III FILAR

Traktat o utworzeniu Unii Europejskiej podpisany w Maastricht 7 lutego 1992 r. dodał nowy wymiar w konstrukcji Europy: współpracę w obszarze wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych (tzw. III filar UE). Współpraca w tym obszarze wiąże ze sobą Ministerstwa Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych - wraz z departamentami - piętnastu państw członkowskich Unii Europejskiej. Stanowi ona dialog, wzajemną pomoc, wspólne działania i współpracę policji, służby celnej, służb imigracyjnych.

Podstawy traktatowe

Współpraca w tym obszarze została ustanowiona Tytułem VI Traktatu o Unii Europejskiej „Postanowienia w sprawie współpracy w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych” (artykuły od K do K.9). Artykuł K.1 określa cele tej współpracy, i co najważniejsze wymienia dokładnie gdzie ta współpraca ma zaistnieć.

1. polityka azylowa;

2. zasady określające tryb przekraczania zewnętrznych granic państw członkowskich oraz sprawowanie kontroli nad tym ruchem;

3. polityka imigracyjna oraz polityka wobec obywateli państw trzecich m.in. zasada wjazdu, pobytu i poruszanie się po terytorium państw członkowskich obywateli krajów trzecich, walka z nielegalną emigracją, pobytem i pracą tychże.

4. walka z narkomanią w tym zakresie jaki nie został objęty punktami 7-9;

5. walka z oszustwami na skalę międzynarodową w tym zakresie jaki nie został objęty punktami 7 do 9;

6. współpraca sądowa w sprawach cywilnych;

7. współpraca sądowa w sprawach karnych;

8. współpraca celna;

9. współpraca policji dotycząca prewencji, walki z terroryzmem, z nielegalnym handlem narkotykami i z innymi poważnymi formami przestępczości międzynarodowej, włącznie z koniecznymi formami współpracy celnej, w związku ze zorganizowaniem obejmującego całą Unię systemu wymiany informacji w ramach Biura Policji Europejskiej (Europol).”

„Kwestie określone w artykule K.1 rozwiązywane są zgodnie z Europejską Konwencją o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 roku i Konwencją w sprawie Statusu Uchodźców z dnia 28 lipca 1951 roku jak również w poszanowaniu ochrony, jaką przyznają państwa członkowskie osobom, które są prześladowane z przyczyn politycznych(art. K.2)”.

Wraz z Traktatem Amsterdamskim pewna liczba obszarów współpracy trzeciego filaru została przeniesiona w formie nowego tytułu do pierwszego filaru. A są to:

1. wewnętrzne i zewnętrzne kontrole graniczne, wraz z zasadami wizowymi dotyczącymi pobytu nie dłuższego niż trzy miesiące;

2. polityka azylowa dotycząca osób objętych Konwencją w sprawie statusu Uchodźców;

3. polityka azylowa dotycząca innych wydalonych osób potrzebujących ochrony międzynarodowej, włączając ochronę tymczasową;

4. imigracja;

5. zasady dotyczące możliwości dla obywateli krajów trzecich, którzy są już legalnymi rezydentami w państwie członkowskim UE otrzymać pozwolenie na stały pobyt w innym kraju członkowskim;

6. zrównoważenie ciężaru między państwami członkowskimi w przyjmowaniu i opiece nad uchodźcami i osobami wydalonymi;

7. współpraca sądowa w sprawach cywilnych ze skutkami dla rozwoju rynku wewnętrznego;

8. współpraca administracyjna, współpraca pomiędzy właściwymi władzami w tych obszarach.

Środki przewidziane w punktach 2 i 3 (polityka azylowa) mają być minimalnymi standardami dla krajów członkowskich. Każde państwo członkowskie może utrzymać wyższe standardy.

Procedura decyzyjna

Traktat przewidział również nową strukturę decyzyjną. Po pierwsze, że okres przejściowy pięciu lat wymagał jednomyślnego podejmowania decyzji przez Radę. Natomiast po upływie pięciu lat wprowadzał:

1. Szczególne prawo Rady do inicjatywy, zgodnie z ogólną zasadą pierwszego filaru, ale w sposób taki, że Komisja będzie badać każdą prośbę państwa członkowskiego, którą następnie Komisja przedstawi Radzie w formie propozycji;

2. Rada musi podejmować decyzje biorąc pod uwagę wszystkie, lub też części obszarów podlegających współpracy, aby podlegała procedurze współdecydowania, a w ten sposób głosowaniu kwalifikowaną większością. Rada musi podjąć tą decyzję jednomyślnie po konsultacjach z Parlamentem. Deklaracja dołączona do Aktu Końcowego przewiduje, że Rada musi badać elementy decyzji przed zakończeniem pięcioletniego okresu biorąc pod uwagę podjęcie decyzji i zastosowanie jej po zakończeniu okresu przejściowego. Obszary polityki wizowej przewidywanej artykułem 100c będą natychmiastowo podlegały głosowaniu kwalifikowaną większością i prawem inicjatywy Komisji. Inne obszary polityki wizowej będą automatycznie przedmiotem procedury współdecydowania i głosowania kwalifikowaną większością po pięcioletnim okresie przejściowym.

Ponieważ tytuły dotyczące wiz, azylu, imigracji i innych polityk dotyczących swobodnego przepływu osób zostały przeniesione do pierwszego filaru, będą miały tu zastosowanie zwykłe postanowienia instytucjonalne dotyczące pierwszego filaru. Obszary współpracy w trzecim filarze zawierają:

- współpraca operacyjna w zakresie prewencji i wykrywaniu występków;

- zbieranie, przechowywanie, przetwarzanie, analiza i wymiana odnośnych informacji;

- współpraca i wspólne inicjatywy na przykład w szkolenia oficerów łącznikowych;

- wspólna ocena poszczególnych technik dochodzeniowych w zderzeniu z wykrywalnością różnych form przestępczości zorganizowanej.

Dodatkowo wspólne działanie we współpracy sądowniczej w sprawach kryminalnych zawiera:

- współpracę w zakresie postępowania i wdrażania decyzji;

- ułatwianie ekstradycji pomiędzy państwami członkowskimi;

- zapewnienie kompatybilności zasad stosowanych w państwach członkowskich, może być konieczne poprawienie takiej współpracy;

- zapobieganie konfliktom dotyczących jurysdykcji państw członkowskich;- stopniowe przyjmowanie minimalnych zasad dotyczących elementów czynów kryminalnych i kar w obszarze przestępczości zorganizowanej, terroryzmu i handlu narkotykami. To nie oznacza, że państwo członkowskie, które w swoim systemie prawnym nie posiada postanowień w kwestii minimalnych kar, jest zobligowane je wprowadzić. Istnieją dwa aspekty współpracy pomiędzy administracjami wymiaru sprawiedliwości, współpraca w sprawach cywilnych i karnych. Współpraca w sprawach cywilnych zajmuje się na przykład problemami związanymi z wzajemnym rozpoznaniem orzeczeń dotyczących rozwodu, praw rodzicielskich, czy kwestie konkurencji (bankructwa), w których są zaangażowane dwa lub więcej państw członkowskich. Współpraca w sprawach karnych dotyczy na przykład kwestii dotyczących ekstradycji, czy też wzajemnej pomocy prawnej. Administracje celne państw członkowskich dostarczają również wzajemną pomoc i współpracę w zapewnianiu zgodności z prawem krajowym i wspólnotowym. Konwencja podpisana w grudniu 1997 miała na celu przykładowo wzmocnić walkę przeciwko różnym formom handlu narkotykami. W ten sposób w obszarze współpracy nadgranicznej, krajowe administracje będą asystowały jedna drugiej w zwalczaniu handlu narkotykami, bronią, dobrami kulturowymi, niebezpiecznymi odpadami a także materiałami nuklearnymi.

Współpraca policji jest konieczna do zwalczania międzynarodowego terroryzmu, handlu narkotykami i przestępczości. Europol, urząd policji europejskiej, który zaczął w pełni funkcjonować 1 lipca 1999 roku, ma za zadanie pełnić olbrzymią rolę w tej współpracy. Współpraca pomiędzy administracją celną, wymiarem sprawiedliwości i policją niekoniecznie musi się pokrywać. Formy współpracy są już wypracowane. W ten sposób program „Falcone” został skierowany do sędziów, oskarżycieli publicznych, policji i departamentów celnych, urzędów i departamentów odpowiedzialnych za kwestie podatków. Jego celem jest trenowanie kadr odpowiedzialnych za zwalczanie zorganizowanej przestępczości.

W 1985 roku Niemcy, Francja i kraje Beneluksu podpisały Układ z Schengen na zasadach międzyrządowej współpracy. Układ został uzupełniony Konwencją z Schengen w 1990 roku i miał on na celu zapewnić swobodę przemieszczania się obywateli Wspólnot w ramach obszaru Schengen, oraz zajmować się sprawami dotyczącymi wiz, imigracji i azylu. Traktat z Schengen wniósł nowy wymiar w integrację europejską czyniąc obszar UE bardziej otwartym dla jej obywateli. Dał namacalny efekt integracji w postaci zniesienia granic.

RYS HISTORYCZNY

W podpisanych w 1951 r. i 1957 r. trzech Traktatach ustanawiających Wspólnoty Europejskie (Europejską Wspólnotę Węgla i Stali, Europejską Wspólnotę Gospodarczą oraz Europejską Wspólnotę Energii Atomowej) nie odniesiono się, z przyczyn zasadniczych, do kwestii związanych ze współpracą policyjną. Pierwotna faza procesu integracji europejskiej charakteryzowała się bowiem daleko idącą specjalizacją, a fundamentem dla powołania Wspólnot (WE) była przede wszystkim wola zbliżenia gospodarczego krajów Europy Zachodniej, wobec fiaska ustanowienia takiej współpracy w wymiarze politycznym - nie wyrażono zgody na utworzenie Europejskiej Wspólnoty Politycznej, ani Obronnej. Wcześniej powstały jedynie odrębne instytucjonalnie Unia Zachodnia oraz Rada Europy.

Co prawda ramy prawne (dawniej art. 235, a obecnie art. 300 Traktatu o utworzeniu Wspólnoty Europejskiej - TWE) nie zabraniały podejmowania działań niezbędnych do realizacji celów Wspólnot, które to działania nie były w nich przewidziane, to za początek intensyfikacji współpracy państw członkowskich WE w zakresie współpracy policyjnej należy uznać lata 70-te XX wieku. Kraje te współdziałały ze sobą ponadto już wcześniej m.in. w ramach Interpolu oraz na bazie współpracy bilateralnej.

Istniejące powiązania między europejskimi organizacjami terrorystycznymi oraz ich związek z produkcją i handlem narkotykami, bronią oraz praniem pieniędzy, legły u podstaw powołania tzw. grupy TREVI. W ramach funkcjonującej formalnie niezależnie od trzech Wspólnot Europejskiej Współpracy Politycznej, w grudniu 1975 r., na nieformalnym spotkaniu ministrów spraw wewnętrznych krajów członkowskich WE w Rzymie, uzgodniono nawiązanie funkcjonalnej współpracy resortów spraw wewnętrznych i sprawiedliwości, w tzw. strukturze grup roboczych TREVI (nazwa ta nie jest skrótem od słów "terrorisme, radicalisme, extremisme, violence internationale" co uzgodniono później, lecz wywodzi się od rzymskiej fontanny "di Trevi" znajdującej się nieopodal miejsca obrad).
W jej ramach zbierano i analizowano informacje o europejskich organizacjach. Głównym zadaniem TREVI było stopniowe przełamywanie obaw państw członkowskich przed udostępnianiem ich informacji policyjnych innym krajom, dla zrealizowania wspólnego celu, czyli skutecznego przeciwstawienia się przestępczości zorganizowanej. Formuła działań TREVI miała od początku charakter międzyrządowy, a prowadzone w jej ramach prace nie podlegały demokratycznej kontroli ze strony instytucji wspólnotowych, jak np. Trybunału Sprawiedliwości, Parlamentu lub Komisji. Współpracą policyjną zajmowała się wówczas wyspecjalizowana podgrupa TREVI II.

Nie można ukrywać, że działalność TREVI nie miała charakteru operacyjnego, bo przede wszystkim służyła zbliżeniu ekspertów z krajów członkowskich odpowiedzialnych za koordynację międzynarodowej współpracy policji i wypracowaniu takich metod kooperacji, które dopiero w przyszłości pozwolą na bardziej konkretne wysiłki podejmowane również w formule praktycznej. I na tak nisko sformalizowanej podstawie współpraca policyjna nie zakończyła się. Prawdziwym przełomem stała się połowa lat 80-tych, kiedy to - w wyniku dyskusji na forum Komisji Europejskiej i Parlamentu Europejskiego jeszcze pod koniec poprzedniej dekady, uznano, że w pełni sprawne funkcjonowania Jednolitego Rynku nie jest w zasadzie możliwe bez zawiązania określonych działań w obszarach współpracy pozagospodarczej lub niezwiązanej z nią bezpośrednio. Wniosek nasuwał się automatycznie: oparcie się wyłącznie na ekonomicznych podstawach działania, bez współudziału ze strony służb "mundurowych" przeciwstawiających się czynnikom kryminalnym naruszającym harmonię wymiany towarów, dóbr, usług i kapitału między państwami Wspólnot, czyli podstaw Traktatów tworzących WE, jest koniecznością. Nie można jednak było przesądzić, kiedy uda się ostatecznie przekonać wszystkie kraje do podjęcia konkretnych działań w tym względzie - do ustalenia rozwiązań natury traktatowej.

Gdy w 1984 r. w Saarbrücken Francja i Niemcy zawarły dwustronną umowę w sprawie ułatwiania obywatelom obu państw przekraczania wspólnej granicy, która była z kolei efektem szczytu Rady Europejskiej w Fontainebleau, podczas którego opowiedziano się wyraźnie za zniesieniem kontroli policyjnej i celnej osób i towarów przekraczających granice wewnętrzne krajów członkowskich Wspólnot, okazało się, że w przypadku, gdy nie można zaakceptować określonych rozwiązań w trybie pilnym między większym gronem krajów, konieczne jest działanie cząstkowe. Znakomite doświadczenia francusko-niemieckie skłoniły te właśnie dwa państwa wraz z krajami Beneluksu do podpisania 14 czerwca 1985 r. w pobliżu luksemburskiej miejscowości Schengen układu o stopniowym znoszeniu kontroli na wspólnych granicach. Jego głównym celem było stopniowe ograniczanie kontroli na granicach wewnętrznych państw-stron. Ponadto jednym z elementów było zobligowanie jej stron do zawarcia do 10 stycznia 1990 r. dwustronnych porozumień o współpracy policyjnej na rzecz zapobiegania przestępczości oraz w celach śledczych. Swojego rodzaju uzupełnieniem tej umowy międzynarodowej, wynikającym głównie z powodu problemów z jej terminową ratyfikacją, było podpisanie 19 czerwca 1990 r. również w Schengen Konwencji Wykonawczej (KW) do Układu, która wprowadziła szeroki wachlarz środków kompensacyjnych, które miały na celu wyrównanie "deficytu" bezpieczeństwa powstałego wskutek zniesienia kontroli osobowych na granicach wewnętrznych. Dopiero w KW pojawiła się odrębna część poświęcona współpracy policyjnej. Należy jednak przyznać, że sam fakt zawarcia Układu w 1985 r., czyli przeniesienia współpracy policyjnej na poziom traktatowy (chociaż znajdujący się faktycznie obok zadań realizowanych przez WE), był sukcesem, gdyż udało się oficjalnie potwierdzić wagę tego zagadnienia w formule prawno-międzynarodowej.

W Tytule III Konwencji Wykonawczej ujęto przede wszystkim zasady i środki współpracy policyjnej, w tym określono podstawy wymiany informacji policyjnych oraz oficerów łącznikowych, prowadzenia obserwacji transgranicznej i pościgu transgranicznego. Należy podkreślić, że odrębnie potraktowane zostały przepisy dotyczące walki z narkotykami i środkami odurzającymi oraz posiadania, transportu oraz obrotu bronią palną i amunicją. Policji przyznano też prawo do wykorzystywania w określonym zakresie danych ujętych w Systemie Informacyjnym Schengen (SIS), którego przyszłe utworzenie miało na celu "zapewnienie utrzymania porządku i bezpieczeństwa publicznego, w tym bezpieczeństwa państwa, a także umożliwienie stosowania postanowień dotyczących przepływu osób, zawartych w Konwencji, na terytorium stron za pomocą informacji przekazywanych w systemie". Obydwie konwencje Schengen zaczęły obowiązywać praktycznie dopiero od 1995 r.

Od 1986 r. TREVI została aktywnie włączona do prac przygotowujących prawne i instytucjonalne podstawy przyszłej Unii Europejskiej. Przyjęcie w Maastricht 7 lutego 1992 r. Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) spowodowało formalne włączenie współpracy policyjnej do tzw. III filaru UE, czyli wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Filar pierwszy objął dotychczasową ponadrządową współpracę w ramach trzech Wspólnot, a filar II międzyrządową Wspólną Polityką Zagraniczną i Bezpieczeństwa. Powstała w ten sposób zupełnie nowa formuła współpracy państw członkowskich Wspólnot, która objęła - już nie tylko w sposób jedynie funkcjonalny - te obszary współdziałania państw, które dotychczas reglamentowane były w znacznej mierze przez klasycznie rozumianą suwerenność. Część komentatorów jest nawet zdania, że II i III filar UE miały odrębny charakter ustrojowy od działań podejmowanych w pierwszym filarze (wspólnotowym), zatem są swojego rodzaju kontynuacją rozwiązań realizowanych w ramach Europejskiej Współpracy Politycznej oraz TREVI, co potwierdza m.in. fakt, że spotkania Ministrów grupy zostały zastąpione w 1993 r. wraz z wejściem w życie Traktatu z Maastricht, posiedzeniami Rady ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych. Poza współpracą policyjną trzeci filar zajmował się także polityką azylową i migracyjną, antynarkotykową, celną oraz sądową w sprawach cywilnych i karnych.

Na mocy art. K.1 Tytułu VI TUE, przedmiotem "wspólnego zainteresowania" państw członkowskich jest m.in. współpraca policji w celu zapobiegania i walki z terroryzmem, z nielegalnym handlem narkotykami i innymi poważnymi formami międzynarodowej przestępczości, włącznie z koniecznymi formami współpracy celnej, oraz zorganizowaniem systemu wymiany informacji w ramach Europejskiego Biura Policji (Europolu). Biorąc pod uwagę specyfikę procesu decyzyjnego w UE, w ramach której decyzje w III filarze podejmowane są w oparciu o zasadę jednomyślności, a także zwracając uwagę na poważnie ograniczoną rolę Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w odniesieniu do "kontroli jakości" wdrażania przepisów unijnego prawa trzeciofilarowego, trzeba podkreślić, że to, co zostało ustalone w Traktacie z Maastricht dalekie jeszcze było od systemu rzeczywistej bliskiej współpracy państw członkowskich. Wyspecjalizowane instytucje odpowiedzialne za usprawnianie współpracy policyjnej nie istniały jeszcze w pierwszej połowie lat 90-tych, a przepisy, które przyjmowano, miały zazwyczaj niską wartość dodaną, nie nakładały bowiem na państwa członkowskie jednoznacznego obowiązku "twardej koordynacji" działań ich policji. Na kwestię tą wskazywało ponadto już wielu komentatorów: trzeci filar w wydaniu Traktatu z Maastricht był niewystarczającym instrumentem skutecznego nakłaniania państw członkowskich do konkretnej współpracy, w tym w ograniczonym zakresie odnoszącym się do potrzeby ochrony praw człowieka podczas realizacji zadań nakładanych na Unię i jej państwa członkowskie (szczególnie w świetle jednoczesnego umieszczenia w ówczesnym art. K.2 klauzuli odnoszącej się do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz tzw. klauzuli porządku i bezpieczeństwa publicznego, która dawała niemalże nieograniczony mandat krajom UE do wykonywania obowiązków w tym zakresie).

W art. K.3 znalazła się lista trzeciofilarowych aktów prawnych (wspólnych stanowisk, wspólnych działań oraz konwencji), które mogły być ponadto uzupełniane licznymi prawnie niewiążącymi aktami prawnymi, jak np. zaleceniami, konkluzjami lub uchwałami. Nie można ukrywać, że w pierwszych latach funkcjonowania UE przyjęto niewielką ilość przepisów dotyczących współpracy policyjnej. Z nich najważniejszą rolę odegrała Konwencja o Europolu z 26 lipca 1995 r., ratyfikowana ostatecznie 1 października 1998 r. Europejskie Biuro Policji rozpoczęło swoją działalności 1 lipca 1999 r. Jego istnienie w dużej mierze określić można było jako "papierek lakmusowy" procesu akceptacji przez kraje członkowskie UE konieczności poprawy i wzmocnienia wzajemnej współpracy. Przy czym nie można mylić powołania Biura z dyskutowaną niekiedy ideą utworzenia odrębnych panunijnych sił policyjnych - na tak daleko idący krok w kierunku ograniczenia suwerenności narodowych kraje Unii z pewnością nie zgodzą się jeszcze w przeciągu wielu kolejnych lat. Koordynacja działań realizowana przez Europol dotyczy m.in. walki z nielegalnym handlem narkotykami, nielegalnym przemycaniem, handlowaniem ludźmi i dziecięcą pornografią, kradzionymi samochodami oraz praniem pieniędzy, podrabianiem ich oraz terroryzmem. W ramach Biura zbiera się dane ułatwiające pracę różnych krajowych służb policyjnych, wykonuje się raporty eksperckie i umożliwia wymianę oficerów łącznikowych. Prace nad uruchomieniem Biura zbiegły się z kolei z dyskusją nad potrzebą głębszej reformy III filaru.

Jednym z rzadziej wskazywanych powodów reformy wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych UE - poza koniecznością nadania mu bardziej konkretnego i użytkowego charakteru - było coraz szybciej zbliżające się rozszerzenie Unii Europejskiej na Wschód. Jej państwa członkowskie zdały sobie sprawę z faktu, iż konieczne jest zapewnienie, że wraz z przystąpieniem nowych krajów nie pojawią się z nimi nowe zagrożenia związane np. z przestępczością zorganizowaną lub terroryzmem. Chodziło zatem o to, aby podczas Konferencji Międzyrządowej 1996, której celem była modyfikacja Traktatów wspólnotowych oraz Traktatu o Unii Europejskiej, można było zaproponować zmiany odnoszące się do wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Tak też się stało. Na mocy Traktatu Amsterdamskiego, przyjętego w efekcie prac Konferencji, a który wszedł w życie 1 maja 1999 r., zadecydowano o przeniesieniu części III filaru do I (polityki azylową, migracyjną i współpracę sądową w sprawach cywilnych).

Także dorobek prawny Schengen został podzielony na dwie części.

Przepisy związane ze swobodnym przepływem osób oraz zniesieniem kontroli na granicach wewnętrznych, a także transportem i przepływem towarów włączono do pierwszego filaru Unii Europejskiej.

Do trzeciego filaru Unii Europejskiej włączono natomiast przepisy dotyczące policji i bezpieczeństwa, a także przepisy dotyczące Systemu Informacyjnego Schengen. Obecnie bowiem w III filarze pozostaje wyłącznie współpraca policyjna i wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych. Pozostałe przepisy, np. współpraca w sprawach cywilnych została przeniesiona do pierwszego filaru UE.

Zresztą sam tytuł III filaru uległ wówczas zasadniczej zmianie: nie mówi się już "Wymiar Sprawiedliwości i Sprawy Wewnętrzne", lecz "Współpraca Policyjna i Sądowa w Sprawach Karnych".

W nowym art. 29 Traktatu o Unii (po zmianie numeracji, dawniej art. K.1) uznano, że "celem Unii jest zapewnienie obywatelom wysokiego poziomu bezpieczeństwa w obszarze wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, poprzez podejmowanie przez państwa członkowskie wspólnych działań w zakresie współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych oraz przez zapobieganie rasizmowi i ksenofobii i zwalczanie tych zjawisk".

Wśród dziedzin współpracy art. 30 wymienia:


"współpracę operacyjną kompetentnych władz, włączając w to policję, służby celne oraz inne wyspecjalizowane organy przymusu w państwach członkowskich w zakresie prewencji i wykrywania naruszeń prawa karnego oraz prowadzenia śledztw w tych sprawach";

"zbieranie, przechowywanie, opracowywanie, analiza i wymiana odnośnych informacji, włączając w to przechowywane przez wyspecjalizowane organy przymusu informacje dotyczące raportów w zakresie podejrzanych transakcji finansowych, w szczególności przez Europol, z zachowaniem odpowiednich przepisów dotyczących ochrony danych osobowych";

"współpracę i wspólne inicjatywy w zakresie szkolenia, wymiany oficerów łącznikowych, oddelegowań, wykorzystania wyposażenia i badań kryminalistycznych";

"wspólną ocenę poszczególnych technik śledczych w odniesieniu do wykrywania poważnych form przestępczości zorganizowanej".

Klauzula porządku i bezpieczeństwa publicznego została powtórzona w art. 33 TUE: jednak już bez odniesienia się do Konwencji Europejskiej. Niewielkie zmiany dotknęły także jurysdykcję Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, który - w ściśle określonych sytuacjach - zyskał prawo do wypowiadania się w odniesieniu do aktów trzeciofilarowych, a także roli Parlamentu Europejskiego w procesie decyzyjnym. W art. 34 pojawił się też nowy katalog trzeciofilarowych aktów prawnych w art. 34: wspólne stanowiska, decyzje ramowe, decyzje oraz konwencje.

Z kolei nowy Traktat Nicejski z 9 grudnia 2000 r. wprowadził tylko jedną zmianę w powyższym zakresie, wzmiankując w jego art. 31 ustanowienie tzw. Eurojust - organu UE odpowiedzialnego za usprawnianie współpracy prokuratorskiej.
Dalszym krokiem w toku reformy wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych UE, po wejściu w życie Traktatu Amsterdamskiego i w zasadzie w duchu konkretyzacji jego postanowień, na nadzwyczajnym szczycie Rady Europejskiej w Tampere w październiku 1999 r. przyjęto agendę działań mających na celu faktyczne utworzenie obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Agenda z Tampere szeroko odwoływała się do walki z różnymi formami przestępczości zorganizowanej, natomiast odnośnie do współpracy policyjnej uznano, że należy powołać Grupę Zadaniową Szefów Policji (co nastąpiło w 2000 r.) oraz Europejskie Kolegium Policji (tzw. CEPOL, który prowizorycznie powstał w 2001 r.). Miała też ona bliski związek z przyjętym rok wcześniej programem wiedeńskim i wpłynęła na kształt Strategii Milenijnej z 2000 r. w sprawie walki z przestępczością zorganizowaną.

Próba oceny dotychczasowych działań podejmowanych w ramach budowy unijnego obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, jeśli chodzi o współpracę policyjną, wymaga spojrzenia horyzontalnego. Ramy współpracy istniejące jeszcze przed utworzeniem TREVI jednoznacznie wskazywały na potrzebę odejścia od "egoistycznej" polityki państw członkowskich WE i częściowego przynajmniej zastosowania rozwiązań wspólnotowych - potwierdzenia woli współpracy. Powołania do życia Schengen oraz późniejsze uwzględnienie doświadczeń TREVI i Schengen w ramach prawnych WE/UE to prawdziwy milowy krok w odniesieniu do współpracy policyjnej w Unii Europejskiej. Obecnie na uwagę zasługuje stopniowy rozwój powiązań między filarem III i II, m.in. w wyniku tragicznych wydarzeń 11 września 2001 r., który wiedzie w kierunku wysyłania unijnych misji policyjnych w ramach realizacji celów Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. Kraje członkowskie Unii w większym stopniu zaczęły ponadto korzystać z istniejących przepisów prawnych umożliwiających im np. wykorzystywanie wsparcia finansowego z budżetu UE na działania mające na celu poprawę skuteczności ich walki z przestępczością zorganizowaną. W ostatnich latach poprawie uległ także poziom wzajemnych kontaktów państw członkowskich.

FORMY WPÓŁPRACY SŁUŻB POLICYJNYCH W RAMACH

UNII EUROPEJSKIEJ

Międzynarodowa współpraca policji krajowych Unii Europejskiej odbywa się zarówno w oparciu o przepisy umów dwu- lub wielostronnych, dorobek prawny Schengen, jak również o przepisy wydane na podstawie Traktatu o Unii Europejskiej, w ramach współpracy policyjnej w sprawach karnych. Poza współpracą w ramach Europolu, pomiędzy służbami policyjnymi poszczególnych państw dochodzi do wypracowywania metod współdziałania, które umożliwiają im współpracę praktyczną.

Do podstawowych form operacyjnej współpracy policyjnej w państwach należących do Układu z Schengen należą pościg i obserwacja transgraniczna. Ponadto stosuje się często formalne i nieformalne przekazywanie informacji, wymianę oficerów łącznikowych oraz przesyłki kontrolowanie w przypadku handlu narkotykami. Kwestie te zostały uregulowane w art. 39-47 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen.

Obserwacja transgraniczna polega na przyznaniu prawa do obserwowania osób podejrzanych o popełnienie przestępstwa, które przebywają na terenie innego państwa. Obserwacja może być albo zaplanowana albo spontaniczna.
W odniesieniu do każdego państwa określona została lista funkcjonariuszy oraz urzędy uprawnione do prowadzenia czynności związanych z obserwacją transgraniczną.
Uprawnieni funkcjonariusze mają prawo do przeprowadzania obserwacji osób podejrzewanych o popełnienie czynów karalnych w ich kraju, a także na terenie innego państwa-strony Konwencji.
Wprowadzono jednak jeden warunek: wymagana jest zgoda państwa na obserwację, wydana na podstawie złożonego wcześniej wniosku. W "szczególnie naglących" wypadkach funkcjonariusze jednej ze stron są upoważnieni do kontynuowania obserwacji na terenie innego państwa bez stosownego zezwolenia. W czasie prowadzonej obserwacji są jednak zobowiązani do bezzwłocznego poinformowania o fakcie przekroczenia granicy oraz do natychmiastowego doręczenia formalnego wniosku o zezwolenie na obserwację, w którym podaje się powody przekroczenia granicy. Wnioski te muszą zostać skierowane do właściwego miejscowo urzędu. Obserwacja musi w każdym przypadku zostać przerwana, gdy zezwolenie nie zostanie uzyskane w ciągu 5 dni od momentu przekroczenia granicy.

Zgodnie z przepisami Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen, warunki, na jakich może być prowadzona obserwacja obejmują:


konieczność przestrzegania przepisów prawa wewnętrznego państwa, na którego terenie prowadzone są działania,

konieczność posiadania zezwolenia na prowadzenie obserwacji,

funkcjonariusze prowadzący obserwację mogą posiadać broń służbową, choć wykorzystać mogą ją tylko w warunkach obrony koniecznej,

niedozwolone jest wejście do mieszkań i do innych miejsc niedostępnych publicznie,

funkcjonariusze prowadzący obserwację nie mogą ani zatrzymywać, ani aresztować osoby poddanej obserwacji,

po każdej obserwacji należy sporządzić raport skierowany do państwa, na terenie którego nastąpiła operacja.

Konwencja wymienia czyny karalne, w związku z którymi dopuszczalna jest obserwacja na terenie innego państwa-strony tej umowy. Są nimi: zabójstwo, gwałt, umyślne podpalenie, fałszowanie pieniędzy, napad rabunkowy z użyciem broni, porwanie i wzięcie zakładników, wymuszenie, handel ludźmi, niedozwolony przemyt środków odurzających i substancji psychotropowych, naruszenie obowiązujących przepisów w dziedzinie broni i materiałów wybuchowych, bezprawne użycie materiałów wybuchowych, niedozwolony obrót odpadami toksycznymi i niebezpiecznymi.

Inną formą współpracy międzynarodowej jest pościg transgraniczny. Ze względu na swoją specyfikę odbywa się bez konieczności złożenia wniosku o zezwolenie.

Sytuacje, w których Konwencja dopuszcza przekraczanie granicy bez konieczności wcześniejszego uzyskania zgody, ograniczają się jednak do wąskiej grupy przypadków: mają bowiem zastosowanie tylko do osób, w których istnieje uzasadnione podejrzenie, że dokonały lub uczestniczyły w jednym z przestępstw wymienionych w Konwencji. Ponadto pościg transgraniczny może być realizowany w stosunku do osób, które zbiegły z aresztu śledczego lub miejsca, w którym odbywały karę pozbawienia wolności.

W momencie przekraczania granicy funkcjonariusze informują o tym fakcie odpowiednie władze kraju, na terenie którego kontynuowany jest pościg, z zastrzeżeniem, że zostanie on natychmiast przerwany z chwilą, gdy zażąda tego strona, na terytorium której pościg się odbywa. Konwencja narzuca stworzenie odpowiednich połączeń radiowych, telefonicznych i teleksowych w rejonach przygranicznych.

W gestii państw członkowskich pozostawiono wybór rozwiązań szczegółowych, związanych ze specyfiką prawa wewnętrznego, charakteru samej granicy czy też wielkości kraju.

Wybór, dokonywany poprzez złożenie deklaracji do Konwencji, obejmuje trzy zasadnicze kwestie:


prawa do zatrzymania - Konwencja przewiduje następującą alternatywę: ścigający albo nie mają prawa zatrzymać ściganego na terenie innego kraju, albo mogą dokonać zatrzymania do czasu pojawienia się odpowiednich służb kraju, w którym kontynuowany jest pościg,

katalogu przestępstw dopuszczających prowadzenie pościgu na terenie innego państwa - w formie deklaracji sygnatariusze określają też kategorię przestępstw dopuszczających prowadzenie pościgu transgranicznego,

zakresu terytorialnego i czasowego pościgu - państwa w drodze stosownej deklaracji mogą zadeklarować obszar (odległość od granicy), na którym dopuszcza się przeprowadzanie pościgu przez obcych funkcjonariuszy oraz czasu liczonego od momentu przekroczenia granicy dla dokonywania takiego pościgu.    Mogą również zrezygnować z takich ograniczeń terytorialnych i czasowych.

Należy pamiętać, że Konwencja wykonawcza do Układu z Schengen przewiduje również możliwość utworzenia sieci oficerów łącznikowych: na podstawie dwustronnych porozumień, na czas określony lub nieokreślony, w celu wymiany informacji i realizacji wniosków dotyczących współpracy policyjnej. W praktyce jednak nie doszło do wymiany oficerów w oparciu o te przepisy, głownie ze względu na bardziej zaawansowane formy współpracy w tym zakresie na zasadzie porozumień dwustronnych.

Instytucja oficerów łącznikowych pojawiła się jednak w przypadku współpracy europejskiej w ramach Europolu. Każde państwo członkowskie ma obowiązek wyznaczyć jednostkę narodową, która odpowiedzialna jest m.in. za dostarczanie Europolowi informacji i danych wywiadowczych, odpowiadanie na wnioski Europolu o takie dane, aktualizację informacji, dokonywanie oceny posiadanych informacji czy też dostarczanie danych do gromadzenia w systemie komputerowym. Każda jednostka narodowa deleguje do Europolu przynajmniej jednego oficera łącznikowego, który wspiera wymianę informacji pomiędzy tą jednostką a Europolem.

Decyzja ramowa z dnia 13 czerwca 2002 r. o wspólnych zespołach dochodzeniowo-śledczych, podobnie jak Konwencja o pomocy prawnej w sprawach karnych z dnia 29 maja 2000 r. przewidują wprowadzenie nowej formy współpracy międzynarodowej w sprawach karnych w postaci wspólnych zespołów śledczych.
Zespoły śledcze mogą być tworzone na podstawie porozumień zawieranych między właściwymi organami różnych państw, w przypadku prowadzenia poważnych postępowań karnych o charakterze transgranicznym. Do zespołu takiego działającego na terytorium jednego państwa członkowskiego, w zależności od potrzeb konkretnego postępowania karnego, mogą być delegowani funkcjonariusze organów uprawnionych do prowadzenia postępowania karnego z innych państw. Prawem właściwym ma być prawo państwa, na terytorium którego zespół działa.
Podstawowym celem działania zespołu jest usprawnienie współpracy, gdy śledztwo wymaga trudnych działań mających powiązania z innymi państwami członkowskimi i gdy wymagane jest podejmowanie skoordynowanych i jednomyślnych działań.

Polska Policja współpracuje z policją państw sąsiadujących. Przykładowo, umowa między Rządem RP a rządem RFN o współpracy policji i straży granicznych na terenach przygranicznych została podpisana w dniu 18 lutego 2002 r. Inicjatywa zawarcia umowy została podjęta w celu rozwoju dwustronnych stosunków między obydwoma państwami i zacieśnienia współpracy na terenach przygranicznych w celu zwalczania przestępczości. W Rozdziale V umowy zawarto postanowienia dotyczące szczególnych form współpracy. Wynika to z szerokiej współpracy policji realizowanej w praktyce, jak również przewidywanego przystąpienia Polski do Układu z Schengen. Szczególne formy współpracy obejmują możliwość prowadzenia obserwacji transgranicznych, niejawne nadzorowanie przywozu, wywozy i przewozu przedmiotów pochodzących z przestępstwa lub służących jego popełnieniu, tworzenie wspólnych grup dochodzeniowych - a zatem wszystkie możliwości przewidziane w prawie Unii Europejskiej. Wcześniejsze przeprowadzanie takich czynności umożliwia praktyczne wykorzystanie przewidzianych prawem możliwości, bez konieczności oczekiwania na np. formalne przystąpienie Polski do strefy Schengen.

Ustawa o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw implementuje do polskiego porządku prawnego przepisy decyzji ramowej z 13 czerwca 2002 r. o wspólnych zespołach dochodzeniowo-śledczych. Zgodnie z nowelizacją kodeksu postępowania karnego, pomoc prawna w postępowaniu przygotowawczym między polskimi organami uprawnionymi do prowadzenia tego postępowania oraz właściwymi organami państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub innego państwa, jeżeli pozwala na to umowa międzynarodowa, której Rzeczpospolita Polska jest stroną, albo na zasadach wzajemności, może także polegać na wykonywaniu czynności śledztwa w ramach wspólnego zespołu śledczego. Zespół powołują, w drodze porozumienia, Prokurator Generalny oraz właściwy organ państwa, zwanego dalej "państwem współpracującym", na potrzeby określonego postępowania przygotowawczego, na czas oznaczony.

Przewiduje się również, że zespół, w ramach którego współpraca odbywa się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej można powołać w szczególności, gdy:


w toku prowadzonego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej postępowania    przygotowawczego w sprawie o przestępstwo o charakterze terrorystycznym,    handlu ludźmi, obrotu środkami odurzającymi, substancjami psychotropowymi    lub ich prekursorami albo o inne ciężkie przestępstwo ujawniono, że sprawca    działał lub następstwa jego czynu wystąpiły na terytorium innego państwa i    zachodzi potrzeba wykonania czynności śledztwa na terytorium tego państwa    lub z udziałem jego organu,


prowadzone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej postępowanie    przygotowawcze pozostaje w związku przedmiotowym lub podmiotowym z    postępowaniem przygotowawczym o przestępstwo, prowadzonym na    terytorium innego państwa i zachodzi potrzeba wykonania większości czynności    śledztwa w obu postępowaniach na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Pamiętać należy również, że polska Policja utrzymuje intensywne kontakty z policjami innych krajów, które koncentrują się na bezpośrednich kontaktach kierownictwa Policji, współpracą dwustronną oraz członkostwem Polski w Interpolu i Europolu. Ponadto służby Policji dokonują praktycznego wdrożenia decyzji wynikających z podpisanych umów i konwencji (współpraca przygraniczna oraz udział w pracach grup działających w ramach III filaru Unii Europejskiej).

Europol

Głównym celem Europolu zrzeszającego kraje członkowskie Unii Europejskiej jest usprawnienie współpracy pomiędzy ich policjami i strażami granicznymi w wykrywaniu i zwalczaniu międzynarodowej przestępczości. Działalność Europolu to przede wszystkim promowanie wymiany informacji i danych osobowych pomiędzy oficerami łącznikowymi, którzy zostali oddelegowani do Europolu przez państwa członkowskie. Europol udostępnia też analizy operacyjne i kryminalne, dzięki którym można uzyskać informacje dotyczące poszukiwanych sprawców. Wymieniane informacje dotyczą m.in. przestępstw takich jak przemyt narkotyków, materiałów nuklearnych i substancji radioaktywnych, nielegalna migracja, przemyt skradzionych pojazdów, handel ludźmi a także terroryzmu, fałszerstw banknotów i innych środków.

Każde państwo członkowskie ma obowiązek wyznaczyć jednostkę narodową, która odpowiedzialna jest m.in. za dostarczanie Europolowi informacji i danych wywiadowczych, odpowiadanie na wnioski Europolu o takie dane, aktualizację informacji, dokonywanie oceny posiadanych informacji czy też dostarczanie danych do gromadzenia w systemie komputerowym. Każda jednostka narodowa deleguje do Europolu przynajmniej jednego oficera łącznikowego, który wspiera wymianę informacji pomiędzy tą jednostką a Europolem.

Europol wspiera państwa członkowskie poprzez:


promowanie wymiany informacji (danych osobowych i innych - nie dotyczących osób) - za pośrednictwem oficerów łącznikowych,

udostępnianie analiz operacyjnych w celu wspierania działalności państw członkowskich, a także sporządzanie raportów strategicznych i analiz kryminalistycznych w oparciu o udostępnione przez państwa członkowskie informacje oraz dane, względnie na podstawie informacji uzyskanych z innych źródeł,

udostępnianie wiedzy fachowej i wsparcia technicznego w ramach prowadzonych dochodzeń i dla potrzeb bieżącej działalności organów ścigania karnego, podlegających kontroli i właściwości prawnej zainteresowanych państw członkowskich.

Do zadań Europolu należy również utrzymywanie komputerowego systemu zgromadzonych informacji. System informacyjny, stworzony i prowadzony przez Europol ma w założeniu zawierać dane dotyczące osób, które zgodnie z prawem krajowym są podejrzane o popełnienie lub udział w przestępstwie, objęty zakresem Konwencji lub osób, które zostały skazane za takie przestępstwo oraz osób, co do których istnieją poważne podstawy, aby podejrzewać że takie przestępstwo popełnią. Do systemu informacyjnego mają dostęp tylko jednostka narodowa, oficerowie łącznikowi, dyrektor, zastępcy dyrektora lub uprawnieni pracownicy Europolu. Europol angażuje się również w działania polegające na prowadzeniu analiz przestępczości i zharmonizowania metod dochodzeniowych na płaszczyźnie unijnej w kontekście przestępczości zorganizowanej. Europol nie ma uprawnienia do działań operacyjnych, z tego względu nie jest to europejska FBI. Nie zastępuje policji narodowych, lecz jedynie wspiera je w ich działalności i funkcjonuje w oparciu o systemy wymiany informacji.

Przyszła, w pełni operacyjna rola Europolu, znajduje swoją podstawę prawną w art. 30 Traktatu o Unii Europejskiego, zmienionego przez Traktat Amsterdamski. W 1997 roku Rada przyjęła Plan Działania, mający na celu określenie środków umożliwiających pełną implementację postanowień Traktatu Amsterdamskiego w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, w którym wyraźnie stwierdzono, że Europol musi posiadać uprawnienia operacyjne. W tym celu Europol powinien być w stanie wspierać przygotowania, koordynować oraz prowadzić szczególne dochodzenia, prowadzone przez odpowiednie organy państw członkowskich. Jednocześnie konieczne jest umożliwienie Europolowi żądania podjęcia określonych postępowań. Zgodnie z Protokołem dodatkowym z 2002 r., urzędnicy Europolu mogą uczestniczyć we wspólnych zespołach dochodzeniowych, tworzonych w oparciu o przepisy decyzji ramowej z 13 czerwca 2002 r. o wspólnych zespołach dochodzeniowych jako "siła wspierająca".

Jako przykłady działań Europolu można przywołać:

operację Bravo: działania prowadzone przeciwko międzynarodowym handlarzom narkotykami. Akcja trwała kilka miesięcy, prowadzona była z udziałem RFN, Holandii, Belgii, Francji, Danii, Szwecji i Finlandii i została zakończona w grudniu 1999 r. aresztowaniami w Finlandii i przejęciem 207 kg haszyszu. Europol przy udziale oficerów łącznikowych koordynował działania operacyjne służb policji tych krajów, pośredniczył w wymianie informacji, analizował na bieżąco informacje.


operację Victor: przeciwko międzynarodowemu przemytowi kradzionych pojazdów, prowadzoną w latach 1998-1999, z udziałem funkcjonariuszy państw UE oraz Węgier i Litwy. Do zadań Europolu należało gromadzenie informacji dotyczących skradzionych samochodów w państwach członkowskich i przekazanie informacji wszystkim uczestniczącym państwom. Na Litwie wykryto w ten sposób 117 samochodów. Pamiętać należy, że Europol jest zwolniony od procesów sądowych, związanych z bezprawnym bądź niepoprawnym przetwarzaniem danych. Aktywa, dochód i inne formy własności zwolnione są z wszelkich podatków bezpośrednich.
Państwa członkowskie mają obowiązek zezwolić Europolowi na swobodne komunikowanie się bez potrzeby uzyskiwania specjalnych pozwoleń, dla wszelkich urzędowych celów. Europol finansowany jest ze składek państw członkowskich. Składka ta jest liczona w oparciu o PKB danego państwa. Budżet na rok 2004 wyniósł 58,7 mln euro, zaś na 2005 r. 63,4 mln euro.

6

---