Progresja podatkowa a dobrobyt społeczny i efektywność wyborcza. Paradoksalne wnioski z teorii optymalnego opodatkowania

dr Przemysław Kulawczuk, Uniwersytet Gdański, Wydział Ekonomiczny

Wprowadzenie

Dotychczasowe poglądy na zagadnienie progresji podatkowej w podatku od dochodów osobistych w poważnym stopni odzwierciedlają istniejący wśród opinii publicznej dogmat sprawiedliwości społecznej. Zgodnie z tym dogmatem podatnicy osiągający wyższe dochody muszą proporcjonalnie więcej świadczyć na rzecz budżetu państwa niż podatnicy z niższych grup podatkowych. Podaje się przy tym różne zestawy argumentów przemawiających za progresją podatkową. Wśród tych argumentów warto zwrócić uwagę na trzy następujące:

1. Degresywny charakter podatków pośrednich (osoby o niższych dochodach są bardziej obciążone podatkami pośrednimi) - w związku z tym progresywne podatki dochodowe są tylko wyrównaniem degresji podatków pośrednich,

2. Zdolność podatkowa osób o wysokich dochodach do płacenia wyższych podatków jest wyższa - trzeba pobierać podatki ze źródeł, które rzeczywiście istnieją,

3. Wymogi wyborcze i polityczne - wśród wyborców osoby o dużych dochodach stanowią niewielki procent i nie trzeba liczyć się z ich znaczeniem wyborczym. Ponadto według opinii publicznej nie wszystkie dochody osób zamożnych pochodzą z legalnych źródeł i dlatego „na wszelki wypadek” trzeba je dodatkowo obciążyć. Ten swoisty „podatek penitencjarny” pełni dużą rolę, zwłaszcza w takich krajach jak Polska.

Argumentów za progresją podatkową jest znacznie więcej. Dość szczegółowo wyspecyfikował je W. Sztyber [W. Sztyber 2004]. Te niezwykle interesujące argumenty warto wzbogacić o obserwacje i wyniki prac naukowych ze stosunkowo mało znanej w Polsce, teorii optymalnego opodatkowania. Celem tego artykułu jest przedstawienie paradoksalnych wniosków do jakich dochodzi teoria optymalnego opodatkowania - a mianowicie, że progresja podatkowa ogranicza dobrobyt społeczny. Zamiarem autora jest więc prezentacja innego spojrzenia na zagadnienie progresji podatkowej - z punktu widzenia jej wpływu na konsumpcję, a także dokonanie oceny dlaczego, pomimo zgodnych wniosków ekonomistów zajmujących się teorią optymalnego opodatkowania, idee te nie były w stanie przebić się do świadomości społeczeństw. Zagadnienia przedstawione w artykule stanowiły ważną podstawę rozważań autora w ramach pracy Efektywność podatkowa małych i średnich przedsiębiorstw [P. Kulawczuk 2004], w której przedstawiono koncepcję optymalizacji bazy podatkowej. Przedstawiany artykuł zakończono analizą i wnioskami na temat elastyczności dochodu podatkowego na zmiany stawek podatkowych oraz konsekwencji wyborczych decyzji o podwyższeniu i obniżaniu stawek podatkowych w zakresie podatku dochodowego od osób fizycznych.

1. Problemy i zaskakujące konkluzje teorii optymalnego opodatkowania

Ważną część światowej myśli ekonomicznej stanowi teoria optymalnego opodatkowania. Teoria ta, zapoczątkowana w 1927 roku przez F. Ramseya, nie znalazła jak do tej pory powszechnej akceptacji środowisk ekonomistów, chociaż badaczami, którzy przyczynili się do jej rozwoju są tak znani naukowcy i profesorowie jak: C. Heady, G.D. Myles, R.H. Gordon, A. J. Auerbach, J. Slemrod, J.E. Stiglitz, J. Mireless, M. Feldstein, E, Mendoza, J. Hines, R. Barro, P.A. Diamond, A.B. Atkinson. Większość z nich wywodzi się z amerykańskich uniwersytetów oraz centrów badawczych, wśród których zasadniczą rolę odgrywa Krajowe Biuro Badań Ekonomicznych (National Bureau of Economic Research - NBER) z Cambridge w stanie Massachussetts. Wśród wymienionych ekonomistów znajduje się dwóch laureatów nagrody Nobla w dziedzinie ekonomii: (Barro i Stiglitz), chociaż żaden z nich nie dostał jej za wkład do teorii optymalnego opodatkowania. Należy podkreślić, iż w ostatnich latach dołączają do nich ekonomiści brytyjscy: np. M. Devereux, R. Griffith, australijscy - np. B. Dahlby czy kanadyjscy: K. McKenzie, M. Mansour, A. Brule. Wkład ekonomistów amerykańskich do teorii optymalnego opodatkowania jest jednak decydujący.

A.B. Atkinson i J.E. Stiglitz w swojej pracy [A.B. Atkinson, J.E. Stiglitz 1980] w całości cytują sformułowanie problemu Ramseya z 1927 roku:

„Problem, którym proponuję się zająć jest następujący: dany przychód podatkowy ma być zebrany za pomocą proporcjonalnych podatków na kilku lub wszystkich zastosowaniach dochodu, podatki z różnych zastosowań będą prawdopodobnie [określone] według różnych stawek; jak te stawki powinny być ukształtowane aby zmniejszenie użyteczności było minimalne? Proponuję zlekceważyć zarówno pytania dotyczące podziału jak i rozważania wynikające z różnic w krańcowych użytecznościach pieniędzy różnych ludzi i chciałbym zając się całkowicie konkurencyjnym systemem bez handlu zagranicznego. Następnie, będę przypuszczał, w terminologii Profesora Pigou, że prywatne i społeczne produkty netto są zawsze równe albo zostały wywołane poprzez wpływ państwa nie uwzględniony w opodatkowaniu, które rozważamy. Dlatego też wykluczam przypadek, dyskutowany w Marshallowkich Zasadach, w którym premia z towarów o zwiększającym się przychodzie jest wskazana. W żadnym przypadku nie powinniśmy uważać, że oczywiste rozwiązanie, że nie powinno być zróżnicowania [stawek] jest całkowicie bezbłędne.”[Ramsey F.P. 1927]

Problem sformułowany przez Ramseya dotyczył w formie oryginalnej opodatkowania towarów, czyli podatku pośredniego. Z czasem przedmiotem zainteresowania teorii optymalnego opodatkowania stały się również podatki dochodowe. Wybór określonej struktury podatkowej zdolnej do wygenerowania z góry określonego przychodu podatkowego zdominował główny zakres zainteresowań teorii optymalnego opodatkowania. Rozwiązanie problemu Ramseya w drodze ustanowienia podatków kwotowych (ryczałtowych np. typu pogłównego, ale przy możliwym zróżnicowaniu kwot) zostało nazwane pierwszym najlepszym (first - best). Rozwiązanie, w którym nie ma możliwości ustanowienia podatków kwotowych (ryczałtowych) i poszukuje się odpowiedniej struktury podatków pośrednich nazwany jest drugim najlepszym (second best) [Atkinson A.B., Stiglitz J.E., 1980, s. 358].

C. Heady podjął się próby odpowiedzi na pytanie czy optymalne opodatkowanie może zapewnić wskazówki dla praktycznego określenia polityki podatkowej [C. Heady 1993]. Jak stwierdza C. Heady” „...poziom abstrakcji większości badań [w zakresie optymalnego opodatkowania], łącznie z szerokim wykorzystaniem (czasami trudnej) matematyki, spowodował, że wielu ludzi zorientowanych na politykę [gospodarczą] dyskredytowało praktyczną wartość optymalnego opodatkowania”.

Literatura w zakresie optymalnego opodatkowania jest oparta na koncepcji użyteczności.

„Funkcja użyteczności jest definiowana jako:

Użyteczność = u(x₁, ...,x_n, L), (1)

Gdzie x_i to konsumpcja danego dobra i L jest wielkością podaży pracy. Jeżeli jednak uwaga koncentruje się wyłącznie na opodatkowaniu dochodu, wówczas poziomy konsumpcji poszczególnych dóbr nie są istotne. Ważne jest jedynie ogólne rozporządzenie (command) w zakresie dóbr konsumpcyjnych, reprezentowane przez wielkość dochodów. Dlatego funkcja użyteczności może być napisana jako:

Użyteczność = u(Y,L), (2)

gdzie Y to dochód realny po opodatkowaniu”

Jak pisze dalej C. Heady po zdefiniowaniu indywidualnych funkcji użyteczności, teoria optymalnego opodatkowania agreguje je w formie funkcji dobrobytu społecznego, którą można zapisać w następujący sposób:

Dobrobyt społeczny = ∑ u^h

^h

gdzie u^h jest użytecznością osoby indywidualnej lub gospodarstwa domowego.

Ponieważ powyższa funkcja dobrobytu społecznego nie uwzględnia podziału dochodu, a teoria optymalnego opodatkowania jest oparta na idei uczciwego systemu podatkowego (fair tax system) - wówczas funkcja dobrobytu społecznego musi położyć więcej nacisku na korzyści użyteczności warstw mniej zamożnych. „Osiąga się to w większości studiów wykorzystując następującą formułę, która transformuje użyteczność:

Dobrobyt społeczny = 1/(1- ε) ∑(u^h)^{1- ε} dla ε ≠ 1

^h

Dobrobyt społeczny = ∑log(u ^h) dla ε = 1,

^h

Gdzie ε - współczynnik transformujący

Oznacza to, że mniejszą wagę absolutnego wzrostu użyteczności przypisuje się do osób z wyższą użytecznością w przeciwieństwie do osób z niższą użytecznością”.

Aby pokazać typowy schemat optymalizacji można zacytować przykład oparty na podstawowym neoklasycznym modelu jednego towaru przedstawiony przez Stiglitza [J.E. Stiglitz 1987]. Stiglitz przedstawia model gospodarki opartej na dwóch typach obywateli oraz jednym produkowanym towarze. Drugi typ obywateli jest bardziej wydajny na jednostkę czasu pracy. „Zakłada się, że oba typy obywateli posiadają taką samą funkcję użyteczności:

U(C_i, L_i)

Gdzie C_i jest konsumpcją obywateli typu _i (może to być cały wektor dóbr konsumpcyjnych) a L_i jest podażą pracy. Obywatele typu _i posiadają wydajność pracy równą w_i

Dlatego też przy braku opodatkowania, ograniczenie budżetowe tego typu obywateli wyniesie

C_i=Y_i=w_iL_i, gdzie Y_i jest dochodem tego typu obywateli.

Poprzez wprowadzenie podatków kwotowych M_i na obywatela typu _i, ograniczenie budżetowe tego obywatela wyniesie

C_i=Y_i-M_i= w_iL_i-M_i

W efekcie przychody podatkowe uzyskane z jednej grupy są redystrybuowane do drugiej grupy w formie dotacji kwotowych, czyli

M₁N₁ +M₂N₂ = 0, Gdzie N_i jest liczba obywateli typu _i

Optymalnie redystrybucyjny podatek zależy od przyjętej funkcji dobrobytu społecznego. Najczęściej wykorzystuje się dwie funkcje:

Utylitarną: W=∑ N_iUⁱ oraz

i

Rawlazjańską: W = min {Uⁱ} gdzie Uⁱ jest użytecznością typu i obywatela.

[...]...utylitarne rozwiązanie optymalne z podatkami kwotowymi jest charakteryzowane przez zrównanie krańcowej użyteczności konsumpcji obu grup obywateli, czyli

∂U¹/ ∂C₁ = ∂U²/ ∂C₂

[...] powyższe równanie zapewnia, ze wszyscy obywatele, niezależnie od ich zdolności do świadczenia pracy uzyskują ten sam poziom konsumpcji, [...]ale warunek efektywnościowy [...] pokazuje, że ci, którzy posiadają większą wydajność posiadają wyższą nieużyteczność swojej pracy, [...] co może być widoczne w postaci rozdzielonej funkcji użyteczności:

U_i=u(C_i) - v(L_i) „

„[...] jeżeli przyjmiemy, że krańcowa stopa substytucji pomiędzy dobrami i czasem wolnym jest równa produktowi krańcowemu danego obywatela, to tak długo jak czas wolny jest normalnym dobrem, tym gorzej dla obywatela o wyżej wydajności”. Wyższa wydajność jest karana przez redystrybucyjne podatki.

Przedstawiony podstawowy schemat rozumowania jest stosowany z różnymi modyfikacjami przez większość ekonomistów zajmujących się teorią optymalnego opodatkowania. Oprócz różnych zmiennych w funkcji użyteczności przyjmuje się też różne modele dobrobytu i modele systemu podatkowego (mogą w ogóle nie zawierać redystrybucji). Skutkuje to często dużą złożonością modeli oraz trudnościami w wyciąganiu przejrzystych wniosków.

C. Heady stwierdza, że optymalna struktura opodatkowania może być aproksymowana przez liniowy podatek dochodowy (lub zuniformizowane podatki pośrednie). Równocześnie C. Heady podkreśla, że na określone w wyniku badań teoretycznych optymalne krańcowe stopy podatkowe silnie wpływają zachowania w zakresie zmienionych wielkości podaży pracy (np. w wyniku wzrostu podatków) oraz subiektywna awersja do nierówności (w opodatkowaniu). Jak twierdzi w zakończeniu swojej pracy C. Heady, teoria optymalnego opodatkowania może pomóc w niektórych, ale nie wszystkich zakresach polityki podatkowej.

Ważnym opracowaniem z zakresu optymalnego opodatkowania jest opracowanie J. Slemrod'a Optimal Taxation and Optimal Tax Systems [J. Slemrod 1989]. W opracowaniu tym autor dokonał podsumowania wyników prac w zakresie optymalnego opodatkowania dokonanych w latach 70-tych i 80-tych. W zakresie optymalnego opodatkowania dochodów J. Slemrod zauważył z sarkazmem: „Ale jeden rezultat tej generalnej literatury [na temat optymalnego opodatkowania] jest zadziwiający - to jest to, że krańcowa stawka podatku na najwyższym poziomie dochodu powinna być precyzyjnie równa zeru. ... Innymi słowy podwyższanie krańcowego podatku [w górnych grupach dochodowych] przy szczycie powyżej zera zniekształca decyzje w zakresie podaży pracy pracownika o najwyższym dochodzie ale nie przynosi żadnego przychodu [podatkowego]”.

Jak dalej wskazał Slemrod: „Sumując, proste modele optymalnego opodatkowania dochodów nie wskazują generalnie na ostro progresywne struktury podatkowe, nawet jeżeli funkcja celu kładzie relatywnie duży nacisk na dobrobyt mniej zamożnych osób. Konkluzja ta zależy jednakże od płacowej elastyczności podaży pracy. Niskie elastyczności, które implikują niskie koszty krańcowe redystrybucji dochodu przez system podatkowy, mogą implikować wysoce progresywne struktury podatkowe, tak więc brak konsensusu w zakresie elastyczności przekłada się na brak konsensusu w zakresie optymalnej progresywności”.

Jak wspomniano wcześniej, J.E. Stiglitz dużą część swojej działalności naukowej poświęcił teorii optymalnego opodatkowania. Kontynuował on prace Mirrless'a zapoczątkowane w 1971 roku [Mireless J. 1971]. Stiglitz wykazał w 1982 roku, że: „Wydajne opodatkowanie typu Pareto wymaga aby stopa podatkowa osoby najbardziej skłonnej do podejmowania pracy powinna być negatywna, za wyjątkiem ograniczonego przypadku, w którym dwa rodzaje pracy są doskonałymi substytutami, w takim przypadku ta stopa powinna wynosić zero” [J.E. Stiglitz 1987, s. 35]. Oznacza to, że krańcowa stopa podatkowa osoby o najwyższym dochodzie powinna co najwyżej być równa zero.

Również Stiglitz wykazał, że krańcowa stopa podatkowa pracowników o mniejszej skłonności do podejmowania pracy jest zawsze pozytywna a jej poziom zależy od elastyczności substytucji: im mniejsza elastyczność tym większa krańcowa stopa podatkowa. Jak pisał J. E Stiglitz: „Chociaż praca [w zakresie teorii optymalnego opodatkowania- przyp. tłumacza] dyskutowana tutaj sugeruje, że są wyraźne korzyści z nakładania zróżnicowanych stawek podatkowych na różne grupy, których charakterystyki podaży pracy różnią się (i oczekiwany dobrobyt może nawet być zwiększony poprzez nakładanie zróżnicowanych stawek podatkowych na grupy, których charakterystyki się nie różnią), popularne poglądy na sprawiedliwość wydają się niezgodne z tymi rezultatami, wytworzonymi przez funkcjonalny rachunek różniczkowy”.

2. Skuteczność reform podatkowych

Jednym z najbardziej kontrowersyjnych zagadnień w ekonomii jest odpowiedź na pytanie czy obniżka podatków jest w stanie pobudzić gospodarkę do szybszego tempa wzrostu. W roku 2000 dwóch autorów J. Agnell i M. Persson opublikowało pracę w której sprawdzono skutki redukcji podatków na tempo wzrostu gospodarczego w oparciu o endogeniczny model wzrostu, sprawdzając w ten sposób potencjalny efekt Laffera [J. Agnell, M. Persson 2000]. Autorzy zweryfikowali potencjalne skutki redukcji podatków wśród 16 krajów OECD i w oparciu o symulację na modelu ekonometrycznym doszli do wniosku, że największe skutki dla wzrostu można osiągnąć poprzez obniżkę podatków w Szwecji, Finlandii i Danii, czyli w krajach o największych obciążeniach podatkowych i parapodatkowych. Autorzy wykazali także, że efekt przyśpieszenia wzrostu gospodarczego zależy od przyjętej polityki w zakresie wydatków publicznych. Jest on w zasadzie tylko możliwy w warunkach, w których po okresie przyśpieszenia wydatków publicznych następują okresy spowolnienia tempa ich wzrostu. Przyjęcie założenia, że z okresu na okres udział wydatków rządowych w PKB rośnie powoduje, że obniżka podatków nie wpłynie na tempo wzrostu gospodarczego.

Wniosek ten wydaje się oczywisty. Obniżki podatków, według koncepcji Laffera, dokonuje się po to aby zwiększyć dynamikę rozwoju sektora prywatnego kosztem publicznego, co wymaga ograniczenia tempa przyrostu wydatków publicznych (albo też wręcz ich stagnacji lub obniżenia).

Wysokość stawek podatkowych i charakter tabeli stawek podatku dochodowego może być czynnikiem wpływającym na mobilność siły roboczej. Zagadnieniem tym zajęli się dwaj ekonomiści: W.M. Gentry i R.G. Hubbard, którzy napisali pracę na ten temat [Gentry W.M., Hubbarrd R.G. 2002/2]. Autorzy zbadali zależności pomiędzy stawkami podatkowymi, wypukłością podatku a mobilnością zatrudnienia w oparciu model TAXISM wykorzystywany przez National Bureau of Economic Research. Jak wykazali autorzy, mobilność pracowników reaguje zarówno na zmiany stawek jak i wypukłości tabeli podatkowej (miary progresywności). „Oceniamy, że pięcioprocentowa obniżka krańcowego podatku (...) zwiększa prawdopodobieństwo przeniesienia się do lepszej pracy o 0,79%, natomiast zmniejszenie o 3,12 % miary wypukłości systemu podatkowego (wartość jednego odchylenia standardowego) zwiększa prawdopodobieństwo przeniesienia się do lepszej pracy o 0,86% (...). Dla żonatych mężczyzn te wyniki są nieco większe”. Oznacza to, że obniżki podatków zachęcają do poszukiwania lepszej pracy, ponieważ pracownicy są przeświadczeni, że ewentualna dodatkowa zapłata nie zostanie objęta wyższą stawką podatkową. Wyniki te wskazują, że obniżki podatków działają motywacyjnie na pracowników, a oddziaływanie to jest statystycznie znaczące. Można również sformułować wniosek, że im system podatkowy jest mniej wypukły (progresywny) tym większa skłonność do poszukiwania lepszej pracy. Autorzy stwierdzili także, powołując się na swoje inne badania [Gentry W.M., Hubbarrd R.G. 2002/1], że wypukłość (progresywność) systemu podatkowego posiada relatywnie duży negatywny wpływ na decyzje z zakresu przedsiębiorczości, np. wejście na rynek.

W roku 2002 J.B. Cullen oraz R.H. Gordon opublikowali pracę na temat wpływu systemu podatkowego na podejmowanie działalności przedsiębiorczej [J.B. Cullen, R.H. Gordon 2002]. Oprócz rozważań teoretycznych, w pracy przedstawiono dane empiryczne potwierdzające tezy autorów w odniesieniu do Stanów Zjednoczonych Ameryki przy wykorzystaniu statystyk dochodowych z 1993 roku. Przy wykorzystaniu modelowania opartego na równaniach regresji autorzy doszli do zaskakujących wniosków. „Wbrew potocznemu myśleniu, uważamy, że cięcia PIT redukują działalność przedsiębiorczą. Taka obniżka podatku ogranicza oszczędności podatkowe wynikające z odejmowania oprocentowania kredytów biznesowych, podczas gdy zyski pozostają w większości opodatkowane na poziomie stawek CIT. W rezultacie, zniechęca się do podejmowania ryzyka. W dodatku, jak podkreślają Domar i Musgrave, niższe stawki PIT prowadzą do niższego udziału rządu w ryzyku biznesowym, co powoduje, że podejmowanie samozatrudnienia się jest mniej atrakcyjne dla osób niechętnych do podejmowania ryzyka [E.D. Domar, R.A. Musgrave 1944]. Potencjalne oszczędności podatkowe wynikające z przejścia do biznesu tylko po to aby przeklasyfikować przychody z osobistych na korporacyjne dla celów podatkowych, również spadają kiedy spadają stawki z podatku PIT. Podatkowe efekty mogą być wielkie. Dla przykładu oceniamy, że wprowadzenie 20% podatku liniowego potroiłoby udział samozatrudnionych [w gospodarce].” W praktyce 20% liniowy PIT oznaczałby zwiększenie przeciętnego efektywnego podatku w USA oraz równocześnie aktywności przedsiębiorczej! Wyniki te świadczą o tym, że wśród ekonomistów istnieją różne zdania na temat wpływu obniżek podatków na przedsiębiorczość.

Ważnym czynnikiem decydującym o wysokości optymalnych stawek podatkowych jest podaż pracy oraz jej pośrednia miara - dochód do opodatkowania. Zagadnienie siły reakcji podaży pracy i co za tym idzie dochodu do opodatkowania na zmiany stawek podatkowych jest kluczowym problemem teorii optymalnego opodatkowania. Pełnego pomiaru poziomu elastyczności dochodu podatkowego w warunkach amerykańskich dokonali J. Gruber i E. Saez [J. Gruber i E. Saez 2000]. Ich badania obejmowały okres lat 80-tych, w których przeprowadzono znaczące obniżki federalnych i stanowych podatków. Posłużyli się oni pełnym panelem obserwacji obejmującym dane z 46.000 formularzy podatkowych z lat 1979 - 1990. Badania wykazały, że elastyczność dochodu podatkowego rośnie wraz ze wzrostem dochodu. Tak więc podatnicy z wyższych przedziałów podatkowych silnie reagują na zarówno podwyższenie jak i obniżenie stawek podatkowych. Ogólna elastyczność dochodu do opodatkowania na zmiany stóp podatkowych w zasadniczym stopniu jest wyznaczana przez podatników z najwyższej grupy dochodowej. Wyliczone wskaźniki elastyczności dla USA wynosiły 0,180 dla grupy o dochodach od 10 do 50 tys. $; 0,106 dla grupy o dochodach od 50 do 100 tys. $ i 0,567 dla grupy o dochodach powyżej 100 tys. $. Wyniki te wskazywały także, że w warunkach amerykańskich, w latach 1979 - 1990 w wyniku wdrożenia programu obniżek podatków, zwłaszcza dla grupy o najwyższych dochodach, przyrost dochodów do opodatkowania w najwyższych grupach dochodowych wywołał znaczący przyrost globalnych dochodów do opodatkowania.

A. Goolsbee w swojej pracy What Happens When You Tax the Rich? Evidence from Executive Compensation [A. Goolsbee 1997] zajął się bardzo interesującym zagadnieniem reakcji dochodu podatkowego zarządów spółek giełdowych na zmiany krańcowych stawek podatkowych w podatku dochodowym od osób fizycznych. Autor wykorzystał dane składane przez spółki w oparciu o regulacje dotyczące papierów wartościowych w USA, które wymagają aby spółki giełdowe informowały o wynagrodzeniach pięciu najważniejszych przedstawicieli kierownictwa. Badania dotyczyły okresu lat 1991-1995. Uzyskane rezultaty wskazywały, że dochód podatkowy silnie reaguje na podwyższenie krańcowej stawki podatkowej w krótkim okresie. A. Goolsbee policzył krótkoterminowe elastyczności dla trzech grup dochodowych i uzyskał wartość 0,39 dla najniższej grupy, 0,81 dla średniej i aż 2,21 dla górnej grupy. Jak zauważył autor „Prawie cała reakcja wynikała ze zmian w realizowaniu opcji kapitałowych przez zarządy o najwyższych dochodach. Rzeczywiście zarządy bez opcji kapitałowych, nawet jeżeli miały wysokie dochody, bardzo słabo reagowały na zmiany krańcowych stawek podatkowych. Inne formy dochodów podlegających opodatkowaniu takie jak wynagrodzenia i bonusy nie reagowały w krótkim okresie”. Jednak jak wykazał A. Goolsbee zmiany w dochodzie podatkowym zarządów spółek giełdowych nie wynikały ze zmiany zachowań podatkowych tych zarządów ale ze zmiany czasu wypłacania wynagrodzeń.

Można dodać, że w Polsce w takich sytuacjach obserwowano albo przyśpieszenie wypłat w oczekiwaniu na wzrost stawek podatkowych albo opóźnienie ich w sytuacji istnienia wysokich stawek. Te manewry najczęściej dotyczyły końca jednego roku podatkowego i początku nowego roku podatkowego w okresie, w którym dokonywano zmiany stawek. Zjawisko to nie znalazło jednak do tej pory żadnego odzwierciedlenia w literaturze tematu.

D. Holz-Eakin oraz H.S. Rosen przygotowali dla amerykańskiej Small Business Administration raport [D. Holz-Eakin oraz H.S. Rosen 2001] na temat wpływu polityki podatkowej na powstawanie, przeżycie oraz wzrost nowych przedsiębiorstw. Wykorzystując ekonometryczne modele symulacyjne autorzy wykazali, że „Podwyższenie stawek podatkowych powoduje, że działalność przedsiębiorstw rośnie według wolniejszej stopy, przedsiębiorstwa nabywają mniej kapitału i są mniej skłonne zatrudniać pracowników. Te rezultaty są znaczące z punktu widzenia statystycznego i są ilościowo ważne”. Autorzy poddali analizie dane z lat 1985 i 1988 tak aby uwzględnić rezultaty reformy podatkowej w roku 1986 opisywanej w skrócie jako TRA 86. Analiza wskazała, na bardzo korzystne skutki obniżenia krańcowych stawek podatkowych. Wyniki tego raportu opublikowane w roku 2001 stały się ważną podstawą do wprowadzenia programu obniżek podatków przez prezydenta G. Busha w roku 2002.

Ważnym przedmiotem zainteresowania teorii optymalnego opodatkowania była również kwestia elastyczności dochodu podatkowego na zmiany stawek podatkowych. W roku 2000 J. Slemrod i W. Kopczuk opublikowali pracę na ten temat [J. Slemrod, W. Kopczuk 2000]. W przywołanej pracy autorzy zajęli się problemem jak silnie dochód podatkowy reaguje na zmiany stawki podatkowej. Jak twierdzą autorzy większe elastyczności podaży pracy implikują, że mniej progresywne systemy podatkowe są optymalne. Podobna zależność może być zaobserwowana w odniesieniu do elastyczności dochodu podatkowego. Autorzy opracowali liniowe optymalne rozwiązanie podatkowe, w którym rząd posiada instrument oddziaływania, który wpływa na elastyczność dochodu podatkowego. Uznając że, instrument ten posiada również swój efekt redystrybucyjny oraz wpływa na przychód podatkowy, autorzy wyodrębnili wartość występującej elastyczności przy stosowaniu tego instrumentu. W rezultacie badań autorzy dochodzą do wniosku, że „Optymalna progresywność systemu podatkowego zależy odwrotnie od elastyczności dochodu podatkowego ze względu na stawkę podatkową. Ta elastyczność nie jest całkowicie nieczułą funkcją na preferencje konsumentów i technologie produkcyjne, ale jest przedmiotem manipulacji przez politykę rządową ze względu na zarządzanie podatkami i ich wprowadzanie jak również ze względu na wybór podstawy opodatkowania”.

Implikacją wywodów J. Slemroda i W. Kopczuka jest obserwacja, że reformy podatkowe, które zmniejszają elastyczność reakcji dochodu podatkowego na stawki podatkowe umożliwiają wprowadzanie bardziej progresywnych systemów podatkowych i vice versa. Zwiększanie elastyczności podaży pracy względem stawek płac (a co za tym idzie elastyczności dochodu podatkowego) zmusza rządy do obniżania progresywności systemu podatkowego.

Reasumując, należy stwierdzić, iż liczne badania udowadniają skuteczność stosowania bodźców podatkowych, zwłaszcza obniżek stawek podatkowych albo rozwiązań wspierających inwestycje przedsiębiorstw. Badania te udowadniają także, że stosowanie restrykcji podatkowych wobec podatników o najwyższych dochodach okazuje się nieefektywne wobec dużej elastyczności podaży pracy wobec stawek płac netto (po opodatkowaniu). Pośrednio, przedstawione wyniki badań udowadniają istnienie zależności pomiędzy stawkami podatkowymi a przychodem podatkowym, zgodnie z koncepcją Laffera. Zależności te nie są jednak oczywiste w każdych warunkach i sprawdzają się zwłaszcza przy empirycznej analizie najwyższych dochodów podatkowych.

3. Optymalne stawki podatkowe

G.D. Myles w swoim opracowaniu On the Optimal Marginal Rate of Income Tax [G.D. Myles 1999] zajął się problemem oceny możliwości wyznaczenia optymalnych stawek podatkowych w podatku dochodowym przy wykorzystaniu modelu quasi-liniowego. Celem opracowania było określenie jakościowego zachowania marginalnej stawki podatku dochodowego. Autor hipotetycznie zbudował gospodarkę z pięcioma konsumentami i wyliczył optymalne stawki podatkowe (dla każdego z nich) w zależności od rozkładu umiejętności (ability) a w ich obrębie pięciu poziomów kwalifikacyjnych (skill level). Uzyskane rezultaty wskazywały, że „każdy układ optymalnych stawek podatkowych który jest teoretycznie możliwy, może być osiągnięty dla pewnego rozkładu umiejętności”. W konkluzji autor stwierdził, że optymalne stawki krańcowe podatku dochodowego mogą być wyznaczone bez wyszczególniania użyteczności konsumpcji, co wynika z quasi-liniowości użyteczności w ogóle. Jednakże symulacje nie zapewniają jakiejkolwiek wskazówki dla polityki gospodarczej, ponieważ powinny być one oparte na realnych danych, a nie na ogólnych właściwościach, które można odkryć wykorzystując sztuczne dane.

W cytowanych wcześniej badaniach J. Gruber i E. Saez rozpatrzyli również problematykę optymalnej progresywności systemu podatkowego, czyli ustalenia optymalnych stawek podatkowych dla określonych przedziałów dochodów do opodatkowania. J. Gruber i E. Saez rozpatrzyli cztery teoretyczne przypadki przyjmując różne poziomy minimalnego dochodu gwarantowanego przez państwo oraz zróżnicowane wagi społeczne, czyli wystandaryzowane parametry jakościowe pokazujące poziom preferencji socjalnych państwa. Uzyskane przez nich wyniki warto przedstawić dla lepszego zrozumienia wniosków do jakich dochodzi teoria optymalnego opodatkowania.

Tablica 1

Optymalna progresywność systemu podatkowego według J. Grubera i E. Saeza (2000) w USA

Optymalne stawki i wagi społeczne	Grupy dochodowe w tys. USD
		do 10	10-32	32-75	ponad 75	Dochód gwarantowany
Maksymalizacja przychodu podatkowego Wagi socjalne Optymalne stawki	0 94%	0 82%	0 64%	0 49%	15,3 tys. USD
Model utylitarny-postępowy Wagi socjalne Optymalne stawki	2 68%	1 66%	0,5 56%	0 49%	11,0 tys. USD
Model utylitarny-konserwatywny Wagi socjalne Optymalne stawki	1,66 59%	0,83 51%	0,83 29%	0,83 18%	6,4 tys. USD
Brak redystrybucji Optymalne stawki	43%	19%	8%	5%	0
Aktualna struktura Obecne stawki	45%	23%	35%	45%	-

Źródło: Gruber J., Saez E., The Elasticity of Taxable Income: Evidence and Implications, wyd. cyt. s. 29 Tab. 10

Wyniki obliczeń według modelu optymalnego opodatkowania wskazują, że niezależnie od przyjętej orientacji socjalnej optymalne stawki podatkowe są regresywne. Potwierdza to dylemat praktyczny wyników teorii optymalnego opodatkowania mówiący o tym, że optymalne opodatkowanie najwydajniejszego podatnika jest równe zero. W takim przypadku, jak twierdzi teoria optymalnego opodatkowania, państwo maksymalizuje konsumpcję wszystkich podatników. Jest to jednak niezgodne z istniejącą praktyką podatkową większości krajów.

4. Elastyczność dochodu podatkowego na zmiany stawek podatkowych a koszty i korzyści wyborcze

Przedstawione wyniki badań dotyczących elastyczności dochodu podatkowego na zmiany stawek podatkowych wskazują, że obserwuje się stosunkowo dużą elastyczność w niskich przedziałach dochodowych, bardzo niską w średnich i bardzo wysoką w najwyższych przedziałach dochodowych. Obserwacje te można uogólnić teoretycznie, przedstawiając ideowy wykres omawianej zależności. Nazwijmy go uogólnieniem Grubera - Saeza. Należy jednak zwrócić uwagę, że zależności przedstawiane przez to uogólnienie dotyczą USA i niekoniecznie tego typu zależności muszą funkcjonować w każdym kraju. Jednak są one na tyle czytelne, że można na ich podstawie wyciągać wnioski dla procesu wyborczego w krajach demokratycznych.

Wykres 1

Elastyczność dochodu podatkowego na zmiany stawek podatkowych (E) w zależności od wysokości dochodów (Y) w systemie progresywnym - uogólnienie Grubera-Saeza

Źródło: opracowanie własne

Przedstawione na wykresie zależności uogólnienia Grubera-Saeza wskazują na wysoką elastyczność u osób z niskich przedziałów dochodowych. Może ona wynikać z dużej łatwości przechodzenia tej grupy osób, najczęściej nisko opłacanych pracowników, do szarej strefy i opuszczenia oficjalnego rynku pracy w wyniku wzrostu stawki podatkowej t (bądź też ujawniania się w przypadku obniżki stawki). Z kolei podatnicy o wysokich dochodach posiadają jeszcze wyższą elastyczność ze względu na szerokie możliwości unikania płacenia podatków w kraju lub stosowania wyrafinowanej inżynierii podatkowej. Niska elastyczność osób o średnich dochodach wynika z faktu, iż w większości są one związane stałymi umowami o pracę i nie mają dużych możliwości zareagowania na wzrost lub spadek stawki podatkowej. Tak więc podejmując decyzje z zakresu zmiany stawek podatkowych politycy muszą liczyć się z faktem, że zgodnie z uogólnieniem Grubera-Saeza skrajne grupy dochodowe silnie zareagują zwiększeniem lub zmniejszeniem dochodu do opodatkowania. Natomiast średnie grupy dochodowe - nie. Posiada to swoje interesujące konsekwencje z punktu widzenia procesu wyborczego.

Z punktu widzenia partii politycznych istotne znaczenie posiada potencjał wyborczy poszczególnych grup podatników, rozumiany jako liczba potencjalnych głosów, które partie polityczne mogą uzyskać z poszczególnych grup wyborców (podatników). Na podstawie obserwacji frekwencji wyborczej w wielu krajach można stwierdzić, iż potencjał głosów wyborczych ludzi o niskich dochodach nie jest zbyt duży, a wynika to zdecydowanym stopniu z ich niskiej frekwencji wyborczej. Odmienna sytuacja funkcjonuje w grupach o wysokich dochodach, w których jest co prawda wysoka frekwencja, ale są one stosunkowo nieliczne. W efekcie znaczenie wyborcze tych grup również nie jest wielkie. Kluczem do sukcesu wyborczego jest postawa klasy średniej, która jest najbardziej liczna, oraz posiada dobrą frekwencję wyborczą. Te ogólne obserwacje, które wcale nie muszą sprawdzić się w każdych warunkach i w każdym kraju, można nazwać hipotezą potencjału wyborczego. Zależności te można zilustrować na wykresie.

Wykres 2

Hipoteza potencjału wyborczego podatników o zróżnicowanych dochodach

(N - liczba głosów wyborczych do zdobycia, jako funkcja frekwencji i liczebności grupy wyborczej)

Źródło: opracowanie własne

Z punktu widzenia „cenności” poszczególnych grup wyborczych dla partii politycznych najlepsze są te grupy wyborców, które są dość liczebne oraz posiadają przyzwoitą frekwencję wyborczą. Jeżeli założymy, że hipoteza potencjału wyborczego jest prawdziwa to możemy eksperymentalnie nałożyć obie krzywe na siebie. W wyniku tego uzyskamy następujący obraz.

Wykres 3

Elastyczność dochodów podatkowych na zmiany stawek podatkowych (system progresywny) oraz hipoteza potencjału wyborczego

Źródło: opracowanie własne

Przedstawiony wykres pokazuje klincz podatkowo-wyborczy. Najlepsze efekty z tytułu wzrostu wpływów podatkowych można uzyskać dzięki obniżkom podatków dla podatników o najniższych i o najwyższych dochodach. Jednak tego typu działanie jest bezcelowe z punktu widzenia arytmetyki wyborczej. Nie przełoży się ono na korzyści wyborcze. Partie polityczne mogą również uzyskać korzyści w postaci przyrostu wpływów podatkowych podwyższając podatki podatnikom o dochodach średnich (podatnicy mają ograniczone możliwości negatywnej reakcji). Jednak tego typu działanie jest też skrajnie nieefektywne z punktu widzenia wykorzystania potencjału wyborczego. Pierwsze rozwiązanie, chociaż skarbowo bardzo korzystne - podatnicy z grup skrajnych zareagują ujawnieniem części dotychczas ukrywanych dochodów, zniechęca średnie warstwy dochodowe, które po obniżkach podatków w przedziałach najniższych i najwyższych mają poczucie większego obciążenia w stosunku do okresu przed zmianami. Drugie rozwiązanie - podwyższenie podatków dla warstw średnich - jest zabójcze z punktu widzenia rezultatu wyborczego. Najliczniejsze warstwy średnie nie poprą tego typu ugrupowania. Można więc dojść do paradoksalnego wniosku, że rozwiązania efektywne skarbowo są nieefektywne z punktu widzenia wykorzystania potencjału wyborczego. Dlatego też w systemie progresywnego podatku dochodowego, partie polityczne, aby wygrywać wybory, są zmuszone do proponowania nieefektywnych skarbowo rozwiązań podatkowych.

W systemie progresywnym partie polityczne posiadają istotny problem: jak postępować, aby nie narazić się zarówno na utratę głosów wyborczych jak i wpływów podatkowych państwa, które są z kolei potrzebne do zrealizowania obietnic wyborczych. Typowym przykładem występowania tego typu dylematów była inicjatywa wprowadzenia w Polsce podatku liniowego 22% z dużą kwotą wolną, podjęta w roku 1998, która dawała obniżki stawek efektywnych dwóm skrajnym grupom podatników oraz podwyższała podatki dla warstw średnich. Było to, z punktu widzenia prezentowanego tutaj uogólnienia, połączenie dwóch najgorszych scenariuszy wyborczych dla partii politycznej.

Powstaje pytanie, skoro system podatku progresywnego wytwarza specyficzny klincz podatkowo-wyborczy, w którym rozwiązania efektywne skarbowo są nieefektywne wyborczo - to co mogą robić partie polityczne aby mimo wszystko wygrywać wybory. Odpowiedzi na to pytanie można poszukiwać w pracy R. Saade [R. Saade 2001]. W oparciu o metody szkoły racjonalnych oczekiwań zbudował on model decyzyjny władz podatkowych, w którym wyszczególnił trzy sytuacje decyzyjne: model uznaniowy, model oparty na regułach, oraz model oparty na oszukiwaniu (cheating). Analizując oczekiwania podatników w zakresie stawek podatkowych R Saade sformował problem decyzyjny, w którym celem władz podatkowych jest maksymalizowanie korzyści z opodatkowania (zarówno oczekiwanego jak i nieoczekiwanego) przy danych kosztach pozyskania przychodów podatkowych (oczekiwanych i nieoczekiwanych).

Autor analizując trzy sytuacje decyzyjne stwierdził, że największe korzyści daje rządowi polityka oparta na wykorzystywaniu reguł, następnie uznaniowa, a najgorzej jest jeżeli działania rządu odbierane są jako oszukiwanie podatników. Polityka oparta na regułach jest związana z najniższymi kosztami dla władz podatkowych. Jak pisze R. Saade „analiza wykazuje, że abstrahując od stóp dyskontowych, teoretycznie w interesie władz podatkowych jest postępowanie zgodnie z ustalonymi regułami, aby osiągnąć przychody niezbędne dla finansowania konsumpcji na optymalnym poziomie w każdym okresie". Jednakże jeżeli uwzględni się stopy dyskontowe (wynikające ze skończonego okresu kadencji polityków) to "studium to demonstruje, że jest racjonalnym dla władz podatkowych - faworyzowanie reżimu uznaniowego zamiast reguł."

Jak pisze dalej R. Saade istotnym zadaniem polityki podatkowej jest zwiększenie poziomu jej przewidywalności. "Wzrost przewidywalności polityki w czasie prowadzi do stabilności ekonomicznej. Stabilność ekonomiczna w większości przypadków wspiera wzrost gospodarczy. (...) Ograniczenie niepewności w długim horyzoncie czasu umożliwia wdrażanie planów optymalizacyjnych zarówno na poziomie prywatnym jak i publicznym". Wnioski z badań R. Saade posiadają szczególną wymowę w warunkach polskich, w których funkcjonuje szeroko wprowadzenie podatników w błąd. Bardzo często władze publiczne starają się maksymalizować wpływy z nieoczekiwanych (w stosunku do zapowiedzi przedwyborczych) zmian stawek podatkowych.

Model R. Saade pokazuje, że partie polityczne nie dotrzymują swoich zobowiązań wyborczych. Najgorsze z punktu widzenia korzyści długookresowych jest oszukiwanie, a wiec utrzymywanie, że nie będzie się podnosić podatków, podczas gdy w efekcie podatki ulegną podwyższeniu. Z drugiej strony polityka uznaniowa, czyli polityka pragmatycznego reagowania na okoliczności i naciski grup interesów jest najlepsza. Polityka oparta na regułach nie pasuje natomiast do demokracji wyborczej. Jest mniej efektywna niż dyskrecjonalna.

Również proponowane przez teorię optymalnego opodatkowania rozwiązania opodatkowania degresywnego, chociaż maksymalizują konsumpcję w wymiarze społecznym - są niewydajne z punktu widzenia efektywności wyborczej. Trafiają one na rafę w postaci sprawiedliwości społecznej i klincz podatkowo-wyborczy. Zgodnie z teorią optymalnego opodatkowania maksymalizację konsumpcji można osiągać zbliżając się do systemu degresywnego. Jednak według konwencjonalnego myślenia tego typu postępowanie jest niesprawiedliwe społecznie. Dlatego podatki najczęściej są progresywne a nie degresywne. Cierpi na tym natomiast konsumpcja społeczna, w tym również warstw najbiedniejszych. Społeczeństwo w imię sprawiedliwości społecznej jest skłonne ograniczyć swoją konsumpcję, w tym również osób mało zamożnych, byle tylko osoby bogate nie były jeszcze bogatsze. Zjawisko to można nazwać paradoksem antykonsumpcyjnej sprawiedliwości społecznej.

Jak przełamać klincz podatkowo-wyborczy podatku progresywnego oraz paradoks antykonsumpcyjnej sprawiedliwości społecznej? Czy na przykład nie wprowadzić podatku liniowego od dochodów osobistych w wysokości średniej dotychczasowej stawki efektywnej (około 15%)? Jeżeli tego typu rozwiązanie byłoby wprowadzone to można przyjąć hipotezę, że różnice w elastyczności dochodu podatkowego na zmiany stawek podatkowych pomiędzy grupami podatkowymi mogłyby ulec znacznemu ograniczeniu, w szczególności zaś obniżeniu uległaby elastyczność dwóch skrajnych grup. Elastyczność dochodu podatkowego na zmiany stawek podatkowych zależy bowiem od rozmiaru korzyści, które osiągają podatnicy z obniżki stawki. Te zaś uległyby znacznemu ograniczeniu. W efekcie nastąpiłby spadek średniej elastyczności dla całej społeczności podatników. Jeżeli założymy, że elastyczność poszczególnych grup jest w jakimś zakresie od siebie uzależniona - wpłynęłoby to również na spadek elastyczności warstw średnich, co jeszcze bardziej zwiększyłoby ich podatność na politykę podatkową.

Można więc przyjąć tezę, że z czasem można byłoby zmieniać stawkę liniową podatku (jeżeli zaistniałaby taka potrzeba) ze znacznie mniejszymi kosztami dla budżetu państwa. Dotyczy to zwłaszcza kwestii ewentualnych podwyżek podatków, które przecież od czasu do czasu są przeprowadzane. Obserwację tę można zilustrować następującymi przykładami. Wyobraźmy sobie, że rząd jest zmuszony zwiększyć przychód z podatków dochodowych od osób fizycznych o 10%. Może to zrobić podwyższając liniową stawkę z 15% do 16,6 %, z czego 1,5% to podwyżka w celu wzrostu wpływu podatkowego, a 0,1% to kontrreakcja w stosunku do silnej negatywnej elastyczności dochodu podatkowego na zmiany stawki podatkowej). Aby uczynić to w systemie progresywnym rząd musi zwiększyć stawki dwóm skrajnym grupom w znacznie większym stopniu niż w systemie podatku liniowego (większa elastyczność dochodu podatkowego na zmiany stawek). W większym stopniu musi też zwiększyć stawkę warstwie średniej, ponieważ w systemie progresywnym ma ona większą elastyczność dochodu podatkowego na zmiany stawek podatkowych. Wiąże się to z oczywistymi kosztami wyborczymi. Reasumując jest wysoce prawdopodobnym, że wprowadzenie stawki liniowej może znacznie ograniczyć elastyczność podatników na zmiany stawek podatkowych, a przez to uczynić ich bardziej podatnymi na politykę podatkową. To z kolei może sprzyjać utrzymywaniu niższych stawek podatkowych dla osiągania tych samych wpływów podatkowych z porównywalnych grup podatników w obu systemach. W systemie podatku liniowego mogą się również zmniejszyć koszty i korzyści wyborcze ze zmian stawek podatkowych. W efekcie polityka podatkowa mogłaby w pewnym stopniu uniezależnić się od cyklu wyborczego.

Warto także zwrócić uwagę, że podatek liniowy jest bardziej zbliżony do optymalnych stawek podatkowych. Można więc oczekiwać, że po wprowadzeniu podatku liniowego poziom konsumpcji społecznej wzrośnie. Jednocześnie mogą również znacząco spaść koszty wyborcze podejmowania niepopularnych decyzji podatkowych. Podatek liniowy jest też podatkiem bardziej neutralnym, niż podatek progresywny. Pomimo tych obserwacji należy szanować poglądy zwolenników podatku progresywnego. W istocie i w systemie podatku progresywnego, jednak o rozsądnej i umiarkowanej progresji, można uzyskać podobne efekty jak w systemie podatku liniowego - o ile tylko będzie on bliższy koncepcji teorii optymalnego opodatkowania. Dowody słuszności tego sposobu myślenia można znaleźć w cytowanym artykule Slemroda-Klepczuka z 2002 roku - ma to miejsce zwłaszcza wtedy, gdy spadnie elastyczność podaży pracy na zmiany stawek podatkowych. Liniowość, uwielbiana przez ekonomistów-matematyków, nie jest niezbędnym warunkiem optymalizacji stawek podatkowych i wzrostu konsumpcji społecznej. Jednak życie gospodarcze nie musi dostosowywać do tego aby ekonomiści - matematycy łatwiej mogli przeprowadzać dowody ekonomiczne.

Niskie podatki liniowe od dochodów osobistych pozbawiają władze publiczne możliwości stosowania bodźców podatkowych. Twierdzenia części polskich ekonomistów o tym, że ulgi podatkowe nie przynoszą oczekiwanych skutków nie są niestety poparte dowodami opartymi o polskie doświadczenia. Jest to jednak temat odrębnego problemu i tło dalszych badań autora w tym zakresie.

Dokonane obserwacje upoważniają do sformułowania następujących wniosków:

1. Według teorii optymalnego opodatkowania stawki podatkowe maksymalizujące konsumpcję w wymiarze społecznym posiadają charakter degresywny.

2. W systemie podatku progresywnego obserwowane zależności znacznie utrudniają równoczesne uzyskanie pozytywnego rezultatu skarbowego oraz dobrego wyniku wyborczego (klincz podatkowo-wyborczy).

3. Stawki maksymalizujące konsumpcję w wymiarze społecznym (regresywne) są niesprawiedliwe i to decyduje o porażce teorii optymalnego opodatkowania w świadomości społecznej.

4. Dla sprawiedliwości społecznej społeczeństwo jest skłonne zrezygnować z części swojej konsumpcji, byle tylko osoby zamożne nie wzbogaciły się bardziej, nawet gdyby osoby biedniejsze były jeszcze bardziej biedne (paradoks antykonsumpcyjnej sprawiedliwości społecznej).

5. Stawka liniowa może być pewnym zbliżeniem do rozwiązań teorii optymalnego opodatkowania i jeżeli dowody teorii optymalnego opodatkowania są prawdziwe to wprowadzenie opodatkowania liniowego prawdopodobnie zwiększy dobrobyt społeczny. Podobne efekty można prawdopodobnie uzyskać w systemie umiarkowanej progresji (warunek Slemroda-Klepczuka o zmniejszonej elastyczności podaży pracy).

6. Stawka liniowa ma szanse wprowadzenia pod warunkiem, że nie będzie centralnym punktem kampanii wyborczej. W przeciwnym razie wyborcy ocenią ją jako niesprawiedliwą, nawet pomimo faktu, iż jest ona dla nich obiektywnie korzystna. Jednak wyborcy nie uświadamiają sobie tego. Dlatego nie warto treści kampanii wyborczej w systemie podatku progresywnego opierać na kwestiach podatkowych.

Bibliografia:

Agnell J., Persson M., 2000, On the Analytics of the Dynamic Laffer Curve, Depertment of Economics, Uppsala University, The Institute for International Economic Studies, Stockholm University, Uppsala- Stockholm

Atkinson A.B., Stiglitz J.E.,1980, Lectures on Public Economics, McGraw-Hill Book Company (UK) Limited, London

Cullen J.B, Gordon R.H.,2002, Taxes and Entrepreneurial Activity: Theory and Evidence for the U.S., National Bureau of Economic Research, Working Paper 9015, Cambridge,

Domar E.D. Musgrave R.A ,1944, Proportional Income Taxation and Risk Taking, “Quarterly Journal of Economics”, 58, pp. 388-422

Gentry W.M., Hubbard R.G. 2002/1, Tax Policy and Entry into Entrepreneurship, Mimeograph, Columbia University,

Gentry W.M., Hubbard R.G.,2002/2, The Effects of Progressive Income Taxation on Job Turnover, National Bureau of Economic Research, Working paper 9226,

Gruber J., Saez E. 2000, The Elasticity of Taxable Income: Evidence and Implications, National Bureau of Economic Research, Working Paper No 7512, Cambridge,

Heady C., Optimal Taxation as a Guide to Tax Policy: A Survey, “Fiscal Studies” (1993), vol. 14, no 1

Kulawczuk P.2004 : Efektywność podatkowa małych i średnich przedsiębiorstw, Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego, Gdańsk

Mirrless J., 1971, An Exploration in the Theory of Optimum Income Taxation, “Reveiw of Economic Studies”, 38, 175-208

Myles G.D. 1999, On the Optimal Marginal Rate of Income Tax, Institute for Fiscal Studies and University of Exeter,

Ramsey F.P.1927, A Contribution to the Theory of Taxation, “Economic Journal”,

Saade R., 2001, Rules Versus Discretion in Tax Policy, Working Paper, National Tax Association Conference, Orlando,

Slemrod J. Kopczuk W.2000, The Optimal Elasticity of Taxable Income, National Bureau of Economic Research, Working paper 7922,

Slemrod J.,1989, Optimal Taxation and Optimal Tax Systems, National Bureau of Economic Research, Working Paper No 3038, Cambridge,

Stiglitz J.E.1987, Pareto Efficient and Optimal Taxation and the New New Welfare Economics, National Bureau of Economic Research, Working paper 2189, Cambridge,

Sztyber W.B., 2004, Kontrowersje wokół podatku dochdowego od osób fizycznych, “Ekonomista” nr 4/2004

Streszczenie

Wyniki badań empirycznych przeprowadzonych w ramach teorii optymalnego opodatkowania wskazują, że stawki podatkowe, które maksymalizują konsumpcję w wymiarze społecznym posiadają charakter degresywny. Według innych badań przeprowadzonych w ramach tej samej teorii podatnicy w sposób zróżnicowany reagują na zmiany stawek podatkowych w obrębie systemu progresywnego. Największą elastycznością dochodu do opodatkowania na zmiany stawek podatkowych charakteryzują się podatnicy z najwyższych przedziałów dochodowych, potem podatnicy z najniższymi dochodami, a najmniejszą podatnicy o średnich dochodach. Ponadto wysoce prawdopodobnym jest, że potencjał wyborczy tych grup podatników jest odwrotnie proporcjonalny do elastyczności ich dochodów względem zmian stawek podatkowych. Ta sprzeczność może wytwarzać tak zwany klincz podatkowo-wyborczy, w którym promowanie rozwiązań efektywnych podatkowo jest niekorzystne z punktu widzenia wykorzystania potencjału wyborczego. Te przyczyny powodują, że w ramach systemu progresywnego podatku dochodowego, dla maksymalnego wykorzystania potencjału wyborczego, ugrupowania polityczne najczęściej promują rozwiązania nieefektywne fiskalnie. Jednocześnie degresywne stawki podatkowe maksymalizujące konsumpcję w wymiarze społecznym są traktowane jako niesprawiedliwe społecznie. Wynika stąd paradoksalny wniosek, że dla sprawiedliwości społecznej, społeczeństwo jest skłonne zrezygnować z części swojej konsumpcji, byle tyle osoby zamożne nie wzbogaciły się bardziej, nawet gdyby osoby biedniejsze były jeszcze bardziej biedne. Przejście z progresywnego podatku dochodowego do liniowego może przyczynić się do wzrostu konsumpcji społecznej, jednak nie jest to warunek niezbędny. Podobne efekty można uzyskać w systemie o umiarkowanej progresji, jeżeli wdrożona reforma podatkowa przyczyni się do znaczącego spadku elastyczności podaży pracy (warunek Slemroda-Klepczuka).

Baza podatkowa jest to wyznaczona przez władze publiczne, ale funkcjonująca z dużym poziomem autonomii, zróżnicowana i zmieniająca się struktura źródeł dochodów podatkowych, charakteryzująca się możliwością przenoszenia w kierunku źródeł zapewniających mniejsze ciężary podatkowe, reagująca na bodźce podatkowe oraz podlegająca większym lub mniejszym zmianom wraz z przebiegiem cyklu koniunkturalnego. W obrębie bazy podatkowej funkcjonuje ograniczona liczba segmentów, które charakteryzują się podobnymi właściwościami. Zachowania podatkowe tych segmentów można modelować jako jednolitych kategorii. Cyt za Efektywność..., wyd cyt s. 6.

Co znajduje swoje odzwierciedlenie między innymi w nieobecności tej problematyki w praktyce dydaktycznej większości uczelni ekonomicznych.

Tamże s. 1

Tamże s. 19

Tamże s. 20

Tamże s. 20

Tamże s. 21

Stiglitz J.E., Pareto..., wyd. cyt s.7-9

Tamże s. 8.

Ten postulat spełniła już Bułgaria, wprowadzając jednolity podatek VAT.

Tamże s. 41-42

Tamże s. 11

Tamże s. 13

Struktura podatkowa w rozumieniu Pareto to struktura, przy której osiąga się taki układ stawek podatkowych, że każda ich zmiana zwiększająca dobrobyt określonej jednostki nie może być osiągnięta bez jednoczesnego zmniejszenia dobrobytu innej. Przy tej strukturze maksymalizuje się ogólny dobrobyt wszystkich konsumentów. Przyp. autora.

Czyli powinna zmniejszać ogólną wartość podatku do zapłacenia.

Tamże s. 72

Tamże, s. 58

Tamże s. 19-20

Tamże s.20

Przyjętą przez autorów miarą wypukłości systemu podatkowego jest „różnica pomiędzy średnią ważoną (...) krańcowych stawek podatkowych w różnych udanych stanach sytuacji podatkowej a krańcową stopą podatkową przyjmowaną jako punkt odniesienia (benchmark), gdy płace wzrosną o 5 %” Miara wypukłości podatku może być traktowana jako miara progresywności podatku. Tamże s. 17.

Tamże s. 33

Tamże s. 34

W USA w 2000 roku MSP mogły korzystać z 15% stawki CIT, podczas gdy krańcowe stawki PIT wahały się od 39 do 48% w zależności od stanu.

Tamże s. 36

Tamże s.7

Tamże s 21, tab. 8

W roku 1993 (po elekcji B. Clintona na prezydenta USA) Kongres USA uchwalił zwiększenie podatku PIT z 31% do 36% przy dochodach pomiędzy 140.000 i 250.000 dolarów oraz z 31% do 39,6% przy dochodach wyższych od 250.000 dolarów. Ponadto zniesiono górne ograniczenie składki na Medicare (ubezpieczenie zdrowotne) od 1994 roku, co podwyższyło krańcową stopę podatkową dla osób o dochodach powyżej 140.000 dolarów o kolejne 2,9%. Goolsbee A,…,wyd. cyt. s.. 8. Należy dodać, że podatki federalne nie są jedynymi podatkami dochodowymi w USA, podatki takie mogą dodatkowo nakładać stany i samorządy lokalne.

Tamże s. 21. Grupy te miały dochody w granicach: dolna grupa 275-500 tys. $, średnia 500 tys. - 1 M $, i górna powyżej 1 M $.

Tamże s. 3

Tamże s. 28

Tamże s. 44

Reforma ta między innymi obniżyła krańcowe opodatkowanie firm osób fizycznych z 50% do 33%. Tamże s. 27

Tamże s. 1

Tamże s. 3

Tamże s. 15

Tamże s. 4

Tamże s. 5

Tamże s. 6-7

W oszacowaniu Gruber i Saez przyjęli wyliczenie miary elastyczności w poszczególnych grupach dochodowych z lat 1979 - 1990, uwzględniając dokonane obniżki podatków.

Wynikającego z nieoczekiwanych zmian stawek podatkowych.

Tamże s. 9

„Pobór podatków generuje polityczną opozycję. (...) podatki obniżają dochód tych, którzy płacą podatki. Niechęć do podatków kosztuje władze podatkową albo utratę głosów wyborczych albo zwiększa koszty kampanii wyborczej konieczne do utrzymania niezbędnego poziomu głosów.” Sadde R., Rules… , wyd. cyt. s. 8

Tamże s. 14

Tamże s. 21

Tamże s. 22

2

---