Zadania własne i zlecone w działalności samorządu terytorialnego |
|
|
1. Pojęcie i struktura samorządu terytorialnego Przez samorząd terytorialny należy rozumieć pewną obligatoryjną korporację osób (określaną z reguły mianem mieszkańców), związaną z danym terytorium, stanowiącym określoną jednostkę podziału terytorialnego państwa, wyposażoną we własny, odrębny od władzy centralnej zakres zadań, posiadającą osobowość prawną i związaną z tym zagwarantowaną sferę samodzielności, tak w prawie cywilnym, jak i administracyjnym, na której straży stoją sądy. Stosownie do art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (EKTS), sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. 1994 r. Nr 124, poz. 607) samorząd terytorialny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. Zasada samorządności terytorialnej musi być przy tym ustalona w prawie wewnętrznym oraz, w miarę możliwości, w Konstytucji (art. 2 EKTS). W realizacji tego postanowienia prawa międzynarodowego, stosownie do art. 16 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483), ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową. Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Obecnie w Polsce funkcjonuje trójszczeblowy model samorządu terytorialnego, wyznaczany przez jednostki zasadniczego podziału terytorialnego kraju: gminę, powiat oraz województwo. Z wyjątkami od tego rozwiązania można spotkać się w miastach na prawach powiatu oraz w mieście stołecznym Warszawie. Ustrój, zakres terytorialny, organy oraz zakres działania poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego wyznaczony jest zatem przede wszystkim przez następujące akty prawne: 1. Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) zwaną dalej w skrócie „Konstytucją RP”; 2. ustawę z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. Nr 91, poz. 576 ze zm.), zwaną dalej w skrócie „ustawą o samorządzie województwa”; 3. ustawę z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 91, poz. 578 ze. zm.), zwaną dalej w skrócie „ustawą o samorządzie powiatowym”; 4. ustawę z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t.: Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.), zwaną dalej w skrócie „ustawą o samorządzie gminnym”; 5. ustawę z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 48, poz. 195 ze zm.); 6. ustawę z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz.U. Nr 96, poz. 603 ze sprost); oraz towarzyszące im przepisy wprowadzające, przejściowe czy tzw. „kompetencyjne”. Istotne znaczenie będą też miały akty prawa międzynarodowego, w tym w szczególności wspomniana Europejska Karta Samorządu Terytorialnego (EKTS). Wobec tak złożonej struktury zadań, które realizowane są przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, mając na uwadze również i to, że część zadań lokalnych wykonują organy administracji rządowej, istotne staje się dokonanie ich odpowiedniej identyfikacji i klasyfikacji.
2. Pojęcie zadań publicznych Stosownie do przepisu art. 4 EKTS, określającego zakres działania samorządu terytorialnego, podstawowe kompetencje społeczności lokalnych winny być określone w Konstytucji lub w ustawie, co nie wyklucza jednakże możliwości przyznania tym społecznościom uprawnień niezbędnych do realizacji specyficznych zadań, zgodnie z prawem. Jednostki samorządu terytorialnego winny przy tym mieć, w zakresie określonym prawem, pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy. Postanowienia EKTS dają również istotną wskazówkę co do rozkładu zadań pomiędzy poszczególne szczeble samorządu terytorialnego, określając, iż generalnie odpowiedzialność za sprawy publiczne powinny ponosić przede wszystkim te organy władzy, które znajdują się najbliżej obywateli, powierzając zaś te funkcje innemu organowi, należy uwzględnić zakres i charakter zadania oraz wymogi efektywności i gospodarności. EKTS, uznając samodzielność jednostek samorządu terytorialnego w zakresie realizacji zadań publicznych, ustanawia swoiste dyrektywy - wyznaczniki jej rzeczywistego istnienia: - kompetencje przyznane jednostkom samorządu terytorialnego powinny być w zasadzie całkowite i wyłączne oraz mogą zostać zakwestionowane lub ograniczone przez inny organ władzy, centralny lub regionalny, jedynie w zakresie przewidzianym prawem; - w przypadku delegowania kompetencji jednostkom samorządu terytorialnego przez organy władzy centralnej lub regionalnej, powinny one, w miarę możliwości, mieć pełną swobodę dostosowania sposobu wykonywania tych kompetencji do warunków miejscowych; - jednostki samorządu terytorialnego powinny być konsultowane o tyle, o ile jest to możliwe, we właściwym czasie i w odpowiednim trybie, w trakcie opracowywania planów oraz podejmowania decyzji we wszystkich sprawach bezpośrednio ich dotyczących. Istotne dopełnienie tych, wynikających z prawa międzynarodowego, dyrektyw stanowią postanowienia rozdziału VII Konstytucji RP. Z art. 163 Konstytucji RP wynika, iż samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Ustrojodawca wprowadza zatem domniemanie kompetencyjne jednostek samorządu terytorialnego w realizacji zadań publicznych. Konkretyzacja tego „szerokiego” domniemania zrealizowana została w przepisie art. 164 ust. 3 Konstytucji RP, z którego wynika, iż to właśnie organy gminy, zatem w myśl EKTS - „te organy władzy, które znajdują się najbliżej obywateli”, wykonują wszystkie zadania samorządu terytorialnego niezastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne. Ustawa może zlecić jednostkom samorządu terytorialnego wykonywanie innych zadań publicznych, określając tryb przekazywania i sposób wykonywania zadań zleconych (ust. 2), jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa,. Na powyższy podział nakładają się jeszcze wewnętrzne klasyfikacje w ramach tak kategorii zadań własnych, jak i zleconych, które pokazuje poniższy schemat.
Zadania publiczne realizowane przez jednostki samorządu terytorialnego
Schemat 1. Klasyfikacja zadań publicznych realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego.
Określeniu zadań publicznych realizowanych przez poszczególne szczeble samorządu terytorialnego poświęcony został osobny rozdział w każdej z trzech ustaw samorządowych, zatytułowany bądź „zakres działania i zadania” - w odniesieniu do samorządu gminnego i powiatowego, bądź „zakres działalności” - w przypadku samorządu województwa. W tym miejscu należy jedynie w sposób ogólny zasygnalizować, które z zadań publicznych zostały przez ustawodawcę osadzone na poszczególnych szczeblach jednostek samorządu terytorialnego oraz dokonać ich klasyfikacji. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Ust. 2 art. 6 potwierdzono zaś domniemanie - jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w tych sprawach należy do gminy. Istotne znaczenie z punktu widzenia omawianej problematyki ma treść art. 7 ustawy o samorządzie gminnym, zawierającego określenie zadań własnych tego samorządu. Z przepisu tego bowiem jednoznacznie wynika, iż zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Zadania własne obejmują w szczególności sprawy: 1) ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, 2) gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, 3) wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz, 4) lokalnego transportu zbiorowego, 5) ochrony zdrowia, 6) pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych, 7) gminnego budownictwa mieszkaniowego, 8) edukacji publicznej, 9) kultury, w tym bibliotek gminnych i innych placówek upowszechniania kultury, 10) kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych, 11) targowisk i hal targowych, 12) zieleni gminnej i zadrzewień, 13) cmentarzy gminnych, 14) porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, 15) utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych, 16) polityki prorodzinnej, w tym zapewnienia kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej i prawnej, 17) wspierania i upowszechniania idei samorządowej, 18) promocji gminy, 19) współpracy z organizacjami pozarządowymi, 20) współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw. Samorząd powiatowy z kolei realizuje zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie: 1) edukacji publicznej, 2) promocji i ochrony zdrowia, 3) pomocy społecznej, 4) polityki prorodzinnej, 5) wspierania osób niepełnosprawnych, 6) transportu zbiorowego i dróg publicznych, 7) kultury i ochrony dóbr kultury, 8) kultury fizycznej i turystyki, 9) geodezji, kartografii i katastru, 10) gospodarki nieruchomościami, 11) administracji architektoniczno-budowlanej, 12) gospodarki wodnej, 13) ochrony środowiska i przyrody, 14) rolnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego, 15) porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli, 16) ochrony przeciwpowodziowej, przeciwpożarowej i zapobiegania innym nadzwyczajnym zagrożeniom życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, 17) przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy, 18) ochrony praw konsumenta, 19) utrzymania powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych, 20) obronności, 21) promocji powiatu, 22) współpracy z organizacjami pozarządowymi, 23) wykonywania zadań powiatowych służb, inspekcji i straży. Samorząd województwa wykonuje zadania o charakterze wojewódzkim określone ustawami, w szczególności w zakresie: 1) edukacji publicznej, w tym szkolnictwa wyższego, 2) promocji i ochrony zdrowia, 3) kultury i ochrony jej dóbr, 4) pomocy społecznej, 5) polityki prorodzinnej, 6) modernizacji terenów wiejskich, 7) zagospodarowania przestrzennego, 8) ochrony środowiska, 9) gospodarki wodnej, w tym ochrony przeciwpowodziowej, 10) transportu zbiorowego i dróg publicznych, 11) kultury fizycznej i turystyki, 12) ochrony praw konsumentów, 13) obronności, 14) bezpieczeństwa publicznego, 15) przeciwdziałania bezrobociu i aktywizacji lokalnego rynku pracy. Określenie, które z zadań własnych jednostek samorządu ma charakter obowiązkowy, winno nastąpić w ustawie, zaś przekazanie nowych zadań własnych wymaga zapewnienia koniecznych środków finansowych na ich realizację w postaci czy to zwiększenia dochodów własnych gminy, czy przyznania stosownych subwencji. Wskazania zawarte w poszczególnych ustawach samorządowych zdają się sugerować, iż zadania własne realizowane przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego się dublują, ustawodawca bowiem przypisuje określone zadania publiczne kilku z nich. Należy jednak w tym miejscu wskazać, iż zawarte w poszczególnych ustawach samorządowych wyliczenie zadań własnych poszczególnych jednostek ma charakter przykładowy i jako zawarte w ustawach o charakterze ustrojowym - nie może stanowić podstawy prawnej do wydawania przez organy samorządu terytorialnego (przewodniczącego organu wykonawczego lub ten organ) decyzji administracyjnych. Wydanie decyzji administracyjnej w takiej sytuacji skutkowałoby jej nieważnością (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Podstawą decyzji może być jedynie konkretne upoważnienie (kompetencja) wynikające z norm prawa materialnego. Z powołanych przepisów EKTS oraz Konstytucji wynika jednoznacznie, iż jednostki samorządu terytorialnego realizują zadania publiczne (czyli zadania o znaczeniu społecznym i ponadindywidualnym, związane z zaspokajaniem potrzeb danej wspólnoty) jako zadania własne lub jako zadania zlecone. Zadania własne samorząd terytorialny realizuje we własnym imieniu, łączą się one z reguły ściśle z zaspokajaniem potrzeb danej jednostki samorządu terytorialnego, bowiem żaden inny podmiot nie wykona ich za daną jednostkę. Sama natomiast istota zadań zleconych łączy się natomiast z pewną „przerzucalnością” zadań publicznych, które powinny być wykonywane przez państwo, na samorząd terytorialny. U podstaw takiego rozwiązania leży z reguły przekonanie o tym, iż zadania te zostaną dzięki temu zrealizowane w sposób znacznie bardziej efektywny, przy uwzględnieniu specyfiki stosunków lokalnych, nadto zaś, a może przede wszystkim - przy zaangażowaniu mniejszych środków z budżetu państwa. Takie „przerzucenie” zadań nie pozbawia ich jednak charakteru zadań państwowych, czyli - jak stanowi ustawodawca - „zadań z zakresu administracji rządowej”. Podział zadań na własne i zlecone, mający szczególne znaczenie u zarania reaktywacji samorządności terytorialnej w Polsce w 1990 roku, stracił wiele na znaczeniu po wprowadzeniu trójszczeblowego modelu samorządowego i związanym z tym „rozszczepieniu” zadań publicznych, nadal ma jednak wpływ na funkcjonowanie społeczności lokalnych. W szczególności związane jest to z problematyką odpowiedzialności za realizowane zadania publiczne, ich finansowania oraz nadzoru nad ich wykonywaniem. Jest to o tyle istotne, iż poszczególne ustawy samorządowe, jak również szereg przepisów szczególnych, np. ustawa z dnia 5 lipca 1990 r. - Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. Nr 51, poz. 297 ze zm.), ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze. zm.), ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.: Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139), zachowało powyższe rozróżnienie. Sposób realizacji zadań własnych, w tym w szczególności ich finansowania, pozostawiony został samodzielnym dyspozycjom jednostek samorządu terytorialnego Poszczególne ustawy samorządowe wskazują, iż to z przepisów rangi ustawowej wynika, które zadania publiczne mają charakter obowiązkowy. Jednostki samorządu terytorialnego mogą realizować zadania publiczne tak za pomocą instrumentów właściwych prawu administracyjnemu, jak instytucji prawa cywilnego. Ustawy mogą zatem nakładać na jednostki samorządu terytorialnego obowiązek wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Zadania z zakresu administracji rządowej jednostki te mogą wykonywać również na podstawie porozumienia z organami tej administracji. „Zleceniodawca” jest obowiązany do przekazania środków finansowych w wysokości koniecznej do wykonania zleconych zadań, zaś szczegółowe zasady i terminy przekazywania tych środków finansowych powinny być określone przez ustawy nakładające na daną jednostkę obowiązek wykonywania zadań zleconych lub przez zawarte porozumienia. Istotne jest również i to, iż „zleceniodawcę” obciążają konsekwencje prawne niedotrzymania terminów przekazywania środków finansowych w postaci odsetek przysługujących jednostce w wysokości ustalonej dla zaległości podatkowych. Z art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 91, poz. 577 ze zm.) wynika, iż administrację rządową na obszarze województwa wykonują m.in. organy samorządu terytorialnego, jeżeli wykonywanie zadań administracji rządowej wynika z ustawy lub z zawartego porozumienia. Stosownie do art. 33 ustawy wojewoda może powierzyć prowadzenie, w jego imieniu, niektórych spraw z zakresu swojej właściwości jednostkom samorządu terytorialnego z obszaru województwa. Wojewoda - jako przedstawiciel Rady Ministrów na obszarze województwa - kontroluje wykonywanie przez organy samorządu terytorialnego i inne samorządy zadań z zakresu administracji rządowej, realizowanych przez nie na podstawie ustawy lub porozumienia z organami administracji rządowej. Powierzenie spraw następuje na podstawie porozumienia zawartego przez wojewodę odpowiednio z zarządem gminy, powiatu lub województwa, ogłaszanego wraz ze stanowiącymi jego integralną część załącznikami w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W porozumieniu określa się zasady sprawowania przez wojewodę kontroli nad prawidłowym wykonywaniem powierzonych zadań. W zakresie spraw powierzonych wojewoda może wstrzymać wykonanie uchwały organu gminy, powiatu lub samorządu województwa i przekazać ją do ponownego rozpatrzenia, wskazując zaistniałe uchybienia oraz termin jej ponownego uchwalenia. W sytuacji, gdy uchwała organu gminy, powiatu lub samorządu województwa podjęta w wyniku ponownego rozpatrzenia nie uwzględnia wskazań wojewody, może on uchylić uchwałę i wydać w to miejsce zarządzenie (tzw. zarządzenie zastępcze), informując o tym właściwego ministra. Zarządzenie zastępcze wchodzi w życie po upływie 30 dni od daty jego wydania, chyba że w tym czasie właściwy przedmiotowo dla zleconego zadania minister wyda inne rozstrzygnięcie. Na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody służy danej jednostce samorządu terytorialnego prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego.
3. Realizacja zadań publicznych W czasie realizacji zadań publicznych jednostki samorządu terytorialnego, co jest zgodne również z wynikającymi z art. 10 EKTS dyrektywami, mają prawo współpracować z innymi jednostkami oraz zrzeszać się z nimi - w granicach określonych prawem - w celu realizacji zadań, które stanowią przedmiot ich wspólnego zainteresowania. Mogą współpracować także ze społecznościami innych państw na warunkach przewidzianych prawem. Powyższa teza znajduje potwierdzenie w art. 172 Konstytucji, zgodnie z którym jednostki samorządu terytorialnego mają prawo zrzeszania się, przystępowania do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych oraz współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw. Jednostki samorządu terytorialnego mogą wykonywać zadania z zakresu administracji publicznej samodzielnie, mogą też w tym celu tworzyć jednostki organizacyjne i zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Realizując zadania publiczne tak same jednostki samorządu terytorialnego, jak i „samorządowe” osoby prawne mogą posługiwać się instrumentami właściwymi gospodarce rynkowej, w szczególności prowadząc działalność gospodarczą. Działalnością gospodarczą jednostek samorządu terytorialnego jest - prowadzona w formie komunalnych zakładów budżetowych lub spółek prawa handlowego - działalność w zakresie zadań własnych, których celem jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych, a także - w przypadkach określonych w odrębnej ustawie - działalność w zakresie wykraczającym poza te zadania (postanowienie SN z dnia 19 października 1999 r., III CZ 12/99, opubl. OSNC 2000 z. 4, poz. 78). Mając jednak na uwadze to, iż samorząd terytorialny łączy w sobie akcenty właściwe prawu cywilnemu (dzięki posiadanej osobowości prawnej i zdolności samodzielnego uczestnictwa w obrocie prawnym) i przymioty właściwe prawu publicznemu (poprzez wyposażenie w elementy władcze - w szczególności zdolność do stanowienia prawa, jak i wydawania decyzji administracyjnych), co mogłoby doprowadzić do zachwiania zasady równości gospodarczej, ustawodawca wprowadził ograniczenie, iż gmina może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnej ustawie - tj. ustawie z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.). Określono w niej formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej - tych zadań własnych gminy, których celem jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Przez zadania użyteczności publicznej należy zatem rozumieć zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności świadczenie usług nie w celu osiągnięcia zysku (celu komercyjnym), zatem z uszczupleniem środków własnych. Na podobnych zasadach uregulowano możliwość prowadzenia działalności gospodarczej przez pozostałe jednostki samorządu terytorialnego. Powiat nie może prowadzić działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. W sferze użyteczności publicznej województwo może tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także może przystępować do takich spółek. Zaś poza tą województwo może tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i spółki akcyjne oraz przystępować do nich, jeżeli działalność spółek polega na wykonywaniu czynności promocyjnych, edukacyjnych i wydawniczych służących rozwojowi województwa. Szczegółowe zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, dotyczące wykonywania przez te jednostki zadań własnych w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej - określa wspomniana wyżej ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. Stosownie do art. 2 ustawy dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.) działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, handlowa, budowlana, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i eksploatacja zasobów naturalnych, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły; przedsiębiorcą zaś jest osoba fizyczna, osoba prawna oraz niemająca osobowości prawnej spółka prawa handlowego, która zawodowo i we własnym imieniu podejmuje oraz wykonuje taką działalność. Gospodarka komunalna nie powinna być jednak w pełni utożsamiana z tak pojmowaną działalnością gospodarczą. Brak jest bowiem w działalności prowadzonej przez jednostki samorządu terytorialnego, polegającej - co już wcześniej podkreślono - przede wszystkim na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb ludności, elementu komercyjnego (zarobkowego). Działalność ta jednak niewątpliwie podejmowana jest dla realizacji celu gospodarczego, którym jest bieżące, nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności. Gospodarka komunalna obejmuje zatem w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Przepisy ustawy stosuje się również odpowiednio do wykonywania tych zadań przez związki międzygminne (związki komunalne) przez miasto stołeczne Warszawę oraz w ramach porozumień komunalnych. Gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności (wyliczenie ma charakter przykładowy) w następujących formach: a) zakładu budżetowego, b) spółek prawa handlowego. Ustawa wprowadza jednak ograniczenie, iż działalność wykraczająca poza zadania o charakterze użyteczności publicznej nie może być prowadzona w formie zakładu budżetowego. Działalność taką mogą zatem prowadzić wyłącznie tworzone przez gminy spółki prawa handlowego (z ograniczoną odpowiedzialnością i akcyjne). Jednostki samorządu terytorialnego mogą również powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej w drodze umowy na zasadach ogólnych, z zastosowaniem przepisów o zamówieniach publicznych. W sytuacji, gdy do prowadzenia danego rodzaju działalności na podstawie innych ustaw jest wymagane uzyskanie zezwolenia, jednostki samorządu terytorialnego mogą powierzyć wykonywanie zadań wyłącznie podmiotowi posiadającemu wymagane zezwolenie. Decydująca rola, jeżeli chodzi o wybór sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej oraz decydowania o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego przypada organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego (radzie gminy, radzie powiatu, sejmikowi województwa), przy czym to ostatnie uprawnienie można powierzyć zarządom tych jednostek. Jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek, jednakże poza sferą użyteczności publicznej gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich, jeżeli zostaną spełnione łącznie następujące warunki: a) istnieją niezaspokojone potrzeby wspólnoty samorządowej na rynku lokalnym, b) występujące w gminie bezrobocie w znacznym stopniu wpływa ujemnie na poziom życia wspólnoty samorządowej, a zastosowanie innych działań i wynikających z obowiązujących przepisów środków prawnych nie doprowadziło do aktywizacji gospodarczej, a w szczególności do znacznego ożywienia rynku lokalnego lub trwałego ograniczenia bezrobocia. W tym miejscu należy podkreślić, iż realizacja przez jednostkę samorządu terytorialnego zadań indywidualnych, nawet mających szczególnie pożądany wydźwięk społeczny, nie może być uznana za zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Tytułem przykładu należy wskazać, iż przeznaczenie w budżecie określonych środków na ratowanie zakładu pracy, który znajduje się w znacznej odległości od miejsca położenia gminy, nie stanowi zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty gminnej (tak: wyrok NSA z dnia 14 października 1997 r., SA/Ka 1159/97, OSS 1998, Z. 1, poz 21). Poza sferą użyteczności publicznej gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich również wówczas, jeżeli zbycie składnika mienia komunalnego mogącego stanowić wkład niepieniężny (aport) gminy do spółki albo też rozporządzenie nim w inny sposób spowoduje dla gminy poważną stratę majątkową. Ograniczenia, dotyczące tworzenia spółek prawa handlowego i przystępowania do nich przez gminę, nie mają zastosowania do posiadania przez gminę akcji lub udziałów spółek zajmujących się czynnościami bankowymi, ubezpieczeniowymi oraz działalnością doradczą, promocyjną, edukacyjną i wydawniczą na rzecz samorządu terytorialnego, a także innych spółek ważnych dla rozwoju gminy. Poza sferą użyteczności publicznej województwo może tworzyć spółki prawa handlowego na zasadach i w formach określonych w ustawie o samorządzie województwa. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na wyrażony przez NSA na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym pogląd, iż przepis ten, zawierający upoważnienie dla gmin do tworzenia jednostek organizacyjnych (w tym przedsiębiorstw) i zawierania umów z innymi podmiotami w celu wykonywania zadań gminy, nie stanowi podstawy do przekazania przez gminę środków finansowych innemu podmiotowi dla realizacji zadań należących do tego podmiotu (wyrok NSA z dnia 14 grudnia 1998 r., FSA 2/98, opubl. ONSA 1999 z. 2, poz. 39). Za aktualne w stosunku do wszystkich jednostek samorządu terytorialnego należy uznać również sformułowane na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowisko Sądu Antymonopolowego, iż do działalności publicznej jednostek samorządu terytorialnego w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty ma odpowiednie zastosowanie ustawa z dnia 24 lutego 1990 roku o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym, o ile wywołuje skutki praktyk monopolistycznych (tak: wyrok Sądu Antymonopolowego z dnia 23 kwietnia 1992 r., XVII Amr 7/92, Wokanda 1992, Z. 9, s. 39). Realizacja zadań publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego wymagać może ich współdziałania, które może przybierać formy niezinstytucjonalizowane (porozumienia) lub zinstytucjonalizowane (związki). Z ustawy o samorządzie gminnym jednoznacznie wynika, iż gminy mogą zawierać porozumienia międzygminne w sprawie powierzenia jednej z nich określonych zadań publicznych. Gminy mogą również wykonywać zadania z zakresu właściwości powiatu oraz województwa na podstawie zawartych z tymi jednostkami samorządowymi porozumień, przy czym spory majątkowe powstałe na ich tle rozpatrywać będzie sąd powszechny. Gmina wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin, związane z powierzonymi jej zadaniami, a gminy te mają obowiązek udziału w kosztach realizacji powierzonego zadania. Powiat - na uzasadniony wniosek zainteresowanej gminy - przekazuje jej zadania z zakresu swojej właściwości na warunkach ustalonych w porozumieniu, przy czym zadania powiatu nie mogą naruszać zakresu działania gmin. Miasto na prawach powiatu może zawierać porozumienia komunalne z gminami. Województwo może zawierać z innymi województwami oraz jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego z obszaru województwa porozumienia w sprawie powierzenia wykonywania zadań publicznych. Porozumienia takie podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Odnośnie charakteru prawnego porozumienia zawartego między organem administracji rządowej a jednostką samorządu terytorialnego, na mocy którego organ administracji rządowej przekazuje oznaczone zadania tej jednostce, jak również porozumienia zawartego między jednostkami samorządu terytorialnego dotyczącego przekazania jednej z nich zadań publicznych do realizacji - podkreślić należy, iż ma ono cechy czynności dwustronnej, objętej zakresem działania administracji publicznej. Strony porozumienia są równorzędnymi i niezależnymi podmiotami, niepowiązanymi organizacyjnie; w szczególności żadna z nich, zwłaszcza organ administracji rządowej, nie ma pozycji dominującej. Treść porozumienia ma charakter ustrojowy (organizacyjny), co oznacza, że nie może stanowić ono samoistnej podstawy prawnej do podejmowania przez strony działań w formach przewidzianych w przepisach prawnych powszechnie obowiązujących (tak: wyrok NSA z dnia 5 grudnia 1995r., SA/Rz 1109/95, „Samorząd Terytorialny” 1995, Nr 12, s. 116). W celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne, zaś powiaty mogą tworzyć związki z innymi powiatami. Miasto na prawach powiatu może tworzyć związki z gminami. Uchwały o utworzeniu związku, przystąpieniu do związku lub wystąpieniu ze związku podejmują rady zainteresowanych gmin/powiatów. Prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym/powiatowym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą nań z dniem ogłoszenia statutu. Związek ma osobowość prawną i wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Związek komunalny posiada kompetencje, będącą pochodną kompetencji jednostek samorządu terytorialnego, które go utworzyły, nie może zatem wykonywać zadań, których przepis prawa nie zastrzega dla administracji publicznej. Istotne znaczenie ma również określenie zasad finansowania zadań publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z dyrektywami określonymi w art. 9 EKTS społeczności lokalne mają prawo, w ramach narodowej polityki gospodarczej, do posiadania własnych wystarczających zasobów finansowych, którymi mogą swobodnie dysponować w ramach wykonywania swych uprawnień. Wysokość tych zasobów powinna być dostosowana do zakresu uprawnień przyznanych im przez Konstytucję lub ustawy. Przynajmniej część zasobów finansowych społeczności lokalnych powinna pochodzić z opłat i podatków lokalnych, których wysokość społeczności te mają prawo ustalać, w zakresie określonym ustawą. Wiele kontrowersji z punktu widzenia zasad finansowania zadań publicznych realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego budzi problematyka określenia systemu podziału środków finansowych pomiędzy poszczególne jednostki. Zgodnie z dyrektywami EKTS systemy finansowe, na jakich opierają się zasoby pozostające do dyspozycji społeczności lokalnych, powinny być wystarczająco zróżnicowane i elastyczne, aby mogły w miarę możliwości odpowiadać rzeczywistym zmianom zachodzącym w poziomie kosztów związanych z wykonywaniem uprawnień. Istotne jest przy tym, iż ochrona społeczności lokalnych, finansowo słabszych, wymaga zastosowania procedur wyrównawczych lub działań równoważących, mających na celu korygowanie skutków nierównego podziału potencjalnych dochodów, a także wydatków, jakie te społeczności ponoszą. Procedury lub działania tego typu nie powinny ograniczać swobody podejmowania decyzji przez społeczności lokalne w zakresie ich uprawnień własnych. Z pozostałych dyrektyw na uwagę zasługują następujące: a) społeczności lokalne powinny być konsultowane, w odpowiednim trybie, co do form przyznania im zasobów pochodzących z redystrybucji dochodów; b) o ile jest to możliwe, subwencje przyznane społecznościom lokalnym nie powinny być przeznaczane na finansowanie konkretnych projektów; c) przyznanie subwencji nie może zagrażać podstawowej wolności społeczności lokalnej do swobodnego prowadzenia własnej polityki w zakresie przyznanych jej uprawnień; d) dla potrzeb finansowania nakładów inwestycyjnych społeczności lokalne powinny mieć dostęp do krajowego rynku kapitałowego, w granicach określonych prawem. Zgodnie z art. 167 Konstytucji jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań. Dochodami jednostek samorządu terytorialnego są przy tym: a) dochody własne jednostek samorządu terytorialnego, b) subwencje ogólne z budżetu państwa, c) dotacje celowe z budżetu państwa. Źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego winny być określone w ustawie, zaś zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych. Jednostki samorządu terytorialnego mają również prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie.
4. Nadzór nad realizacją zadań publicznych przez samorząd terytorialny Brak jest w prawie polskim sformalizowanej prawnej definicji nadzoru, co więcej - ustawodawca posługuje się tym pojęciem w sposób niekonsekwentny, używając go na określenie procesów kontrolnych. Niezbędne na wstępie wydaje się chociażby częściowe i ogólne wskazanie, iż z nadzorem mamy do czynienia wówczas, gdy jeden podmiot (zwany nadzorującym) ma możliwość władczego ingerowania w działalność innej jednostki (zwanej nadzorowaną) w sytuacjach wyraźnie przewidzianych prawem, w oparciu o wyczerpująco określone kryteria i za pomocą środków w sposób enumeratywny wymienionych w przepisach. Tak rozumiany proces nadzoru należy przy tym wyraźnie odróżnić od kontroli, która często poprzedza stosowanie procedur nadzorczych stanowiąc ich podstawę, sprowadza się jednak do porównania określonego stanu faktycznego z wynikającym z przepisów prawnych stanem pożądanym (wzorcowym) i sformułowania na tej podstawie określonych wniosków (zaleceń) pokontrolnych. Nadzór należy też ściśle odróżnić od pojęcia kierownictwa, które oznacza stałą, władczą ingerencję w działalność innych jednostek za pomocą wszelkich środków prawem dozwolonych. Kierownictwo - w przeciwieństwie do nadzoru (czyli ingerencji wyraźnie określonej, uruchamianej tylko w sytuacjach tego wymagających) - wyróżnia się właśnie stałością i zakresem oddziaływania. W ramach środków nadzoru, w tym także nadzoru nad samorządem terytorialnym, wyróżnić należy dwie grupy instrumentów prawnych: środki nadzoru merytorycznego (skierowane na akty i czynności jednostek nadzorowanych) i personalnego (skierowane przeciwko samej jednostce). Jak pokazuje praktyka, ważniejsze znaczenie z punktu widzenia realizacji zadań publicznych przypada środkom nadzoru merytorycznego. Charakter nadzoru nad samorządem terytorialnym stanowi istotny wyznacznik samodzielności społeczności lokalnych w państwie. Akty prawa międzynarodowego formułują ogólne przesłanki nadzoru państwa nad samorządem terytorialnym: a) wszelka kontrola administracyjna społeczności lokalnych może być dokonywana wyłącznie w sposób oraz w przypadkach przewidzianych prawem (Konstytucją lub ustawą); b) wszelka kontrola administracyjna działań społeczności lokalnych powinna w zasadzie mieć na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych; kontrola administracyjna może jednak obejmować kontrolę celowości, realizowaną przez organ wyższego szczebla w odniesieniu do zadań, których wykonanie zostało społecznościom lokalnym delegowane (zlecone); c) kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić; d) społeczności lokalne dysponują prawem do odwołania (na drodze sądowej) w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności terytorialnej, przewidzianych w Konstytucji lub w innych aktach prawa wewnętrznego. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega w Polsce ochronie sądowej zarówno w sferze prawa prywatnego (sądów powszechnych), jak i prawa publicznego (sądu administracyjnego). Organami nadzoru merytorycznego nad samorządem terytorialnym są: a) prezes Rady Ministrów, b) wojewodowie, c) regionalne izby obrachunkowe - w zakresie spraw finansowych (np. uchwały budżetowej, uchwały w sprawie absolutorium dla zarządu). Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi - na podstawie kryterium zgodności z prawem (legalności). Ogólne wskazanie w tym zakresie zawarte jest już w Konstytucji, skonkretyzowane zaś w ustawach samorządowych. W realizacji tego prawa do nadzoru na poszczególnych jednostkach samorządu terytorialnego spoczywają określone obowiązki: a) organy nadzoru mają prawo żądania informacji i danych dotyczących organizacji i funkcjonowania poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych; b) przewodniczący zarządów poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego obowiązani są do przedkładania wojewodzie uchwał rady w ciągu 7 dni od daty ich podjęcia; c) przewodniczący zarządów poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego przedkładają regionalnej izbie obrachunkowej w ciągu 7 dni od daty ich podjęcia: uchwałę budżetową, uchwałę w sprawie absolutorium dla zarządu oraz inne uchwały objęte zakresem nadzoru izby. Poszczególne ustawy samorządowe wskazują, iż uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem jest nieważna. Dążąc do usunięcia takiej niezgodności organ nadzoru może: a) orzec o nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego w całości lub w części w ciągu 30 dni od dnia jej doręczenia; stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu gminy wstrzymuje z mocy prawa jej wykonanie w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego, za wyjątkiem uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego; b) organ nadzoru może, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub w toku tego postępowania, wstrzymać jej wykonanie, co nie dotyczy jednak uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego; c) w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa; d) odnośnie zadań zleconych gminie wojewoda może wstrzymać wykonanie uchwały organu gminy i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując zaistniałe uchybienia oraz termin załatwienia sprawy; jeżeli uchwała organu gminy, podjęta w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, nie uwzględnia tych wskazówek - wojewoda może uchylić uchwałę i wydać zarządzenie zastępcze, powiadamiając o tym właściwego ministra. Zarządzenie zastępcze wchodzi w życie w terminie 30 dni od daty jego wydania, chyba że w tym czasie minister wyda inne rozstrzygnięcie w sprawie. Nie stwierdza się nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego, jeżeli organ nadzoru nie podjął rozstrzygnięcia nadzorczego w ciągu 30 dni od dnia jej otrzymania. Organowi temu służy wówczas prawo do złożenia skargi na akt jednostki samorządu terytorialnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z powszechnie przyjętym i utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyznanie jednostkom samorządu terytorialnego samodzielności oznacza, że sprawowanie nadzoru musi odbywać się w granicach dopuszczalnych przepisami prawa, zaś brak określenia w ustawach samorządowych rodzajów naruszeń prawa skutkujących stwierdzeniem nieważności wadliwej uchwały nie oznacza swobody działania organu nadzoru. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru jest zobowiązany wykazać naruszenie prawa, zawierając w uzasadnieniu prawnym wykładnię przepisu i jego zastosowanie do danego rozwiązania przyjętego w uchwale organu gminy. W toku zaś postępowania nadzorczego organ nadzoru związany jest przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Środkiem służącym ochronie samodzielności jednostek samorządu terytorialnego jest prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu nadzoru z powodu niezgodności z prawem - w ciągu 30 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę objętą rozstrzygnięciem nadzorczym. Sąd administracyjny wyznacza rozprawę nie później niż w ciągu 30 dni od dnia wniesienia skargi. Nadzorem szczególnym objęte zostały działania jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych. Specjalnie dla jego sprawowania powołane zostały państwowe organy nadzoru i kontroli gospodarki finansowej - regionalne izby obrachunkowe - tak jednostek samorządu terytorialnego, jak i form współdziałania ponadlokalnego, jak również innych podmiotów, które korzystają z publicznych środków. Charakter nadzoru sprawowanego przez regionalne izby obrachunkowe wyznaczają jego kryteria. Oprócz legalności, a w zakresie spraw zleconych - celowości, rzetelności i gospodarności, stanowi je również zgodność dokumentacji ze stanem faktycznym. Przedmiotem nadzoru izb objęta jest działalność jednostek samorządowych dotycząca szeroko pojmowanego zakresu spraw finansowych, w tym procedury uchwalania budżetu i jego zmian, zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego, zasad i zakresu przyznawania dotacji oraz świadczeń publicznoprawnych (podatków czy opłat lokalnych). Do istotnych, z punktu widzenia realizacji przez jednostki samorządu terytorialnego lub struktury ponadlokalne, kompetencji izb należy, oprócz oczywiście możliwości stwierdzania nieważności w całości lub części uchwał samorządowych, możliwość ustalania budżetu danej jednostki. W sytuacji, gdy dany organ stanowiący nie uchwali budżetu do końca marca roku budżetowego, izba ma możliwość ustalenia budżetu tej jednostki do końca kwietnia tego roku. Ustalenie to nie obejmuje jednak całości zadań publicznych realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, ale zadania własne obowiązkowe oraz zadania zlecone (z zakresu administracji rządowej). Podobne kompetencje służą kolegium izby w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności danego aktu przez izbę. Na koniec wskazań należy na możliwość prawnego kwestionowania działań jednostek samorządu terytorialnego przez obywateli i inne podmioty uczestniczące w obrocie prawnym (osoby prawne, jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej). Poszczególne ustawy samorządowe przewidują możliwość wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej przez organy jednostki samorządu terytorialnego, niewykonywaniem przez nie czynności nakazanych prawem albo podejmowaniem czynności prawnych lub faktycznych. Warunkiem zastosowania tego środka prawnego jest uprzednie bezskuteczne wezwanie organu samorządu, który dopuścił się wzmiankowanego uchybienia, do jego usunięcia. Uruchomienie, w wyniku wniesienia skargi, postępowania sądowoadministracyjnego stawia daną jednostkę w pozycji jego strony, zobowiązanej w efekcie do zastosowania się do orzeczenia sądu.
Piotr Spławiński |
Wyszukiwarka