Odpowiedzialność w administracji publicznej

Odpowiedzialność za niezgodne z prawem działania władzy publicznej

* Odpowiedzialność za niezgodne z prawem działania władzy publicznej

- o. polityczna - sformułowana w Konstytucji - jedyna forma realizacji: odwołanie ze stanowiska,

- o. majątkowa - cywilny charakter, zasady wynik. z k.c., czasami także z k.p.

- o. karna,

- o. służbowa, porządkowa i dyscyplinarna - represyjny charakter, zawsze związana z zatrudnieniem na określonym stanowisku,

- o. konstytucyjna - najwyższych organów w państwie przed Trybunałem Stanu - może z nią być realizowana równocześnie o. karna.

* Odpowiedzialność konstytucyjna

Odpowiedzialność Prezydenta

- Art. 132 KRP - Prezydent Rzeczypospolitej nie może piastować żadnego innego urzędu ani pełnić żadnej funkcji publicznej, z wyjątkiem tych, które są związane ze sprawowanym urzędem.

- Objęcie urzędu obliguje do rezygnacji z zajmowanych dotąd urzędów i stanowisk, łącznie z mandatem posła lub senatora. Prezydent nie może łączyć swego urzędu z zajmowaniem stanowisk kierowniczych, a tym bardziej przywódczych, w którejkolwiek z partii politycznych.

- Jeżeli łączyłby, stanowiłoby to przesłankę do odpowiedzialności.

* Odpowiedzialność konstytucyjna

Odpowiedzialność Prezydenta

Art. 145 KRP. 

1. Prezydent Rzeczypospolitej za naruszenie Konstytucji, ustawy lub za popełnienie przestępstwa może być pociągnięty do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu.

2. Postawienie Prezydenta Rzeczypospolitej w stan oskarżenia może nastąpić uchwałą Zgromadzenia Narodowego, podjętą większością co najmniej 2/3 głosów ustawowej liczby członków Zgromadzenia Narodowego na wniosek co najmniej 140 członków Zgromadzenia Narodowego.

3. Z dniem podjęcia uchwały o postawieniu Prezydenta Rzeczypospolitej w stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu sprawowanie urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej ulega zawieszeniu. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio.

* Odpowiedzialność konstytucyjna

Odpowiedzialność Prezydenta

- Postawienie Prezydenta w stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu - jest to jedyny organ właściwy do sądzenia Prezydenta - powoduje zawieszenie w sprawowaniu urzędu.

- Skazanie, obok kar wymierzonych w oparciu o ustawę karną, obejmuje także złożenie urzędu.

* Odpowiedzialność konstytucyjna

Odpowiedzialność Prezesa RM i członków RM

Art. 156 KRP

1. Członkowie Rady Ministrów ponoszą odpowiedzialność przed Trybunałem Stanu za naruszenie Konstytucji lub ustaw, a także za przestępstwa popełnione w związku z zajmowanym stanowiskiem.

2. Uchwałę o pociągnięciu członka Rady Ministrów do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu Sejm podejmuje na wniosek Prezydenta Rzeczypospolitej lub co najmniej 115 posłów większością 3/5 ustawowej liczby posłów.

* Odpowiedzialność konstytucyjna

- Delikt konstytucyjny - to inaczej odpowiedzialność za naruszenie konstytucji lub ustawy, może ono także przybrać postać przestępstwa

- Wyrok TK z 21.02.2001 r. sygn. P 12/00

„Art. 2 ust. 4 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o Trybunale Stanu (tekst jednolity z 1993 r. Dz. U. Nr 38, poz. 172; zm.: z 1996 r. Nr 73, poz. 350; z 1999 r. Nr 35, poz. 321), rozumiany jako dopuszczający odpowiedzialność członka Rady Ministrów przed sądem powszechnym za przestępstwo popełnione w związku z zajmowanym stanowiskiem, jeżeli Sejm nie podjął uchwały o pociągnięciu go do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu, jest zgodny z art. 156 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.”

* Wyrok TK z 21.02.2001 r. sygn. P 12/00

delikt konstytucyjny, pod tym pojęciem rozumie się działanie lub zaniechanie, naruszające konstytucję lub ustawę. Tak czyni również obecnie obowiązująca konstytucja w art. 198, 145 i 156. Naruszenie konstytucji lub ustawy może przybrać postać przestępstwa, ale nawet w takim przypadku pojęcia "delikt konstytucyjny" i "przestępstwo" nie mogą być uznane za tożsame. Pojęcia "deliktu konstytucyjnego" nie można również traktować jako pojęcia szerszego, "konsumującego" niejako przestępstwo. Odpowiedzialność konstytucyjna i odpowiedzialność "za przestępstwo" to dwa różne reżimy odpowiedzialności, które mogą być w pewnych, określonych konstytucją sytuacjach, stosowane jednocześnie przez Trybunał Stanu w stosunku do tych samych osób.

* Wyrok TK z 21.02.2001 r. sygn. P 12/00

W ocenie TK istnieją 2 konstytucyjne wyjątki od zasady, że wymiar sprawiedliwości sprawowany jest przez sądy powszechne w (art. 177):

1) Pierwszy - określony treścią art. 145 ust. 1.

Użycie funktora "lub" w redakcji tego przepisu, właściwego dla alternatywy zwykłej, oznacza, że Prezydent odpowiada przed Trybunałem Stanu bądź konstytucyjnie i za przestępstwo łącznie, bądź też tylko konstytucyjnie albo tylko za przestępstwo. Innymi słowy, Prezydent nie może być pociągnięty do odpowiedzialności za przestępstwo przed sądami powszechnymi. Odpowiedzialność Prezydenta przed Trybunałem Stanu jest zupełna, ponieważ obejmuje wszystkie przestępstwa, których dopuścił się w okresie sprawowania urzędu, a nie tylko te, które zostały popełnione w związku ze sprawowaniem tego urzędu. Odpowiedzialność Prezydenta przed Trybunałem Stanu jest zarazem wyłączna, ponieważ również za popełnienie przestępstwa może on być pociągnięty do odpowiedzialności wyłącznie przed Trybunałem Stanu.

2) Drugi - przewidziany w art. 156 ust. 1 KRP:

Posłużenie się w tym przypadku funktorem "a także", a nie łącznikiem "lub", jak w przypadku redakcji art. 145 ust. 1, prowadzi do wniosku, że pociągnięcie do odpowiedzialności za przestępstwo przed Trybunałem Stanu członka Rady Ministrów warunkowane jest uprzednim bądź jednoczesnym postawieniem mu zarzutu popełnienia deliktu konstytucyjnego. W odniesieniu do tej kategorii osób przyjęło się mówić o częściowej i konkurencyjnej właściwości Trybunału Stanu w odniesieniu do członków Rady Ministrów w sprawach o przestępstwo.

Nie każde przestępstwo popełnione przez członka Rady Ministrów może stać się przedmiotem rozpoznania przez Trybunał Stanu, ale tylko takie, które zostało popełnione w związku z zajmowanym stanowiskiem (stąd kompetencja częściowa). Koniecznym warunkiem odpowiedzialności członka Rady Ministrów za przestępstwo przed Trybunałem Stanu jest podjęcie przez Sejm uchwały o pociągnięciu go do tej odpowiedzialności, w trybie określonym w art. 156 ust. 2 konstytucji (stąd właściwość konkurencyjna).

* Odpowiedzialność konstytucyjna przed Trybunałem Stanu

Podstawa prawna: art. 198 KRP oraz ustawa z 26.03.1982r. o Trybunale Stanu (Dz. U. z 2002 Nr 101, poz. 925)

Art. 198 - Za naruszenie Konstytucji lub ustawy, w związku z zajmowanym stanowiskiem lub w zakresie swojego urzędowania, odpowiedzialność konstytucyjną przed Trybunałem Stanu ponoszą: Prezydent Rzeczypospolitej, Prezes Rady Ministrów oraz członkowie Rady Ministrów, Prezes Narodowego Banku Polskiego, Prezes Najwyższej Izby Kontroli, członkowie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, osoby, którym Prezes Rady Ministrów powierzył kierowanie ministerstwem, oraz Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych.

2. Odpowiedzialność konstytucyjną przed Trybunałem Stanu ponoszą również posłowie i senatorowie w zakresie określonym w art. 107.

* Odpowiedzialność konstytucyjna przed Trybunałem Stanu

Podmiot odpowiedzialności:

1)Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej,

2)Prezes Rady Ministrów oraz członkowie Rady Ministrów,

3)Prezes Narodowego Banku Polskiego,

4)Prezes Najwyższej Izby Kontroli,

5)członkowie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji,

6)osoby, którym Prezes Rady Ministrów powierzył kierowanie ministerstwem,

7)Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych,

8)Posłowie i senatorowie

* Odpowiedzialność konstytucyjna przed Trybunałem Stanu

Przedmiot odpowiedzialności:

- czyny, którymi wymienione osoby w związku z zajmowanym stanowiskiem lub w zakresie swojego urzędowania, chociażby nieumyślnie, naruszyły Konstytucję lub ustawę.

- W tym także za popełnienie przestępstwa lub przestępstwa skarbowego - przez Prezydenta

* Odpowiedzialność konstytucyjna przed Trybunałem Stanu

- Trybunał Stanu jest sądem pierwszej instancji oraz sądem drugiej instancji.

- W pierwszej instancji Trybunał Stanu orzeka w składzie: przewodniczący i 4 członków.

2. W drugiej instancji Trybunał Stanu orzeka w składzie: przewodniczący i 6 członków, z wyłączeniem sędziów, którzy uczestniczyli w rozpatrzeniu sprawy w pierwszej instancji.

* Odpowiedzialność konstytucyjna przed Trybunałem Stanu

- Za czyny, ,o ile nie wypełniają znamion przestępstwa, lub przestępstwa skarbowego TS wymierza łącznie lub osobno następujące kary:

1) utratę czynnego i biernego prawa wyborczego w wyborach Prezydenta, w wyborach do Sejmu i do Senatu, w wyborach do Parlamentu Europejskiego oraz w wyborach organów samorządu terytorialnego,

2)zakaz zajmowania kierowniczych stanowisk lub pełnienia funkcji związanych ze szczególną odpowiedzialnością w organach państwowych i w organizacjach społecznych,

3) utratę wszystkich albo niektórych orderów, odznaczeń i tytułów honorowych.

 

- Za naruszenie zakazów, o których mowa w art. 107 ust. 1 Konstytucji, TS orzeka pozbawienie mandatu poselskiego.

- Kary dotyczące utraty praw i zakazów, o których mowa w ust. 1, mogą być orzekane na czas od 2 do 10 lat.

- W razie uznania przez TS chociażby nieumyślnego popełnienia czynów Trybunał orzeka odpowiednio w odniesieniu do Prezydenta - złożenie z urzędu, a w odniesieniu do pozostałych osób, z zastrzeżeniem ust. 1a - utratę zajmowanego stanowiska, z którego pełnieniem związana jest odpowiedzialność przed TS.

- TS z uwagi na znikomy stopień społecznej szkodliwości czynu lub szczególne okoliczności sprawy może poprzestać na uznaniu winy.

- Za czyny stanowiące przestępstwo lub przestępstwo skarbowe Trybunał Stanu orzeka kary lub środki karne przewidziane w ustawie.

* Odpowiedzialność parlamentarna

Zwana inaczej polityczną,

Podstawa odp.; art. 157 KRP

Kto ponosi?

- Członkowie RM - solidarnie za działalność RM jako organu kolegialnego,

- Członkowie RM - indywidualnie - za sprawy należące do ich kompetencji powierzone przez premiera

- Przed Sejmem

* Odpowiedzialność parlamentarna

1. Członkowie Rady Ministrów ponoszą przed Sejmem solidarną odpowiedzialność za działalność Rady Ministrów.

2. Członkowie Rady Ministrów ponoszą przed Sejmem również odpowiedzialność indywidualną za sprawy należące do ich kompetencji lub powierzone im przez Prezesa Rady Ministrów (art. 157 KRP)

Uwaga ! Przed Sejmem, nie przed Senatem ani Zgromadzeniem Narodowym

* Odpowiedzialność parlamentarna

1. Sejm wyraża Radzie Ministrów wotum nieufności większością ustawowej liczby posłów na wniosek zgłoszony przez co najmniej 46 posłów (1/10 składu Sejmu) i wskazujący imiennie kandydata na Prezesa Rady Ministrów. Jeżeli uchwała została przyjęta przez Sejm, Prezydent Rzeczypospolitej przyjmuje dymisję Rady Ministrów i powołuje wybranego przez Sejm nowego Prezesa Rady Ministrów, a na jego wniosek pozostałych członków Rady Ministrów oraz odbiera od nich przysięgę.

2. Wniosek o podjęcie uchwały, o której mowa w ust. 1, może być poddany pod głosowanie nie wcześniej niż po upływie 7 dni od dnia jego zgłoszenia. Powtórny wniosek może być zgłoszony nie wcześniej niż po upływie 3 miesięcy od dnia zgłoszenia poprzedniego wniosku. Powtórny wniosek może być zgłoszony przed upływem 3 miesięcy, jeżeli wystąpi z nim co najmniej 115 posłów.

* Odpowiedzialność parlamentarna

- Sejm może wyrazić ministrowi wotum nieufności. Wniosek o wyrażenie wotum nieufności może być zgłoszony przez co najmniej 69 posłów.

- Prezydent Rzeczypospolitej odwołuje ministra, któremu Sejm wyraził wotum nieufności większością głosów ustawowej liczby posłów.

- Odpowiedzialność parlamentarna może mieć indywidualny charakter i odnosi się do ministra jako szefa działu administracji rządowej (resortu) lub ministra wykonującego zadania powierzone mu przez Prezesa Rady Ministrów. W tym przypadku dyskusyjna może być sprawa, czy za działania ma odpowiadać wykonawca czy też osoba zlecająca zadania, a więc Prezes Rady Ministrów.

- Powody stosowania odpowiedzialności indywidualnej są natury politycznej. Tryb postępowania wykazuje odmienności. Wniosek o wyrażenie wotum nieufności zgłaszają posłowie. Jest to z inicjatywa ugrupowań opozycyjnych, wymagana jest większa liczba podpisów niż w przypadku wniosku dotyczącego rządu. W odniesieniu do członka rządu granica ta ulega podwyższeniu do 69 (15% ustawowej liczby posłów).

- Wotum nieufności nie ma konstruktywnego charakteru, nie jest połączone ze zgłoszeniem kandydatury nowego ministra, bo tego może przedstawić wyłącznie premier.

- Uchwalenie wniosku o wotum nieufności obliguje ministra do niezwłocznego złożenia dymisji, którą Prezydent przyjmuje odwołując go ze stanowiska.

* Art. 77 Konstytucji RP

1. Każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej.

2. Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw.

* Odpowiedzialność odszkodowawcza w rozumieniu K.c.

Art. 417. 

§ 1. Za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa.

§ 2. Jeżeli wykonywanie zadań z zakresu władzy publicznej zlecono, na podstawie porozumienia, jednostce samorządu terytorialnego albo innej osobie prawnej, solidarną odpowiedzialność za wyrządzoną szkodę ponosi ich wykonawca oraz zlecająca je jednostka samorządu terytorialnego albo Skarb Państwa.

* Odpowiedzialność odszk. w rozumieniu K.c.

Art. 4171.

§ 1. Jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.

§ 2. Jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem. Odnosi się to również do wypadku, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.

§ 3. Jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.

§ 4. Jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa, niezgodność z prawem niewydania tego aktu stwierdza sąd rozpoznający sprawę o naprawienie szkody.

* Wyrok TK z 4.12.2001 r. SK 18/00

1. Art. 417 K.C. rozumiany w ten sposób, że Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonej mu czynności, jest zgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP

2. Art. 418 kodeksu cywilnego jest niezgodny z art. 77 ust. 1 i nie jest niezgodny z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Szkoda - użyte w Konstytucji pojęcie to powinno być rozumiane w sposób przyjęty na gruncie prawa cywilnego jako tej gałęzi prawa, w której usytuowane są przepisy konkretyzujące mechanizm funkcjonowania odpowiedzialności odszkodowawczej. Zakres kompensacji, a zwłaszcza elementy szkody podlegające wynagrodzeniu powinny być ustalone na podstawie odpowiednich regulacji kodeksu cywilnego, zwłaszcza zaś art. 361 § 2. Należy w konsekwencji przyjąć, że chodzi tu o każdy uszczerbek w prawnie chronionych dobrach danego podmiotu, zarówno o charakterze majątkowym, jak i niemajątkowym. Nie można zatem wykluczyć odpowiedzialności władzy publicznej z tytułu naruszenia dóbr osobistych obywatela, w tym także możliwości podniesienia przez pokrzywdzonego roszczeń z tytułu zadośćuczynienia pieniężnego za doznaną krzywdę niemajątkową

* Wyrok TK z 4.12.2001 r. SK 18/00

- Pojęcie "władzy publicznej" w rozumieniu art. 77 ust. 1 Konstytucji obejmuje wszystkie władze w sensie konstytucyjnym - ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Pojęcia organu państwa oraz organu władzy publicznej nie są tożsame. W pojęciu "władzy publicznej" mieszczą się bowiem także inne instytucje niż państwowe lub samorządowe, o ile wykonują funkcje władzy publicznej w wyniku powierzenia czy przekazania im tych funkcji przez organ władzy państwowej lub samorządowej. Wykonywanie władzy publicznej dotyczy wszelkich form działalności państwa, samorządu terytorialnego i innych instytucji publicznych, które obejmują bardzo zróżnicowane formy aktywności. Wykonywanie takich funkcji łączy się z reguły, chociaż nie zawsze, z możliwością władczego kształtowania sytuacji jednostki. Dotyczy to obszaru, na którym może dojść do naruszenia praw i wolności jednostki ze strony władzy publicznej.

- Nazwa "organ" władzy publicznej użyta w art. 77 ust. 1 Konstytucji oznacza instytucję, strukturę organizacyjną, jednostkę władzy publicznej, z której działalnością wiąże się wyrządzenie szkody, nie zaś organ osoby prawnej w kategoriach prawa cywilnego. Odpowiedzialność oparta na tym przepisie obciąża strukturę (instytucję), a nie osoby z nią związane (jej funkcjonariuszy). Podstawowe znaczenie ma ustalenie, czy działanie organu władzy publicznej związane jest z realizacją jego prerogatyw. Formalny charakter powiązań pomiędzy bezpośrednim sprawcą szkody a władzą publiczną jest mniej istotny. Ustalenie statusu osoby, która jest bezpośrednim sprawcą szkody ułatwia jednak przypisanie danego działania organowi władzy publicznej.

* Wyrok TK z 4.12.2001 r. SK 18/00

Działanie - Pojęcie "działania" organu władzy publicznej nie zostało konstytucyjnie zdefiniowane. Mieszczą się w nim zarówno zachowania czynne tego organu, jak i zaniechania. W zakresie działań czynnych organu władzy publicznej mieszczą się indywidualne rozstrzygnięcia, np. decyzje, orzeczenia i zarządzenia. Pojęcie "zaniechania" władzy publicznej dotyczy tych sytuacji, w których obowiązek określonego działania władzy publicznej jest skonkretyzowany w przepisie prawa i można ustalić, na czym konkretnie miałoby polegać zachowanie organu władzy publicznej, aby do szkody nie doszło.

* Wyrok TK z 4.12.2001 r. SK 18/00

- Art. 77 ust. 1 Konstytucji łączy obowiązek naprawienia szkody jedynie z takim działaniem organu władzy publicznej, które jest "niezgodne z prawem". Pojęcie to ma ugruntowane znaczenie. Należy je rozumieć jako zaprzeczenie zachowania uwzględniającego nakazy i zakazy wynikające z normy prawnej. "Niezgodność z prawem" w świetle art. 77 ust. 1 Konstytucji musi być rozumiana ściśle, zgodnie z konstytucyjnym ujęciem źródeł prawa (art. 87-94 Konstytucji). Pojęcie to jest więc węższe niż tradycyjne ujęcie bezprawności na gruncie prawa cywilnego, które obejmuje obok naruszenia przepisów prawa również naruszenie norm moralnych i obyczajowych, określanych terminem "zasad współżycia społecznego" lub "dobrych obyczajów". Należy jednak podkreślić, że nie ma przeszkód konstytucyjnych dla związania w ramach ustawodawstwa zwykłego konstrukcji odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej z tradycyjną koncepcją bezprawności ustaloną w płaszczyźnie prawa cywilnego.

- Zgodnie z art. 77 ust. 1 Konstytucji podstawą odpowiedzialności jest wyłącznie "niezgodne z prawem" działanie organu władzy publicznej, nie ma zatem znaczenia, czy działanie to było subiektywnie zawinione. Przepis ten jest usytuowany w grupie przepisów regulujących konstytucyjne środki ochrony wolności i praw. Ewentualne uznanie dopuszczalności ustanowienia przez przepisy ustawowe dodatkowej przesłanki odpowiedzialności w postaci winy, prowadziłoby do ograniczenia konstytucyjnie określonych ram ochrony tych wolności i praw. Znaczenie art. 77 ust. 1 Konstytucji polega na tym, że w odniesieniu do niezgodnych z prawem działań organów publicznych ustanawia surowsze przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, w porównaniu z ogólnymi zasadami opartymi na przesłance winy (art. 415 kc). To odstępstwo od ogólnych reguł jest uzasadnione szczególną, służebną rolą organów władzy publicznej, które mają zapewnić ochronę wolności oraz praw człowieka i obywatela.

* Przesłanki odpowiedzialności

- Niezgodne z prawem działanie (zaniechanie) przy wykonywaniu władzy publicznej

- Szkoda

- Adekwatny związek przyczynowy między przyczyną sprawczą a szkodą

ODPOWIEDZIALNOŚĆ ODSZKODOWAWCZA SKARBU PAŃSTWA ZA NIEZGODNE Z PRAWEM DECYZJE PODATKOWE

* Regulacja prawna obowiązująca do końca 2006 roku

- Do końca 2006 roku odpowiedzialność odszkodowawcza za wadliwe decyzje podatkowe była uregulowana w Ordynacji podatkowej (art. 260 § 1 i 2). 

- Art. 260. § 1. Stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji, która następnie została uchylona w wyniku wznowienia postępowania lub stwierdzono nieważność tej decyzji, służy odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że przesłanki, które uzasadniają uchylenie decyzji lub stwierdzenie jej nieważności, powstały z winy strony.

§ 2. Przepis § 1 stosuje się również, jeżeli:

1)   szkoda została poniesiona wskutek uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji,

2)   decyzji nie można uchylić lub stwierdzić jej nieważności z przyczyn wymienionych w art. 240 § 1 lub w art. 247.

- Przesłanką odpowiedzialności odszkodowawczej na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej mogły być tylko kwalifikowane wady decyzji ostatecznych w administracyjnym toku instancji, w stosunku do których było możliwe wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia ich nieważności, jak również wyłącznie kwalifikowane wady proceduralne będące przesłankami wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją.

- Przepisy Ordynacji wykluczały natomiast odpowiedzialność organu podatkowego za szkody wyrządzone podatnikowi wykonaniem decyzji nieostatecznej, której wadliwość została usunięta w postępowaniu odwoławczym. Wady decyzji lub wady postępowania poprzedzającego jej wydanie nie miały bowiem charakteru wadliwości kwalifikowanych wymienionych w Ordynacji (nie stanowiły przypadku bezprawności normatywnej z art. 260 § 1 i 2).

* Przesłankami odpowiedzialności odszkodowawczej na mocy przepisów Ordynacji były:

- Wystąpienie zdarzenia powodującego powstanie szkody

- Wystąpienie formalnych (decyzyjnych) podstaw odpowiedzialności

- Wystąpienie szkody w sensie cywilnoprawnym, która stanowi materialną podstawę odpowiedzialności

* Do zdarzeń powodujących powstanie szkody można było zaliczyć:

- wydanie decyzji, w odniesieniu do której stwierdzono nieważność

- wydanie decyzji, którą następnie uchylono w wyniku wznowienia postępowania

- wydania decyzji z naruszeniem przepisów uzasadniających wznowienie postępowania, a której nie można uchylić ze względu na wystąpienie przesłanek uniemożliwiających uchylenie

- wydanie decyzji z naruszeniem przepisów uzasadniających stwierdzenie jej nieważności, a której to nieważności nie można stwierdzić ze względu na wystąpienie przesłanek uniemożliwiających stwierdzenie nieważności

- uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania

- stwierdzenie nieważności decyzji

- Zdarzenia polegające na wydaniu powyższych decyzji, które ze względu na powstanie szkody podlegały naprawieniu, stanowiły samoistne przesłanki odpowiedzialności, a więc nie były w żaden sposób uzależnione od ewentualnej winy funkcjonariusza konkretnego organu administracji publicznej - istnienie bezprawności działania funkcjonariusza było konsekwencją wydania aktu opisanego w § 1 lub 2 art. 260 Ordynacji podatkowej. Przepisy te określały sposoby wyrządzenia szkody przez władzę publiczną, która została wyrządzona w sposób bezprawny.

* Formalne (decyzyjne) podstawy odpowiedzialności :

- decyzja uchylająca decyzję w wyniku wznowienia postępowania,

- decyzja orzekająca o stwierdzeniu nieważności decyzji,

- decyzja stwierdzająca wydanie decyzji z naruszeniem prawa,

* Wystąpienie szkody w sensie cywilnoprawnym

- Początkowo, zgodnie z art. 261 § 1 Ordynacji, do odszkodowania stosowało się przepisy KC. Znacząca zmiana zakresu odpowiedzialności odszkodowawczej nastąpiła po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 września 2003r. Uznano, że art. 261 § 1 Ordynacji jest niezgodny z Konstytucją w części ograniczającej zakres odszkodowania do szkody rzeczywistej, a więc z wyłączeniem odpowiedzialności za utracone korzyści. W 2005 roku wprowadzono więc nowelę do Ordynacji, która rozszerzyła zakres odpowiedzialności zgodnie z wyrokiem TK.

- Utracone korzyści, których podatnik mógł domagać się na podstawie przepisów o odpowiedzialności odszkodowawczej, były to wszystkie korzyści, których podatnik nie osiągnął w związku z wykonaniem wadliwej decyzji, np. utracone korzyści na skutek nieukończenia rozpoczętej inwestycji, czy rezygnacji z planowanej inwestycji na skutek braku środków, odstąpienia od udziały w przetargach itd.

* Postępowanie odszkodowawcze

- Przepisy Ordynacji (art. 261 - obecnie uchylony) określały szczególny tryb dochodzenia odszkodowania. Podatnik składał wniosek o odszkodowanie do organu podatkowego, który wydał decyzję obarczoną kwalifikowanymi wadami, o odszkodowaniu zaś orzekał organ, który uchylił taką decyzję, stwierdził jej nieważność lub wydał decyzję potwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa. W przypadku, gdy sąd administracyjny stwierdził nieważność decyzji, o odszkodowaniu orzekał organ, który rozstrzygał sprawę w ostatniej instancji. W razie odmowy orzeczenia odszkodowania lub orzeczenia go w wysokości mniejszej od zgłoszonej w żądaniu dalsze postępowanie toczyło się już przed sądem powszechnym, jeśli strona wniosła powództwo w terminie. Termin tez wynosił 30 dni od dnia doręczenia decyzji. W sytuacji, gdy określone w Ordynacji przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej nie były spełnione, podatnik mógł dochodzić swoich roszczeń wyłącznie przed sądem powszechnym i na podstawie przepisów kodeksu cywilnego.

- Skarb Państwa czy też gmina mogły uwolnić się od odpowiedzialności za szkodę, w sytuacji gdy przesłanki, uzasadniające uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania lub stwierdzenia jej nieważności powstały z winy strony, która szkodę poniosła lub też z winy innej strony postępowania. W drugim przypadku osobie poszkodowanej przysługiwało roszczenie cywilnoprawne o naprawienie szkody przez stronę winną, którego można było dochodzić przed sądem powszechnym. Oczywiste jest, że w takich sytuacjach ciężar dowodu, iż winę za powstanie okoliczności stanowiącej przesłankę do uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji ponosi strona poszkodowana lub inna strona postępowania, spoczywał na organie podatkowym. Jednocześnie w sytuacji, gdy winę można było przypisać tylko osobie trzeciej, brak było podstaw do wyłączenia odpowiedzialności organu podatkowego.

- Ponieważ artykuły 260 i 261 Ordynacji podatkowej były samodzielną i wyłączną podstawą odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę, którą strona poniosła na skutek błędnej decyzji, poszkodowany podatnik nie mógł wystąpić z powództwem do sądu powszechnego na podstawie przepisów kodeksu cywilnego, lecz musiał wyczerpać drogę administracyjną.

Wprowadzenie nowej regulacji (od 2007r.) zakończyło czas obowiązywania szczególnych, kazuistycznych zasad odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej polegające na wydaniu decyzji nieważnych, czy też wydaniu decyzji dotkniętych wadami, uzasadniającymi wznowienie postępowania albo późniejszym wyeliminowaniu takich decyzji z obrotu prawnego. Zamknięty został również okres obowiązywania odrębnego, jednoinstancyjnego trybu orzekania o odszkodowaniach przez właściwy organ z jednoczesnym prawem wniesienia powództwa do sądu powszechnego. Oznacza to, że obecnie do szkód związanych z wadliwym działaniem organów podatkowych należy stosować wprost przepisy art. 417 i nast. k.c.

* Podstawy prawne odpowiedzialności odszkodowawczej od 1.01.2007 r.

- Od 1 stycznia 2007 roku zmieniły się przepisy Ordynacji regulujące odpowiedzialność odszkodowawczą. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 260: „Do odpowiedzialności odszkodowawczej stosuje się przepisy prawa cywilnego”. Artykuł 261 regulujący zasady postępowania odszkodowawczego został w całości uchylony.

- Zgodnie z treścią art. 417 § 1 k.c. za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub j.s.t., lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa.

Jeżeli wykonywanie zadań z zakresu władzy publicznej zlecono, na podst. porozumienia, j.s.t. albo innej osobie prawnej, solidarną odpowiedzialność za wyrządzoną szkodę ponosi ich wykonawca oraz zlecająca je j.s.t. albo Skarb Państwa (§ 2 art.. 417).

* Przesłanki odpowiedzialności odzkodowawczej

W obecnie obowiązującym stanie prawnym podstawą roszczeń odszkodowawczych będzie zatem art. 417¹ § 2 k.c. Regulacja ta zakłada następujące przesłanki odpowiedzialności:

- podatnik poniósł szkodę, która powstaje wskutek działania lub zaniechania przy wykonywaniu władzy publicznej;

- szkoda została wyrządzona przez wydanie ostatecznej decyzji;

- niezgodność decyzji z prawem stwierdzono we właściwym postępowaniu;

- pomiędzy wymienionymi wyżej zdarzeniami istnieje normalny związek przyczynowy.

* Przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej c. d.

SZKODA:

Jest to uszczerbek w prawnie chronionych dobrach wyrażający się w różnicy pomiędzy stanem dóbr jaki już istniał i jaki mógłby nastąpić w normalnej kolei rzeczy, a stanem jaki powstał na skutek zdarzenia wywołującego zmianę w dotychczasowym stanie rzeczy, z którym to ustawodawca łączy obowiązek odpowiedzialności odszkodowawczej. Różnica o jakiej mowa, aby mogła być zakwalifikowana jako szkoda musi polegać na zmianie ujemnie ocenianej z punktu widzenia dóbr i interesów osoby poszkodowanej. Niejednokrotnie ujemne zdarzenia prawne wywołujące szkodę przejawiają się nie tylko w dobrach, które bezpośrednio zostały naruszone, ale również w pozostałych dobrach przynależnych do danego podmiotu, ujemnie wpływając na całą sferę interesów. Szkoda może powiększać się z upływem czasu, a jest to spowodowane tym, że jedne zdarzenia pociągają za sobą następstwa innych, dalszych zdarzeń, a te z kolei powodują coraz rozleglejsze skutki.

W obowiązującej od 2007r. regulacji szkoda rozumiana jest jako:

- poniesiona rzeczywista strata, ale również jako

- utracone korzyści, które podatnik mógłby uzyskać, gdyby nie wydano bądź nie uchylono decyzji.

To poszkodowany musi udowodnić fakt poniesienia szkody i ocenić jej wysokość.

* POJĘCIE SZKODY W ORZECZNICTWIE SĄDOWYM:

W orzecznictwie sadowym podkreśla się, że jeżeli wskazywany przez powoda uszczerbek majątkowy pozostaje poza granicami normalnego związku przyczynowego, to nie została spełniona jedna z przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej, także Skarbu Państwa, za szkodę spowodowaną wydaniem decyzji podatkowej (wyrok SN z dn.14 grudnia 2004 r., II CK 248/04, niepubl.). Nie każde działania organu podatkowego wyrządzające szkodę podatnikowi stanowi podstawę do dochodzenia odszkodowania na drodze postępowania administracyjnego. Ustawodawca ściśle określił, w jakich sytuacjach podatnik ma prawo dochodzić odszkodowania, a organ obowiązany jest do rozstrzygania w przedmiocie tego odszkodowania. Niewątpliwie organ podatkowy nie jest właściwy do orzekania o odszkodowaniu w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli zachodzą inne przypadki niż wymienione w art.260 Ordynacji.

* ADEKWATNY ZWIĄZEK PRZYCZYNOWY:

- Jest to związek pomiędzy zachowaniem się człowieka, bądź innym zdarzeniem będącym podstawą odpowiedzialności, a wynikłą z tego szkodą

- Zgodnie art. 361 § 1 kodeksu cywilnego: „Zobowiązany do odszkodowania ponosi odpowiedzialność tylko za normalne następstwa działania lub zaniechania, z którego szkoda wynikła”

- Wykazanie związku przyczynowego między wydaniem decyzji, a rzeczywistą szkodą oraz ewentualną utratą korzyści jest obowiązkiem poszkodowanego.

* Postępowanie odszkodowawcze

- Od 1 stycznia 2007 roku z roszczeniem odszkodowawczym, można wystąpić bezpośrednio do sądu powszechnego. Zrezygnowano z zasady, że powództwo powinno być poprzedzone postępowaniem o odszkodowanie przed organem podatkowym, jak również nie obowiązuje 30 - dniowy termin na wystąpienie z takim powództwem.

- Zgodnie z nową regulacją okres, w którym można wystąpić z powództwem do sądu powszechnego, ograniczają jedynie terminy przedawnienia określone w przepisach prawa cywilnego, czyli przede wszystkim „Roszczenie o naprawienie szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym ulega przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym poszkodowany dowiedział się o szkodzie i o osobie obowiązanej do jej naprawienia. Jednakże termin ten nie może być dłuższy niż 10 lat od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę.” (art. 442 1 KC). Do tak określonego okresu przedawnienia nie wlicza się czasu trwania postępowania o odszkodowanie, które wszczęto w oparciu o dawną regulację, a które nie zostało zakończone przez organ podatkowy przed 1 stycznia 2007 r.

- Odesłanie przez art. 260 Ordynacji Podatkowej do zawartego w Kodeksie cywilnym uregulowania odszkodowania oznacza, że naprawienie szkody wyrządzonej przez wydanie ostatecznej decyzji uzależnione jest od stwierdzenia we właściwym postępowaniu niezgodności tej decyzji z prawem.

- Analogicznie należy przeprowadzić odpowiednie postępowanie w przypadku, gdy ostateczna decyzja została wydana na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.

- Właściwym postępowaniem, stwierdzającym niezgodność z prawem ostatecznej decyzji podatkowej, jest postępowanie o stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 247 § 1 O.p. lub postępowanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 240 § 1 O.p.

- Zatem nawet jeżeli decyzja podatkowa jest oczywiście błędna, sąd cywilny nie może przyznać podatnikowi odszkodowania, jeżeli wcześniej decyzja ta nie zostanie uznana za wadliwą w orzeczeniu sądu administracyjnego lub w decyzji organu podatkowego. Tak uznał m.in. Sąd Najwyższy w wyroku z 20 sierpnia 2009 r. (sygn. II CSK 68/09).

- Odszkodowanie może należeć się również w przypadku niewydania decyzji w sytuacji, gdy przepis prawa przewiduje obowiązek jej wydania. W takim wypadku naprawienia szkody można żądać po stwierdzeniu jej we właściwym postępowaniu o stwierdzenie bezczynności organu. Właściwym postępowaniem będzie tu postępowanie przed sądem administracyjnym.

* Możliwość dochodzenia odszkodowania w sytuacji uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny

- Obowiązek wypłaty odszkodowania może zaistnieć także wtedy, gdy sąd administracyjny uchyli zaskarżoną decyzję, a organ rozpatrując sprawę, ponownie umorzy postępowanie, a także wówczas, gdy sąd w orzeczeniu stwierdzi nieważność. Takie orzeczenia sądu administracyjnego stanowią podstawę do wystąpienia przez stronę, która szkodę poniosła, z odpowiednim roszczeniem majątkowym. Strona (uczestnik postępowania) może dochodzić odszkodowania w postępowaniu przed sądem powszechnym w ramach podstaw przewidzianych w art. 417 - 417² k.c.

- Wyłączenie z systemu podatkowego roszczeń odszkodowawczych i przeniesienie ich dochodzenia do systemu cywilnoprawnego spotyka się z różną oceną w piśmiennictwie; wysuwane są zarówno argumenty wskazujące na słabe strony nowej regulacji, jak i jej zalety w porównaniu z poprzednio obowiązującą.

* Argumenty

1. Proces cywilny opiera się na zasadzie kontradyktoryjności, co oznacza, że na podatniku jako stronie postępowania cywilnoprawnego występującej z roszczeniem ciąży obowiązek określenia wysokości szkody i zebrania materiału dowodowego Zachowanie organu może być ograniczone wyłącznie do kwestionowania dowodów przedstawionych przez podatnika.

Inaczej jest w postępowaniu podatkowym, w którym, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, organ podatkowy jest zobowiązany do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (art. 122 Ordynacji). Takie ukształtowanie odpowiedzialności odszkodowawczej przenosi wyłącznie na podatnika cały ciężar precyzyjnego i obszernego udokumentowania podstaw żądania; organ podatkowy może zachowywać się biernie.

2. Kolejny argument dotyczy kosztów wszczęcia i prowadzenia postępowania, które również musi ponieść podatnik. Obejmują one nie tylko wpis sądowy, ale również wynagrodzenie pełnomocnika, przy czym doradca podatkowy, który prowadzi sprawy podatkowe podatnika nie może reprezentować go w postępowaniu odszkodowawczym.

3. Praktyczne trudności w wykazaniu, że szkoda jest skutkiem normalnego działania organu podatkowego, a nie konsekwencją innych okoliczności, np. o charakterze gospodarczym. Wykazanie związku przyczynowego pomiędzy szkodą a działaniem organu podatkowego jest natomiast konieczną przesłanką odpowiedzialności odszkodowawczej.

4. Konieczność dokonania analizy i interpretacji przez podatnika zupełnie odmiennych od prawa podatkowego przepisów wraz z utrwalonym dorobkiem doktryny i judykatury oraz konieczność śledzenia bieżących zmian w prawie cywilnym, co stanowi znaczne utrudnienie o charakterze praktycznym.

* Poglądy aprobujące zmiany w zakresie podstaw prawnych i trybu postępowania odszkodowawczego

1. Zniknięcie z Ordynacji „kazuistycznych regulacji, które nastręczały podatnikom więcej problemów niż przysparzały korzyści”.

2. Eliminacja niejasności związanej z istnieniem dwóch trybów odszkodowawczych regulowanych przepisami Ordynacji i kodeksu cywilnego.

3. Istotne znaczenie ma również fakt, że w świetle przepisów cywilnoprawnych, na które w obecnym stanie prawnym może się powołać podatnik, przesłanką dochodzenia odszkodowania jest niezgodność decyzji z prawem stwierdzona we właściwym postępowaniu, a nie - tak jak pod rządami przepisów Ordynacji obowiązujących do końca 2006 roku - kwalifikowane wady decyzji.

---