekt KPN, 6) projekt Prezydenta, 7) projekt PC.

Ponadto wniesiono do Komisji szereg projektów, które jednak nie stały się przedmiotem prac Komisji, wniesione bowiem zostały bez zachowania 6-miesięcznego terminy określonego w ustawie.

Wszystkie projekty jako podmiot władzy suwerennej wskazywały Naród. Podobnie jak powszechnie przyjęto zasadę podziału władzy i jako formę rządów przyjmowały ustrój parlamentarno gabinetowy. W zakresie różnic natomiast wskazać warto, że projekty SLD i PSUUP przewidywały jednoizbowy parlament. Jedynie projekt KPN i Prezydenta przewidywał instytucję ustawodawczej inicjatywy ludowej. Najbliższy systemowi parlamentarnemu był projekt UD, natomiast projekty: Senatu I kadencji i prezydencki zbliżały się do ustrojowi prezydenckiemu.

Do przeprowadzenie wnikliwych badań powyższych projektów jednak nie doszło bowiem w dniu 31 maja 1993 roku Prezydent zarządził skrócenie kadencji Sejmu.

Po wyborach parlamentarnych przeprowadzonych we wrześniu 1993 roku wyłoniony został nowy skład Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego. Przewodniczącym KKZN został poseł Aleksander Kwaśniewski, zastępcą natomiast senator Stefan Pastuszka. W toku prac Komisji następowały częste zmiany personalne na stanowisku przewodniczącego. W 1995 roku Aleksandra Kwaśniewskiego zastąpił Włodzimierz Cimoszewicz w związku z objęciem urzędu Prezydenta RP. Pełnił on jednak funkcję tę do czasu powołania go na stanowisko Prezesa Rady Ministrów a na stanowisku przewodniczącego KKZN zastąpił go Marek Mazurkiewicz.

Od września 1994 roku, kiedy to upłynął przewidziany w znowelizowanej ustawie konstytucyjnej termin na wniesienie projektów obywatelskich, Komisja rozpoczęła dynamiczne prace nad opracowaniem projektu Konstytucji RP.

Przedmiotem prac Komisji były zgłoszone uprzednio do Zgromadzenia Narodowego projekty Konstytucji. Jeden projekt wycofano (PC) w 1994 roku, z drugiej jednak strony wniesiono do Zgromadzenia Narodowego obywatelski projekt Konstytucji zgłoszony przez NSZZ Solidarność.

Prace KKZN odbywały się w 6 podkomisjach: 1)spraw i obowiązków obywatelskich, 2) podstaw ustroju politycznego i społeczno - gospodarczego, 3) zagadnień systemu źródeł prawa, 4) instytucji ochrony prawa i organów wymiaru sprawiedliwości. 5) organów władzy ustawodawczej, wykonawczej i samorządu terytorialnego, 6) redakcyjną, zagadnień ogólnych i przepisów wprowadzających Konstytucję.

W efekcie prac komisji II czytanie projektu Konstytucji odbyło się w dniach 24 - 28 lutego 1997 roku, jednak wobec ogromnej liczby poprawek zgłoszonych podczas obrad. zdecydowano się odesłać projekt ponownie do KKZN. W dniach 21 - 23 marca odbyła się dalsza część II czytania projektu

Konstytucji w którym po rozpatrzeniu wszystkich wniosków i poprawek zdecydowaną większością głosów (za 461, przeciw 31) Zgromadzenie Narodowe uchwaliło w drugim czytaniu Konstytucję RP. Marszałek Sejmu jako przewodniczący ZN niezwłocznie przekazał uchwaloną Konstytucję Prezydentowi oraz zarządził podanie jej do publicznej wiadomości.

Prezydent skorzystał z przysługującego mu prawa wniesienia poprawek do uchwalonego przez ZN projektu Konstytucji. 24 marca 1997 roku Prezydent przekazał Marszałkowi Sejmu 41 poprawek. 26 marca na ostatnim posiedzeniu Komisji Konstytucyjnej pozytywnie zaopiniowano 30 z 39 propozycji Prezydenta, bowiem 2 poprawki zostały przez Prezydenta wycofane.

W dniu 2 kwietnia 1997 roku na czwartym posiedzeniu Zgromadzenia Narodowego Komisja Konstytucyjna przedstawiła sprawozdanie ze swojej działalności przedstawiając Zgromadzeniu 39 ­poprawek Prezydenta. Zgromadzenie przyjęło 31 poprawek. natomiast 8 odrzuciło.

Tego samego dnia w III czytaniu Konstytucja RP została uchwalona większością głosów znacznie przekraczającą wymagane konstytucyjnie 2/3 głosów w obecności przynajmniej połowy ogólnej liczby członków Zgromadzenia (za 451). Prezydent niezwłocznie wydał zarządzenie w sprawie przeprowadzenia referendum konstytucyjnego i wyznaczył jego termin na 25 maja 1997 roku. W referendum konstytucyjnym wzięło udział 42, 8% wszystkich uprawnionych do glosowania, z których "za" wypowiedziało się 53, 45%. Po rozpatrzeniu protestów przeciwko ważności referendum Sąd Najwyższy podjąJ uchwałę o ważności referendum konstytucyjnego i Prezydent podpisał Konstytucję RP z 2 kwietnia 1997 roku. Tekst Konstytucji ogłoszono w dniu 16 lipca 1997 roku a weszła ona w życie w dniu 17 października 1997 roku.

Literatura:

B. Banaszak, Prawo konstytucyjne. C.H.Beck, 1999 r.

W. Skrzydło, Polskie prawo konstytucyjne. Lublin 1998 r.

A. Dudek. Pierwsze lata III Rzeczypospolitej, Kraków 1997 r. W. Roszkowski, Historia Polski 1914 - 1990. Warszawa 1991 r. M. Kallas, Historia ustroju Polski X - XX w. Warszawa 1996 r.

---