XVI. RADA MINISTRÓW I ADMINISTRACJA RZĄDOWA

1. Uwagi ogólne

Organy władzy wykonawczej Ważny człon systemu organów państwa stanowi Rada Ministrów. Jest ona elementem władzy wykonawczej, określanej też w literaturze jako egze­kutywa. Na oznaczenie tego organu spotyka się szereg nazw, jedną z nich jest Rada Ministrów, funkcjonuje również pojęcie „rząd", rzadko, ale jest spotykane także określenie „gabinet".

Najwcześniej pojawiła się nazwa „gabinet" i jest nadal stosowana w języku prawniczym i politycznym, choćby dla określenia systemu rządów, a mia­nowicie systemu parlamentarno-gabinetowego. Nazwa ta sięga początków tworzenia się instytucji rządu i występowała w praktyce angielskiej¹, gdy osoby z najbliższego otoczenia monarchy, sprawujące funkcje odpowiadające realizowanym dzisiaj przez ministrów, zbierały się w gabinecie króla. Współ­cześnie o takim zespole osób, tworzonym w sformalizowany sposób, mówi się rząd lub Rada Ministrów.

Termin „rząd" jest szeroko stosowany w polskiej praktyce ustrojowej, znany był Małej Konstytucji z 1992 r., która stosowała go wymiennie z okre­śleniem „Rada Ministrów". Obydwa te terminy były używane zamiennie i posiadały identyczne znaczenie. W aktach prawnych częściej był stosowany termin „Rada Ministrów", w życiu politycznym dominowało określenie „rząd". Konstytucja z 1997 r. wprowadziła w tym względzie zmianę, z treści jej zniknęła nazwa „rząd" i dla określenia tego organu ustawa zasadnicza posługuje się wyłącznie terminem „Rada Ministrów". Zmiana ta z pewnością nie wywrze większego znaczenia w praktyce życia politycznego i termin „rząd" będzie nadal w użyciu.

Definicja RM Rada Ministrów - jest to w rozumieniu Konstytucji naczelny organ władzy wykonawczej, spełniający złożone zadania o charakterze politycznym z zakresu prowadzenia wewnętrznej i zagranicznej polityki państwa, kierujący i koordynujący pracę całej administracji rządowej, działający pod kontrolą Sejmu i ponoszący przed Sejmem odpowiedzialność polityczną (określaną też mianem odpowiedzialności parlamentarnej).

W zakresie władzy wykonawczej Konstytucja wymienia dwa organy: prezydenta i Radę Ministrów², co nie oznacza bynajmniej, iż są to dwa organy równorzędne. W świetle Konstytucji prezydent jest najwyższym przedstawi­cielem państwa i zarazem gwarantem ciągłości władzy państwowej, do Rady Ministrów natomiast należy prowadzenie polityki wewnętrznej i zagranicznej państwa. Zakres kompetencji prezydenta Konstytucja w pewnym sensie uszczupliła, zwiększając rolę ustrojową Rady Ministrów i jej szefa, czyli Prezesa Rady Ministrów, zwanego potocznie premierem.

Koalicyjny charakter Rada Ministrów to ważne ogniwo aparatu państwowego, a jej polityczny charakter stanowi konsekwencję istniejącego w państwie systemu partyjnego. Pluralizm polityczny społeczeństwa znajduje wyraz w istnieniu wielu partii, z których żadna nie zdobyła dotąd pozycji dominującej, a tylko niektóre z nich spełniają znaczącą rolę. W składzie Sejmu spotyka się przedstawicieli tylko kilku partii, z których żadna nie jest w stanie samodzielnie stworzyć rządu. Wywiera to ogromny wpływ na skład polityczny rządu, na jego funkcjonowanie i na stosunki wzajemne między Sejmem a Radą Ministrów. Rodzi to zjawisko rządów koalicyjnych, czyli tworzonych na podstawie sojuszu politycznego kilku partii, zdolnych do wypracowania wspólnego programu rządowego i jego realizacji.

Z takich przesłanek wynika zjawisko rządów koalicyjnych, których trwałość jest tym większa, im bardziej łączy je spójny program działania i wola współpracy, im mniej partnerów wchodzi w skład koalicji. Trwałość koalicji zależy od wielu czynników, a warunkiem istnienia jest trwałość większości parlamentarnej, zdolnej do podtrzymywania rządu. Od 1989 r. rząd w Polsce ma zawsze charakter koalicyjny, zmienia się jego orientacja polityczna i skład partnerów koalicyjnych. Koalicja może bowiem mieć charakter centrowy, centroprawicowy lub centrolewicowy. Zależy to od orientacji politycznej partnerów tworzących koalicję.

Przeciwieństwem rządu koalicyjnego mogą być albo gabinety jedno­partyjne, albo tzw. rządy fachowców. W warunkach braku większości parla­mentarnej lub kłopotów z jej sformowaniem po upadku dotychczasowego rządu może dojść do stworzenia Rady Ministrów niezwiązanej z partiami, złożonej z fachowców niewywodzących się z ugrupowań politycznych. Pro­pozycję stworzenia takiego pozapartyjnego rządu wysunęła Unia Wolności po dymisji premiera J. Oleksego w 1996 r., jednak do tego nie doszło, gdyż dotychczasowa koalicja (SLD-PSL) dysponowała wystarczającą większością w Sejmie i postanowiła kontynuować sojusz polityczny i realizować program rządu pod kierownictwem nowego premiera.

Występuje także zjawisko rządu mniejszościowego, czyli takiego, który nie posiada stałego, większościowego zaplecza politycznego w Sejmie. Zjawisko takie może być konsekwencją rozpadu dotychczasowej koalicji (np. wyjście w roku 2000 z rządu J. Buzka ministrów wywodzących się z Unii Wolności, tworzącej wraz z AWS większość parlamentarną, czy też w roku 2003 usunięcie z gabinetu L. Millera ministrów wywodzących się z PSL, co oznaczało przej­ście PSL do opozycji). Wyjście z układu koalicyjnego określonego partnera powoduje utratę przez rząd poparcia większości sejmowej. Dopóki Sejm nie wyrazi takiemu rządowi wotum nieufności, to może on istnieć, choć jego sytuacja staje się trudna. Musi on bowiem szukać poparcia dla swych inicjatyw ustawodawczych w różnych zmieniających się sytuacjach, ze strony różnych ugrupowań parlamentarnych (klubów czy kół poselskich).

Rząd mniejszościowy może powstać także w przypadku zastosowania trzeciej kolejnej (czyli drugiej awaryjnej) procedury tworzenia Rady Ministrów, gdy wystarcza już wówczas do uzyskania wotum zaufania tylko zwykła więk­szość w Sejmie. Może to nastąpić wówczas, gdy uda się premierowi uzyskać poparcie ze strony jakiegoś klubu lub kół parlamentarnych bądź też kiedy w głosowaniu nad projektem ustawy czy nad wotum zaufania część opozycji powstrzyma się od głosu. Rząd mniejszościowy powstał w czerwcu 2004 r. pod kierownictwem M. Belki, gdy w trzeciej procedurze tworzenia rządu zyskał nawet większość absolutną, choć zdeklarowanego poparcia udzielała mu mniejszość sejmowa.

2. Rola ustrojowa Rady Ministrów

Prowadzenie polityki W świetle art. 146 Konstytucji Rada Ministrów prowadzi politykę we­wnętrzną i zagraniczną państwa. Do niej należą sprawy polityki państwa niezastrzeżone dla innych organów państwowych i samorządu terytorialnego, kierowanie administracją rządowlą i sprawowanie ogólnego kierownictwa w dziedzinie stosunków z innymi państwami i organizacjami międzyna­rodowymi, a także ogólne kierownictwo w zakresie obronności państwa. Jest tu zaznaczona istotna zmiana, gdyż według Małej Konstytucji sprawy ogólnego kierownictwa w wymienionych sprawach należały do Prezydenta Rzeczypospolitej.

Określając kompetencje rządu, art. 146 ust. 2 wprowadza zasadę domnie­mania właściwości Rady Ministrów w dziedzinie polityki państwa. Sprawy należące do prezydenta, ministrów czy samorządu terytorialnego zostały wyliczone w sposób wyczerpujący, stąd jeśli powstaje wątpliwość w kwestii, w czyjej gestii znajduje się określone zadanie z zakresu władzy ustawodawczej, którego nie powierzono żadnemu z wyraźnie określonych organów państwa, przysługuje ono Radzie Ministrów.

Przepisy rozdziału VI Konstytucji stanowią podstawę do określania funkcji Rady Ministrów. Będąc organem władzy wykonawczej, spełnia ona funkcję wykonawczą, polegającą na zapewnieniu wykonywania ustaw jako aktów prawnych parlamentu. Rząd ustawy wykonuje i zapewnia ich wy­konywanie. Spełnia oprócz tego funkcję administrowania, z którą łączy się funkcja kierowania całością administracji rządowej. Najbardziej rolę ustrojową Rady Ministrów podkreśla funkcja rządzenia, a wyraża się ona w wytyczaniu ogólnych kierunkowych zasad polityki państwa w dziedzinie wewnętrznej i zewnętrznej, jak też w podejmowaniu decyzji o znaczeniu strategicznym. Przejawia się w ten sposób inicjatywna działalność rządu. Zastosowanie zaś zasady domniemania właściwości Rady Ministrów w dziedzinie polityki państwa rolę tę jeszcze podkreśla.

Wymienione funkcje przesądzają o zadaniach Rady Ministrów, które Konstytucja określa, choć nie czyni tego w sposób wyczerpujący, nie zawiera bowiem ich wyliczenia enumeratywnego. Wiele zadań poza tym wynika z treści ustaw.

3. Skład Rady Ministrów

Kwestia składu Rady Ministrów ma duże znaczenie, gdyż nie jest to spra­wa tylko technicznej natury. Ma to znaczenie dla sprawności i efektywności działania organu. O składzie liczbowym rządu w Polsce w znacznym stopniu decyduje parlament, który uchwalił ustawę z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej. Określa ona istniejące działy administracji, o tym zaś, ile działów powierzonych zostanie jednemu ministrowi, przesądza premier. Wyznacza to wysoką rolę i znaczenie szefa rządu w składzie Rady Ministrów. Premier może bowiem ustalać liczbowy skład rządu, może go zwiększać, prze­widując powołanie dla każdego działu odrębnie jednego ministra, może też zmniejszać liczebność Rady Ministrów, łącząc pokrewne działy i ustanawiając dla kilku działów jednego ministra. Tym samym to premier przesądza o liczbie tzw. ministrów resortowych (kierujących działami administracji rządowej zwanych też w literaturze ministrami działowymi). Premier wnioskuje także o powołanie tzw. ministrów bez teki (określanych też mianem ministrów zadaniowych), ustalając zarazem zakres spraw im powierzonych. Stwierdzić należy, że Konstytucja nie określa liczbowego składu rządu, natomiast określa rodzaje (grupy) członków Rady Ministrów.

Na czele rządu stoi Prezes Rady Ministrów, a jest to oficjalna nazwa tego organu używana w Konstytucji. W języku potocznym rzadziej spotykamy się z nazwą oficjalną, częściej występuje termin „premier". Nazwa ta ma historyczne uzasadnienie, gdyż oznaczała w swoim czasie pierwszego ministra, który był jednym z członków gabinetu. Był to primus inter pares (pierwszy wśród równych), do którego należało tylko przewodniczenie obradom ministrów. Z tego faktu nie wynikały dlań żadne dodatkowe uprawnienia. Nazwa ta współcześnie zmienia sens, jest jednak nadal używana jako wygodna i krótka.

Prezes Rady Ministrów pełni rolę kierowniczą w rządzie, a Konstytucja zezwala mu na jednoczesne kierowanie resortem. Z prawa tego (art. 147 ust. 2) od roku 1996 czynili użytek kolejni premierzy (W. Cimoszewicz, J. Buzek, L. Miller), stając na czele Komitetu Integracji Europejskiej.

Po premierze Konstytucja wymienia wiceprezesów Rady Ministrów, których powoływanie nie jest wymogiem konstytucyjnym. Ustawa zasadnicza dopuszcza ich powoływanie, a czy tak się stanie - decyduje premier, wniosku­jąc ich powołanie lub też rezygnując z tej możliwości. Konstytucja nie określa liczby wiceprezesów Rady Ministrów, potocznie zwanych wicepremierami, zależy ona także od premiera, który może wystąpić z wnioskiem o powołanie jednego, dwu lub kilku wicepremierów. Mogą oni przy tym łączyć swe stanowi­sko z funkcją ministra, co od kilku już lat stało się regułą. O zakresie działania wicepremiera decyduje wyłącznie premier, wyznaczając mu zadania, w tym także związane z kwestią zastępowania szefa rządu. Jeśli nie został powołany wicepremier, wówczas sprawę zastępstwa rozwiązuje premier, powierzając to zadanie jednemu z ministrów. W okresie III Rzeczypospolitej tylko w gabinecie J. Olszewskiego nie było stanowiska wicepremiera, a zastępstwo premiera zapewniał wyznaczany przez niego minister.

Najliczniejszą grupę członków rządu stanowią ministrowie, którzy speł­niają podwójną rolę. Jedna z nich wynika z faktu, że stanowią część składową Rady Ministrów, druga zaś polega na kierowaniu resortem lub na wypełnianiu zadań powierzonych im przez premiera.

Ostatnia wreszcie grupa obejmuje przewodniczących określonych w usta­wach komitetów. Mają oni taki sam status prawny jak ministrowie działowi.

4. Tryb powoływania Rady Ministrów

a) rola prezydenta i Sejmu

Konstytucja dokonała uproszczeń w zakresie tworzenia rządu. Prawem tym dysponuje prezydent, który w tym'zakresie odgrywa główną rolę. Proces tworzenia rządu rozpoczyna prezydent, desygnując Prezesa Rady Ministrów, którym zostaje polityk reprezentujący albo najliczniejszą w Sejmie partię polityczną, albo przedstawiciel koalicji.

Desygnowanie premiera nie przesądza sprawy, kto zostanie premierem, gdyż ostateczna decyzja zależy od rezultatów powierzonej misji. Dwukrotnie już desygnowani premierzy (J. Olszewski w 1990 r. i B. Geremek w 1991 r.) rezygnowali z powierzonej im misji, nie mogąc doprowadzić jej do pomyśl­nego rezultatu.

Fiaskiem może się zakończyć nie tylko misja desygnowanego premiera, znane są bowiem z niedalekiej przeszłości przypadki rezygnowania premiera już wybranego przez Sejm (W Pawlak w 1992 r., który po miesiącu bezowoc­nych prób zrezygnował ze stanowiska).

Mianowanie Opierając się na przeprowadzonych rozmowach politycznych, desygno­wany premier przedstawia prezydentowi propozycje składu rządu. Nie jest przy tym zobowiązany do wcześniejszych uzgodnień z prezydentem przedsta­wianych kandydatów ani do zasięgania opinii głowy państwa. Prezydent powo­łuje premiera i pozostałych członków rządu w ciągu 14 dni od dnia pierwszego posiedzenia Sejmu lub od dnia przyjęcia dymisji poprzedniej Rady Ministrów. Odbiera przysięgę od członków nowego rządu i wręcza im nominacje.

Desygnując premiera, prezydent nie jest prawnie niczym skrępowany w doborze kandydata, powinien jednak kierować się troską o to, aby rząd mógł uzyskać poparcie większości w Sejmie. Proces powoływania rządu obejmuje także pewne uprawnienia Sejmu, gdyż nowo powołany premier powinien w ciągu 14 dni przedstawić Sejmowi program działania gabinetu i zgłosić wniosek o wotum zaufania dla rządu.

Expose premiera i wotum zaufania Tryb postępowania w sprawie wotum zaufania określa art. 112 regulaminu Sejmu. Przewiduje on przeprowadzenie dyskusji nad expose premiera, zawie­rającym program działania Rady Ministrów, a także nad wnioskiem o wotum zaufania. Pod głosowanie stawia się tylko wniosek premiera, inne wnioski są niedopuszczalne. Do przyjęcia uchwały w tej sprawie wymagana jest bezwzględna większość głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów.

Podjęcie inicjatywy przez Sejm Jeśli podjęte działania nie doprowadzą do celu i desygnowany premier nie zdoła wykonać zadania, albo gdy rząd nie uzyska wotum zaufania, dalsze działania przejmuje Sejm (art. 154 ust. 3). Wówczas kandydata na premiera może zgłosić co najmniej 46 posłów w terminie wyznaczonym przez Marszałka Sejmu. Sejm wybiera premiera, który następnie przedstawia Sejmowi program działania rządu i proponowany skład Rady Ministrów. Uchwałę o wyborze Marszałek Sejmu przekazuje niezwłocznie prezydentowi. Wyboru premiera i członków Rady Ministrów Sejm powinien dokonać w ciągu 14 dni bezwzględną większością głosów, a do prezydenta należy już tylko odebranie przysięgi od członków rządu i wręczenie im nominacji. W tym trybie powoływania rządu inicjatywa należy więc do Sejmu, wyraźnemu zaś ograniczeniu ulega rola prezydenta.

Określony w art. 154 ust. 1 i 2 tryb powoływania rządu powinien w wa­runkach normalnych zaowocować powstaniem Rady Ministrów i podjęciem przez nią działalności. Przewidziano-także na wypadek kryzysu spowodowa­nego brakiem większości parlamentarnej dwa rozwiązania awaryjne. Określa je poza wspomnianym już art. 154 ust. 3 także art. 155 Konstytucji.

W trzecim trybie powoływania rządu będącym drugim trybem „awaryj­nym" inicjatywa ponownie przechodzi do prezydenta, który w ciągu 14 dni powołuje premiera, a na jego wniosek pozostałych członków rządu i odbiera od nich przysięgę. Sejm w ciągu kolejnych 14 dni powinien udzielić temu rządowi wotum zaufania i wystarcza do tego już tylko zwykła większość głosów (większość głosów popierających wobec głosów negatywnych, zaś głosy wstrzymujące się nie są brane w rachubę). W tym przypadku zatem Konstytucja rezygnuje z wymogu większości bezwzględnej (czyli wynoszącej ponad połowę oddanych głosów).

W tym właśnie trybie awaryjnym doszło w czerwcu 2004 r. do powołania rządu Marka Belki, z tym że rząd, który powstał, uzyskał wotum zaufania bezwzględną większością głosów, mimo że koalicja rządząca cieszyła się poparciem klubów, które takiej większości nie stanowiły. Jednak w obliczu groźby, iż nieudzielenie wotum zaufania w ramach tej procedury doprowa­dzi do skrócenia kadencji Sejmu i zarządzenia przedterminowych wyborów parlamentarnych, członkowie kilku kół parlamentarnych głosowali za wotum zaufania. Wynik głosowania wcale zatem nie oznacza, że rząd M. Belki posiadał wystarczające, większościowe zaplecze parlamentarne.

Skutek odmowy wotum zaufania Gdyby i ten tryb nie dał pozytywnego rezultatu, sytuacja taka zobowiązuje prezydenta do skrócenia kadencji i zarządzenia przedterminowych wyborów parlamentarnych, gdyż istniejący stan rzeczy świadczy o występowaniu głę­bokiego kryzysu politycznego wynikającego z braku większości sejmowej.

Udział prezydenta i Sejmu w powoływaniu rządu został ściśle określony i może przybierać różną formę. Powoływanie rządu może zatem nastąpić bądź z inicjatywy prezydenta (art. 154 ust. 1 i art. 155 ust. 1), bądź z inicjatywy Sejmu (art. 154 ust. 3).

Tak więc prezydent podejmuje inicjatywę zmierzającą do powołania rządu, ma także zagwarantowany udział w kończeniu przez niego działal­ności, jest bowiem upoważniony do przyjmowania dymisji Rady Ministrów. Obligatoryjnie dymisję składa premier w trzech przypadkach:

a) na pierwszym posiedzeniu nowo wybranego Sejmu (art. 162 ust. 1), aby umożliwić ukształtowanie się większości parlamentarnej i powołanie rządu na niej opartego,

b) gdy Sejm nie uchwali rządowi wotum zaufania,

c) w przypadku wyrażenia rządowi wotum nieufności (art. 162 ust. 2).

W tych przypadkach prezydent jest zobowiązany dymisję przyjąć i przy­stąpić do powoływania nowej Rady Ministrów.

Mała Konstytucja obligowała rząd także do złożenia dymisji, jeśli nie otrzy­mał on absolutorium, czyli gdy niewłaściwie realizował ustawę budżetową. Nowa Konstytucja utrzymuje instytucję absolutorium dla rządu, nie wspomina jednak o skutkach, jakie rodzi nieudzielenie go Radzie Ministrów. Należy jednak zakładać, że brak absolutorium, zgodnie z wieloletnią praktyką, zobowiązuje rząd, który ustawę budżetową realizował,,do złożenia dymisji, o ile nadal pozostaje u władzy³. Nie przewiduje natomiast Konstytucja składania dymisji po zmianie na stanowisku prezydenta, co niektóre konstytucje lub zwyczaj konstytucyjny w wielu państwach zakłada.

Dymisję składa premier także wtedy, gdy rezygnuje z pełnienia tej funkcji, co oznacza ustąpienie całego rządu. Prezydent może jednak dymisji tej nie przyjąć. W przypadku przyjęcia dymisji z omawianych powodów, powierza Radzie Ministrów dalsze pełnienie obowiązków, aż do powołania nowego rządu. Taka Rada Ministrów powinna jednak ograniczać swe działania do wykonywania jedynie czynności niezbędnych dla funkcjonowania państwa, powstrzymując się od podejmowania inicjatyw i działań zobowiązujących na przyszłość⁴.

b) rola Prezesa Rady Ministrów w tworzeniu rządu

Tryb postępowania prezydenta i Sejmu został konstytucyjnie określony, natomiast działania desygnowanego premiera do reglamentacji prawnej nadają się tylko częściowo. Płaszczyzna ta należy raczej do sfery życia politycznego, którą trudno w pełni uregulować prawnie.

Rola desygnowanego premiera jest w tej dziedzinie zasadnicza. Po desygnacji podejmuje on rozmowy polityczne zmierzające do stworzenia koalicji, co jest niezbędne w warunkach systemu wielopartyjnego. W braku wyraźnej większości w Sejmie rozmowy w poszukiwaniu koalicji mogą być długotrwałe, poprzedzają desygnowanie premiera, często trwają nadal aż do momentu powołania rządu (wymowny przykład takiej sytuacji wystąpił w Polsce po wyborach w 1997 r.). Rozmowy dotyczące utworzenia koalicji obejmują także kwestie składu przyszłego rządu, podziału resortów między koalicjantów, personalnego doboru członków rządu itp. Jest to najtrudniejszy i najbardziej żmudny okres prac przed przedstawieniem prezydentowi listy członków Rady Ministrów.

Opracowanie programu działania Rady Ministrów stanowi ważny etap rozmów koalicyjnych, a program ten stanowi dla Sejmu podstawę podjęcia uchwały dotyczącej wotum zaufania. Nieudzielenie tego wotum zobowiązuje wszak premiera do złożenia dymisji rządu.

Premier prowadzi także działania zmierzające do ustalenia składu rządu, a jego samodzielność w tym zakresie jest mocno ograniczona, bowiem szef rządu musi liczyć się z wymaganiami koalicjantów tak co do ilościowych, jak i personalnych warunków udziału danej partii w koalicji.

Powołanie rządu obejmuje wręczenie przez prezydenta nominacji pre­mierowi i członkom rządu oraz odebranie od nich przysięgi, której rotę określa art. 151. Przepisy Konstytucji w wielu przypadkach określają, jakich stanowisk nie mogą łączyć osoby piastujące już wymienione w ustawach funkcje lub urzędy. Tego rodzaju ograniczenia odnoszą się również do premiera i człon­ków rządu. W różnych państwach praktyka w tym względzie jest różna. We Francji powołanie deputowanego lub senatora w skład rządu zobowiązuje go do złożenia mandatu, z kolei w Wielkiej Brytanii zwyczaj konstytucyjny dopuszcza łączenie tego rodzaju, a w przypadku premiera wymaga wręcz, by zasiadał on w Izbie Gmin.

Konstytucja z 1997 r. nie wymienia zakazu łączenia stanowiska premiera lub ministra z innymi funkcjami publicznymi. Stosowne jednak ograniczenia wynikają z postanowień tak ustawy zasadniczej, jak i innych ustaw, np. człon­kowie Trybunału Konstytucyjnego nie mogą piastować innych funkcji, po­dobnie członkowie Trybunału Stanu, Rzecznik Praw Obywatelskich, Prezes NIK. Gdyby zatem osoby te zostały powołane w skład rządu, mają obowiązek złożenia dotychczas pełnionych funkcji.

5. Zmiany w składzie Rady Ministrów

Wotum nieufności Powołanie rządu to rezultat działań prezydenta i Sejmu, zaś zmiany w składzie Rady Ministrów spowodowane rezygnacją ministra, odwołaniem go przez Sejm itp. to rezultat działań głowy państwa, dokonywanych bez udziału Sejmu. Sejm może położyć kres funkcji ministra, uchwalając mu wotum nieufności. Wniosek, z reguły pochodzący od opozycji parlamentar­nej, ma prawo zgłosić grupa co najmniej 69 posłów i może być poddany pod głosowanie dopiero po upływie siedmiu dni. Uchwalenie wniosku przez Sejm zobowiązuje ministra do złożenia dymisji, którą prezydent ma obowiązek przy­jąć. Konstytucja nie daje prezydentowi prawa wyboru między odrzuceniem dymisji ministra a odwołaniem go, nakaz przyjęcia dymisji jest jednoznaczny w świetle art. 159.

Dymisja ministra Członek rządu może także zgłosić dymisję na ręce premiera z własnej inicjatywy. Odwołanie ministra oznacza zwolnienie stanowiska w rządzie, a uzupełnianie składu leży w gestii prezydenta, który jednak zmian w składzie rządu nie może dokonywać z własnej inicjatywy, może działać wyłącznie na wniosek premiera. O ile Mała Konstytucja w art. 68 stanowiła, iż prezydent może dokonywać zmian, to obecny art. 161 stwierdza, że dokonuje on zmian, jest więc zobowiązany przychylić się do wniosku premiera. Decyzje prezydenta w tych kwestiach nie wymagają zatwierdzenia Sejmu, są zatem ostateczne.

6. Problem odpowiedzialności Rady Ministrów

Odpowiedzialność parlamentarna System parlamentarno-gabinetowy zakłada parlamentarną kontrolę działalności Rady Ministrów. Ma to na celu zapewnienie zgodności działania rządu z wolą większości sejmowej, winni zaś prowadzenia niezgodnej polityki ponoszą odpowiedzialność przed Sejmem. Znane są dwie formy odpowie­dzialności, pierwsza zwana parlamentarną⁵ i druga - konstytucyjna.

Odpowiedzialność parlamentarna ma charakter polityczny, tego bowiem rodzaju są powody jej zastosowania i skutki. Ma zastosowanie, kiedy między polityką realizowaną przez rząd a postulowaną przez większość sejmową występuje widoczna rozbieżność, gdy dotychczasowa większość nie apro­buje już polityki rządu. Skutkiem zastosowania tej odpowiedzialności jest ustąpienie rządu, który podaje się do dymisji bądź to z uwagi na krytykę swego stanowiska, bądź gdy parlament odmawia mu zaufania albo wyraża wotum nieufności.

Drugi rodzaj to odpowiedzialność konstytucyjna, która ma charakter prawny, a warunkiem jej zastosowania jest naruszenie przez członka rządu konstytucji lub ustaw w związku z zajmowanym stanowiskiem i w sposób zawiniony (tzw. delikt konstytucyjny), zaś skutkiem postawienie go w stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu. W jego to kompetencji jest decydowanie o winie i karze osób zajmujących stanowiska kierownicze w państwie.

Odpowiedzialność polityczna, czyli parlamentarna może mieć cha­rakter solidarny lub indywidualny. Jako solidarna występuje wówczas, gdy przedmiotem krytyki jest polityka całego rządu. Jeśli działalność ta spotyka się z dezaprobatą Sejmu, wówczas ustępuje cała Rada Ministrów, niezależnie od tego, jaki w tym zakresie jest stopień winy poszczególnych jej członków. Odpowiedzialność indywidualna występuje wówczas, gdy krytykę parlamentu budzi polityka kierownictwa konkretnego resortu. Sejm może zatem wyrazić wotum nieufności całej Radzie Ministrów bądź konkretnym jej członkom.

Odpowiedzialność konstytucyjna ma zawsze indywidualny wymiar, gdyż ma ona charakter prawno-karny. Każdy zatem członek rządu odpowiada za własną działalność i jej skutki.

a) odpowiedzialność polityczna Rady Ministrów

W zakresie odpowiedzialności politycznej Konstytucja wprowadza dwa środki, które stawia do dyspozycji Sejmu. Pierwszy to odmowa wotum zaufania, drugi to wyrażenie wotum nieufności.

Odmowa wotum zaufania Wotum zaufania znajduje różne zastosowanie i jest udzielane wyłącznie przez Sejm. Występuje w procesie powoływania rządu, gdyż warunkiem istnienia Rady Ministrów jest posiadanie zaufania Sejmu. Dla udzielenia wotum zaufania z reguły wymagana jest bezwzględna większość głosów w Sejmie, większość zwykłą, która ma wyjątkowy charakter, przewiduje art. 155 Konstytucji.

W każdej chwili Sejm może poddać ocenie politykę rządu i w wyniku krytycznej analizy nie udzielić mu zaufania. O wotum zaufania może ubie­gać się wyłącznie premier i on jest inicjatorem dokonania oceny przez Sejm (art. 160). Do uchwalenia wotum zaufania przewidzianego w art. 160 wystarcza większość zwykła.

Negatywna ocena działalności rządu i w konsekwencji odmowa zaufania rodzi po stronie Rady Ministrów obowiązek złożenia dymisji, którą prezydent ma obowiązek przyjąć. Udzielenie zaś rządowi wotum zaufania znacznie wzmacnia jego pozycję.

Z inicjatywą wyrażenia rządowi wotum nieufności występuje opozycja, która dąży do okazania rządowi swej dezaprobaty dla jego polityki. Zgłoszenie takiego wniosku wymaga spełnienia kilku warunków:

a) może go zgłosić co najmniej 46 posłów,

b) wniosek musi wskazywać imiennie kandydata na nowego premiera,

c) można przeprowadzić głosowanie nad wnioskiem dopiero po upływie siedmiu dni od daty zgłoszenia,

d) do przyjęcia wymagana jest większość ustawowej liczby posłów wynosząca 231 głosów,

e) po odrzuceniu wniosku przez Sejm ponowna inicjatywa w tej sprawie może być podjęta dopiero po trzech miesiącach, chyba że nowy wniosek zgłasza co najmniej 115 posłów.

Konstytucja nie zna więc zwykłego wotum nieufności, przewidzianego w Małej Konstytucji, gdy wystarczyło stworzenie tzw. większości negatywnej (przeciwników rządu) do obalenia rządu. Otwierało kryzys polityczny i po­szukiwania nowej większości, co nie jest łatwe, gdyż większość negatywna rzadko przekształca się w większość pozytywną, zdolną do stworzenia bazy dla rządu. Instytucja wotum nieufności określona w art. 158 stanowi odpo­wiednik niemieckiego konstruktywnego wotum nieufności. Przewiduje ono odwołanie dotychczasowego rządu, ale z jednoczesnym wyborem nowego premiera. Konstruktywny charakter tej instytucji wyraża się w tym, że nowa większość występuje nie tylko przeciw dotychczasowej Radzie Ministrów, ale chce także utworzyć nowy rząd. Konstytucja przyjmuje tylko tę formę wotum nieufności, która ma zarazem konstruktywny charakter.

Omawiana instytucja konstruktywnego wotum nieufności oznacza, że przyjęcie tego wniosku rodzi dwa skutki. Pierwszy - odwołanie dotych­czasowej Rady Ministrów, drugi - jednoczesny wybór nowego premiera. Po tym wyborze premier przedstawia prezydentowi propozycje składu rządu i głowa państwa powołuje gabinet, przyjmując od jego członków przysięgę. Jest to w istocie dodatkowy (poza określonymi w art. 154 i 155) tryb tworzenia rządu. Charakteryzuje go wyraźny wzrost roli premiera, którego wybiera Sejm i zarazem obdarza zaufaniem. Szef rządu otrzymuje zatem dobrą pozycję wyjściową, to on decyduje o składzie Rady Ministrów, przedstawiając prezy­dentowi propozycje personalne w celu powołania składu rządu. Na skład ten nie ma już wpływu Sejm, a prezydent jest związany wnioskami personalnymi premiera i nie może ich odrzucić.

Wotum nieufności ma zastosowanie tak w przypadku odpowiedzialności solidarnej całego rządu, jak i indywidualnej, wobec poszczególnego członka Rady Ministrów. Ponoszą oni odpowiedzialność za sprawy należące do ich ustawowych kompetencji, jak i za powierzone im przez premiera zadania. Tryb stosowania tej odpowiedzialności jest analogiczny jak określony w art. 158, z tym że z wnioskiem może wystąpić grupa co najmniej 69 posłów, a wniosek ten nie zawiera nazwiska kandydata na ministra, gdyż do wysuwania kandy­datów na członków rządu uprawniony jest wyłącznie premier, a nie opozycja. Minister, któremu Sejm wyraził wotum nieufności, składa dymisję na ręce prezydenta, który ją przyjmuje i odwołuje ministra ze stanowiska.

b) odpowiedzialność konstytucyjna członków Rady Ministrów

indywidualny charakter Odpowiedzialność konstytucyjną przed Trybunałem Stanu ponoszą osoby zajmujące najwyższe stanowiska w państwie za naruszenie konstytucji lub ustaw w związku z zajmowanym urzędem. Konstytucja w art. 198 wymienia wśród tych osób premiera i członków rządu. Odpowiedzialność ta obejmuje czyny, których dopuścili się członkowie rządu, naruszając Konstytucję lub ustawy, ale także za czyny przestępcze, o ile łączne ich rozpatrywanie uznane zostało za celowe.

Odpowiedzialność konstytucyjna ma wyłącznie indywidualny charakter, a odpowiedni wniosek może zgłosić prezydent lub co najmniej 115 posłów. Zgłasza się go do Sejmu, a rozpatruje go wstępnie Komisja Odpowiedzialności Konstytucyjnej, która po uznaniu zasadności zarzutów podejmuje uchwałę o wystąpienie do Sejmu w sprawie pociągnięcia konkretnej osoby do tej odpowiedzialności. Uchwałę podejmuje Sejm większością 3/5 ustawowej liczby posłów. Przyjęcie zaś wniosku stanowi podstawę przekazania sprawy Trybunałowi Stanu. Za czyny nienoszące znamion przestępstwa, a polega­jące tylko na naruszeniu Konstytucji lub ustaw, trybunał może wymierzyć następujące kary:

a) utratę czynnego i biernego prawa wyborczego na okres 2-10 lat,

b) zakaz zajmowania stanowisk kierowniczych w organach państwowych i organizacjach społecznych na okres 2-10 lat albo na stałe,

c) utratę wszystkich lub niektórych orderów i odznaczeń państwowych oraz utratę zdolności do ich otrzymania.

Uznanie przez Trybunał Stanu zawinionego popełnienia czynów prze­widzianych w ustawie oznacza utratę zajmowanego stanowiska, z którego pełnieniem związana jest odpowiedzialność, a w stosunku do Prezydenta RP - złożenie ze stanowiska.

Za czyny posiadające znamiona przestępstwa trybunał wymierza kary przewidziane w ustawach karnych.

7. Kompetencje Rady Ministrów

O kompetencjach organu państwowego przesądzają jego ranga i wy­znaczona przez Konstytucję rola ustrojowa. Rada Ministrów w świetle art. 146 prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną państwa, a także kieruje admi­nistracją rządową. Natomiast art. 146 ust. 2 wprowadza zasadę domniemania właściwości rządu w sprawach z zakresu prowadzenia tej polityki. Konstytucja poza określeniem zasadniczych kierunków działania rządu podkreśla w ust. 4 także konkretne zadania⁶.

a) wykonywanie ustaw

Całość administracji w państwie jest zobowiązana do prowadzenia dzia­łalności nakierowanej na wykonywanie ustaw, nie ogranicza się to wyłącznie do rządu. Z uwagi jednak na rozbudowaną strukturę administracji rządowej Rada Ministrów spełnia w tym względzie szczególną rolę, która polega na „zapewnianiu wykonania ustaw". Jest zobowiązana do podejmowania różno­rodnych działań, także o charakterze koordynacyjnym i kontrolnym, w celu zapewnienia realizacji ustaleń zawartych w ustawach przez wszystkie ogniwa administracji rządowej.

b) stanowienie prawa

Charakter wykonawczy posiadają także zadania polegające na stanowie­niu prawa w postaci aktów wykonawczych do ustaw, wydawane w postaci rozporządzeń. Jak już była o tym mowa, rząd może te akty wydawać na podstawie i w celu wykonania ustaw w ramach upoważnienia zawartego w ustawie. Upoważnienie takie jest jednocześnie zobowiązaniem rządu do wydania odpowiedniego aktu prawnego, zapowiedzianego w ustawie, mającego skonkretyzować jej przepisy. Pełne wejście ustawy w życie wymaga wydania zapowiedzianych aktów prawnych wykonawczych przez upoważnione do tego centralne organy administracji rządowej.

Rozporządzenie może wydać organ państwowy wyraźnie do tego upo­ważniony. Jeśli zatem do tego upoważniona została Rada Ministrów, to w spra­wie tej nie może działać żaden inny organ państwa, ani też rząd nie może jej przekazać ministrowi czy premierowi.

W świetle art. 87 rozporządzenie jest jedynym aktem prawnym rządu zaliczanym do źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Nie jest to jed­nak jedyny rodzaj aktów prawnych, jakie rząd stanowi, gdyż na podstawie art. 93 ust. 1 Rada Ministrów może także przyjmować uchwały, które mają charakter aktu prawnego wewnętrznego, obowiązującego jedynie jednostki organizacyjne podległe rządowi.

Konstytucja nie zna natomiast aktów prawnych z mocą ustawy wyda­wanych przez organ pozaparlamentarny. Akty tego rodzaju znała praktyka II Rzeczypospolitej, stosowano je także w latach 1944-1989. Od 1989 r. akty te znikły z Konstytucji, a wprowadziła je ponownie Mała Konstytucja, przewi­dując prawo rządu do wydawania rozporządzeń z mocą ustawy. Szło więc o akty prawne, którymi rząd mógł ustawy zmieniać, uchylać bądź uzupełniać, nie były one jednak stosowane w praktyce. Konstytucja z 1997 r. jedynym ustawodawcą czyni parlament i nie przyznaje rządowi prawa wydawania aktów prawnych z mocą ustawy.

Prawo inicjatywy ustawodawczej Rada Ministrów spełnia ważną rolę w dziedzinie realizacji przez parlament funkcji ustawodawczej. Rząd, obok innych podmiotów określonych w art. 118, dysponuje prawem inicjatywy ustawodawczej, w pewnych kwestiach prawo wnoszenia projektów ustaw należy wyłącznie do rządu. Dotyczy to projektu ustawy budżetowej, ustawy o prowizorium budżetowym, o zaciąganiu długu publicznego czy o zmianie budżetu. Z kolei Rada Ministrów została pozba­wiona prawa podejmowania inicjatywy ustawodawczej w sprawie zmiany Konstytucji (art. 235).

Z prawa inicjatywy ustawodawczej rząd korzysta bardzo często, tak jak to się dzieje powszechnie na świecie. Ma on także - obok wnioskodawcy i posłów - prawo wnoszenia poprawek do projektów ustaw rozpatrywanych przez Sejm (art. 119 ust. 2).

Monopol inicjatywy ustawodawczej Tylko Rada Ministrów ma prawo, w uzasadnionych przypadkach, zgłosić projekt ustawy jako pilny, co powoduje zastosowanie szczególnego trybu ustawodawczego, zezwalającego na skrócenie czasu określonego w normach procedury legislacyjnej. Była o tym mowa w rozdziale dziewiątym.

c) składanie sprawozdań i informacji

Na Radzie Ministrów ciąży konstytucyjny obowiązek corocznego przed­kładania Sejmowi sprawozdań z wykonania ustawy budżetowej, jak też in­nych uchwalanych przez parlament planów finansowych. Jest to obowiązek prawny, który musi być wykonany w ściśle określonym czasie, a mianowicie w ciągu pięciu miesięcy od zakończenia roku budżetowego. Ocena wykonania ustawy budżetowej i innych planów finansowych państwa stanowi podstawę w sprawie podejmowania przez Sejm uchwały w przedmiocie absolutorium dla rządu. Zanim jednak Sejm zajmie stanowisko w tej sprawie, wysłuchuje opinii Najwyższej Izby Kontroli przedstawionej przez jej prezesa. Nieudzie-lenie absolutorium może stanowić podstawę złożenia przez premiera dymisji rządu⁷, a może także stanowić podstawę ewentualnego pociągnięcia winnych do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu.

d) funkcja kierowniczo-koordynacyjna

Rada Ministrów realizuje ważną funkcję w zakresie kierowania, koordy­nowania i kontrolowania wszystkich organów administracji w państwie. Jej waga wiąże się z faktem, że to rząd ponosi odpowiedzialność przed Sejmem za działalność całej administracji rządowej, a ponieważ aparat administracyj­ny stanowi najbardziej rozbudowaną" część aparatu państwowego, że z racji swych zadań pozostaje w stałym kontakcie ze społeczeństwem, realizując jego obsługę w sensie administracyjnym, stąd wynika waga tej funkcji. Ma ona na celu zabezpieczenie jednolitości polityki państwa w dziedzinie wewnętrznej, sprawności działania jej aparatu. Wynikają stąd zadania stanowiące realizację tej funkcji. Wśród nich Konstytucja przewiduje prawo Rady Ministrów do uchylania aktów prawnych wydawanych przez ministrów (art. 149 ust. 2). Rząd działa w tym względzie na wniosek premiera i może odnosić się tak do rozporządzeń wydawanych przez ministrów, jak i zarządzeń.

Ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej admi­nistracji ogólnej przyznała Radzie Ministrów prawo kierowania działalnością wojewodów i określania zasad realizowania przez nich powierzonych zadań i kompetencji.

Funkcja ta realizowana jest także w formie kierowania wykonaniem budżetu państwa, jak też innych planów finansowych uchwalanych przez Sejm.

Ważną rolę spełnia rząd w zakresie zapewnienia zewnętrznego i we­wnętrznego bezpieczeństwa państwa. Jest to odcinek bardzo ważny i pozo­stający na styku kompetencji prezydenta, rządu i odpowiednich ministrów. Realizacja zadań w tym zakresie podejmowana jest przez ministrów: spraw zagranicznych, obrony narodowej oraz spraw wewnętrznych i administracji, którzy działają w myśl wytycznych udzielanych przez Radę Ministrów.

8. Tryb funkcjonowania Rady Ministrów

Zasada kolegialności Mała Konstytucja z 1992 r. w kwestii trybu działania przyjmowała zasadę kolegialności, a także stanowiła, iż sprawy organizacji Rady Ministrów i trybu jej działania określa ustawa. Nowa Konstytucja nie przejęła tych uregulowań, nie można jednak twierdzić, że zasady te zostały odrzucone. Wszak nadal obo­wiązuje ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, która sprecyzowała m.in. funkcjonowanie zasady kolegialności działania rządu. W zakresie tym obowiązuje ponadto uchwała nr 49 Rady Ministrów z dnia 19 marca 2002 r. - Regulamin Rady Ministrów (M.E Nr 13, poz. 221).

Zasada kolegialności działania Rady Ministrów została wyraźnie prze­widziana w ustawie z dnia 8 sierpnia 1996 r., w art. 1, tak więc kompetencje przyznane rządowi może wykonywać tylko ten organ działający kolegialnie na posiedzeniach zwoływanych przez premiera, który ustala także porządek obrad. Prawnie dopuszczalne jest podejmowanie stosownych działań zmie­rzających do realizacji konstytucyjnych kompetencji rządu tylko w drodze uchwał przyjmowanych w obecności co najmniej połowy ogólnej liczby członków, w wyniku uzgodnienia stanowisk. Dopuszczalne jest także podej­mowanie uchwał w drodze korespondencyjnej (tryb obiegowy). W przypadku nieosiągnięcia uzgodnienia rozstrzygnięcia zapadają w głosowaniu jawnym zwykłą większością głosów, w razie równej ich liczby - rozstrzyga głos prze­wodniczącego.

Zwoływanie posiedzeń Posiedzenie rządu zwołuje i przewodniczy mu premier lub, z jego upo­ważnienia, wicepremier. Zasada ta nie ma zastosowania w przypadku Rady Gabinetowej, zwoływanej i obradującej pod przewodnictwem prezydenta, z tym że Rada Gabinetowa nie może wykonywać kompetencji przysługujących Radzie Ministrów.

Rada Ministrów może tworzyć w drodze rozporządzenia swoje organy pomocnicze i opiniodawcze. Mogą to być stałe zespoły, a także komisje wspólne, złożone z przedstawicieli rządu i określonego środowiska. Z inicjatywy Rady Ministrów premier może powoływać rady i zespoły opiniodawczo-doradcze. Organy te jednak nie mogą samodzielnie podejmować decyzji, ich zadaniem jest przygotowanie dokumentów rządowych, uzgadnianie propozycji przed złożeniem ich rządowi itp.

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 listopada 1997 r. w sprawie utworzenia stałych komitetów Rady Ministrów powołało jako organy pomoc­nicze i opiniodawcze rządu stałe komitety: Komitet Ekonomiczny RM, Komitet Społeczny RM i Komitet Obrony RM. W październiku 2001 r. sytuacja w tym zakresie ulega zasadniczej zmianie. Zarządzenie nr 27 Prezesa Rady Ministrów z dnia 25 października 2001 r. w sprawie utworzenia stałego zespołu Rady Ministrów powołało w miejsce tych komitetów jeden stały zespół, w skład którego wchodzą sekretarze stanu z poszczególnych resortów, a kieruje jego pracami wicepremier. Działa też Komitet Europejski Rady Ministrów.

Stałe komitety przygotowują materiały, opinie i propozycje dla Rady Ministrów, która na tej podstawie, realizując swe kompetencje i zadania, podejmuje stosowne decyzje. Będą to zatem zawsze akty prawne Rady Mi­nistrów, w tej bowiem tylko postaci mogą się one ukazać i stać się prawem obowiązującym w państwie.

9. Prezes Rady Ministrów

Pozycja premiera W składzie rządu szczególną pozycję zajmuje premier, jego rola staje się widoczna już w momencie tworzenia rządu. To właśnie desygnowany przez prezydenta premier podejmuje działania na rzecz sformowania Rady Ministrów, a obejmują one rozmowy koalicyjne w poszukiwaniu większości parlamentarnej, przygotowanie programu działania rządu, kompletowanie jego składu. To premier wygłasza w Sejmie expose, w którym przedstawia program działania Rady Ministrów, ubiega się o udzielenie rządowi wotum zaufania. To premier ma wyłączne prawo występowania do prezydenta z wnioskiem o dokonanie zmian w składzie rządu, obejmujących powoływanie i odwoły­wanie jego członków. Wszystko to świadczy dobitnie o tym, że premier nie jest primus inter pares (pierwszy wśród równych), ale stanowi czynnik niezwykle ważny dla powstania, istnienia i funkcjonowania Rady Ministrów.

Rolę premiera wyraźnie podkreśla Konstytucja, która, charakteryzując w art. 148 jego pozycję prawną i rolę ustrojową, stwierdza, iż kieruje on pra­cami rządu, a także koordynuje i kontroluje pracę członków Rady Ministrów. Sformułowanie to jest bardzo ważne, brzmi bowiem niemal identycznie jak w przypadku art. 146 ust. 4 pkt 3 Konstytucji, wskazującego na kierownicze, koordynacyjne i kontrolne uprawnienia rządu w stosunku do wszystkich or­ganów administracji rządowej. Artykuł 148 ogranicza te uprawnienia premiera tylko do członków Rady Ministrów, ale to przecież premier w swej bieżącej działalności spełnia te zadania, co nie wyklucza działań rządu, gdyby zaistniała potrzeba tego rodzaju.

Uprawnienia wobec ministrów W toku przeprowadzanej w 1996 r. reformy centrum administracyjnego przyjęta została ustawa o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów⁸, która znacznie zwiększyła rolę premiera (ustawą z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów nazwa tego aktu prawnego uległa zmianie, bowiem tytuł ustawy otrzymał brzmienie „o Radzie Ministrów"). Najważniejsze z jego nowych uprawnień w tej dziedzinie to prawo ustalania w drodze rozporządzenia szczegółowego zakresu działania ministra. Ustalone w ten sposób kompetencje ministrów obowiązują jednak tylko w okresie istnienia danej Rady Ministrów, tracą bowiem moc z chwilą powołania nowego gabinetu, a w danym dziale administracji (resorcie) - ze zmianą na stanowisku ministra. Uchwalona zaś 4 września 1997 r. ustawa o działach administracji rządowej zwiększyła uprawnienia premiera, dając mu decydujący głos w sprawie liczby członków Rady Ministrów.

Konstytucja utrzymuje te uprawnienia premiera wobec ministrów. W świetle art. 149 ministrowie kierują działami administracji rządowej lub „wypełniają zadania wyznaczone im przez Prezesa Rady Ministrów". Jest to dowód silnego oddziaływania premiera na ministrów, co mieści się w ramach „określenia sposobu wykonywania" polityki rządu.

Kierowanie pracami rządu obejmuje zwoływanie posiedzeń, a także przewodniczenie obradom, co daje premierowi możliwość skutecznego od­działywania na tok prac i na treść podejmowanych uchwał.

Konstytucja przyznaje premierowi prawo wydawania aktów prawnych w postaci rozporządzeń na podstawie ustaw i w celu ich wykonania. Tak więc w świetle Konstytucji mamy do czynienia z premierem, który jest nie tylko pierwszym z ministrów, ale jest reprezentantem rządu na zewnątrz i przewod­niczącym organu wyposażonym w kompetencje zwierzchnie w stosunku do członków Rady Ministrów i to przede wszystkim w kompetencje kierownicze, koordynacyjne i kontrolne. Świadczy to o silnej pozycji premiera, a dodatkowe elementy określenia jego sytuacji prawnej zawiera art. 148 pkt 7. W świetle tego przepisu premier jest służbowym zwierzchnikiem wszystkich pracowników administracji rządowej, a na podstawie art. 153 ust. 2 jest też zwierzchnikiem korpusu służby cywilnej.

Do tych kompetencji dodać jeszcze należy prawo powoływania na wniosek ministra sekretarzy stanu i podsekretarzy stanu w celu pomagania ministrowi w kierowaniu resortem, a także prawo zgłaszania Radzie Ministrów wniosków w sprawie uchylania rozporządzeń i zarządzeń ministrów (w konsekwencji sprawowania funkcji kontrolnej i koordynacyjnej). Tworzy to obraz premiera aktywnego, wyposażonego w uprawnienia władcze, a to świadczy, iż mamy do czynienia nie tylko z członkiem organu kolegialnego. Wyposażenie premiera we własne, dość szeroko zakreślone kompetencje pozwala traktować go jako samodzielny centralny organ administracji rządowej.

Nie wszystkie sprawy dotyczące kompetencji premiera i jego roli ustro­jowej zostały uregulowane konstytucyjnie, niektóre nie mają regulacji praw­nych, pozostają kwestiami natury politycznej, mogą je regulować zwyczaje konstytucyjne. Jak dowodzi praktyka, desygnowanym premierem zostawał zarówno członek partii, z reguły należący do jej kierownictwa (J.K. Bielecki, W. Pawlak, H. Suchocka, J. Oleksy, L. Miller, J. Kaczyński), jak i bezpartyjny

(w momencie obejmowania stanowiska T Mazowiecki, a także W Cimoszewicz czy J. Buzek). W państwach współczesnych niezwykle rzadko powierzane jest stanowisko premiera osobie bezpartyjnej. Nie jest też rozstrzygnięta kwestia czy premier powinien piastować mandat poselski (T Mazowiecki w tym okresie nie był posłem), czy nie.

10. Charakter prawny ministrów

Podwójny charakter Minister jest centralnym organem administracji rządowej, a jego pozycję charakteryzuje fakt, że jest członkiem organu kolegialnego władzy wykonaw­czej, czyli rządu, a jednocześnie stanowi samodzielny, jednoosobowy organ państwa, powołany do kierowania działem administracji lub do wykonywania zadań określonych przez premiera.

Resort, czyli dział administracji tworzy się w Polsce w drodze ustawy, która zarazem określa podstawowe kompetencje ministra. Mogą one być konkretyzowane przez premiera w drodze rozporządzenia. Tak jak różny jest charakter resortów, tak też zróżnicowane są zadania powierzane ministrom do realizacji.

Kierowanie działem administracji odbywa się przy zastosowaniu różnych metod, w tym także poprzez akty prawne wydawane przez ministrów. Są to akty prawne o charakterze wykonawczym, przybierają postać rozporządzeń,

0 których była już mowa. Prawo wydawania rozporządzeń posiadają jednak nie wszyscy ministrowie, a tylko ci, którzy kierują działami administracji, czyli tzw. ministrowie resortowi.

Ministrowie wydają także zarządzenia, czyli akty prawne o charakterze wewnętrznym, obowiązujące tylko jednostki organizacyjne podległe organowi, który je wydał. Zarówno rozporządzenia, jak i zarządzenia podlegają kontroli rządu i na wniosek premiera mogą być przez rząd uchylane.

Rada Ministrów i premier mają uprawnienia kontrolne i koordynacyj­ne wobec ministrów, jednocześnie ministrowie ponoszą odpowiedzialność polityczną (parlamentarną) przed Sejmem, który może odwołać ministra, uchwalając mu wotum nieufności. Sejm może pociągnąć go także do odpo­wiedzialności konstytucyjnej przed Trybunałem Stanu. Politycznie minister odpowiada również przed premierem.

Rozróżnia się ministrów resortowych i tzw. ministrów bez teki, ci ostatni nie kierują działem administracji. Ich zakres działania wyznacza Prezes Rady Mi­nistrów (np. minister zajmujący się likwidacją skutków powodzi z 1997 r.).

Odpowiednikami ministrów resortowych są przewodniczący komite­tów określonych w ustawach. Minister jednoosobowo realizuje swe funkcje

1 ponosi za nie odpowiedzialność przed Sejmem i premierem. Do pomocy w kierowaniu resortem ma sekretarza stanu (z reguły jednego) i podsekretarzy stanu (potocznie zwanych wiceministrami), powoływanych przez premiera na wniosek ministra.

W przypadku gdy kierownictwo resortu nie jest obsadzone (rezygnacja dotychczasowego ministra, brak uzgodnień między koalicjantami) lub gdy zaist­nieje długotrwała przyczyna powodująca niemożliwość wykonywania funkcji przez ministra, wówczas premier powierza zastępstwo jednemu z członków Rady Ministrów lub sam czasowo przejmuje kierownictwo resortu. W1999 r. po odwołaniu ówczesnego Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji premier powierzył tymczasowe kierowanie tym resortem innemu członkowi Rady Ministrów (ministrowi do spraw służb specjalnych).

Zgodnie z ustawą o Radzie Ministrów w przypadku dymisji rządu obej­muje ona nie tylko członków Rady Ministrów, ale także sekretarzy stanu i podsekretarzy stanu oraz wojewodów. O dymisji innych osób niż członkowie Rady Ministrów rozstrzyga w ciągu trzech miesięcy nowy Prezes Rady Mini­strów, który może utrzymać ich, albo tylko niektórych, na dotychczasowych stanowiskach.

11. Administracja rządowa

Wbrew tytułowi rozdziału VI Konstytucji, który brzmi „Rada Ministrów i administracja rządowa" niezbyt wiele znajdujemy w nim przepisów odnoszą­cych się do organów tej właśnie administracji. Nie została bowiem uregulowana problematyka organów administracji w terenie ani dotycząca organów cen­tralnych administracji podlegających premierowi czy ministrom resortowym. Autorzy Konstytucji ograniczyli się do stwierdzenia, iż przedstawicielem rządu w województwie jest wojewoda (art. 152), którego dodatkowo wyposażono w prawo sprawowania nadzoru nad samorządem terytorialnym.

Reforma administracji publicznej po 1998 r. Stanowisko Konstytucji tłumaczyć należy tym, że prace nad nią trwały w okresie, gdy nie zdołano rozstrzygnąć kwestii podziału terytorialnego państwa (utrzymanie dwu- czy wprowadzenie trójszczeblowej struktury), nie było więc warunków do ustalania tak nowego charakteru województwa, jak i ewentual­nie powiatu. Kwestie te rozstrzygnięto dopiero w toku reformy administracji publicznej i podziału terytorialnego państwa przeprowadzonej w roku 1998. Uczyniły to dwie ustawy z 24 lipca 1998 r.: a) o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa i b) o wejściu w życie usta­wy o samorządzie powiatowym, ustawy o samorządzie województwa oraz o administracji rządowej w województwie, a także trzy ustawy z 5 czerwca 1998 r.: o samorządzie województwa, o samorządzie powiatowym oraz usta­wa o administracji rządowej w województwie. Dla omawianej problematyki szczególne znaczenie ma ustawa o administracji rządowej w województwie, która to jednostka otrzymała charakter rządowo-samorządowy, w odróżnieniu od powiatów i gmin jako jednostek samorządowych.

W świetle wymienionych przepisów organami administracji rządowej są: wojewoda - sprawujący władzę administracji ogólnej, działający pod jego zwierzchnictwem kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży - wykonu­jący zadania w imieniu wojewody lub własnym (jeśli ustawy tak stanowią), oraz organy administracji niezespolonej. Należą do nich: dowódcy okręgów wojskowych, szefowie wojewódzkich sztabów wojskowych i wojskowi ko­mendanci uzupełnień, dyrektorzy jednostek skarbowych oraz inspektorzy kontroli skarbowej, dyrektorzy okręgowych urzędów górniczych, okręgowych urzędów miar, rejonowych dyrekcji lasów państwowych, urzędów celnych, urzędów morskich, urzędów statystycznych i in. Organy te mogą być tworzone wyłącznie w drodze ustawy.

Zadania z zakresu administracji rządowej mogą także realizować organy samorządu terytorialnego, jeśli powierza im to ustawa lub zawarte porozu­mienie.

W omawianym zakresie podstawową rolę spełnia wojewoda, który jest przedstawicielem rządu w województwie oraz zwierzchnikiem administracji rządowej, a także organem nadzoru nad samorządem terytorialnym. Wojewodę powołuje i odwołuje premier na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych i Ad­ministracji, sprawuje też nadzór nad jego działalnością i okresowo dokonuje oceny jego pracy z punktu widzenia zgodności z prawem i polityką rządu, jak również pod względem rzetelności i gospodarności.

Powoływanie i odwoływanie organów administracji niezespolonej od­bywa się na wniosek wojewody albo za jego uprzednią zgodą. Organy te mają obowiązek uzgadniać z wojewodą projekty aktów prawa miejscowego przez nie stanowionego, a także składać wojewodzie roczne informacje o swej działalności.

Jako zwierzchnik administracji zespolonej wojewoda kieruje nią i koor­dynuje jej działalność, zapewnia warunki skutecznego jej działania i ponosi odpowiedzialność za tę działalność.

Ustawa wprowadza w art. 24 zasadę domniemania właściwości wojewody, stanowiąc, iż należą do niego wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone na rzecz innych organów tej administracji. Sprawuje również nadzór nad organami gminy, powiatu i nad samorządem wojewódzkim, zgodnie z zasadami określonymi w ustawie.

Działania wojewody wspierają wicewojewodowie powoływani i od­woływani przez premiera na wniosek wojewody. Organizację zespolonej administracji rządowej w województwie określa statut urzędu wojewódzkiego nadany przez wojewodę i zatwierdzony przez Prezesa Rady Ministrów.

Kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich powo­łuje i odwołuje wojewoda, z wyjątkiem komendantów wojewódzkich policji i straży pożarnej, na których powołanie wyraża zgodę.

W granicach upoważnienia ustawowego wojewoda i organy administracji niezespolonej stanowią akty prawa miejscowego, a wojewoda może także wydawać rozporządzenia porządkowe, jeśli jest to niezbędne dla ochrony życia, zdrowia lub mienia albo dla zapewnienia porządku i bezpieczeństwa publicznego. Akty te ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym i mogą być uchylane przez premiera w trybie nadzoru.

W przypadku rozwiązania sejmiku województwa do czasu wyboru nowego sejmiku i zarządu województwa funkcje tych organów przejmuje wojewoda.

---