Zespół Zadaniowy ds. Polityki Strukturalnej

w Polsce

POLITYKA STRUKTURALNA POLSKI

W PERSPEKTYWIE INTEGRACJI Z UNIĄ EUROPEJSKĄ

RAPORT KOŃCOWY

Warszawa, lipiec 1997

SPIS TREŚCI

GŁÓWNE TEZY RAPORTU 4

ZESTAWIENIE NAJWAŻNIEJSZYCH REKOMENDACJI DLA RZĄDU 11

WSTĘP 26

WYZWANIA, CELE I INSTRUMENTY POLITYKI STRUKTURALNEJ 34

CZĘŚĆ I - POLITYKA PRZEMYSŁOWA 40

1.1. Promocja konkurencji, pomoc publiczna, ochrona

konsumenta 41

1.1.1. Instrumenty prorynkowe 41

1.1.2. Instrumenty pozarynkowe - pomoc publiczna 48

1.2. Prywatyzacja i restrukturyzacja majątku państwowego 59

1.2.1. Prywatyzacja 59

1.2.2. Sektorowe programy restrukturyzacji 66

1.2.3. Koncepcja obszarów „wysokiej szansy” w polityce strukturalnej 73

1.3. System innowacyjny w polityce strukturalnej 75

1.3.1. Podstawowe wyzwania i problemy polityki innowacyjnej 75

1.3.2. Ocena krajowego systemu innowacyjnego 78

CZĘŚĆ II - POLITYKA ROZWOJU REGIONALNEGO 87

2.1. Instytucjonalne podstawy polityki rozwoju regionalnego 88

2.2. Instrumenty polityki rozwoju regionalnego 95

2.2.1. Podstawowe uwarunkowania tworzenia instrumentarium polityki

rozwoju regionalnego 95

2.2.2. Instrumenty polityki rozwoju regionalnego Unii Europejskiej -

inspiracje dla Polski 98

2.3. Regionalne fundusze inwestycyjne 104

2.4. Zintegrowane programy rozwoju regionalnego 110

2.5. Międzynarodowa współpraca regionów 115 2.5.1. Rola instytucji i organizacji europejskich dla międzynarodowej

współpracy regionów 117

2.5.2. Międzynarodowa współpraca regionów w polityce rządu -

kierunki działań 119

2.5.3. Województwa we współpracy międzynarodowej - kierunki

działań 120

ZAŁĄCZNIKI

Załącznik nr 1

Stan realizacji rekomendacji Zespołu Zadaniowego ds. Rozwoju

Regionalnego w Polsce, zaakceptowanych przez Radę Ministrów w dniu

10 września 1996 r. 123

Załącznik nr 2

Wykaz ekspertyz przygotowanych dla potrzeb Zespołu Zadaniowego

ds. Polityki Strukturalnej w Polsce 143

GŁÓWNE TEZY RAPORTU

1. Polityka strukturalna powinna być odpowiedzią na wyzwania jakie wobec każdej otwartej gospodarki wywołuje rozwój gospodarki globalnej. Do najważniejszych takich wyzwań można zaliczyć:

• nasilanie się presji konkurencyjnej na skutek liberalizacji rynku;

• utrzymywanie się wysokiego tempa wzrostu gospodarczego na obszarach najbardziej konkurencyjnych;

• szybkie zmiany struktury popytu na rynku światowym;

• wysoką innowacyjność najbardziej konkurencyjnych gospodarek;

• zmniejszenie znaczenia struktur ogólnokrajowych i wzrost roli struktur regionalnych;

• informatyzację gospodarek i społeczeństw;

• wysokie ekologiczne wymagania wobec wzrostu gospodarczego.

2. Polityka mikroekonomiczna w Polsce, postawiona wobec tych wyzwań oraz w sytuacji odziedziczonego po poprzednim systemie stanu struktury gospodarki, musi dążyć - w otoczeniu kreowanym przez politykę makroekonomiczną - do takiego ukierunkowania zmian strukturalnych, aby ich rezultatem było:

• zrównoważone, wysokie tempo wzrostu gospodarczego, co warunkuje możliwość stopniowego rozwiązywania wielkich problemów społecznych i gospodarczych wynikających z opóźnienia cywilizacyjnego i transformacji systemowej, w tym w szczeg*lności możliwość wyraźnego obniżenia poziomu bezrobocia;

• podwyższenie międzynarodowej konkurencyjności gospodarki, która w następstwie zawartych układów międzynarodowych liberalizujących wymianę handlową z zagranicą (przystąpienie do WTO i OECD, stowarzyszenie ze Wspólnotami Europejskimi) poddawana jest testowi międzynarodowej konkurencyjności.

3. Dla Polski powyższe wyzwania ogniskują się w procesie integracji z Unią Europejską. Jego powodzenie jest zarazem syntetycznym kryterium sprawności gospodarki w radzeniu sobie z globalnymi wyzwaniami. Dążenie do włączenia się w struktury gospodarcze, instytucjonalne i prawne UE stawia przed polityką strukturalną Polski szereg zasadniczych problemów, wymagających jasnej koncepcji ich rozwiązania i konsekwentnych działań. Realizacja kompleksowego programu polityki strukturalnej stanowić winna gł*wny element narodowej strategii integracji, tak w okresie przedakcesyjnym, jak i po uzyskaniu członkostwa UE.

4. Polska weszła w okres transformacji ze strukturą gospodarczą charakterystyczną dla systemu nakazowo-rozdzielczego, którą wyróżniają następujące cechy:

• niski poziom techniczny aparatu produkcyjnego oraz wytwarzanych produktów;

• wysoki stopień zużycia majątku produkcyjnego;

• nikły udział wyrobów wysokiej techniki;

• niski udział wyrobów konsumpcyjnych;

• nadmierny udział produkcji surowców energetycznych i półfabrykatów metalurgicznych oraz podstawowych dóbr inwestycyjnych;

• skupienie dominującej części produkcji w dużych przedsiębiorstwach państwowych;

• wysoki udział rolnictwa w tworzeniu PKB i jego zacofanie;

• słabe powiązania z gospodarką europejską i światową.

5. Radykalne zmiany systemowe zapoczątkowane na przełomie lat 1989/90 doprowadziły do istotnych, nieodwracalnych przeobrażeń w polskiej gospodarce. Zmieniły się na korzyść jej makroproprcje. Do strukturalnych osiągnięć okresu transformacji, można zaliczyć następujące fakty i zjawiska:

• od 1993 r. utrzymuje się wysokie tempo wzrostu gospodarczego, co lokuje Polskę w czołówce transformujących się gospodarek;

• nastąpiła diametralna reorientacja powiązań kooperacyjnych i handlowych w stronę krajów UE, co sygnalizuje duże zdolności adaptacyjne gospodarki;

• zmiany systemowe doprowadziły do wyzwolenia w masowej skali przedsiębiorczości, dzięki czemu powstała wielka ilość małych i średnich przedsiębiorstw;

• dokonały się trwałe przekształcenia struktury własnościowej gospodarki. Obecnie sektor prywatny skupia około 65% zatrudnionych i wytwarza około 60% PKB;

• nastąpiły korzystne zmiany struktury produktowej, wzrósł udział wyrobów wysokiej techniki;

• zdecydowanie spadła energochłonność produkcji, a Polska z kraju niedoboru energii elektrycznej staje się jej eksporterem;

• wyraźnie zmniejszyła się presja gospodarki na środowisko. Szczególnie spadł poziom emisji pyłów i gazów oraz ich transgraniczne oddziaływanie. Na uwagę zasługuje też poprawa czystości wód, szczególnie na Wybrzeżu Bałtyckim;

• rośnie poziom inwestycji zagranicznych, powiązanych często z transferem technologii. Przyczyniają się one do wzrostu konkurencyjności wytwarzanych w Polsce wyrobów i usług.

6. Do kluczowych problemów polityki strukturalnej w obecnej fazie transformacji polskiej gospodarki należy zaliczyć:

• kontynuację i przyspieszenie procesów prywatyzacyjnych i deregulacyjnych, usprawniających działanie mechanizmów rynkowych oraz sprzyjających deetatyzacji i depolityzacji gospodarki;

• dostosowanie sektorów kształtowanych w warunkach gospodarki nakazowej do warunków gospodarki rynkowej;

• głęboką restrukturyzację rolnictwa i obszarów wiejskich;

• zharmonizowanie wewnętrznych regulacji z prawem i normami UE;

• rozwój instytucjonalnego otoczenia biznesu warunkującego sprawność narodowego i regionalnych systemów innowacyjnych;

• wzmocnienie rynków kapitałowych i sektora finansowego;

• radykalną reformę systemu ubezpieczeń społecznych;

• wyzwolenie mechanizmów mobilizacji zasobów rynku pracy ułatwiających międzyregionalne procesy dostosowawcze;

• reformę systemu edukacji i nauki;

• zmianę organizacji terytorialnej państwa warunkującą jego decentralizację oraz umożliwiającą stworzenie regionów zdolnych do międzynarodowej konkurencji i wsp*łpracy;

• stworzenie spójnego systemu polityki rozwoju regionalnego, zgodnego z zasadami obowiązującymi w UE i umożliwiającego w przyszłości korzystanie z jej funduszy strukturalnych.

7. Biorąc pod uwagę skalę niezbędnych zmian mechanizmy rynkowe powinny być uzupełnione (wzmacniane) działaniami polityki strukturalnej, która musi także respektować istnienie społecznych barier rynkowej restrukturyzacji.

W pierwszej fazie zmian systemowych (na początku lat 90.) oczekiwano, że mechanizmy rynkowe same szybko rozwiążą główne problemy gospodarki, w tym także strukturalne. Sądzono, że radykalne zmiany systemowe doprowadzą do wyzwolenia proefektywnościowych działań na szeroką skalę, zaś głęboka recesja z lat 1990-92 „oczyści” gospodarkę z przestarzałego majątku produkcyjnego i wyrobów o niskim poziomie technicznym oraz niskiej jakości. Główna rola miała przypaść polityce makroekonomicznej, w ramach której podejmowane były rozstrzygnięcia dotyczące m.in.: liberalizacji handlu, ograniczania subsydiów, regulowania wysokości stopy procentowej, kursu walutowego czy stóp opodatkowania.

Rzeczywistość potwierdziła jednak tylko w części zasadność tych oczekiwań. Wpłynęły na to głównie następujące przyczyny:

• okazało się, że skala potrzebnych zmian strukturalnych jest nieproporcjonalnie duża w stosunku do możliwości wyzwolonych przez mechanizmy rynkowe. Ich początkowy przebieg prowadził do wycofania z rynku poważnej części podmiotów gospodarczych. Rodziło to duże bezrobocie i powodowało drastyczne obniżenie stopy życiowej znacznej części ludności, przyczyniając się do narastania niezadowolenia społecznego. W tych warunkach trudno było osiągnąć polityczny konsensus wokół rozwiązywania głównych problemów strukturalnych;

• próby szybkiej zmiany dotychczasowej struktury gałęziowo-terytorialnej prowadziły do koncentracji negatywnych następstw w niektórych regionach, co tym bardziej hamowało uzyskanie niezbędnego konsensusu, co do kontynuacji reform systemowych;

• nie rozwijały się tak szybko jak pierwotnie zakładano mechanizmy rynkowe warunkujące pożądane zmiany strukturalne. Między innymi dlatego, że powolnie przebiegała prywatyzacja. W praktyce poza jej zasięgiem zostały ważne dziedziny gospodarki - większość przemysłu ciężkiego, infrastruktura techniczna. Nie ukształtowały się w pełni wszystkie istotne segmenty rynku. Względnie szybko i dobrze zaczął funkcjonować tylko rynek towarów, znacznie gorzej rynek pracy i tylko fragmentarycznie rynek finansowy.

8. Głęboka recesja i brak satysfakcjonujących oznak poprawy konkurencyjności polskiej gospodarki w początkowym okresie transformacji (może z wyjątkiem przestawienia eksportu z rynków wschodnich na zachodnie) skłoniły rząd do podjęcia działań prowadzących do przygotowania programów restrukturyzacji tych sektorów, w których skumulowało się najwięcej trudnych problemów i które wywierały istotny wpływ na przebieg procesów gospodarczych. Programy te i podejmowane działania miały w pewnym stopniu uzupełnić i wzmocnić oddziaływanie mechanizmów rynkowych na przemiany struktury gospodarczej odziedziczonej po poprzednim systemie.

W programach sektorowych na ogół trafnie formułowano cele. Pojawiły się natomiast trudności w fazie ich realizacji. W znacznej mierze wynikały one z niedopasowania zadań do realnie stojących do dyspozycji środków finansowych. Niedostatek środków wynikał z wolnego tempa prywatyzacji, złej kondycji finansowej przedsiębiorstw spowodowanej recesją, słabego dopływu kapitału zagranicznego oraz niedorozwoju sektora finansowego.

Słabości te spowodowały, że nie zostały osiągnięte główne cele stawiane w programach sektorowych. Trudne problemy czekają ciągle na rozwiązanie, w tym takie jak: dopasowanie podaży do rozmiarów i struktury popytu, zmiana poziomu i struktury zatrudnienia, unowocześnienie majątku i produkcji, obniżenie kosztów.

9. Nie została dotychczas opracowana zwarta koncepcja horyzontalnej polityki strukturalnej, odgrywającej tak dużą rolę w krajach zachodnich. Podejmowane w praktyce wycinkowe działania nie mogą być efektywne. Dotyczy to w szczególności tak ważnych aspektów polityki gospodarczej jak rozwój regionalny czy polityka innowacyjna.

10. Wyrazem słabości polityki rozwoju regionalnego jest brak rozstrzygnięć dotyczących kształtu ustrojowego i geograficznego regionów oraz ustanowienia w ramach rządu organu, który mógłby skutecznie kształtować tę politykę. Tutaj opóźnienia mogą przeszkadzać Polsce w wykorzystaniu potencjalnie dużych możliwości uzyskania pomocy UE. Jednocześnie brak podmiotowości regionów ogranicza możliwości formułowania i wdrażania zintegrowanych programów rozwoju regionalnego - niezbędnego instrumentu nowoczesnej polityki regionalnej.

11. Nie powstał jeszcze spójny system innowacyjny, który powinien stanowić ważne ogniwo umożliwiające poprawę międzynarodowej konkurencyjności gospodarki. Ciągle niedostateczne jest zainteresowanie podmiotów gospodarczych wynikami prac krajowego systemu badawczo-rozwojowego. Nie ukształtowały się trwałe związki między gospodarką a nauką i techniką. Słabo rozwinięte są regionalne systemy innowacji. Nie ma ścisłych powiązań między polityką naukową a polityką przemysłową. Może to w konsekwencji przyczynić się do osłabienia pozycji konkurencyjnej Polski i pozostawienia jej poza głównym nurtem światowego rozwoju. Stopniowo wyczerpują się proste rezerwy rozwoju małych przedsiębiorstw. Potrzebne są nowe mechanizmy w celu wytworzenia trwałej zdolności do ekspansji tego sektora, stanowiącego istotny składnik nowoczesnej struktury gospodarczej.

12. W Polsce polityka strukturalna powszechnie utożsamiana jest z polityką sektorową, adresowaną do przedsiębiorstw funkcjonujących w ramach danego sektora. Znacznie mniejszą wagę przywiązują natomiast politycy, praktycy, media i elity naukowe do polityki ponadsektorowej (horyzontalnej), która obejmuje swoim zasięgiem różne przedsiębiorstwa, niezależnie od ich przynależności sektorowej, a nastawiona jest na wspieranie innowacji, eksportu, ochrony środowiska czy rozwoju regionalnego. W przedstawionych w raporcie rekomendacjach nacisk położony został na politykę horyzontalną, która ma stymulować zmiany relacji międzysektorowych i międzyproduktowych w takim kierunku, aby gospodarka była zdolna do stałego utrzymywania zdolności konkurencyjnej.

ZESTAWIENIE NAJWAŻNIEJSZYCH REKOMENDACJI

DLA RZĄDU

W raporcie zawartych jest łącznie ponad sto rekomendacji o r*żnym stopniu szczeg*łowości, ważności i pilności. W poniższym zestawieniu przedstawiono w syntetycznej formie te z nich, kt*rych adresatem jest rząd i kt*re należy uznać za szczeg*lnie ważne lub pilne.

BLOK I: Promocja konkurencji, pomoc publiczna i ochrona konsumenta

1. Należy dążyć do dalszej liberalizacji rynk*w poprzez podejmowanie działań zorientowanych na:

• uelastycznienia rynku pracy m.in. poprzez:

• zwiększenie mobilności przestrzennej, zawodowej i kwalifikacyjnej,

• zwiększenie przejrzystości rynku (stworzenie systemu informacji o wolnych miejscach pracy i możliwościach mieszkaniowych),

• deregulację polityki płac (zdecentralizowany model negocjacyjny, elastyczne systemy organizacji pracy);

• uelastycznienie rynku rolnego poprzez stopniowe odchodzenie od stosowania mechanizm*w interwencji cenowej na rzecz finansowania przemian strukturalnych na obszarach wiejskich i w rolnictwie;

• przeprowadzenie kompleksowej deregulacji gospodarki, w oparciu o całościowy przegląd regulacji ekonomicznych oraz administracyjnych, zgodnie z sugestiami przyjętymi przez OECD w celu:

- pozbycia się zbytecznych, antyefektywnościowych regulacji,

- wprowadzenia procedur uzależniających ustanowienie nowych regulacji od przeprowadzenia oceny i ich prawdopodobnego wpływu na efektywność ekonomiczną oraz powiązania nowych regulacji, z zestawieniem wskaźników umożliwiających monitorowanie ich efektów,

- stosowania elastycznych systemów regulacyjnych z wbudowanym mechanizmem oceny efektów ich działania i powodujących w ślad za tą oceną korektę samej regulacji;

• zniesienie barier utrudniających wchodzenie na rynek nowym podmiotom, a w tym:

- ograniczenia do niezbędnego minimum katalogu rodzajów działalności wymagającej koncesjonowania lub zezwoleń, z wyłączeniem prawnym możliwości uzupełniania tego katalogu w drodze rozporządzeń Rady Ministrów lub Ministra Gospodarki,

- zmniejszenia ograniczeń dla podmiotów zagranicznych, np. związanych z nabywaniem ziemi pod inwestycje, nabywaniem pakietów akcji/udziałów podmiotów krajowych, formą prowadzenia działalności;

• zaniechanie stosowania odrębnych rozwiązań instytucjonalnych dla każdej z form własności w sektorze bankowym;

• zliberalizowanie przepisów regulujących tworzenie grup kapitałowych oraz konglomeratów finansowych;

• zliberalizowanie polityki koncesyjnej na rynku ubezpieczeniowym w zakresie ubezpieczeń gospodarczych;

• przyspieszenie powstawania duopoli na szczeblu wojewódzkim oraz zachęcanie operatorów telewizji kablowych do wchodzenia na rynek telekomunikacyjny;

• zliberalizowanie łączności międzystrefowej oraz łączności międzynarodowej;

• zliberalizowanie cen w sektorze energetycznym i zwiększenie roli umów w ich ustalaniu;

• obniżenie progów technicznych określających obowiązek udostępnienia sieci przesyłowych trzeciej stronie.

2. W celu rozwinięcia infrastruktury prawnej i instytucjonalizacji rynk*w należy:

• uchwalić ustawę o reprywatyzacji - która oprócz zaspokojenia słusznych roszczeń byłych właścicieli - zwiększyłaby bezpieczeństwo obrotu;

• przeprowadzić nowelizację prawa o spółkach uwzględniającą wprowadzenie odpowiednich dla rozwijających się rynków form prowadzenia działalności gospodarczej, w tym spółki komandytowo-akcyjnej, oraz rozszerzenie form grupowania kapitałowego;

• rozwinąć prawną regulację transakcji terminowych;

• wprowadzić i egzekwować regulacje przeciwdziałające nieprawidłowościom występującym na rynku kapitałowym;

• uregulować kwestię umowy ubezpieczenia w spos*b, kt*ry przygotuje polskie firmy ubezpieczeniowe do otwarcia rynku ubezpieczeniowego;

• rozszerzyć listę ubezpieczeń obowiązkowych, w szczeg*lności od odpowiedzialności cywilnej i zawodowej oraz odpowiedzialności cywilnej za produkt;

• wprowadzić do ustawodawstwa te postanowienia dyrektyw UE, kt*re regulują szczeg*ły wykonywania niekt*rych typ*w ubezpieczeń (pomoc prawna, koasekuracja transgraniczna) nie wprowadzonych jeszcze do prawa krajowego;

• wzmocnić sądy gospodarcze oraz obsługę kadrową i techniczną wydział*w ksiąg wieczystych w sądach, w celu udrożnienia obrotu nieruchomościami oraz uproszczenia procedur w sprawach o ustalenie stanu prawnego m.in. grunt*w i nieruchomości;

• wzmocnić instytucje funkcjonujące po stronie popytowej rynku kapitałowego, w szczeg*lności utworzyć fundusze emerytalne;

• rozwinąć system giełd towarowych i rynk*w hurtowych w rolnictwie oraz instytucji promowania żywności, zwłaszcza na rynkach zagranicznych;

• wspierać wszelkie inicjatywy i podmioty przyczyniające się do zwiększenia przejrzystości rynku, takie jak np.: centralny rejestr zastaw*w, instytucje gromadzące statystyki ubezpieczeniowe oraz prowadzące ranking firm ubezpieczeniowych, organizacje konsumenckie zorientowane na rozpowszechnianie informacji o zawieranych umowach i kosztach gwarancji;

• utworzyć niezależny organ regulacyjny w sektorze telekomunikacyjnym, na wz*r urzędu regulującego sektor energetyczny.

3. W zakresie promowania konkurencji należy:

• wspierać napływ kapitału zagranicznego, szczególnie w postaci inwestycji bezpośrednich, poprzez konsekwentne usuwanie ograniczeń formalno-prawnych;

• stabilizować i czynić maksymalnie przejrzystym system podatkowy;

• wprowadzić konkurencję do sektora komunikacyjnego poprzez:

- dopuszczenie różnych form własności podmiotów eksploatujących tabor kolejowy,

- umożliwienie operatorom korzystania z sieci innych niż należące do TP SA (np. sieci PSE, PKP);

• przeprowadzić regulację umożliwiającą konkurencję w sektorach infrastrukturalnych (sieciowych) na wzór sektora elektroenergetycznego (np. w gazownictwie, gospodarce wodno-ściekowej, telekomunikacji);

• przeciwdziałać próbom przejęcia kapitałowego wybranych sektorów rynku przez struktury monopolistyczne;

• obniżać bariery wejścia na rynek, poprzez m.in. udział środków publicznych w funduszach zalążkowych (seed capital), poręczeniowych oraz innych typach funduszy promujących powstawanie i rozwój MŚP;

• redukować cła oraz inne środki handlowe ograniczające wymianę z zagranicą;

• rozszerzać zakres porozumień/umów certyfikacyjnych i normalizacyjnych oraz poszerzać stosowanie zasady wzajemności w tej sferze;

• unikać stosowania subsydiów antyimportowych;

• zrezygnować ze stosowania klauzuli rozsądku (rule of reason) w odniesieniu do nadużywania pozycji dominującej i zawężyć jej stosowanie do porozumień, przy równoczesnym wprowadzeniu podstaw do stosowania wyłączeń w odniesieniu do tych typów praktyk, których pozytywne skutki dla konsumentów i rynku są większe niż skutki negatywne;

• stosować liberalne zasady kontroli łączeń podmiotów działających na rynku krajowym w przypadkach, gdy dany rynek światowy opanowany jest przez oligopole;

• wzmocnić pozycję organów egzekwujących przestrzeganie przepisów ustawy antymonopolowej;

• zmodyfikować zasady kontroli łączeń podmiotów w gospodarce w kierunku koncentracji na kontroli łączeń istotnych z punktu widzenia ograniczenia konkurencji;

• kontrolować działalność funduszy tworzonych przez państwo z punktu widzenia reguł konkurencji.

4. Władze publiczne udzielając pomocy winny mieć świadomość niebezpieczeństw związanych z: wadliwą alokacją zasob*w, drenowaniem środk*w budżetowych oraz dławieniem gospodarki nadmiernymi obciążeniami podatkowymi utrudniającymi rozw*j sektor*w wypracowujących środki na pomoc publiczną.

Stąd w praktyce stosowania pomocy publicznej powinny być przestrzegane następujące reguły:

• pomoc publiczną doraźną należy ograniczyć w czasie (maksymalnie 6 m-cy) i powinna pokryć ona jedynie koszty siły roboczej;

• pomoc restrukturyzacyjna powinna być:

- obliczona na wzrost konkurencyjności i wiązać się z redukcją potencjału, włączając w to siłę roboczą,

- uzależniona od prywatyzacji,

- udzielona w transzach oraz w sposób degreswny;

5. Pomoc publiczna winna respektować zasady: przejrzystości, dodawalności (uzupełniającego charakteru środków publicznych), zintegrowania z europejskimi programami ramowymi w sferze badań i rozwoju (B+R), maksymalizacji efektów poprzez upowszechnienie korzyści zewnętrznych, dywersyfikacji oraz masy krytycznej.

6. Rząd powinien możliwie najszybciej przygotować i skierować do parlamentu projekt ustawy o pomocy publicznej oraz wzmocnić system jej monitorowania i kontroli.

7. W kontekście ograniczeń wynikających z Układu Europejskiego w zakresie udzielania pomocy publicznej, rząd powinien rozważyć:

• podjęcie rozmów z przedstawicielami Komisji Europejskiej na temat otworzenia rynków w ramach Unii, które są chronione, a które jednocześnie stanowią rynki eksportowe dla Polski;

• podjęcie rozmów z przedstawicielami Komisji Europejskiej na temat określenia dla Polski specjalnych reguł w zakresie udzielania pomocy, które byłyby tak liberalne jak te, które stosowano w przypadku wschodnich landów Niemiec;

• doprecyzowanie zasad wspierania eksportu, tak aby ta kwestia nie była przedmiotem kontrowersji z partnerami Unijnymi, co aktualnie ma miejsce.

BLOK II: Prywatyzacja i restrukturyzacja majątku państwowego

8. Proces prywatyzacji wymaga przyspieszenia. Objęto nim dotychczas około 2/3 ogólnej liczby przedsiębiorstw państwowych istniejących na początku lat 90. (bez rolnictwa). W ujęciu wartościowym stanowi to jednak znacznie mniej, bo około 1/3 majątku. Dopiero prywatyzacja większości dużych przedsiębiorstw spowoduje przełom.

Biorąc pod uwagę coraz większe możliwości inwestorów krajowych (od kilku lat rośnie rentowność przedsiębiorstw, umacnia się rynek kapitałowy) oraz wyraźny wzrost strumienia inwestycji zagranicznych, można uznać, że sprywatyzowanie w perspektywie kilku lat takiego majątku może być przedsięwzięciem trudnym, ale wykonalnym. Ułatwi je niewątpliwie uruchomienie funduszy emerytalnych, co przewiduje program reformy systemu ubezpieczeń społecznych.

9. Stosowane procedury prywatyzacyjne powinny być możliwie proste, jasne i przejrzyste, a przez to mniej podatne na polityczne naciski. Nie należy nadmiernie i jednostronnie eksponować oraz zabezpieczać interesów państwa. Zniechęca to potencjalnych inwestorów, zwłaszcza w transakcjach obarczonych dużym ryzykiem.

10. Spośród potencjalnie możliwych sposobów wykorzystania majątku państwowego priorytetowo traktować należy wsparcie reformy systemu ubezpieczeń społecznych. Włączenie do osiągnięcia tego celu majątku państwowego umożliwi stworzenie funduszy emerytalnych, które będą stanowić obowiązkowy kapitałowy filar nowego systemu emerytalnego. Dla powodzenia reformy ubezpieczeń społecznych ważne jest, aby wspierający ją majątek państwowy przedstawiał dużą wartość rynkową oraz cechował się wysoką jakością i płynnością.

11. Nie ma uzasadnienia dla trwałego wyłączenia niektórych sektorów z prywatyzacji. Odnosi się to także do sektorów infrastrukturalnych opartych na sieciach takich jak: telekomunikacja, zaopatrzenie w energię elektryczną, gaz, wodę, paliwa płynne, transport drogowy i kolejowy, poczta, usługi komunalne (kanalizacja, wywóz śmieci). Można przyjąć, że w sektorach tych z prywatyzacji wyłączone będą sieci przesyłowe. Nie ma jednak powodów, aby trwale utrzymywać państwowe przedsiębiorstwa w sferze dystrybucji.

12. Polska, aby wziąć udział w światowym wyścigu o inwestycje zagraniczne, musi jak najszybciej przygotować się do prywatyzacji sektorów infrastrukturalnych. Doświadczenie wielu krajów wskazuje bowiem, że istnieje wyraźny związek przyczynowy między poziomem inwestycji prywatnych w infrastrukturę kraju, a napływem inwestycji zagranicznych do różnych dziedzin gospodarki.

13. W okresie kilku lat należy osiągnąć wyraźny postęp w prywatyzacji banków i innych instytucji finansowych. Jest to warunek rozwoju tego sektora. Proces prywatyzacji polskich banków jest wyraźnie opóźniony w porównaniu z innymi krajami dokonującymi transformacji gospodarczej. Dotyczy to także rynku ubezpieczeń. Utrzymywanie dotychczasowego stanu pogarsza perspektywę osiągnięcia konkurencyjności po przejściu do pełnej liberalizacji, co wynika z Układu Europejskiego.

14. Należy szybko dokonać reform w dziedzinie zarządzania i finansowania usług, społecznych (usługi zdrowotne, edukacja), otwierając w dalszej perspektywie możliwość prywatyzacji części tych usług.

15. W programowaniu restrukturyzacji sektorowej należy konsekwentnie kierować się interesem odbiorców (konsumentów). Interesy producentów winny być zabezpieczone poprzez stwarzanie im równych szans rozwojowych, a nie poprzez wyłączanie ich z konkurencji krajowej i zagranicznej.

16. Potrzebne jest nowe podejście do kryteriów bezpieczeństwa zaopatrzeniowego (energetycznego) kraju. Kryteriami tymi - zamiast wysokiego poziomu samowystarczalności mierzonej udziałem w podaży krajowych (głównie państwowych) zdolności produkcyjnych - powinny być:

- silna pozycja konkurencyjna produktów krajowych,

- zdemonopolizowana struktura krajowych zdolności produkcyjnych,

- rezerwy dewizowe i zapasy surowców energetycznych,

- zdywersyfikowany geograficznie import.

17. Przedsięwzięcia dotyczące restrukturyzacji organizacyjnej i finansowej służyć powinny prywatyzacji, która z kolei będzie fundamentem głębokiej restrukturyzacji technicznej danego przedsiębiorstwa.

18. Nie ma argumentów przemawiających za wyodrębnieniem sektorów „wysokiej” i „niskiej” szansy. Tego rodzaju wartościowanie można przypisać wy*ącznie konkretnym wyrobom. Każdy sektor ma „wysoką szansę”, w tym sensie, iż kryje w sobie potencjalne możliwości uruchomienia z sukcesem rynkowym produkcji nowych (zmodernizowanych) wyrobów.

19. Zadaniem rządu winno być stworzenie równych szans rozwojowych dla wszystkich sektorów, zaś określanie, w których op*aca się inwestować, lepiej jest zostawić samym przedsiębiorcom, a więc tym którzy ryzykują w*asne pieniądze. Kluczowe znaczenie ma tu odpowiednia polityka makroekonomiczna i polityka strukturalna prowadzona w wymiarze horyzontalnym oraz regionalnym.

BLOK III: System innowacyjny

20. Istotnym warunkiem poprawy innowacyjności polskiej gospodarki i firm krajowych jest zwiększenie nakładów na naukę i badania (B + R) do poziomu krajów rozwiniętych wynoszącego około 1,5% PKB.

21. Agencja Techniki i Technologii powinna zostać wzmocniona finansowo w początkowym okresie (3-4 lata) funkcjonowania tak, aby podjąć w szerokim zakresie wspomaganie tworzenia przedsięwzięć innowacyjnych o wysokim zaawansowaniu technologicznym, wymagających nierzadko znacznych środków finansowych. Agencja powinna działać poprzez sieć istniejących lub tworzonych przy jej udziale kapitałowym regionalnych centrów innowacji.

22. Niezbędna jest głęboka rekonstrukcja sfery nauki i techniki. Jej celem powinno być upodobnienie organizacji i systemu badawczo-rozwojowego do rozwiązań przyjętych w innych krajach OECD. Przekształcenia strukturalne i własnościowe zaplecza B+R polegać mogą na wykorzystaniu istniejących ścieżek prywatyzacji. Niezbędne jednak będą także nowe mechanizmy finansowe i organizacyjno-instytucjonalne dotyczące:

• funkcjonowania niektórych istniejących państwowych instytutów działających na rzecz bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego oraz gospodarki rolnej;

• powstawania jednostek badawczo-rozwojowych w ramach grup przemysłowych;

• możliwości dokonywania prywatyzacji jednostek B+R z udziałem załóg;

• przejmowania udziałów w jednostkach B+R przez szkoły wyższe, inne jednostki B+R oraz organizacje regionalne.

Postulowany stan sektora B+R powinien być osiągnięty poprzez realizację programu rządowego, który nie powinien trwać dłużej niż 3 lata.

23. Polityka w zakresie ochrony własności intelektualnej ma duże znaczenie dla bezpieczeństwa obrotu gospodarczego i stabilności gospodarki w długim okresie. Do podstawowych propozycji w tym zakresie należy zaliczyć:

• szybkie wprowadzenie prawa własności przemysłowej;

• poprawę egzekwowania prawa w zakresie ochrony własności intelektualnej;

• stworzenie systemu monitorowania i upowszechniania informacji patentowej i naukowo-technicznej, z wykorzystaniem istniejącej sieci ośrodków informacji naukowo-technicznej i ekonomicznej. Wskazane byłoby przy tym powołanie Państwowego Centrum Dokumentacji i Informacji Naukowo-Technicznej;

• upowszechnianie problematyki norm ochrony własności intelektualnej poprzez m.in. zmiany w programach nauczania w szkołach średnich i wyższych, przeszkolenie urzędników instytucji centralnych i samorządowych, w tym urzędów celnych, agencji oraz ośrodków wspierających przedsiębiorczość i postęp techniczny;

• wspieranie doradztwa patentowego i licencyjnego.

24. Ważnym zadaniem polityki innowacyjnej państwa jest wspieranie regionalnych systemów innowacji. Dotyczy to przede wszystkim regionalnych instytucji działających na rzecz przedsiębiorczości i transferu technologii, a ponadto popierania inwestycji technicznych o oddziaływaniu międzyregionalnym. W tym kierunku powinna zostać wyprofilowana formuła specjalnej strefy ekonomicznej (SSE).

Wspieranie rozwoju infrastruktury regionalnych systemów przedsiębiorczości i innowacji powinno uwzględniać występujące wyraźne zróżnicowanie możliwości poszczególnych województw w tej dziedzinie. Należy popierać regionalne inwestycje techniczne, szczególnie tam, gdzie będąc nośnikiem innowacyjności i miejscem dyfuzji nowych technologii, oddziaływują nie tylko na gospodarkę regionu, ale i na regiony sąsiednie.

25. Edukację powszechną i specjalistyczną dotyczącą przedsiębiorczości i innowacji należy traktować jako ważne źródło generowania postaw proinnowacyjnych, tworzenia klimatu sprzyjającego przedsiębiorczości i zmianom technologicznym.

Wyzwaniem dla polityki edukacyjnej jest ograniczenie dużej luki edukacyjnej ludności wiejskiej. Radykalnego przeobrażenia wymaga zwłaszcza system zawodowego szkolnictwa rolniczego.

26. Szczególnej pomocy państwa wymagać będzie zapewnienie dostępu szkół podstawowych i średnich do sieci teleinformatycznych poprzez wyposażenie ich w odpowiedni sprzęt i sfinansowanie opłat za usługi sieciowe.

27. Wspieranie działalności innowacyjnej małych i średnich przedsiębiorstw powinno być jednym z głównych priorytetów polityki innowacyjnej na poziomie regionalnym. W szczególności polityka ta powinna stymulować tworzenie małych firm innowacyjnych działających w dziedzinach wysokiej techniki. Niezbędne będzie tutaj zastosowanie kompleksu instrumentów o charakterze prawnym, organizacyjno-instytucjonalnym, planistycznym, fiskalnym i finansowym.

Przedsięwzięcia te powinny być podejmowane przy współpracy z Agencją Techniki i Technologii oraz wyspecjalizowanymi organizacjami pozarządowymi.

28. Finansowanie badań i prac rozwojowych oraz transferu technologii i wdrożeń dla potrzeb MŚP ze środków publicznych może być realizowane poprzez: granty badawcze, granty wdrożeniowe, zamówienia publiczne, oraz programy finansowania projektów innowacyjnych. Działania jednostek B+R uczestniczących w pracach nad technologiami, doradztwem i szkoleniem dla MŚP powinny być finansowane głównie ze środków publicznych.

Za wskazane należy uznać wspieranie tworzenia szerokiej oferty programów w zakresie edukacji, szkoleń, informacji i doradztwa, dostępu do sieci informatycznych itp., mających na celu wywołanie zapotrzebowania MŚP na rozwiązania innowacyjne. Korzystanie z tej oferty świadczonej przez różnego rodzaju agencje rządowe, fundacje i stowarzyszenia na szczeblu centralnym i regionalnym powinno być w znaczącym stopniu refundowane ze środków publicznych.

Wskazane jest także wprowadzenie zachęt dla MŚP do uzyskiwania certyfikatów - jakościowych i bezpieczeństwa.

29. Rozdrobnione polskie rolnictwo nie jest w stanie samoistnie wytworzyć mechanizmu ssania innowacji. Stąd też niezbędne jest utrzymywanie mechanizmów tłoczenia nowości biologicznych i organizacyjnych w rolnictwie. Wymaga to aktywnego zaangażowania ze strony państwa.

W długookresowej perspektywie niezbędne będzie stopniowe przechodzenie na regionalne modele wspierania rolnictwa oraz pobudzanie integracji pionowej przez instytucje rynku oraz zakłady przetwórcze.

W dziedzinie rozwiązań fiskalno-finansowych i organizacyjnych należy utrzymać system finansowego wspierania postępu biologicznego w rolnictwie (dopłaty, subwencje, ulgi podatkowe). Polska powinna zapewnić sobie prawo do stosowania tych instrumentów i środków w okresie przejściowym, po wstąpieniu do UE.

30. Upowszechnianie postępu biologicznego i technologicznego w rolnictwie wymaga wykreowania związków i organizacji branżowych rolników zdolnych wiązać działalność marketingową z działalnością upowszechniania postępu w danej dziedzinie. Bez wsparcia budżetowego z poziomu centralnego i regionalnego, a w przyszłości budżetu Unii Europejskiej będzie to trudne, jeśli nie niemożliwe.

Za wskazaną należy uznać częściową prywatyzację instytucji i służb upowszechniania postępu (np. hodowli i nasiennictwa), jakkolwiek rola państwa w tych dziedzinach będzie nadal znacząca, np. programy szkoleniowe, informacyjne, promocyjne, refundowanie części kosztów doradztwa rolniczego.

BLOK IV: Polityka rozwoju regionalnego

31. Wdrażając przyjęte przez Radę Ministr*w rekomendacje Zespołu zadaniowego ds. Rozwoju regionalnego w Polsce, należy podjąć energiczne działania kreujące na szczeblu ogólnokrajowym organ wiodący w sprawach polityki regionalnej państwa. Najlepszym rozwiązaniem byłaby przebudowa podstaw prawnych i funkcji Komitetu Rozwoju Regionalnego na wzór KIE, najłatwiejszym zaś i możliwym do szybkiej realizacji powierzenie funkcji organu wiodącego w sprawach polityki rozwoju regionalnego Ministrowi Gospodarki. Stąd Zesp*ł Zadaniowy rekomenduje aktualnie przyjęcie drugiego rozwiązania i docelowo pierwszego.

32. W związku z przeprowadzonymi zmianami w zasadach programu Phare, trzeba szybko wypracować nową formułę działalności Polskiej Agencji Rozwoju Regionalnego (PARR).

33. Budowanie w Polsce instrumentarium polityki regionalnej sp*jnego z zasadami i procedurami UE powinno być traktowane jako zadanie priorytetowe i pilne. Atrakcyjność hipotetycznie dostępnych środków Unii wyznacza konieczność zapewnienia odpowiednich nakładów strony polskiej na współfinansowanie poszczeg*lnych przedsięwzięć oraz pokrycie całości kosztów operacyjnych programów pomocowych. Konsekwentne rozwijanie zdolności absorpcyjnej środków Unii na poziomie krajowym, regionalnym oraz lokalnym jest warunkiem efektywnego i sprawnego wykorzystania tego wsparcia.

34. W najbliższych latach należy podjąć prace nad zintegrowanym kilkuletnim planem rozwoju regionalnego, wkomponowanym w strategię rozwoju społeczno-ekonomicznego kraju.

35. Ważnym czynnikiem łagodzenia luki kapitałowej w regionach mogą stać się regionalne fundusze inwestycyjne (RFI). Rząd powinien więc wspierać projekty pilotażowe RFI, a także tworzyć sprzyjające warunki prawne dla upowszechnienia tej formy działalności oraz promować rozwój lokalnych i regionalnych instytucji świadczących usługi komplementarne wobec niej: informacyjne, doradcze, szkoleniowe, a także finansowe (poręczanie kredytów).

36. Niezbędnym czynnikiem efektywnej polityki regionalnej jest odpowiednia informacja statystyczna oraz monitoring efektywności stosowanych instrumentów tej polityki. W aspekcie dostosowań polskiej praktyki do standardów UE w tym zakresie szczególnie ważnym zadaniem GUS jest systematyczne wyliczanie PKB w układzie regionalnym oraz dostosowanie - we współpracy z EUROSTAT-em - terytorialnych ujęć statystycznych do nomenklatury jednostek statystyki regionalnej (NUTS).

37. Zintegrowane programy rozwoju regionalnego, sporządzane z inspirującym udziałem i przy pomocy technicznej UE, powinny stać się kluczowym instrumentem dostosowywania polskiej polityki rozwoju regionalnego do zasad i procedur stosowanych w Unii. Wstępnym tego warunkiem jest praktyczne potwierdzenie deklaracji Komisji Europejskiej i Rządu RP o gotowości współfinansowania tych programów. Jest to niezbędne m.in. dla pozyskania dla ich realizacji innych partnerów - publicznych i prywatnych. Aby uruchomić montaż finansowy środków na realizację tych programów, niezbędne staje się pilne określenie:

• środków wspierających z Phare oraz

• komplementarnych wobec nich środków wspierających z krajowych źródeł publicznych, między innymi pokrywających koszty operacyjne.

Przy czym środki ze źródeł krajowych powinny zabezpieczać co najmniej 25% nakładów na realizację tych programów.

38. Konieczne jest powołanie biura lobbingowo-informacyjnego (przedstawicielstwa) polskich regionów w Brukseli, tak jak to uczyniła poważna część regionów Europy. Utworzenie takiego przedstawicielstwa powinno być wsparte przez Konwent Wojewodów i Krajowy Sejmik Samorządu Terytorialnego, a jego finansowanie zapewnione ze środków krajowych oraz ewentualnie programu Phare.

39. Polska poprzez swoje położenie geograficzne i komunikacyjne, a także pozycję polityczną i gospodarczą jest predestynowana do przejęcia wiodącej roli w międzynarodowej współpracy regionów w osi Wschód-Zachód. Potrzebne byłoby w tym zakresie tworzenie i aktywizowanie Euroregionów na granicy wschodniej i południowej. Jedną z możliwości jest także aktywny udział polskich regionów w tworzeniu struktury wdrożeniowej i projektów programu Phare-CREDO oraz uzyskanie wpływu na jego dalsze kształtowanie. Ułatwiłoby to zabieganie o wzmocnienie infrastruktury technicznej na granicy wschodniej, a w szerszym kontekście sprzyjałoby przestrzennej spójności Europy.

40. Wojewodowie są podstawowym podmiotem międzynarodowej współpracy regionów. Ich dotychczasowa aktywność powinna być wzmocniona w następstwie następujących działań:

• stworzenie wojewódzkich komórek realizacji międzynarodowej współpracy regionów poprzez utworzenie wydziałów integracji europejskiej, które ściśle współpracowałyby z KIE i MSZ. Ich celem będzie inżynieria organizacyjna i finansowa w zakresie międzynarodowej współpracy regionalnej. Wydziały te powinny inicjować współpracę międzynarodową na szczeblu regionalnym w oparciu o szeroki udział aktorów sceny regionalnej: publicznych, pozarządowych i prywatnych. Część tych działań wojewoda powinien zlecać do wykonania innym podmiotom w województwie, np. zawierać stosowne umowy z agencjami rozwoju regionalnego;

• umożliwienie wojewodom wykorzystanie rezerwy budżetowej na finansowanie współpracy międzynarodowej. Budżet wojewody powinien poza tym umożliwiać zachęcanie podmiotów sceny regionalnej do działań zgodnych ze strategią (programem) rozwoju regionalnego, w tym do wynikającej z niej współpracy międzynarodowej;

• utworzenie fakultatywnych form koordynacji międzynarodowej współpracy głównych podmiotów wojewódzkich (samorządy, sejmiki, izby gospodarcze, agencje rozwoju regionalnego i inne) w formie Wojewódzkich Komitetów Integracji Europejskiej, pod przewodnictwem wojewody;

• zapisanie kierunków i form międzynarodowej współpracy regionów w strategii (programie) rozwoju regionu. Zgodnie z zasadą programowania współpraca ta nie powinna mieć charakteru przyczynkowego, lecz wpisywać się w politykę rozwoju regionu i kraju;

• stworzenie cyklu szkoleń dla administracji wojewódzkiej, władz lokalnych i innych podmiotów sceny regionalnej dotyczących międzynarodowej współpracy regionów. Szkolenia te powinny obejmować: propagowanie pozytywnych doświadczeń i procedur, zasady opracowywania projektów i ich realizacji, w tym montażu finansowego, oraz polityki regionalnej Unii Europejskiej i jej krajów członkowskich. Finansowanie tych szkoleń powinno odbywać się przy wykorzystaniu środków programu Phare.

WSTĘP

Z inicjatywą powołania przez rząd RP i Komisję Europejską Zespołu Zadaniowego ds. Polityki Strukturalnej w Polsce wystąpił we wrześniu 1996 r. wicepremier i minister finansów Grzegorz Kołodko. Dzięki poparciu udzielonemu przez szefa Przedstawicielstwa Komisji Europejskiej w Polsce ambasadora Rolfa Timansa prace Zespołu Zadaniowego mogły zostać bardzo szybko uruchomione. Sekretariat podjął je w październiku, a pierwsza sesja Zespołu odbyła się 6 listopada 1996 r.

Propozycja stworzenia Zespołu Zadaniowego ds. Polityki Strukturalnej w Polsce wynikała z pozytywnej oceny przebiegu i wyników działalności Zespołu Zadaniowego ds. Rozwoju Regionalnego w Polsce, który powstał jesienią 1995 r. i przedłożył rządowi w lipcu 1996 r. raport pt. "Zarys strategii rozwoju regionalnego Polski". Inicjatorzy mieli na względzie z jednej strony potrzebę kontynuacji dotychczasowych wysiłków i ich ukierunkowanie na wypracowanie właściwego instrumentarium dla przyjętej przez Radę Ministrów strategii rozwoju regionalnego. Z drugiej strony ich intencją było uzupełnienie tej propozycji o koncepcję polityki zmian strukturalnych w gospodarce, odnoszącej się do takich zagadnień jak: prywatyzacja, deregulacja i demonopolizacja gospodarki, postęp techniczny i technologiczny, ochrona rynku i konsumenta, sektorowe programy restrukturyzacji.

Te dwa motywy wyznaczyły misję nowego Zespołu Zadaniowego, która została określona następująco: opracowanie programu polityki strukturalnej wraz z zestawem rekomendacji dla rządu, odwołującego się doświadczeń zachodnioeuropejskich oraz ukierunkowanego na utrwalenie wysokiego tempa wzrostu gospodarczego i podniesienie poziomu konkurencyjności polskiej gospodarki, jako warunków efektywnej integracji Polski z Unią Europejską.

Misja ta przekładała się na wykonanie dwóch praktycznych zadań:

a. opracowanie kompleksowego programu zmian strukturalnych;

b. opracowanie instrumentarium polityki rozwoju regionalnego umożliwiającego wdrożenie przyjętej strategii rozwoju regionalnego.

Skład Zespołu Zadaniowego stanowili przedstawiciele czterech grup instytucji:

- rządu RP,

- Komisji Europejskiej i innych zagranicznych donorów,

- samorządu lokalnego i administracji publicznej w terenie,

- organizacji gospodarczych, stowarzyszeń biznesowych i związków pracodawców.

Rząd RP reprezentowali:

- Danuta H*bner, Sekretarz Stanu w Komitecie Integracji Europejskiej, Współprzewodnicząca Zespołu Zadaniowego,

- Andrzej Barcikowski, Szef Gabinetu Politycznego Prezesa RM,

- Janusz Kaczurba, Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Gospodarki,

- Maciej Manicki, Sekretarz Stanu w Ministerstwie Pracy i Polityki Socjalnej,

- Elżbieta Modzelewska-Wąchal, Wiceprezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumenta,

- Ryszard Pazura, Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Finansów,

- Marcin Rybicki, Ambasador Nadzwyczajny i Pełnomocny Rzeczpospolitej Polskiej przy Radzie Europy, którego następnie zastąpiła Katarzyna Duczkowska-Małysz, Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej,

- Leszek Juchniewicz, Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Skarbu Państwa, którego następnie zastąpiła Ewa Freyberg, Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Skarbu Państwa.

Komisję Europejską i grupę zagranicznych donorów reprezentowali:

- Michel Peretti, Minister Radca w Przedstawicelstwie Komisji Europejskiej w Polsce, Współprzewodniczący Zespołu Zadaniowego,

- Paul Knotter, Szef Stałej Misji Banku Światowego,

- Markus Rodlauer, Stały Przedstawiciel Międzynarodowego Funduszu Walutowego,

- Jean-Pierre Cerveau, Zastępca Radcy Handlowego Ambasady Francji,

- Ern* P*lla Sag**s, Radca ds. Ekonomicznych i Handlowych Ambasady Hiszpanii,

- Joachim Goetz, Pierwszy Radca ds. Ekonomicznych i Handlowych Ambasady Republiki Federalnej Niemiec, którego następnie zastąpił Reinhard Schmidt, Radca Ambasady Republiki Federalnej Niemiec, Kierownik Biura ds. Doradztwa Gospodarczego,

- Susan Olds, Radca Amerykańskiej Agencji ds. Rozwoju Międzynarodowego,

- Dominic F. Meiklejohn - Drugi Sekretarz, Przedstawicielstwo - Know How Fund, Wielka Brytania, którego następnie zastąpiła Anne Clunes, Drugi Sekretarz, Przedstawicielstwo - Know How Fund, Wielka Brytania.

Samorządy lokalne i władze wojewódzkie reprezentowali:

- Rudolf Borusiewicz, Wiceprezydent Nowego Sącza,

- Janusz Bystrzyński, Wiceprezydent Białej Podlaskiej,

- Franciszka Cegielska, Prezydent Gdyni,

- Eugeniusz Ciszak, Wojewoda Katowicki,

- Czesław Fiedorowicz, Burmistrz Gubina, Przewodniczący Euroregionu „Sprewa-Nysa-Bóbr”,

- Wojciech Obernikowicz, Przewodniczący Wojewódzkiego Sejmiku Samorządowego we Włocławku,

- Jan Olbrycht, Burmistrz Cieszyna, Wiceprzewodniczący Związku

Miast Polskich,

- Ryszard Zembaczyński, Wojewoda Opolski.

Instytucje gospodarcze, stowarzyszenia przedsiębiorców i pracodawców reprezentowali:

- Henryka Bochniarz, Prezes Polskiej Rady Biznesu,

- Jan Czekaj, Przewodniczący Rady Nadzorczej Banku Przemysłowo-Handlowego,

- Marek Kozak, Dyrektor Generalny Polskiej Agencji Rozwoju Regionalnego,

- Arkadiusz Krężel, Prezes Agencji Rozwoju Przemysłu,

- Roman Kluska, Prezes Zarządu, Optimus S.A.,

- Mieczysław Groszek, Prezes Zarządu, Polski Bank Rozwoju S.A.,

- Krzysztof Piotrowski, Prezes Zarządu Stoczni Szczecińskiej SA.,

- Andrzej J. Wilk, Prezydent Konfederacji Pracodawców Polskich.

Za organizacyjną stronę przedsięwzięcia i przygotowanie raportu końcowego odpowiadał sekretariat Zespołu Zadaniowego w składzie:

- Jerzy Hausner - dyrektor sekretariatu,

- Paweł Bartczak - ekspert,

- Marek Belka - ekspert sekretariatu do lutego 1997 r. (do chwili objęcia stanowisk wicepremiera i ministra finansów),

- Marian Brzóska - ekspert,

- Filip Busz - ekspert,

- Dagmir Długosz - ekspert,

- Wiesław Karsz - ekspert,

- Stefan Krajewski - ekspert,

- Jerzy Kwieciński - ekspert delegowany przez Przedstawicielstwo Komisji Europejskiej,

- Tadeusz Markowski - ekspert,

- Radosław Piontek - ekspert delegowany przez Przedstawicielstwo Komisji Europejskiej,

- Witold Sartorius - ekspert delegowany przez Niemiecki Bank Odbudowy i Rozwoju (KfW),

- Marek Szczepański - kierownik organizacyjny sekretariatu.

Zasadnicze prace merytoryczne prowadzone były przez 6 następujących grup roboczych:

1. Sektorowe programy restrukturyzacji i prywatyzacja majątku państwowego (przewodnicząca - Henryka Bochniarz, sekretarz - Stefan Krajewski);

2. Instrumenty pobudzania konkurencji oraz instrumenty pomocy publicznej (przewodnicząca - Elżbieta Modzelewska-Wąchal, sekretarz - Wiesław Karsz);

3. Instrumenty transferu technologii i pobudzania innowacji

(przewodniczący - Ryszard Zembaczyński, sekretarz - Tadeusz Markowski);

4. Instrumenty polityki rozwoju regionalnego

(przewodniczący - Marek Kozak, sekretarz - Filip Busz);

5. Zintegrowane programy rozwoju regionalnego

(przewodniczący - początkowo Marcin Rybicki, następnie - Katarzyna Duczkowska-Małysz, sekretarz - Dagmir Długosz);

6. Rozwój międzynarodowej współpracy regionalnej

(przewodniczący - Eugeniusz Ciszak, sekretarz - Witold Sartorius).

Ponadto zagadnieniem regionalnych funduszy inwestycyjnych zajmowała się powołana w odrębnym trybie grupa ekspertów, której przewodniczyła - Grażyna Gęsicka, a sekretarzem był - Marek Szczepański.

Zadaniem grup roboczych nr 1 - 4 i 6 było zamówienie oraz uzyskanie odpowiednich ekspertyz i przygotowanie na tej podstawie raportu. Grupy te korzystając z 62 ekspertyz opracowały swoje raporty, których syntezy zostały przedstawione na sesji Zespołu Zadaniowego zorganizowanej w Krakowie 3 lipca 1997 r.

Następujące raporty grup stanowiły podstawę przygotowania niniejszego raportu końcowego:

• Sektorowe programy restrukturyzacji i prywatyzacja majątku państwowego opracowany przez grupę w składzie: Henryka Bochniarz - przewodnicząca, Stefan Krajewski - sekretarz, Maciej Drużyński, Mieczysław Groszek, Marek Krawczyk, Arkadiusz Krężel, Jerzy Kwieciński, Maria Maciaszczyk, Krzysztof Piotrowski, Marcus Rodlauer, Andrzej J. Wilk, przy udziale eksperta - Mariana Brz*ski.

• Instrumenty pobudzania konkurencji oraz instrumenty pomocy publicznej opracowany przez grupę w składzie: Elżbieta Modzelewska-Wąchal - przewodnicząca, Wiesław Karsz - sekretarz, Rudolf Borusiewicz, Barbara Janczewska, Bronisława Kowalak, Julian Krzyżanowski, Jerzy Pożyczka.

• Instrumenty transferu technologii i pobudzania innowacji

opracowany przez grupę w składzie: Ryszard Zembaczyński - przewodniczący, Tadeusz Markowski - sekretarz, Wojciech Brzost, Cezary Gołębiowski, Andrzej Kisiel, Roman Kluska, Tadeusz Kudłacz, Tomasz Parteka, Eric Salvat, Tadeusz Soroka, Konrad Tott, Elżbieta Wolman, Władysław Włosiński, Jan Zawadiak , przy udziale ekspertów - Edwarda Stawasza i Michela Quevita.

• Instrumenty polityki rozwoju regionalnego

opracowany przez grupę w składzie: Marek Kozak - przewodniczący, Filip Busz - sekretarz, Stanisław Balcerac, Janusz Bystrzyński, Franciszka Cegielska, Eugeniusz Chyłek, Andrzej Eliasz, Zygmunt Gadaj, Grażyna Gęsicka, Tomasz Gorzeński, Witold Sartorius, Antoni Stolarek, Marek Szczepański, Piotr Tworos, Andrzej J. Wilk, Kazimierz Żmuda, przy udziale ekspert*w - Andrzeja Pyszkowskiego, Jacka Szlachty, Johna Bachtlera i Pierre Medge^'a.

• Międzynarodowa współpraca regionów

opracowany przez grupę w składzie: Eugeniusz Ciszak - przewodniczący, Witold Sartorius - sekretarz, Elżbieta Adamczyk-Majkowska, Maciej Borsa, Marian Eckert, Czesław Fiedorowicz, Antoni Holcel, Tadeusz Kiecka-Niechajowicz, Bolesław Kulski, Mirosław Lewiński, Wojciech Obernikowicz, Jan Olbrycht, Kazimierz Surowiec, Robert Szewczyk, Joanna Wolff, przy udziale dw*ch zespoł*w eksperckich działających pod kierunkiem Jacka Zauchy i Witolda Toczyskiego.

Zadaniem grupy roboczej nr 5 Zintegrowane programy rozwoju regionalnego w składzie:

Marcin Rybicki - przewodniczący, którego następnie zastąpiła Katarzyna Duczkowska-Małysz, Dagmir Długosz - sekretarz, Rudolf Borusiewicz, Maciej Borsa, Marian Brzóska, Franciszka Cegielska, Jean-Claude Ebel, Paweł Grzesik, Krystyna Gurbiel, Justyna Gorgoń, Jacek Jaśkiewicz, Beata Jakubowska, Mariusz Kasprzyk, Tadeusz Kiecka-Niechajowicz, Paul Knotter, Marek Kozak, Marek Krawczyk, Wojciech Obernikowicz, Radosław Piontek, Marek Potrykowski, Witold Sartorius, Jakub Sieradzki, Wojciech Soiński, Andrzej Szumowski, Witold Toczyski, Anna Truszkowska, Piotr Tworos, Grzegorz Wałdoch, Jan Zygadlewicz, Piotr Żuber

było zaprogramowanie, wspomaganie, monitorowanie i opiniowanie wyników prac nad czterema zintegrowanymi programami rozwoju regionalnego.

Programy te były przygotowywane przez zespoły projektujące powołane przez władze zainteresowanych regionów. Trzy z nich zostały pozytywnie ocenione i zarekomendowane rządowi na sesji Zespołu Zadaniowego w dniu 18 czerwca 1997 r. Są to:

• Regionalny Program Restrukturyzacji Gospodarki i Przeciwdziałania Bezrobociu w Wojew*dztwach Polski P*łnocnej, opracowany przez Regionalny Zesp*ł Zadaniowy, kt*rego sekretariatem kierowała Irena Derewecka;

• Program Ekorozwoju w Euroregionie „Sprewa-Nysa-B*br”, opracowany przez Zesp*ł Projektujący koordynowany przez Bożenę Buchowicz;

• Małopolski Program Rozwoju Wsi i Rolnictwa, opracowany przez Zesp*ł Projektujący, kt*rego koordynatorem był Jan Grabski.

Czwarty z opracowywanych zintegrowanych programów rozwoju regionalnego - Program restrukturyzacji i rozwoju gospodarki województwa katowickiego - jest nadal korygowany i uzupełniany.

Grupa zajmująca się regionalnymi funduszami inwestycyjnymi opracowała rozwiniętą koncepcję tworzenia takich funduszy, przedstawioną w postaci przewodnika zawierającego między innymi propozycje odpowiednich uregulowań prawnych warunkujących jej wdrożenie.

Podstawą przygotowania raportu końcowego Zespołu Zadaniowego były także raporty grup studialnych, które przebywały w: Hiszpanii, Irlandii, Niemczech oraz Radzie Europy i agendach Unii Europejskiej, zapoznając się szczegółowo z doświadczeniami tych krajów i agend w zakresie polityki strukturalnej.

Efekty pracy poszczególnych grup roboczych i zespołów projektujących składają się na dorobek Zespołu Zadaniowego, obejmujący:

- kilkadziesiąt (62) ekspertyz przygotowanych przez uznanych specjalistów krajowych i zagranicznych,

- raporty syntetyczne (5) grup roboczych dotyczących najbardziej istotnych zagadnień polityki strukturalnej,

- pilotażowe programy (5) wdrożeniowe oraz

- raport końcowy, zawierający kilkadziesiąt rekomendacji dla rządu.

Cały ten dorobek był systematycznie przedstawiany nie tylko rządowi i jego poszczególnym agendom, ale także udostępniany zainteresowanym środowiskom zawodowym, społecznym i eksperckim. Służyły temu przede wszystkim szeroko upowszechniane biuletyny Zespołu Zadaniowego. Oprócz raportu końcowego, opublikowane zostaną także raporty grup, w tym w języku angielskim.

Wielostronna i intensywna działalność Zespołu Zadaniowego nie byłaby możliwa bez pomocy zagranicznych donorów - finansowej i technicznej. Prace Zespołu były przede wszystkim finansowane przez Komisję Europejską oraz rząd RP, a w zakresie regionalnych funduszy inwestycyjnych przez Bank Światowy ze środków rządu japońskiego. Niezbędne było jednak także wsparcie rządów: amerykańskiego, brytyjskiego, duńskiego, francuskiego, hiszpańskiego, irlandzkiego, niemieckiego i portugalskiego oraz UNDP, aby można było zorganizować liczne warsztaty, seminaria i wyjazdy studialne oraz uzyskać potrzebne materiały i ekspertyzy.

Zadaniem Zespołu Zadaniowego jako zbiorowego eksperta było przygotowanie odpowiednich propozycji. Prace Zespołu były przy tym tak prowadzone, aby zyskać dla nich profesjonalne, społeczne i polityczne poparcie. Rozpatrzenie i wdrożenie tych propozycji należy już do organów władzy publicznej, w tym w szczególności rządu RP.

WYZWANIA, CELE I INSTRUMENTY POLITYKI STRUKTURALNEJ

W niniejszym raporcie przez politykę strukturalną rozumie się pobudzanie przez organy władzy publicznej zmian strukturalnych w gospodarce w celu utrwalenia wysokiego tempa jej wzrostu i podnoszenia międzynarodowej konkurencyjności, poprzez umacnianie mechanizmów rynkowych. Dla przejrzystości raportu wyróżnione zostały dwa zasadnicze obszary tak określonej polityki strukturalnej: polityka przemysłowa oraz polityka rozwoju regionalnego. Dotyczą ich dwie główne części raportu. Przy czym przez politykę przemysłową rozumie się tutaj zespół instrumentów stosowanych przez rząd w celu wpłynięcia na proces dostosowań strukturalnych związanych ze zmianami w przewagach komparatywnych. Zawiera on zarówno instrumenty ukierunkowane na sektory schyłkowe jak i te, które zorientowane są na przyszłość.

Każda gospodarka charakteryzuje się właściwą jej strukturą, która przejawia się przede wszystkim:

• w strukturze własnościowej, ujmowanej poprzez wskaźniki udziału sektora prywatnego i publicznego w tworzeniu PKB, w zatrudnieniu, środkach trwałych, inwestycjach;

• w strukturze wykorzystania różnych czynników wytwórczych w  poszczególnych  sektorach;

• w strukturze sektorowej, określanej udziałem poszczególnych gałęzi produkcji i usług w wytwarzaniu produktu końcowego;

• w strukturze produktowej, określanej udziałem produktów o dużej wartości dodanej oraz zaawansowaniu technicznym;

• w strukturze podmiotowej gospodarki, określonej udziałami poszczególnych kategorii podmiotów (mikro, małe, średnie, duże) w łącznej ich liczbie.

Nowoczesna gospodarka charakteryzuje się ciągłymi zmianami w zakresie tak rozumianej struktury, które są wypadkową rynkowych zmian dostosowawczych oraz decyzji podejmowanych w ramach polityki makro- i mikroekonomicznej.

Wyzwania

Współcześnie wszystkie gospodarki wystawione są na test międzynarodowej konkurencyjności, któremu towarzyszy konieczność stawienia czoła następującym wyzwaniom:

• pogłębia się globalizacja i liberalizacja handlu oraz inwestycji, co wymusza szybkie zmiany strukturalne zarówno w sektorach dojrzałych jak i nowo powstałych;

• rośnie znaczenie zmian w technologiach, które przenoszone są w skali globalnej nieporównanie szybciej niż przed laty, zmieniając relacje przewag komparatywnych poszczególnych gospodarek i w ten sposób stwarzając konieczność szybkiej realokacji zasobów;

• rośnie znaczenie kapitału ludzkiego, zwłaszcza z uwagi na nasycenie coraz większej liczby produktów wysoką techniką, a co za tym idzie następuje zwiększenie wymagań w zakresie wiedzy oraz umiejętności;

• rośnie rola innowacyjności i przedsiębiorczości w gospodarce, które w rezultacie określają szanse danej gospodarki w konkurencji na rynkach światowych;

• kładzie się coraz większy nacisk na rozwój gospodarczy przy poszanowaniu ograniczeń wynikających z potrzeby ochrony środowiska i nieodtwarzalnych zasobów w gospodarce;

• narasta sprzeczność między stale wzrastającymi potrzebami w sferze zabezpieczenia społecznego i opieki zdrowotnej oraz koniecznością stawienia czoła konkurencji w skali międzynarodowej, co pociąga za sobą niezbędność obniżenia podatków i składek na ubezpieczenia społeczne oraz kontrolowania deficytu budżetowego;

• rośnie świadomość i potrzeba regionalizacji działalności w sferze społecznej i gospodarczej oraz warunkującej to decentralizacji państwa.

Władze publiczne na całym świecie natrafiając na spontanicznie zachodzące zmiany strukturalne zazwyczaj przyjmują wobec nich jedną z trzech charakterystycznych postaw, tzn. próbują oddziaływać na te zmiany w sposób:

• defensywny, czyli blokując działanie rynku lub przeciwdziałając jego rezultatom (np. ochrona wybranych sektorów);

• ofensywny, czyli dążąc do uruchomienia pożądanych zmian poprzez modyfikowanie mechanizmu rynkowego (np. wspieranie sektorów wysokiej szansy) lub

• dostosowawczy, czyli zorientowany na wzmacnianie rynku, bez prób zasadniczego korygowania jego rezultatów, a jedynie dopuszczając działania usprawniające go w sytuacji występowania słabości rynku (market failures), np. przeciwdziałanie monopolizacji.

Cele

Władze publiczne na całym świecie stosują kombinację środków charakterystycznych dla podejścia defensywnego, ofensywnego lub dostosowawczego. W ramach podejścia defensywnego, stając wobec problemów dostosowawczych w sektorach problemowych/wrażliwych, starają się powstrzymać zmiany rozmieszczenia zasobów dokonywane przez rynek. W tym celu posługują się szerokim zestawem środków zorientowanych na subsydiowanie trwale niezdolnych do konkurowania przedsiębiorstw, np. poprzez umarzanie zobowiązań wobec państwa, dotacje lub zamiany wierzytelności na udziały, utrzymywanie wysokich ceł, stosowanie ograniczeń pozataryfowych w postaci kontyngentów.

Przy stosowaniu podejścia ofensywnego władze publiczne starają się przyspieszyć dokonujące się zmiany, stosując liberalizację wewnętrzną gospodarki, liberalizację zewnętrzną (znoszenie barier taryfowych i pozataryfowych), a to co je różni od podejścia dostosowawczego - to optowanie za selektywnymi prorozwojowymi rozwiązaniami. Dlatego też w ramach tego podejścia akceptuje się: subsydiowanie eksportu, udzielanie ukierunkowanych subsydiów na B+R, stosuje się ulgi podatkowe oraz przyspieszoną amortyzację w przypadku inwestycji nowych lub modernizacyjnych, udziela się preferencji celnych dla dóbr inwestycyjnych oraz importu nowych technologii zwiększających nowoczesność produktów finalnych. Ogólnie popiera się sektory nowoczesne czy też tzw. wysokiej szansy.

W ramach podejścia dostosowawczego występuje akceptacja władz publicznych jedynie dla działań ułatwiających dokonywanie się zmian strukturalnych dyktowanych przez rynek, którego logika i rezultaty działania nie są przez władze kwestionowane. Polityka polega w tym przypadku na: przyspieszaniu prywatyzacji, deregulacji ekonomicznej i administracyjnej uwalniającej rynek z krępujących go przepisów, regulacji na rzecz promocji konkurencji w przypadku sektorów infrastrukturalnych (sieciowych), subsydiowaniu rekonwersji siły roboczej, dostarczaniu rynkowi finansowemu niezbędnych regulacji prawnych, subsydiowaniu zmian lokalizacji, przeciwdziałaniu zachowaniom antykonkurencyjnym.

Dokonanie wyboru któregoś z opisanych podejść jest pochodną podjęcia decyzji co do charakteru prowadzonej polityki. Idzie tu o wyb*r opcji między:

• polityką aktywną w stosunku do rezultatów jakie niesie ze sobą funkcjonowanie mechanizmu rynkowego, co oznacza przyjęcie podejścia defensywnego lub ofensywnego;

• polityką pasywną wobec tych rezultatów, co oznacza przyjęcie podejścia dostosowawczego, czyli uznanie, że wyników działania mechanizmu rynkowego nie należy uchylać decyzjami z zakresu polityki strukturalnej.

Wspomniane wcześniej tendencje w gospodarce światowej oraz zmiany postaw wobec koniecznych dostosowań strukturalnych spowodowały w wielu krajach przesuwanie się punktu ciężkości:

• z interweniowania w dokonujące się zmiany dostosowawcze jakby obok i niezależnie od rynku, w kierunku takich form ingerencji, które kładą nacisk na usprawnienie samego mechanizmu rynkowego;

• z inwestowania głównie w infrastrukturę techniczną, w kierunku zwiększenia nakładów na rozwój kapitału ludzkiego;

• z podejścia defensywnego, w kierunku ofensywno-dostosowawczego.

Tendencje te widoczne są w krajach UE, gdzie w latach 70. i 80. dominowało zainteresowanie sektorami problemowymi oraz infrastrukturą techniczną, aby z czasem ustąpić miejsca podejściu ponadsektorowemu, koncentrującemu się na zwiększaniu potencjału innowacyjnego (programy ramowe dotyczące B+R) w otwartym na konkurencję otoczeniu.

Współcześnie polityka strukturalna orientuje się na kształtowanie gospodarki, która jest:

• zdywersyfikowana sektorowo, produktowo oraz posiada elastyczne i adaptacyjne struktury gospodarcze uodparniające ją na szoki koniunkturalne;

• promująca i wykorzystująca kapitał ludzki;

• zdolna do tworzenia i absorpcji innowacji;

• otwarta na wymianę z zagranicą i zdolna do międzynarodowej integracji;

• przyjazna dla środowiska przyrodniczego.

Osiągnięcie takich właściwości gospodarki w warunkach przejścia od gospodarki nakazowej do rynkowej wymaga w szczególności przekształceń:

• w strukturze własnościowej, co zależy od postępów w prywatyzacji majątku państwowego oraz dynamiki powstawania i rozwoju nowych podmiotów gospodarczych;

• w strukturze czynników wytwórczych, co zależy od łatwości przemieszczania się zasobów pracy i kapitału z mniej do bardziej efektywnych obszarów zastosowania;

• w strukturze produktowej, gdzie pożądanym kierunkiem zmian jest zwiększający się udział produktów o wyższej wartości dodanej, co w sposób zasadniczy zależy od skłonności i zdolności podmiotów gospodarczych do innowacji;

• w strukturze podmiotowej, co zależy od dynamiki rozwoju i innowacyjności małych i średnich przedsiębiorstw oraz procesu dekoncentracji organizacyjnej w następstwie prywatyzacji i rynkowego dostosowania dużych przedsiębiorstw państwowych.

Instrumenty

Realizacja powyższych celów powinna się odbywać poprzez oddziaływanie władz publicznych na różne elementy mechanizmu rynkowego. Dotyczy to w szczególności następujących obszarów i zagadnień:

1. Oddziaływanie na popyt:

• polityka handlowa (likwidowanie barier w imporcie oraz eksporcie);

• polityka zamówień publicznych.

2. Oddziaływanie na warunki funkcjonowania podmiotów gospodarczych:

• inwestycje infrastrukturalne;

• wspieranie B+R oraz transferu technologii;

• polityka rozwoju regionalnego, a w tym stymulowanie lokalnych skupisk wysokiej technologii;

• polityka podatkowa;

• polityka w zakresie standaryzacji i certyfikacji;

• polityka wobec rynku pracy;

• polityka wobec rynków finansowych.

3. Oddziaływanie na strukturę rynku:

• polityka konkurencji;

• polityka prywatyzacyjna oraz restrukturyzacja;

• polityka wobec MŚP.

CZĘŚĆ I

POLITYKA PRZEMYSŁOWA

1.1. Promocja konkurencji, pomoc publiczna, ochrona konsumenta

Odpowiednie wywieranie wpływu na poszczególne elementy mechanizmu rynkowego powinno dawać pożądane efekty strukturalne, przy czym skala tych efektów zależy od kierunku, głębokości oraz zakresu oddziaływania, co jest sednem polityki strukturalnej.

1.1.1. Instrumenty prorynkowe

Dotychczas działania władz publicznych są w Polsce skoncentrowane na przezwyciężaniu dziedzictwa poprzedniego systemu, a w szczególności niskiej sprawności poszczególnych rynków, w tym przede wszystkim rynków czynników wytwórczych. Działania te - polegające na ustanawianiu obudowy prawnej wraz z instytucjami warunkującymi sprawne funkcjonowanie rynk*w - są ukierunkowane na:

• promowanie rynków, które polega głównie na prywatyzacji oraz liberalizacji (zarówno cen jak i warunków działania);

• regulowanie rynków tam, gdzie funkcjonują one w sposób niesprawny (sytuacje ograniczeń konkurencji, efekty zewnętrzne itp.).

Działania promujące rynki

• w zakresie liberalizacji stosunków wewnętrznych:

• uwolnienie mechanizmu przemieszczania się zasobów w gospodarce, głównie przez zniesienie ograniczeń w obrocie kapitałem rzeczowym oraz pieniężnym;

• liberalizacja cen, czyli zapewnienie dominacji cen umownych;

• liberalizacja prawnych warunków wejścia na rynek, dzięki np. przyjęciu ustawy z 1988 r. o prowadzeniu działalności gospodarczej, która - z wyjątkiem działalności koncesjonowanej - wprowadziła swobodę podejmowania działalności gospodarczej;

• wprowadzenie regulacji uruchamiających konkurencję w sektorach infrastrukturalnych (np. dzięki przyjęciu w kwietniu 1997 r. ustawy „Prawo energetyczne” oraz przyjęciu ustawy o łączności z 1990 r., w której przyjęto zasadę, iż operator sieci telekomunikacyjnej nie może odmówić podłączenia do niej innej sieci);

• zwiększenie przejrzystości rynku za pośrednictwem takich działań, jak ustawa o sądowym rejestrze gospodarczym z 1997 r. oraz projektowana ustawa o centralnym rejestrze zastawów.

• w zakresie liberalizacji stosunków zewnętrznych:

• podpisanie porozumień handlowych (GATT/WTO, OECD, Układ Europejski) mających na celu ujawnienie przewag komparatywnych przez otwarcie się polskiej gospodarki, jak również wymuszenie przez presję importu koniecznych zmian strukturalnych. Porozumienia te, poza przewidzianą w nich redukcją barier taryfowych oraz pozataryfowych, ograniczają możliwości stosowania subsydiów eksportowych oraz antyimportowych;

• stworzenie korzystnych warunków działania dla inwestorów zagranicznych.

- w zakresie instytucjonalizacji:

• utworzenie Agencji Techniki i Technologii promującej działalność innowacyjną oraz pośredniczącej w transferze technologii;

• utworzenie Centralnej Tablicy Ofert jako nowego pozagiełdowego rynku papierów wartościowych;

• utworzenie Urzędu Regulacji Energetyki, którego działanie ma sprzyjać konkurencji w sektorze energetyki.

Działania regulujące rynki

Wśród wielu działań o charakterze regulacyjnym, w szczególności w sferze rynku pracy, rynków finansowych oraz obrotu towarowego, na szczególną uwagę zasługują działania władz publicznych zmierzające do ochrony konkurencji.

Wyraża się to w:

• przeciwdziałaniu zachowaniom zniekształcającym konkurencję, w tym zachowaniom podmiotów gospodarczych polegającym na nadużywaniu pozycji dominującej oraz porozumieniach monopolistycznych;

• przeciwdziałaniu strukturom rynkowym zniekształcającym konkurencję.

Zadania te realizowane są w okresie po 1989 r. przez Urząd Antymonopolowy (obecnie Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów).

Urząd koncentrował się w ostatnich sześciu latach na tych sferach działalności gospodarczej, w których konkurencja tradycyjnie była wyłączona, tj. w tzw. obszarach monopoli sieciowych (telekomunikacja, energetyka, gospodarka wodno-ściekowa, gazownictwo) oraz na sektorach nie natrafiających na konkurencję (np. kolportaż prasy, przemysł samochodowy). Obecnie aktywność Urzędu w tych obszarach sukcesywnie maleje w miarę jak dokonywane są zmiany strukturalne w tych sektorach.

Jeśli chodzi o porozumienia monopolistyczne, to zwalczane są zarówno porozumienia horyzontalne, jak i wertykalne, przy czym bardzo rygorystycznie występuje się przeciwko porozumieniom poziomym, zwłaszcza cenowym (np. w przemyśle nawozów sztucznych, w przemyśle cukrowniczym), bardziej liberalnie natomiast podchodzi się do porozumień pionowych (dystrybucyjnych).

W sprawach kontroli koncentracji na rynku Urząd rozpatruje notyfikację zamiarów łączenia podmiotów gospodarczych w każdej formie, w tym o charakterze organizacyjnym, kapitałowym, a także w postaci unii personalnych. Oceniając każde z zamierzonych łączeń Urząd bierze pod uwagę nie tylko aktualny stan koncentracji na danym rynku, ale także perspektywy rozwoju konkurencji. Z tych względów w praktyce zezwala się niekiedy na koncentrację rynkową, która może spowodować przejściowe ograniczenie konkurencji, jednakże w dłuższym okresie daje ona łączącym się podmiotom możliwość konkurowania nie tylko na rynku polskim, ale również europejskim. Dotyczy to zwłaszcza tych sektorów, w których poziom koncentracji liczących się uczestników gry rynkowej jest wysoki (np. w przemyśle chemicznym, farmaceutycznym, samochodowym, w usługach finansowych).

Przeprowadzone analizy i powyższe uwagi uzasadniają sformułowanie następujących wniosków i rekomendacji:

• w zakresie liberalizacji rynków należy dążyć do:

• uelastycznienia rynku pracy poprzez:

• zwiększenie przestrzennej, zawodowej i kwalifikacyjnej mobilności pracownik*w,

• zwiększenie przejrzystości rynku (stworzenie systemu informacji o wolnych miejscach pracy i możliwościach mieszkaniowych),

• deregulację polityki płac (zdecentralizowany model negocjacyjny, elastyczne systemy organizacji pracy);

• uelastycznienie rynku rolnego poprzez stopniowe odchodzenie od stosowania mechanizm*w interwencji cenowej na rzecz finansowania przemian strukturalnych na obszarach wiejskich i w rolnictwie;

• przeprowadzenia kompleksowej deregulacji gospodarki, w oparciu o całościowy przegląd regulacji ekonomicznych oraz administracyjnych zgodnie z sugestiami przyjętymi przez OECD, w celu:

- wycofania zbytecznych, antyefektywnościowych regulacji,

- wprowadzenia procedur uzależniających ustanowienie nowych regulacji od przeprowadzenia oceny ich prawdopodobnego wpływu na efektywność ekonomiczną oraz powiązania ich ze wskaźnikami umożliwiającymi monitorowanie efektów ich wprowadzenia,

- stosowania elastycznych systemów regulacyjnych z wbudowanym mechanizmem oceny efektów ich działania i związaną z tym korektą samej regulacji;

• zniesienia barier utrudniających wchodzenie na rynek nowym podmiotom, a w tym:

- ograniczenia do niezbędnego minimum katalogu rodzajów działalności wymagającej koncesjonowania lub zezwoleń, z prawnym wyłączeniem możliwości uzupełniania tego katalogu w drodze rozporządzeń Rady Ministrów lub Ministra Gospodarki,

- zmniejszenia ograniczeń dla podmiotów zagranicznych, np. związanych z nabywaniem ziemi pod inwestycje, nabywaniem pakietów akcji/udziałów podmiotów krajowych, formą prowadzenia działalności;

• zaniechania stosowania odrębnych rozwiązań instytucjonalnych dla każdej z form własności w sektorze bankowym;

• zliberalizowania przepisów regulujących tworzenie grup kapitałowych oraz konglomeratów finansowych;

• zliberalizowania polityki koncesyjnej na rynku ubezpieczeniowym w zakresie ubezpieczeń gospodarczych;

• przyspieszenia powstawania duopoli na szczeblu wojewódzkim oraz zachęcania operatorów telewizji kablowych do wchodzenia na rynek telekomunikacyjny;

• zliberalizowania łączności międzystrefowej oraz łączności międzynarodowej;

• zliberalizowania cen w sektorze energetycznym i zwiększenia roli umów w ich ustalaniu;

• obniżenia progów technicznych określających obowiązek udostępnienia sieci przesyłowych trzeciej stronie;

- w zakresie infrastruktury prawnej rynków należy:

• uchwalić ustawę o reprywatyzacji, która - oprócz zaspokojenia słusznych roszczeń byłych właścicieli - zwiększyłaby bezpieczeństwo obrotu;

• przeprowadzić nowelizację prawa o spółkach wprowadzającą formy prowadzenia działalności gospodarczej dostosowane do potrzeb rozwijających się rynk*w, np. spółka komandytowo-akcyjna, r*żne formy grupowania kapitałowego;

• stabilizować i czynić możliwie przejrzystym system podatkowy;

• prowadzić politykę fiskalną i monetarną sprzyjającą rozwojowi rynku kapitałowego;

• rozwinąć prawną regulację transakcji terminowych;

• wprowadzić i egzekwować regulacje przeciwdziałające nieprawidłowościom występującym na rynku kapitałowym;

• uregulować kwestię umowy ubezpieczenia w sposób, który przygotuje polskie firmy ubezpieczeniowe do otwarcia rynku ubezpieczeniowego;

• rozszerzyć listę ubezpieczeń obowiązkowych, w szczególności od odpowiedzialności cywilnej i zawodowej;

• wprowadzić do ustawodawstwa te postanowienia dyrektyw UE, które regulują szczegóły wykonywania niektórych typów ubezpieczeń (pomoc prawna, koasekuracja transgraniczna), nie wprowadzonych jeszcze do prawa krajowego;

- w zakresie instytucjonalizacji należy:

• wzmocnić sądy gospodarcze oraz obsługę kadrową i techniczną wydziałów ksiąg wieczystych w sądach, w celu udrożnienia obrotu nieruchomościami oraz uproszczenia procedur w sprawach o ustalenie stanu prawnego m.in. gruntów i nieruchomości;

• utworzyć fundusze emerytalne;

• rozwinąć system giełd towarowych i rynków hurtowych w rolnictwie oraz instytucji promowania żywności, zwłaszcza na rynkach zagranicznych;

• wspierać wszelkie inicjatywy i podmioty przyczyniające się do zwiększenia przejrzystości rynku, takie jak np.: centralny rejestr zastawów, instytucje gromadzące statystyki ubezpieczeniowe oraz prowadzące ranking firm ubezpieczeniowych, organizacje konsumenckie zorientowane na rozpowszechnianie informacji o zawieranych umowach ubezpieczenia i kosztach poszczególnych gwarancji;

• utworzyć niezależny organ regulacyjny w sektorze telekomunikacyjnym na wzór urzędu regulującego sektor elektroenergetyczny;

- w zakresie promowania konkurencji należy:

• wspierać napływ kapitału zagranicznego, szczególnie w postaci inwestycji bezpośrednich, poprzez konsekwentne usuwanie ograniczeń formalno-prawnych;

• wprowadzić konkurencję do sektora komunikacyjnego poprzez:

- dopuszczenie różnych form własności podmiotów eksploatujących tabor kolejowy,

- umożliwienie operatorom korzystania z sieci innych niż należące do TP SA (np. sieci PSE, PKP);

• przeprowadzić regulację umożliwiającą konkurencję w sektorach infrastrukturalnych (sieciowych) na wzór sektora elektroenergetycznego (np. w gazownictwie, gospodarce wodno-ściekowej, telekomunikacji);

• przeciwdziałać próbom przejęcia kapitałowego wybranych sektorów rynku przez struktury monopolistyczne;

• obniżać bariery wejścia na rynek, poprzez m.in. udział środków publicznych w funduszach zalążkowych (seed capital), poręczeniowych oraz innych typach funduszy promujących powstawanie i rozwój MŚP;

• redukować cła oraz inne środki handlowe ograniczające wymianę z zagranicą;

• rozszerzać zakres porozumień/umów certyfikacyjnych i normalizacyjnych oraz poszerzać stosowanie zasady wzajemności w tej sferze;

• unikać stosowania subsydiów antyimportowych;

• zrezygnować ze stosowania klauzuli rozsądku (rule of reason) w odniesieniu do nadużywania pozycji dominującej i zawężyć jej stosowanie do porozumień, przy równoczesnym wprowadzeniu podstaw do stosowania wyłączeń w odniesieniu do tych typów praktyk, których pozytywne skutki dla konsumentów i rynku są większe niż skutki negatywne;

• stosować liberalne zasady kontroli łączeń podmiotów działających na rynku krajowym w przypadkach, gdy dany rynek światowy opanowany jest przez oligopole;

• wzmocnić pozycję organów egzekwujących przestrzeganie przepisów ustawy antymonopolowej,

• zmodyfikować zasady kontroli łączeń podmiotów w kierunku koncentracji na kontroli łączeń istotnych z punktu widzenia ograniczenia konkurencji;

• kontrolować działalność funduszy tworzonych przez państwo z punktu widzenia przestrzegania reguł konkurencji.

1.1.2. Instrumenty pozarynkowe - pomoc publiczna

Pomoc publiczna polega na przekazaniu przez władze publiczne podmiotom gospodarczym środków, głównie finansowych, będących w dyspozycji tych władz lub pomniejszeniu środków należnych tym władzom, w celu przysporzenia korzyści ekonomicznych podmiotom gospodarczym objętym pomocą, a w konsekwencji realizacji w ten sposób zadań lub zamierzeń polityki gospodarczej.

Pomoc oferowana jest albo przedsiębiorstwom, które należą do tzw. sektorów problemowych, z trudnością dostosowujących się do nowych rynkowych reguł gry oraz warunków jakie towarzyszą przemianom systemowym, albo też stanowi element systemu zachęt kierowanych do podmiotów gospodarczych, z zamiarem wpłynięcia na ich decyzje produkcyjne lub lokalizacyjne. Pomoc ta przybiera najczęściej postać:

• dotacji:

- restrukturyzacyjnych dla sektora bankowego, realizowanych w oparciu o ustawy z 3 lutego 1993 r. oraz 24 czerwca 1994 r.,

- przedmiotowych, z których przede wszystkim korzysta PKP i PKS (z uwagi na stosowanie cen urzędowych),

- budżetowych na dofinansowanie inwestycji centralnych, których znaczącym beneficjentem jest górnictwo węgla kamiennego (ponad 70% w latach 1994-95 i około 25% w roku1996),

- z budżetu państwa wspierających realizację regionalnych programów restrukturyzacyjnych oraz tworzenie instytucji lokalnych (rozporządzenie Rady Ministrów z 25.03.1997 r.),

- restrukturyzacyjnych z budżetu w ramach programu EFSAL, mających dla podmiotu charakter pomocy jednorazowej z przeznaczeniem na osłonę socjalną procesów restrukturyzacyjnych (rozporządzenie Rady Ministrów z 25.03.1997 r.),

- dla agencji rządowych wspierających procesy restrukturyzacyjne (np. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - ARiMR, Agencja Rozwoju Przemysłu - ARP);

• subsydiów kredytowych występujących w formie np. pożyczek uprzywilejowanych, które udzielane są decyzją Ministra Finansów w ramach wyżej wymienionego programu EFSAL z przeznaczeniem na sfinansowanie inwestycji restrukturyzacyjnych. Pożyczki uprzywilejowane występują jako podstawowa forma pomocy w rolnictwie;

• dopłat do odsetek od kredytów (np. w rolnictwie) na podstawie ustawy z 5.01.1995 r. o dopłatach do oprocentowania niektórych kredytów bankowych;

• różnych form subsydiów rolnych, w tym subsydiów eksportowych (cukier);

• subsydiów podatkowych w formie:

- systemowych zwolnień i ulg podatkowych, z których najważniejszymi są ulgi inwestycyjne oraz

- zindywidualizowanych - w formie decyzji organów finansowych - umorzeń, zaniechań ustalania lub poboru niektórych podatków, odroczeń lub rozłożenia ich na raty;

• możliwości (do 1.01.1996 r.) powiększania kapitału rezerwowego jednoosobowych spółek Skarbu Państwa oraz zwolnienia przedsiębiorstwa państwowego z obowiązku wpłacania dywidendy, które to instrumenty spełniały ważną funkcję w procesie restrukturyzacji polskich przedsiębiorstw państwowych, szczególnie w pierwszych latach transformacji. Znacząco skorzystały z niej przedsiębiorstwa przemysłów węglowego oraz hutniczego;

• zmniejszenia zobowiązań z tytułu składek na ZUS, która to możliwość została stworzona mocą ustawy budżetowej z 1995 r., dzięki czemu przedsiębiorstwa objęte ugodą bankową, lub postanowieniem sądu o zatwierdzeniu układu sądowego uzyskiwały możliwość skorzystania z dotacji budżetowej na spłatę części swego zadłużenia wobec ZUS. Umorzenie odsetek od zaległości wobec ZUS przewidziano w poselskim projekcie ustawy o restrukturyzacji finansowej górnictwa węgla kamiennego;

• rezygnacji z wierzytelności lub zamiany ich na akcje. Udziały jako forma pomocy stosowana jest przykładowo przez Agencję Rozwoju Przemysłu;

• poręczeń i gwarancji spłaty kredytów bankowych ze środków budżetu państwa zgodnie z ustawą z 5.01.1991 r. Prawo budżetowe, mających za zadanie wspomaganie procesów restrukturyzacyjnych, adaptacyjnych i modernizacyjnych. Stanowią one formy pomocy o ile warunki ich udzielania odbiegają od kryteriów rynkowych;

• przyspieszonej amortyzacji środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych przewidzianej rozporządzeniem Ministra Finansów z 17.01.1997 r., która możliwa jest w gminach o szczególnym zagrożeniu wysokim bezrobociem strukturalnym albo w województwie lub regionie administracyjnym zagrożonym recesją i degradacją społeczną (wykaz ustalany jest przez Radę Ministrów);

• uproszczonych form opodatkowania w przypadku małych przedsiębiorstw .

Praktyka stosowania pomocy publicznej w Polsce musi uwzględniać zobowiązania wobec Unii Europejskiej. Podstawę tych zobowiązań stanowi art. 63.1(iii) Układu Europejskiego, wedle którego „wszelka pomoc publiczna, która zniekształca lub grozi zniekształceniem konkurencji przez faworyzowanie niektórych przedsiębiorstw lub produkcji niektórych towarów (...), o ile pomoc może mieć negatywny wpływ na handel między Polską a Wspólnotami - jest niezgodna z właściwą realizacją Układu”. O tym, czy dana działalność władz publicznych w Polsce lub Unii Europejskiej stanowi dopuszczalną pomoc, czy też nie - decyduje jej zgodność z kryteriami przyjętymi w art. 92-94 Traktatu Rzymskiego oraz innych regulacjach wspólnotowych, w tym tzw. case law.

Cała Polska na mocy Układu Europejskiego otrzymała uprzywilejowany status jako obszar, na którym występuje niepełne zatrudnienie, a poziom życia jest szczególnie niski. Ten status umożliwia Polsce stosowanie podwyższonego progu subsydiowania inwestycji (do 75% ekwiwalentu dotacyjnego netto) oraz okresowego stosowanie pomocy operacyjnej.

Oprócz art. 63 Układu Europejskiego istotny wpływ na zakres pomocy publicznej mają tzw. „Zasady stosowania art. 63 Układu Europejskiego” przyjęte przez Komitet Integracji Europejskiej w 1996 r. i oczekujące na przyjęcie przez Radę Stowarzyszenia.

W szczególności w świetle tych zasad:

• doprecyzowaniu ma ulec maksymalna wielkość pomocy inwestycyjnej oraz jej szczegółowy zasięg terytorialny w Polsce oraz

• strony zobowiązały się do opracowania nowych, ewentualnie modyfikacji istniejących, rodzajów dozwolonej pomocy w Unii Europejskiej w drodze przyjęcia tzw. specjalnych ustaleń na temat zgodności z Układem Europejskim pomocy przeznaczonej na przeciwdziałanie specyficznym problemom Polski w czasie jej transformacji w kierunku gospodarki rynkowej.

Reasumując, Polskę wiążą reguły udzielania pomocy obowiązujące w Unii Europejskiej, przy czym pamiętać trzeba o:

• zakazie udzielania pomocy eksportowej w stosunkach z Unią Europejską, co pogarsza sytuację w stosunku do istniejącej pod rządami art. 29 WTO (uwarunkowana możliwość subsydiowania eksportu w okresie 7 lat);

• przestrzeganiu reguł udzielania pomocy sektorowej, szczególnie w przypadku sektorów wrażliwych w Unii.

Przedstawiony katalog nie jest pełny i ma jedynie przybliżać obraz stosowanych w Polsce form pomocy publicznej. Użycie tych instrumentów może odbywać się poprzez pomoc sektorową lub ponadsektorową.

Pomoc sektorowa

Potencjalnymi beneficjentami pomocy sektorowej są najczęściej sektory problemowe (wrażliwe) i sektory strategiczne.

Za sektory problemowe uznaje się te, w których przeważają przedsiębiorstwa o malejącej zdolności konkurencyjnej, co wyraża się w:

• przestarzałych urządzeniach produkcyjnych, technologiach oraz wyrobach;

• zniżkującej rentowności lub nawet stratach na działalności;

• spadających obrotach oraz wzrastających zapasach, nadmiernych zdolnościach produkcyjnych, niewystarczającym poziomie przepływów pieniężnych, wzrastającym zadłużeniu, żądaniu przez banki podwyższonego poziomu oprocentowania kredytów, braku zdolności kredytowej, niskiej wartości netto majątku;

- a przy tym stanowiące ważne źródło zatrudnienia w skali kraju lub regionie.

W polskich warunkach zaliczyć można do tej kategorii przemysły: górnictwa węgla brunatnego i kamiennego, kopalnictwa surowców dla chemii, hutnictwa żelaza i stali, hutnictwa metali nieżelaznych, okrętowy, produkcji maszyn rolniczych i ciągników, włókienniczy, taboru kolejowego, kolejowy. Dla porównania w Unii Europejskiej do sektorów tego typu zalicza się transport oraz przemysły: włókien syntetycznych, samochodowy, okrętowy, stalowy i węglowy. Specyficznym sektorem problemowym jest w Polsce - podobnie jak w UE - rolnictwo oraz gospodarka żywnościowa.

Sektory problemowe w większości - z wyjątkiem przemysłu taboru kolejowego oraz przemysłu kolejowego - objęte są albo programami rządowymi (węglowy, hutnictwa żelaza i stali, okrętowy, produkcji i przetw*rstwa mleka), albo resortowymi (metali nieżelaznych i włókienniczy).

Jeśli chodzi o środki pomocy publicznej dla przedsiębiorstw należących do sektorów problemowych/wrażliwych, to wykorzystywane są w Polsce niemal wszystkie z przedstawionego wyżej katalogu środków, z tym, że dominują tu różnego typu dotacje, pożyczki uprzywilejowane oraz podatkowe narzędzia restrukturyzacyjne. Istotną funkcję pełnią również poręczenia lub gwarancje Skarbu Państwa, w przypadku których głównymi beneficjentami są: transport, hutnictwo oraz energetyka. Z uwagi na to, że część sektorów problemowych w Polsce to sektory wrażliwe w UE, udzielanie pomocy publicznej dla nich rodzi konieczność konsultowania decyzji w tym zakresie z partnerami z Unii Europejskiej.

Za sektory strategiczne uznaje się te, które przyczyniają się do unowocześnienia produkcji poprzez lepsze wykorzystanie kapitału ludzkiego i rzeczowego, a zarazem pobudzają rozwój innych dziedzin. Przyjmując jako kryteria ich wyróżnienia: udział wydatków na B+R wyższy niż 3,5% sprzedaży netto oraz zatrudnienie w sferze B+R wyższe niż 25 osób na 1000 zatrudnionych, ich lista obejmuje w Polsce następujące przemysły: lotniczy, farmaceutyczny, silników elektrycznych i generatorów, transformatorów, sprzętu medycznego, silników i turbin, maszyn biurowych i  komputerów, elementów półprzewodnikowych, sprzętu telekomunikacyjnego, instrumentów pomiarowych, kontrolnych i badawczych, sprzętu do sterowania procesami przemysłowymi oraz instrumentów optycznych.

Sektory strategiczne zasadniczo nie były obejmowane programami pomocy restrukturyzacyjnej lub rozwojowej. Wyjątkowo trzy przemysły należące do tej kategorii, tj. farmaceutyczny, elektroniczny oraz obrabiarkowy, objęto takimi programami, wspieranymi także ze środków Unii Europejskiej w ramach programu Phare. Część z tych sektorów korzystała z dotacji i pożyczek uprzywilejowanych EFSAL (elektromaszynowy, elektroniczny, precyzyjny, farmaceutyczny, chemiczny), ale środki te mają charakter jednorazowy i nie można ich traktować jako dźwigni rozwojowej. Oprócz powyższych środków sektory strategiczne częściowo mogły korzystać z wyników prac badawczych finansowanych ze środków KBN w ramach tzw. projektów badawczych zamawianych oraz celowych. Obszary badawcze, o które chodzi to: inżynieria materiałowa i technologia materiałowa, automatyka, elektronika, informatyka i telekomunikacja, nauki chemiczne, chemia techniczna i inżynieria procesowa.

Jeśli chodzi o środki pomocy publicznej dla przedsiębiorstw należących do sektorów strategicznych, to trudno jest o wskazanie jakiegoś ich katalogu, ponieważ sektory te nie leżą w centrum zainteresowania władz publicznych, a stosowanie ulg inwestycyjnych i  przyspieszonej amortyzacji trudno nazwać działaniem prorozwojowym.

Pomoc ponadsektorowa

Oprócz instrumentów ukierunkowanych na dokonywanie zmian wewnątrzsektorowych (pomoc dla sektorów problemowych) lub międzysektorowych (pomoc dla sektorów strategicznych), władze publiczne w Polsce, podobnie jak to się dzieje w innych krajach, wykorzystują instrumenty pomocy publicznej, ingerując w przebieg zmian strukturalnych bez orientacji na konkretne sektory.

Do podstawowych katalizatorów tych zmian należą następujące instrumenty pomocy ponadsektorowej:

- w zakresie pomocy regionalnej:

• dotacje z budżetu państwa na dofinansowanie inwestycji w określonych regionalnych programach restrukturyzacyjnych (np. dla województw łódzkiego, olsztyńskiego, suwalskiego i wałbrzyskiego, mikroregionu mieleckiego);

• dotacje na dofinansowanie inwestycji infrastrukturalnych realizowanych w systemie robót publicznych jako zadania własne gminy, w regionach zagrożonych wysokim bezrobociem strukturalnym. Dotacje te wynosiły w 1995 r. 54,8 mln zł;

• ulgi inwestycyjne oraz ulgi z tytułu przyspieszonej amortyzacji środków trwałych i praw niematerialnych dokonywane na terenie gmin o szczególnym zagrożeniu wysokim bezrobociem strukturalnym. W 1995 r. z tego tytułu nie wpłynęło do budżetu - 32,8 mln zł, a w 1996 r. - 23,6 mln zł;

• środki tzw. aktywnej części Funduszu Pracy, np. za rok 1995 - 754,9 mln zł, co stanowiło 67,2% wszystkich środków pomocy regionalnej;

• zwolnienia podatkowe lub przyspieszona amortyzacja oraz inne preferencje związane z ustanowieniem specjalnych stref ekonomicznych (aktualnie jest ich sześć: mielecka, katowicka, suwalska, wałbrzyska, łódzka i legnicka).

- inne rodzaje pomocy ponadsektorowej:

• powszechne ulgi inwestycyjne w postaci odliczeń i obniżeń podatku dochodowego - nie posiadające regionalnej specyfiki;

• środki pomocy publicznej dla eksporterów w postaci podwyższonych ulg inwestycyjnych oraz dopłat do odsetek od kredyt*w. Odrębną formą pomocy jest dopłata do cen cukru w eksporcie;

• poręczenia kredytowe dla MŚP ze środków budżetu państwa dokapitalizowujących Bank Gospodarstwa Krajowego.

Jak wynika z wcześniejszych uwag władze publiczne w Polsce balansują między dwoma biegunami polityki strukturalnej i stosują środki z repertuaru wszystkich trzech wcześniej wyróżnianych podejść. W latach 1990-93 dominowało podejście dostosowawcze realizowane w ramach liberalnej polityki koncentrującej się na kreowaniu rynków i stwarzającej im możliwie niezakłócone warunki funkcjonowania. Rezygnowano świadomie z wszelkich prób celowego sterowania kierunkiem zmian dostosowawczych wymuszanych przez często niedoskonały rynek. Ekipy rządowe do 1993 r. cechowała niechęć do podejścia defensywnego i sceptycyzm do podejścia ofensywnego, przy skoncentrowaniu się na wysiłkach kreujących i regulujących rynki.

Wybory roku 1993 przyniosły zmianę w rozłożeniu akcentów, polegającą głównie na większym zaangażowaniu finansowym państwa w procesy restrukturyzacyjne sektorów problemowych (głównie górnictwa, hutnictwa i rolnictwa). Co do podejścia ofensywnego, to manifestowało się to jedynie przyjęciem przez KERM w 1995 r. dokumentu pt. „Sektory wysokiej szansy”, w ślad za którym nie nastąpiły jednak praktyczne posunięcia. Rzeczywiste działania legislacyjne natomiast świadczą o faktycznym wyborze opcji dostosowawczej z elementami podejścia defensywnego (problem sektorów wrażliwych). Widoczne jest to w przyjmowanych przez Sejm ostatniej kadencji szeregu ustawach kontynuujących reformy rynkowe zapoczątkowane w 1989 r. - jak np. prawo energetyczne.

Gdyby parlament zdecydował się przyjąć ustawę o restrukturyzacji finansowej górnictwa węgla kamiennego, mielibyśmy do czynienia z przesunięciem się akcentu w kierunku podejścia defensywnego. Oczywiście można twierdzić, iż w sytuacji w jakiej znajduje się polskie górnictwa wymagane jest połączenie instrumentów defensywnych (dotacje, zaniechanie poboru lub umorzenie należności) z dostosowawczymi (inwestycje restrukturyzacyjne), ale wówczas zawsze pozostaje do oceny kwestia na ile programy restrukturyzacji wkomponują się w myślenie prorynkowe, a na ile petryfikują one na czas bliżej nieokreślony struktury, które okazują się niezdolne do działania w rynkowym otoczeniu.

Przeprowadzone analizy i przedstawione uwagi uzasadniają przyjęcie następujących wniosków i rekomendacji w zakresie stosowania pomocy publicznej:

• interwencja państwa w proces zmian strukturalnych za pośrednictwem instrumentów pozarynkowych jest dopuszczalna, o ile jest motywowana:

- potrzebą przeciwdziałania konsekwencjom wynikającym z niesprawności określonych rynków, np. przełamywania barier: mobilności czynników wytwórczych, wejścia na dany rynek, wysokich kosztów transakcyjnych, wysokiego ryzyka związanego z daną działalnością gospodarczą,

- potrzebą zdynamizowania rozwoju tych dziedzin wytwarzania, które charakteryzują się pozytywnym wpływem na poziom nowoczesności, jakości i kosztów, a co za tym idzie konkurencyjności produktów wytwarzanych w pozostałych sektorach gospodarki lub stanowią tzw. nowo powstałe przemysły i wymagają przejściowej ochrony celnej, ewentualnie subsydiowania B+R,

- koniecznością rozwiązania poważnych problemów społecznych o podłożu ekonomicznym, szczególnie w regionach o wysokim poziomie bezrobocia i pilnych problemach restrukturyzacyjnych, gdzie mechanizm rynkowy musi zostać wsparty działaniami państwa, gdyż w przeciwnym razie działanie rynku wywoływałoby wysokie koszty społeczne (np. regiony: o dominacji sektorów problemowych, monokulturowe, zaniedbane pod względem infrastrukturalnym);

• programy pomocy publicznej powinny być opracowywane zgodnie z zasadami nowoczesnego programowania działalności publicznej (programowanie strategiczne), do których zaliczyć należy:

1. jasne określenie celów programu pomocy:

• w przypadku ich wielości - sprawdzenie ich wewnętrznej zgodności oraz określenie hierarchii ważności; zaś w sytuacji niezgodności przyjęcie explicit* reguł kompromisu,

• określenie celów, z realizacji których zrezygnowano dla osiągnięcia wybranych ostatecznie celów, a które posłużą przy ocenie alternatywnych kosztów wybranego programu;

2. wyznaczenie wariantów realizacyjnych pomocy, a w tym w szczególności obejmujących jej:

• formę i skalę,

• czas trwania,

• warunki udzielania;

3. przyjęcie założeń co do prawdopodobnych warunków otoczenia w trakcie realizacji programu pomocy;

4. przyjęcie kryteriów oceny realizacji programu, a w tym w szczególności:

• kryteriów pragmatycznych (stopień skuteczności, tempo realizacji),

• kryteriów ekonomicznych (efektywność);

5. dokonywanie oceny zgodności programu z innymi programami realizowanymi przez rząd oraz ze zobowiązaniami międzynarodowymi;

6. monitorowanie realizacji programu - porównanie z założonymi celami oraz ewentualna korekta.

• władze publiczne, udzielając pomocy winny mieć świadomość niebezpieczeństw związanych z:

a) wadliwą alokacją zasobów towarzyszącą najczęściej:

- warunkowemu subsydiowaniu inwestycyjnemu (zasoby przemieszczają się zgodnie z warunkami dostępności subsydiów),

- stosowaniu subsydiów selektywnych, gdyż obniżając koszty subsydiowanej działalności wadliwe alokuje się zasoby, szczególnie jeśli subsydia prowadzą do wzrostu produkcji,

- działaniu tzw. lobbies branżowych, zniekształcającemu struktury własnościowe lub produktowe;

2) drenowaniem środków budżetowych i zjawiskami temu towarzyszącymi, takimi jak:

- groźba pogłębienia deficytu budżetowego przez subsydiowanie podatkowe,

- groźba wadliwej alokacji zasobów budżetowych, o ile w trakcie opracowywania decyzji o subsydiowaniu nie brane są pod uwagę koszty alternatywne tych decyzji;

3) dławieniem gospodarki nadmiernymi obciążeniami podatkowymi utrudniającymi rozwój sektorów wypracowujących środki na pomoc publiczną;

• pomoc publiczną doraźną należy ograniczyć w czasie (maksymalnie 6 m-cy) i powinna pokryć ona jedynie koszty siły roboczej;

• pomoc restrukturyzacyjna powinna być:

- obliczona na wzrost konkurencyjności i wiązać się z redukcją potencjału, włączając w to siłę roboczą,

- uzależniona od prywatyzacji,

- udzielona w transzach oraz w sposób degreswny;

• pomoc publiczna winna respektować zasady: przejrzystości, dodawalności (uzupełniającego charakteru środków publicznych), zintegrowania z europejskimi programami ramowymi w sferze B+R, maksymalizacji efektów poprzez upowszechnienie korzyści zewnętrznych, dywersyfikacji oraz masy krytycznej;

• rząd powinien możliwie najszybciej przygotować i skierować do parlamentu projekt ustawy o pomocy publicznej oraz wzmocnić system monitorowania i kontroli pomocy publicznej.

Ponadto w kontekście ograniczeń wynikających z Układu Europejskiego w zakresie udzielania pomocy publicznej - kierując się opiniami ekspertów Zespołu Zadaniowego - rząd powinien rozważyć:

• podjęcie rozmów z przedstawicielami Komisji Europejskiej na temat otworzenia rynków w ramach Unii, które są chronione, a które jednocześnie stanowią rynki eksportowe dla Polski;

• podjęcie rozmów z przedstawicielami Komisji Europejskiej na temat określenia dla Polski specjalnych reguł w zakresie udzielania pomocy, które byłyby tak liberalne jak te, które stosowano w przypadku wschodnich landów Niemiec;

• doprecyzowanie zasad wspierania eksportu, tak aby ta kwestia nie była przedmiotem kontrowersji z partnerami Unijnymi, co aktualnie ma miejsce.

1.2. Prywatyzacja i restrukturyzacja majątku państwowego

1.2.1. Prywatyzacja

Prywatyzacja majątku państwowego jest niezbędnym warunkiem przeprowadzenia jego głębokiej skutecznej restrukturyzacji. Umożliwia bowiem ukształtowanie właściwego podejścia do restrukturyzacji, opartego na kryteriach efektywnościowych i uwzględniającego twarde ograniczenia finansowe oraz zabezpiecza (zwłaszcza poprzez sprzedaż majątku strategicznym inwestorom zagranicznym i krajowym) środki finansowe. Przy utrzymaniu państwowej formy własności pozyskanie kapitału niezbędnego do przeprowadzenia restrukturyzacji jest praktycznie niemożliwe.

Należy jednak pamiętać, że prywatyzacja jest procesem o znacznie szerszym zakresie niż prywatyzacja sektora państwowego. Oznacza bowiem wzrost udziału sektora prywatnego w gospodarce, a to odbywa się nie tylko przez transfer majątku z sektora państwowego do prywatnego, lecz także w wyniku powstawania nowych firm prywatnych nie bazujących na majątku państwowym.

W procesie prywatyzacji ujawniły się pewne cechy wskazujące na stopniowe kształtowanie się polskiego modelu prywatyzacji. Najważniejsze jego cechy to:

a) wielość metod i form prywatyzacji. W praktyce przeważały trzy formy: likwidacja dla celów prywatyzacji (na podstawie art. 37 ustawy o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych), likwidacja z przyczyn ekonomicznych (na podstawie art. 19 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym), przekształcenie przedsiębiorstwa państwowego w spółkę prawa handlowego w celu dalszej prywatyzacji (na podstawie ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych);

b) duży wpływ załóg oraz kierownictw przedsiębiorstw na przebieg procesów prywatyzacji;

c) zapewnienie udziału ogółu obywateli w prywatyzacji, przy przyznaniu przywilejów pracownikom firm i rolnikom;

d) traktowanie prywatyzacji jako ważnego impulsu uruchamiającego proces restrukturyzacji (finansowej, technicznej, organizacyjnej);

e) dążenie do zapewnienia udziału inwestorów strategicznych w prywatyzacji;

f) powiązanie procesów prywatyzacji z realizacją ważnych przedsięwzięć ekonomicznych i społecznych podejmowanych przez państwo (np. wykorzystanie majątku państwowego na spłatę zobowiązań wobec obywateli oraz wsparcie reformy systemu emerytalnego);

g) traktowanie wpływów budżetowych jako jednego z celów prywatyzacji;

h) powiązanie procesów prywatyzacji z rozwojem rynków kapitałowych.

Polski model pozwala na osiągnięcie wysokiej jakości procesów prywatyzacyjnych (w porównaniu z większością transformujących się gospodarek). Prowadzi jednak do wydłużenia procesu prywatyzacji, co odsuwa uruchomienie ważnych mechanizmów proefektywnościowych i sprawia, że sama prywatyzacja staje się przedmiotem różnego rodzaju przetargów.

Przekształcenia własnościowe dokonały się przede wszystkim w handlu, budownictwie i przemyśle. W obrębie przemysłu wyraźnie dominowały przekształcenia w przetwórstwie. Minimalny był zakres prywatyzacji w górnictwie wraz z kopalnictwem. W zasadzie wyłączone z procesu przekształceń własnościowych były dotąd wielkie przedsiębiorstwa sektora energetyki, gazownictwa i zaopatrzenia w wodę oraz transportu i łączności.

Postępuje prywatyzacja państwowej ziemi rolniczej i majątku produkcyjnego po państwowych gospodarstwach rolnych. W wyniku prywatyzacji w województwach północnych i zachodnich powstała nowa struktura agrarna, w której dominują gospodarstwa o powierzchni od kilkudziesięciu do kilkuset hektarów.

Sprywatyzowana została większość przedsiębiorstw przetwarzających żywność (z wyjątkiem cukrownictwa oraz przemysłów zbożowego i spirytusowego). Prawie 90% przetworzonej żywności i wysoko przetworzonych produktów rolnych wytwarza sektor prywatny.

Jednym z istotnych czynników determinujących tempo prywatyzacji jest napływ kapitału zagranicznego (dostarczającego środki finansowe, nowoczesne technologie, know-how w dziedzinie zarządzania oraz zapewniającego dostęp do nowych rynków). Polska ma poważne atuty zachęcające do inwestowania: blisko 39 mln konsumentów, wykwalifikowanych pracowników i jeszcze stosunkowo tanie zasoby pracy, centralne położenie pomiędzy Europą Wschodnią i Zachodnią. W pierwszej fazie transformacji inwestowanie w Polsce wiązało się z wysokim ryzykiem wynikającym z wysokiej inflacji, dużego i nieuregulowanego długu zagranicznego, krytycznej sytuacji wielu przedsiębiorstw, nieprzewidywalnych skutków reform, braku przychylności części społeczeństwa i polityków do kapitału obcego. Sytuacja zmieniała się na korzyść wraz z wejściem na ścieżkę wysokiego tempa wzrostu gospodarczego, zahamowaniem inflacji, poprawą sytuacji przedsiębiorstw, udaną restrukturyzacją zadłużenia zagranicznego. Pozytywną rolę odegrały też umowy międzynarodowe, których stroną stała się w ostatnich latach Polska (np. WTO, Układ Europejski, CEFTA, OECD).

Napływ bezpośrednich inwestycji zagranicznych do Polski wyniósł w 1994 r. ok. 1,3 mld USD, w 1995 r. 2,5 mld USD, a w 1996 r. ok. 5,2 mld USD. Można ocenić, że do końca maja 1997 r. łącznie wynosi on 15 mld USD. Inwestorzy zagraniczni wnieśli około 80% wartości wpływów osiągniętych przez budżet państwa od inwestorów aktywnych (strategicznych) uczestniczących w prywatyzacji kapitałowej. Podobny (ok. 80%) był udział inwestorów zagranicznych w zobowiązaniach inwestycyjnych podejmowanych w trakcie podpisywania umów kupna-sprzedaży przedsiębiorstw.

Inwestycje zagraniczne rozmieszczone są bardzo nierównomiernie. Jest ich względnie dużo w przemyśle przetwórczym (głównie w spożywczym i elektromaszynowym) i sektorze finansowym. Znacznie mniejszą rolę odgrywały dotychczas w handlu, budownictwie, telekomunikacji, ale od 1997 r. sytuacja ta wyraźnie zmienia się na korzyść tych sektorów. Prawie wcale kapitał zagraniczny nie inwestuje w rolnictwie, gospodarce komunalnej i transporcie. Nierównomierny jest także rozkład inwestycji zagranicznych w przekroju regionalnym. Koncentrują się one wokół wielkich aglomeracji oraz w zachodniej części Polski.

W samym przemyśle różnice są również bardzo duże. Są już takie dziedziny, w których kapitały zagraniczne stanowią prawie połowę funduszy własnych przedsiębiorstw (produkcja sprzętu i aparatury radiowo-telewizyjnej i telekomunikacyjnej, zagospodarowanie odpadów, produkcja maszyn biurowych i komputerów, przemysł cukierniczy i napojów) i takie, w których udział ten nie przekracza 0,3% (zaopatrzenie w energię elektryczną, gaz i wodę, górnictwo i kopalnictwo, produkcja koksu, przetworów ropy naftowej i pochodnych). Kapitały zagraniczne stanowią zaledwie 0,2% funduszy własnych w sektorze publicznym i aż 23,4% w sektorze prywatnym.

Pomyślne przeprowadzenie procesu prywatyzacji wymaga społecznej aprobaty. Społeczne nastawienie do prywatyzacji wykazuje znaczną zmienność w czasie. Największe poparcie dla prywatyzacji występowało w 1990 r. i na początku 1991 r., zaś w najniższym stopniu akceptowano prywatyzację w 1992 r. (recesja, rozczarowanie skutkami reform). Od 1994 r. następuje zdecydowany wzrost stopnia akceptacji przemian własnościowych, a od 1995 r. zwiększa się także akceptacja dla udziału kapitału zagranicznego w procesie prywatyzacji.

Dotychczasowy przebieg procesu prywatyzacji nie daje podstaw do formułowania jednoznacznie pozytywnej lub negatywnej oceny.

Do niewątpliwych niepowodzeń należy:

• powolne tempo prywatyzacji, zwłaszcza największych przedsiębiorstw przemysłu ciężkiego i infrastruktury;

• przesuwanie w czasie prywatyzacji masowej, hamowanej przez czynniki polityczne;

• zwlekanie z uchwaleniem ustawy reprywatyzacyjnej, co zagradza drogę do prywatyzacji wielu przedsiębiorstwom.

Wśród sukcesów należy wymienić:

• powstawanie nowej grupy właścicieli wyłaniających się spośród pracowników przedsiębiorstw;

• wzrost efektywności gospodarowania w sprywatyzowanych przedsiębiorstwach i zaawansowanie ich restrukturyzacji;

• pozytywny wpływ prywatyzacji na rozwój rynku kapitałowego;

• uzyskiwanie coraz wyższych wpływów z prywatyzacji.

Udział tych wpływów w całkowitych dochodach budżetu wzrastał corocznie, z 0,8% w 1991 r. do 4,0% w 1996 r. Równocześnie polepszała się efektywność procesu prywatyzacji, rozumiana jako relacja pomiędzy kosztami a dochodami. W 1991 r. koszty prywatyzacji pochłonęły ponad 12% uzyskanych dochodów, a w 1996 r. około 3,0%.

Trudno jednoznacznie ocenić działania zmierzające do angażowania kapitału zagranicznego w proces prywatyzacji. Jego udział szybko rośnie. Biorąc pod uwagę rozmiary napływającego kapitału, Polska wysunęła się na pierwsze miejsce wśród transformujących się państw. Jednak w przeliczeniu na jednego mieszkańca, wciąż napływ kapitału zagranicznego jest kilkakrotnie mniejszy niż na Węgrzech, w Czechach i Estonii.

Przeprowadzone analizy i przedstawione uwagi uzasadniają sformułowanie następujących wniosków i rekomendacji:

1. Proces prywatyzacji wymaga przyspieszenia. Objęto nim dotychczas około 2/3 ogólnej liczby przedsiębiorstw państwowych istniejących na początku lat 90. (bez rolnictwa). W ujęciu wartościowym stanowi to jednak znacznie mniej, bo około 1/3 majątku.

Dla przyszłej polityki prywatyzacyjnej istotne znaczenie ma struktura zasobów, które pozostały jeszcze w gestii Skarbu Państwa. Z ogólnej liczby 3500 przedsiębiorstw, około 2900 stanowią podmioty względnie małe, dysponujące łącznie niewiele ponad 5% ogólnej wartości księgowej majątku. Na drugim biegunie znajduje się grupa około 400 przedsiębiorstw, które posiadają około 70% majątku. Dopiero prywatyzacja większości przedsiębiorstw tej grupy spowoduje przełom.

Podejmując decyzje o prywatyzacji tych przedsiębiorstw należy uwzględnić ewentualną barierę w postaci braku potencjalnych nabywców majątku Skarbu Państwa. Jednak biorąc pod uwagę coraz większe możliwości inwestorów krajowych (od kilku lat rośnie rentowność przedsiębiorstw, umacnia się rynek kapitałowy) oraz wyraźny wzrost strumienia inwestycji zagranicznych, można uznać, że sprywatyzowanie w perspektywie kilku lat takiego majątku może być przedsięwzięciem trudnym, ale wykonalnym. Ułatwi je niewątpliwie uruchomienie funduszy emerytalnych, co przewiduje program reformy systemu ubezpieczeń społecznych.

2. Nie ma uzasadnienia dla trwałego wyłączenia niektórych sektorów z prywatyzacji. Coraz częściej w wielu krajach prywatyzuje się (z korzyścią dla konsumentów) sektory opierające się na tzw. monopolu naturalnym. Odnosi się to także do sektorów infrastrukturalnych opartych na sieciach, takich jak: telekomunikacja, zaopatrzenie w energię elektryczną, gaz, wodę i paliwa płynne, transport drogowy i kolejowy, poczta, usługi komunalne (kanalizacja, wywóz śmieci). Można przyjąć, że w sektorach tych z prywatyzacji wyłączone będą sieci przesyłowe. Nie ma jednak powodów, aby utrzymać państwowe przedsiębiorstwa w sferze dystrybucji.

3. Jeżeli Polska chce wziąć udział w światowym wyścigu o inwestycje zagraniczne, musi jak najszybciej przygotować się do prywatyzacji sektorów infrastrukturalnych. Doświadczenie wielu krajów wskazuje bowiem, że istnieje wyraźny związek przyczynowy między poziomem inwestycji prywatnych w infrastrukturę, a napływem inwestycji zagranicznych do różnych dziedzin gospodarki.

4. Sektory przemysłu ciężkiego (górnictwo, hutnictwo, stocznie), które korzystały z różnych form pomocy państwa (dotacje, ulgi i zwolnienia podatkowe, odroczenie spłaty zadłużenia itp.) będą w okresie kilku lat musiały dostosować się do twardych ograniczeń finansowych. Dotychczasowego zakresu i form pomocy publicznej nie będzie można utrzymać ze względu na konieczność dostosowania ich do reguł pomocy obowiązujących w Unii Europejskiej.

Przedsiębiorstwa, których nie uda się sprywatyzować i które nie będą zdolne do samodzielności finansowej powinny być poddane procedurom likwidacji bądź upadłości.

5. W okresie kilku lat należy osiągnąć wyraźny postęp w prywatyzacji banków i innych instytucji finansowych. Jest to niezbędny warunek rozwoju tego sektora. Do jego prywatyzacji skłaniają też zobowiązania wynikające z Układu Europejskiego (liberalizacja usług finansowych). Proces prywatyzacji polskich banków jest wyraźnie opóźniony w porównaniu z innymi krajami dokonującymi transformacji gospodarczej. Dotyczy to także rynku ubezpieczeń. Utrzymywanie dotychczasowego stanu pogarsza perspektywę osiągnięcia konkurencyjności po przejściu do pełnej liberalizacji.

6. Należy szybko dokonać reform w dziedzinie zarządzania i finansowania usług, społecznych (usługi zdrowotne, edukacja), otwierając w dalszej perspektywie możliwość prywatyzacji części tych usług.

7. Stosowane procedury prywatyzacyjne powinny być możliwie proste, jasne i przejrzyste, a przez to mniej podatne na polityczne naciski. Nie należy nadmiernie i jednostronnie eksponować oraz zabezpieczać interesów państwa. Zniechęca to potencjalnych inwestorów, zwłaszcza w transakcjach obarczonych dużym ryzykiem.

8. Proces tworzenia instytucji uczestniczących w prywatyzacji majątku państwowego powinien być szybko zakończony. Dotyczy to w szczególności Agencji do Spraw Prywatyzacji.

9. Spośród potencjalnie możliwych sposobów wykorzystania majątku państwowego priorytetowo traktować należy wsparcie reformy systemu ubezpieczeń społecznych. Włączenie do osiągnięcia tego celu majątku państwowego umożliwi stworzenie funduszy emerytalnych, które będą stanowić obowiązkowy kapitałowy filar nowego systemu emerytalnego. Dla powodzenia reformy ubezpieczeń społecznych ważne jest, aby wspierający ją majątek państwowy przedstawiał dużą wartość rynkową oraz cechował się wysoką jakością i płynnością.

10. Trzeba też uwzględnić, że zostały podjęte już inne decyzje dotyczące sposobu wykorzystania zasobów majątku państwowego. Sejm uchwalił ustawę o rekompensatach dla emerytów i rencistów oraz pracowników sfery budżetowej z tytułu niepodwyższania rent i emerytur oraz płac. Zaawansowane są prace nad ustawą reprywatyzacyjną. Należy je w trybie pilnym dokończyć. Ponadto zgodnie z ustawą o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych pracownikom prywatyzowanych przedsiębiorstw oraz rolnikom i rybakom przysługuje do 15% akcji (każdej z grup). Oznacza to, że w najbliższym czasie wzrośnie radykalnie potrzeba przyspieszenia i zwiększenia skali prywatyzacji majątku, a sformułowane już sposoby jego wykorzystania powinny przyczynić się do uzyskania społecznego poparcia dla wysokiego tempa i dużej skali prywatyzacji.

Niezbędny jest jednak nadal duży wysiłek mający na celu przedstawienie społeczeństwu celów podejmowanych programów prywatyzacyjnych, aby uzyskać powszechną ich akceptację.

1.2.2. Sektorowe programy restrukturyzacji

Przedstawione w raporcie oceny i rekomendacje oparte są na analizie ośmiu istotnych dla gospodarki programów sektorowych, kt*re dotyczą rolnictwa i przemysłu rolno-spożywczego oraz: górnictwa węgla kamiennego, hutnictwa żelaza i stali, elektroenergetyki, sektora paliw płynnych, gazownictwa, przemysłu stoczniowego i obronnego. Są to sektory, które mają trudne do rozwiązania problemy i odgrywają dużą rolę w polskiej gospodarce. Oddzielnie, ze względu na specyfikę, om*wiona zostanie polityka wobec tzw. sektorów wysokiej szansy.

Analizowane sektory można podzielić na dwie grupy z punktu widzenia bilansu zdolności produkcyjnej. Do grupy pierwszej należą sektory, których potencjał produkcyjny tworzony w okresie gospodarki nakazowej, w konfrontacji z warunkami gospodarki rynkowej okazał się nadmierny w stosunku do efektywnego popytu. Do sektorów tych należy zaliczyć: górnictwo węgla kamiennego, hutnictwo żelaza i stali, przemysł obronny i stoczniowy oraz w pewnym sensie także rolnictwo.

Drugą grupę stanowią sektory, które w świetle prognozowanego wzrostu popytu do roku 2010 wymagają istotnej rozbudowy zdolności wytwórczych i dystrybucyjnych. Są to: elektroenergetyka, gazownictwo, paliwa płynne oraz przetwórstwo żywności. Sektor gazowniczy i naftowy należały w okresie PRL do szczególnie zaniedbanych. Było to spowodowane dysproporcją w bilansie zużycia poszczególnych nośników energii pierwotnej na niekorzyść gazu 8% (świat 20%) i ropy naftowej 15% (świat 32%).

Tak więc, o ile niedostosowanie strukturalne sektorów grupy pierwszej polegało na ich nadmiernych rozmiarach, o tyle w przypadku sektorów drugiej grupy wyrażało się ono niedostatecznym potencjałem produkcyjnym (dystrybucyjnym).

Sektory obu grup łączy potrzeba wyzbycia się majątku pomocniczego i nieprodukcyjnego, wysokie potrzeby kapitałowe w związku z potrzebą odtworzenia nadmiernie zużytego wyposażenia technicznego i jego modernizacją. W ich przypadku stanowi to podstawowy warunek osiągnięcia międzynarodowej konkurencyjności oraz zmniejszenia stopnia zanieczyszczania środowiska naturalnego.

W większości omawianych sektorów należy rozwiązać problemy wynikające z monopolistycznej pozycji producentów oraz z konieczności uwolnienia uzyskiwanych przez nie cen (deregulacja). Dotyczy to zwłaszcza sektorów infrastrukturalnych.

Główne wyzwania strukturalne analizowanych sektorów wynikłe z transformacji ustrojowej oraz aspiracji europejskich są następujące:

- w górnictwie węgla kamiennego, hutnictwie żelaza i stali, przemyśle stoczniowym - ograniczenie zdolności produkcyjnych i dystrybucyjnych wraz z ich gruntowną modernizacją,

- w sektorze żywnościowym - redukcja potencjału produkcyjnego poprzez likwidację trwale nierentownych przedsiębiorstw, redukcja zatrudnienia oraz modernizacja prokonkurencyjna i proekologiczna,

- w elektroenergetyce, nafcie, gazie i przemyśle spożywczym - rozbudowa zdolności produkcyjnych i podniesienie poziomu innowacyjności,

- w przemyśle obronnym - konwersja części produkcji specjalnej na produkcję cywilną, uruchomienie zdolności wytwórczych w zakresie nowej produkcji specjalnej.

We wszystkich tych sektorach występują ogromne potrzeby kapitałowe, znacznie wykraczające poza ich możliwości finansowe, ale także budżetu państwa (pomijając już kwestię dopuszczalności finansowej pomocy państwa w tym zakresie). Wynika z tego kolejne wyzwanie, a mianowicie potrzeba dostępności do zagranicznych źródeł finansowych.

W programowaniu rozwoju sektora obronnego i naftowego oraz w dostosowaniu potencjału przemysłu stoczniowego należy ponadto rozstrzygnąć problem racjonalnego stopnia samowystarczalności. Jest to konieczne w warunkach otwartego rynku, który niedługo będzie musiał istnieć.

Z oceny programów restrukturyzacji sektorowej wynika, że największe sukcesy udało się rządowi odnieść w przypadku elektroenergetyki, dzięki szeroko zakrojonej deregulacji tego sektora oraz w przemyśle żywnościowym. Największą porażką polityki sektorowej są przemysły okrętowy oraz górnictwa węgla kamiennego. W przypadku przemysłu okrętowego rząd wykazał brak konsekwencji, z jednej strony zaliczając ten sektor do strategicznych, zaś z drugiej tolerując (jako właściciel) nieudolność w zarządzaniu dwiema stoczniami (Stocznia Gdańska i Stocznia Gdynia). Sukces Stoczni Szczecińskiej należy zapisać przede wszystkim na konto jej kierownictwa. Górnictwo węgla kamiennego jest z kolei przykładem uległości politycznej kolejnych rządów wobec grupowych interesów tego sektora oraz słabości polityki rozwoju regionalnego i braku jej spójności z polityką restrukturyzacji sektorowej.

Na ogół nie budzą zastrzeżeń same koncepcje restrukturyzacji poszczególnych sektorów (cele nadrzędne wraz z celami operacyjnymi). W większości przypadków cele nadrzędne odwoływały się do efektywności i międzynarodowej konkurencyjności, zaś cele operacyjne stanowiły konkretyzację celu nadrzędnego. Słabą stroną programów było jednak niezbilansowanie finansowe. Wielkie potrzeby kapitałowe każdego z rozpatrywanych sektorów znacznie przerastają możliwości akumulacyjne gospodarki. Szerszy dostęp do międzynarodowego rynku finansowego jest zaś nie do pomyślenia bez przyjęcia opcji prywatyzacyjnej. Tymczasem w sektorach, zwłaszcza infrastrukturalnych, teza ta z trudnością jest uświadamiana.

Rządowi brakuje na ogół konsekwencji w realizacji programów restrukturyzacji. Ten brak konsekwencji spowodował, że właściwie każdy sektor charakteryzuje wieloletnie opóźnienie w restrukturyzacji, największe w sektorze gazowniczym, gdzie akceptację niezbędnych rozwiązań uzyskano dopiero w 1996 r.

W wielu programach sektorowych ujawnia się anachroniczne rozumienie bezpieczeństwa zaopatrzeniowego, którego podstawą mają być krajowe zdolności produkcyjne pozostające pod bezpośrednim nadzorem właścicielskim państwa. Przełamanie tego stereotypu jest jednym z warunków dostosowania polityki sektorowej do wymogów wynikających z globalizacji i liberalizacji gospodarki.

Przedstawione słabości sektorowych programów restrukturyzacji i mankamenty związane z ich realizacją nie oznaczają negacji potrzeby ich tworzenia. Co najmniej dostarczają one informacji o sytuacji ekonomiczno-finansowej każdego sektora oraz o kierunkach niezbędnych przekształceń. Dla kierownictw zainteresowanych przedsiębiorstw stanowi to podstawę ekonomicznego myślenia i sygnał mobilizujący do aktywności.

Przeprowadzone analizy i przedstawione uwagi uzasadniają sformułowanie następujących wniosków i rekomendacji w odniesieniu do sektorowych programów restrukturyzacji:

1) W programowaniu restrukturyzacji sektorowej należy konsekwentnie kierować się interesem odbiorców (konsumentów). Interesy producentów winny być zabezpieczone poprzez stwarzanie im równych szans rozwojowych, a nie poprzez wyłączanie ich z konkurencji krajowej i zagranicznej. Choć w ograniczonym zakresie, dotyczy to także rolnictwa.

Programowanie sektorowe powinno przyjmować warunki otwartego, konkurencyjnego rynku, na którym istnieje realna alternatywa importowa. O proporcji między produkcją krajową a importem powinni decydować odbiorcy, a nie władze państwowe (a tym bardziej zainteresowani producenci). Ujęcie to jest zgodne, po pierwsze - z zasadą specjalizacji międzynarodowej na podstawie pozycji konkurencyjnej, po drugie - z zaleceniami Unii Europejskiej (pomijamy w tym miejscu tzw. klauzulę restrukturyzacyjną dopuszczającą pod określonymi warunkami kilkuletnią ochronę celną, gdyż odnosi się ona do okresu przejściowego a nie docelowego).

Z tego wynika, że organy władzy publicznej powinny odgrywać aktywną rolę w opracowywaniu programów restrukturyzacji sektorowej, przede wszystkim, aby eksponować interesy odbiorców (konsumentów) i nie dopuścić do dominacji interesów producentów.

2) Potrzebne jest nowe podejście do kryteriów bezpieczeństwa zaopatrzeniowego (energetycznego) kraju. Kryteriami tymi - zamiast wysokiego poziomu samowystarczalności mierzonej udziałem w krajowych (głównie państwowych) zdolnościach produkcyjnych - powinny być:

- silna pozycja konkurencyjna produktów krajowych,

- zdemonopolizowana struktura krajowych zdolności produkcyjnych,

- rezerwy dewizowe i zapasy surowców energetycznych,

- zdywersyfikowany geograficznie import.

Dotychczas za istotne kryterium bezpieczeństwa zaopatrzeniowego uznaje się jeszcze własność państwową, jednak doświadczenie skłania do rezygnacji z tego kryterium (np. niedawne strajki w państwowej kopalni węgla brunatnego Bełchatów i związany z nimi szantaż wstrzymania elektrowniom dostaw węgla). W polskich realiach instytucja nadzoru właścicielskiego (tym bardziej założycielskiego) nie stanowi wystarczającego bezpieczeństwa zaopatrzeniowego kraju.

3) Być może ze względu na istnienie dwóch odrębnych ministerstw o krzyżujących się kompetencjach: Ministerstwa Przemysłu i Handlu (obecnie Ministerstwa Gospodarki) oraz Ministerstwa Przekształceń Własnościowych (obecnie Ministerstwa Skarbu Państwa) dotychczas proces restrukturyzacji rozmaitych sektorów przemysłu miał charakter dwutorowy. Z jednej strony MPiH próbowało inicjować lub przynajmniej firmować programy restrukturyzacyjne względnie niezależnie od nurtu przemian własnościowych, a jeśli już - to najwyżej z uwzględnieniem przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego w spółkę Skarbu Państwa. Miało to ten skutek, że restrukturyzacja odbywała się w ramach własności państwowej. Z drugiej strony, MPW również w swoisty dla niego sposób przyczyniało się do restrukturyzacji prywatyzowanych przedsiębiorstw (przedprywatyzacyjna reorganizacja przedsiębiorstwa, restrukturyzacja zadłużenia, wybór oferty określającej zobowiązania inwestycyjne potencjalnego inwestora strategicznego, realizacja programu NFI).

Z powodu instytucjonalnego podziału zadań w ramach administracji rządowej nurty restrukturyzacji rzeczowej i własnościowej były od siebie niezależne, a nawet często wchodziły ze sobą w kolizję. Chodzi więc o to, aby te dwa nurty połączyć w jeden. Nie ma pewności czy reforma centralnej administracji problem ten definitywnie rozwiązuje.

4) Wobec tego, iż istotą transformującej się gospodarki jest rozwój własności prywatnej, podstawą każdego sektorowego programu restrukturyzacji powinno być zapewnienie jego zgodności z programem prywatyzacji. Przedsięwzięcia dotyczące restrukturyzacji organizacyjnej i finansowej służyć powinny prywatyzacji, która z kolei będzie fundamentem głębokiej restrukturyzacji technicznej danego przedsiębiorstwa. Jako główne narzędzie restrukturyzacji należy uznać prywatyzację wraz z towarzyszącymi jej przedsięwzięciami organizacyjno-finansowymi.

W sektorach kapitałochłonnych i wrażliwych społecznie proces prywatyzacji musi z konieczności przebiegać relatywnie długo. Wyłania się z tego kolejny postulat, aby prywatyzacyjny program restrukturyzacji każdego takiego sektora miał odpowiednio dłuższy horyzont czasowy. Podejście to wychodzi naprzeciw pracom nad związaniem reformy systemu ubezpieczeń społecznych z prywatyzacją majątku państwowego.

Dotychczasowe doświadczenie wykazało, że programy restrukturyzacyjne, które nie zawierają wizji prywatyzacji są programami ułomnymi, gdyż próbują dokonać dostosowań sektorowych w formule własności państwowej. Z wielu względów prawdopodobieństwo nie osiągnięcia zamierzonych celów jest w tym przypadku większe, aniżeli przy uwzględnieniu opcji prywatyzacyjnej. Po pierwsze, wątpliwa jest odpowiedzialność kierownictw przedsiębiorstw sektora publicznego za trudne decyzje restrukturyzacyjne. Po drugie, lepszy dostęp do rynków finansowych osiągają firmy, które mają być sprywatyzowane, niż firmy które nie posiadają wizji prywatyzacyjnej.

5) Newralgiczną sprawą sektorowych programów restrukturyzacji jest ich niedostateczna skuteczność. Dotychczasowa praktyka wykazała, że program jest skazany na niepowodzenie, jeśli same przedsiębiorstwa nie będą w nim żywotnie zainteresowane. W gospodarce transformującej się musi istnieć ekonomiczny przymus restrukturyzacji. Przymus taki ma miejsce wtedy, gdy występuje realna groźba upadłości danego przedsiębiorstwa w przypadku zaniechania działań restrukturyzacyjnych. Zasada ta winna być stosowana do każdego przedsiębiorstwa w każdym sektorze, włącznie z sektorem obronnym i infrastrukturalnym.

1.2.3. Koncepcja obszarów „wysokiej szansy” w polityce strukturalnej

Administracyjne określanie sektorów „wysokiej szansy” budzi szereg wątpliwości, które nakazują daleko idącą ostrożność, zw*aszcza gdyby rząd próbowa* prowadzić aktywną politykę wobec tych sektorów. W koncepcji sektorów „wysokiej szansy” przyjmuje się, że rząd potrafi lepiej niż same podmioty rynkowe przyczynić się do podniesienia międzynarodowej konkurencyjności gospodarki.

Metodologia rankingu obszarów „wysokiej szansy” jest oparta na procedurze „od ogó*u do szczegó*u”. Rząd wyjściowo identyfikuje na określonym poziomie agregacji perspektywiczne dziedziny produkcji, zaś przedsiębiorstwa dokonać mają dezagregacji tych dziedzin na konkretne wyroby. Na promocję rządową mogą więc liczyć jedynie produkty zaliczone do dziedzin „perspektywicznych”. W tym zawarta jest podstawowa s*abość ca*ej koncepcji, gdyż:

a) nie wszystkie konkretne produkty z tych dziedzin mogą rokować przysz*y sukces rynkowy,

b) nie można wykluczyć, iż równie, a może nawet bardziej rynkowo atrakcyjne okażą się konkretne produkty, statystycznie zaliczone do dziedzin uznanych za „nieperspektywiczne”.

Dwie ewentualności: promowanie ekspansji produkcji nierozwojowej w dziedzinach uznanych za „perspektywiczne” i pozostawienie na uboczu produkcji rozwojowej w dziedzinach „nieperspektywicznych” wydają się możliwą konsekwencją stosowania procedury „od ogó*u do szczegó*u”. A to oznacza nierówność szans rozwojowych poszczególnych produkt*w i rodzi niebezpieczeństwo rozwijania produkcji „wysokiej szansy” nie ze względu na jej obiektywne w*aściwości techniczno-użytkowe i ekonomiczne, ale ze względu na „wysoką szansę” stworzoną przez rząd. Rząd może się bowiem znaleźć pod silną presją grup nacisku zainteresowanych w otrzymaniu wsparcia.

Każdy ranking szans rozwojowych sektorów, mimo wysi*ków obiektywizacji postępowania, musi zawierać elementy subiektywizmu i arbitralności. Dotyczy to samego doboru kryteriów i ich wag. W tego rodzaju rankingach podstawą są informacje dotyczące mniej lub bardziej odleg*ej przesz*ości. Brak jest natomiast elementu najważniejszego (i najtrudniejszego) - prognozy: rozwoju wyrobu, przysz*ego popytu, zmian technologii i możliwości finansowych .

Biorąc powyższe pod uwagę, nie należy przeznaczać środków budżetowych na wspieranie sektorów „wysokiej szansy”. Tym bardziej, że pomoc finansowa w formie np. ulg podatkowych nie może być stosowana w odniesieniu do tych sektorów. Wynika to bowiem z naszych porozumień z Unią Europejską (1991 r.) i WTO (1994 r.). Tego rodzaju pomoc ma charakter specyficzny i jest zabroniona. Niedozwolona jest bowiem pomoc władzy publicznej faworyzująca wybrane rodzaje produkcji i przedsiębiorstwa (art. 63 Układu Europejskiego i art. XVI GATT). Należy dodać, że klauzule: restrukturyzacyjna (przejściowe c*a ochronne, art. 28 Układu Europejskiego) i transformacyjna (przejściowe subwencje, art. 29 WTO nie dotyczą promowania przedsięwzięć w ramach obszarów „wysokiej szansy”. Wprawdzie art. 28 Układu Europejskiego dotyczy m.in. „nowo powstających przemys*ów”, ale c*a nadzwyczajne mogą być w tym przypadku stosowane nie d*użej niż przez 5 lat i winny podlegać stopniowej redukcji.

Przeprowadzone analizy i przedstawione uwagi uzasadniają sformułowanie następujących wniosków i rekomendacji w zakresie obszarów „wysokiej szansy” w polityce strukturalnej:

1. Nie ma argumentów przemawiających za wyodrębnieniem sektorów „wysokiej” i „niskiej” szansy. Tego rodzaju wartościowanie można przypisać wy*ącznie konkretnym wyrobom. Każdy sektor ma „wysoką szansę”, w tym sensie, iż kryje w sobie potencjalne możliwości uruchomienia z sukcesem rynkowym produkcji nowych (zmodernizowanych) wyrobów. W górnictwie, powszechnie zaliczanym do dziedziny schy*kowej także znaleźć można asortymenty przysz*ościowe.

2. Zadaniem rządu winno być stworzenie równych szans rozwojowych dla wszystkich sektorów, zaś określanie, w których op*aca się inwestować, lepiej jest zostawić samym przedsiębiorcom, a więc tym którzy ryzykują w*asne pieniądze. Kluczowe znaczenie ma tu odpowiednia polityka makroekonomiczna i polityka strukturalna prowadzona w wymiarze horyzontalnym oraz regionalnym.

3. Z punktu widzenia potrzeby unowocześnienia gospodarki, o wiele ważniejsze, niż doskonalenie koncepcji obszarów „wysokiej szansy”, jest koncentrowanie uwagi Ministerstwa Gospodarki i Ministerstwa Skarbu Państwa na usuwaniu wciąż jeszcze istniejących barier innowacyjności oraz rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw, a także przeprowadzenie prywatyzacji wielkich przedsiębiorstw i banków, wraz z dalszym instytucjonalnym i kapitałowym rozwojem sektora finansowego.

4. Ranking szans rozwojowych poszczególnych sektorów firmowany przez rząd może mieć jedynie znaczenie pomocnicze, takie samo, jak podobne rankingi opracowywane przez ośrodki doradczo-analityczne, krajowe i zagraniczne.

1.3. System innowacyjny w polityce strukturalnej

1.3.1. Podstawowe wyzwania i problemy polityki innowacyjnej

Innowacyjność gospodarki jest przede wszystkim warunkowana sprawnością rynków i przejawiającą się na nich konkurencją. Elementy prorynkowego systemu innowacji są jeszcze w polskiej gospodarce słabe, a często w ogóle nie występują. Jednocześnie wiele elementów systemu innowacyjnego (organizacje i placówki naukowo-badawcze i wdrożeniowe) wykazuje nadal orientację na poprzednią strukturę gospodarczą. Działają one zasadniczo poza mechanizmem rynkowym, doszukując się szansy istnienia w stałym finansowaniu ze strony sektora publicznego, a szczególnie budżetu państwa.

Celem polityki strukturalnej jest przyczynienie się do wytworzenia sprawnego krajowego systemu innowacji, który byłby spójny z mechanizmem gospodarki rynkowej. System taki dzięki metodycznie skoordynowanemu działaniu instytucji pobudzających i wspierających innowacje (centralnych, regionalnych i lokalnych) przyczyni się do podniesienia poziomu konkurencyjności gospodarki i rozwoju struktury gospodarczej dającej coraz wyższą wartość dodaną.

Politykę innowacyjną należy uznać za strategiczną ponadsektorową część polityki strukturalnej. Rozwój cywilizacyjny potwierdza bowiem, iż głównym czynnikiem pozwalającym na trwałe uzyskiwanie przewagi komparatywnej nie są już tanie i dostępne surowce (następuje bowiem stopniowa stabilizacja ich zużycia), ale właśnie zasoby intelektualne. Polska wyczerpała już w znacznym stopniu swoje surowcowe szanse, co przy globalizacji produkcji oraz stabilizacji rynków surowcowych oznacza konieczność wyboru strategii konkurowania poprzez coraz sprawniejsze i efektywniejsze wykorzystywanie zasobów kapitału ludzkiego.

Główna idea przedstawionej w raporcie koncepcji instrumentarium polityki innowacyjnej oparta jest na założeniu, iż polityka strukturalna w okresie dostosowawczym do zasad i norm obowiązujących w Unii Europejskiej, będzie polegała na uruchamianiu i wspieraniu sprawnych systemów absorpcji innowacji z krajów przodujących technologicznie i gospodarczo.

Polityka innowacyjna Polski musi uwzględniać doświadczenia krajów starających się o doścignięcie grupy przodujących. Za istotne w nich uznaje się wykształcenie tzw. technologicznych umiejętności ludzi, firm i gospodarki - potrzebnych do transferu, wykorzystania, ulepszenia i tworzenia innowacji. Składa się na to wiedza inżynierska i techniczny know-how, wiedza organizacyjna oraz wiedza o wzorach zachowań i potrzebach stron uczestniczących w działalności innowacyjnej. Składnikiem tych doświadzeń jest aktywna rola władzy publicznej w proinnowacyjnej transformacji gospodarki, szczególnie obejmująca:

• dbałość o silną orientacją rynkową badań i prac rozwojowych w wybranych dziedzinach gospodarki (rozwijanie powiązań instytucji naukowych z przemysłem, koncentracja B+R na ulepszaniu technologii produkcyjnych, zachęcanie badaczy do zakładania własnych firm itp.);

• stwarzanie warunków rozwoju usług naukowych i technicznych (informacja naukowa i techniczna, testowanie, standaryzacja, analiza jakości, obsługa patentowa i licencyjna, doradztwo itp.);

• pobudzanie rozwoju kształcenia na poziomie średnim, wyższym i podyplomowym;

• promocję zakupu licencji i nowoczesnych technologii;

zgodną z międzynarodowymi zobowiązaniami selektywną ochronę rynku krajowego.Współczesna polityka musi uwzględniać procesy globalizacji, które:

• stawiają polityce innowacyjnej nowe wymagania. Jej celem jest w tych warunkach wspieranie możliwości wdrożeniowych gospodarki;

• wpływają na przyspieszenie międzynarodowej integracji działań na rzecz wspólnych ponadnarodowych przedsięwzięć naukowo-badawczych, produkcyjnych i rynkowych;

• stwarzają zagrożenie dla krajów, które nie posiadają w pełni rozwiniętego, spójnego systemu innowacyjnego, a do takich krajów należy właśnie Polska. W konsekwencji może to powodować marginalizację tych krajów, pozostawiając je poza głównym nurtem światowego rozwoju.

System innowacyjny może być rozważany na poziomie europejskim i narodowym, jak i regionalnym lub lokalnym. Krajowy system innowacyjny (KSI) można określić jako układ podsystemów produkcyjnych, naukowo-technicznych i instytucjonalnych oraz zależności między nimi, determinujących poziom innowacyjności danego kraju. Elementy tego systemu pozostają pod wpływem specyficznych cech danego kraju, takich jak: historyczne doświadczenia, systemy wartości czy kultura. Sprawny KSI zapewnia lepsze wykorzystanie ograniczonych zasobów, przyspiesza postęp poprzez lepsze zarządzanie tymi zasobami, efektywniejszą kombinację importowanej i krajowej/lokalnej technologii oraz jej adaptację i dyfuzję w całej gospodarce.

Systemy innowacyjne na poziomie krajowym cechuje orientacja na podażowy aspekt innowacji, czyli ich generowanie. Rząd i instytucje centralne winny kłaść nacisk głównie na pobudzanie badań i rozwój nauki i techniki oraz współpracę międzynarodową. Wymiar regionalny systemu innowacyjnego zorientowany jest na popytowy aspekt innowacji, czyli ich absorpcję. Władze regionu i instytucje regionalne są lepiej przygotowane do uwzględniania w szerszym zakresie różnorodności i specyficznych cech firm działających w regionie. Całość układu regionalnego zorientowana winna być w szczególności na wspieranie potencjału innowacyjnego małych i średnich przedsiębiorstw, które współcześnie są motorem rozwoju gospodarczego i  przemian strukturalnych.

1.3.2. Ocena krajowego systemu innowacyjnego

Innowacyjność polskiej gospodarki jest nadal niska w porównaniu z innymi krajami OECD. Stan ten zagraża międzynarodowej konkurencyjności polskiej gospodarki i firm krajowych.

O słabej innowacyjności polskiej gospodarki świadczy przede wszystkim niski wskaźnik udziału nakładów na naukę i badania w PKB, wynoszący w 1995 r. 0.8%, podczas gdy w innych krajach OECD wynosi on 1,5% PKB. Świadczą o tym także:

• malejąca w ostatnim czasie liczba opatentowanych polskich wynalazków, nie rekompensowana wzrastającą liczbą zagranicznych wynalazków opatentowanych w Polsce;

• utrzymujący się bardzo niski udział przemysłów wysokiej techniki w produkcji przemysłowej; niski, jakkolwiek rosnący, udział nowych i zmodernizowanych wyrobów w sprzedaży ogółem.

Stan w dziedzinie innowacyjności polskiej gospodarki jest oznaką słabości krajowego systemu innowacyjnego. Do podstawowych ułomności tego systemu należą:

1. Brak ścisłych powiązań między polityką naukową a polityką gospodarczą.

Prowadzenie polityki naukowej finansowanej w ciężar budżetu państwa zostało przekazane Komitetowi Badań Naukowych organowi silnie związanemu ze środowiskiem naukowym. W konsekwencji słaby jest udział kół gospodarczych w wytyczaniu celów polityki naukowej i decyzjach o alokacji środków na badania. Jednocześnie rządowy organ odpowiedzialny za wspieranie innowacyjności gospodarki - Agencja Techniki i Technologii znajduje się dopiero w początkowej fazie funkcjonowania.

1. Słabe zainteresowanie podmiotów gospodarczych wynikami prac krajowego systemu B+R.

Niezadowalająca jest skuteczność systemowych rozwiązań fiskalnych i finansowych w zakresie kształtowania popytu podmiot*w gospodarczych na wyniki prac B+R. Nie stanowią one także wystarczających zachęt dla tworzenia i patentowania nowych rozwiązań. System ulg, zwolnień i subwencji jest wysoce niedoskonały i budzi wiele kontrowersji. Brak jest rozwiniętego rynku usług finansowych (głównie instytucji wysokiego ryzyka). Podmioty gospodarcze orientują swe - słabe jeszcze zainteresowania innowacjami - raczej na źródła zagraniczne, głównie w formie zamówień na gotowe technologie.

2. Niedostosowanie oferty krajowego systemu B+R do potrzeb reformującej się gospodarki, będące wynikiem złych rozwiązań strukturalnych, organizacyjnych oraz ekonomiczno-finansowych.

Efektywność zarządzania w jednostkach badawczo-rozwojowych jest niska. Stwarza to zagrożenie dla krajowych jednostek B+R w obliczu narastającej konkurencji ze strony zagranicznych przedsiębiorstw i organizacji naukowo-technicznych.

3. Brak silnych powiązań kapitałowych i organizacyjnych jednostek sfery nauki i techniki z gospodarką.

Dotyczy to instytutów badawczo - rozwojowych, jednostek PAN i wyższych uczelni. Słabe jest wewnętrzne zaplecze badawcze polskich przedsiębiorstw w porównaniu z sytuacją w krajach rozwiniętych.

4. Słabość mechanizmów transferu technologii, co dotyczy transferu wewnątrz-krajowego, jak i transferu obcej technologii.

Niedostatecznie rozwinięta jest bowiem infrastruktura instytucjonalna działająca na rzecz transferu technologii, a mechanizmy finansowo-kapitałowe są zbyt słabe. Ogranicza to także możliwości wchodzenia na rynek zagranicznych podmiotów gospodarczych działających w tej sferze.

5. Słabo rozwinięte regionalne systemy innowacyjne.

Chodzi tutaj głównie o różnego rodzaju regionalne instytucje wspierania innowacji i transferu technologii w postaci centrów innowacji, inkubatorów przedsiębiorczości, agencji i stowarzyszeń rozwoju regionalnego, funduszy inwestycyjnych, ośrodków informacji, doradztwa i szkoleń.

Rozwój tych instytucji znajduje się dopiero w fazie początkowej. Jakkolwiek liczne, są one rozdrobnione, słabe pod względem merytorycznym, finansowym i organizacyjnym, a ich kadra mało doświadczona. Z doświadczeń krajów zachodnich wynika, że proces rozwoju regionalnych systemów innowacyjnych jest długotrwały i wymaga dojrzałej polityki rozwoju regionalnego, w tym wsparcia środkami publicznymi.

Tworzące się regionalne powiązania (głównie wokół dużych ośrodków miejskich) charakteryzują się znacznym zróżnicowaniem sprawności i zdolności do pobudzania innowacji oraz zasięgu pośrednictwa w transferze i upowszechnianiu innowacji. Prowadzi to w szybkim tempie do narastania dysproporcji w rozwoju regionalnym, a nawet „marginalizacji” niektórych obszarów.

6. Brak jest silnych stymulatorów tworzenia małych firm innowacyjnych.

W dziedzinie wspierania transferu technologii i pobudzania innowacyjności w obszarze małych i średnich przedsiębiorstw polityka państwa znajduje się dopiero we wstępnej fazie wdrażania przyjętych programów zarówno na poziomie krajowym, jak i regionalnym. Dotychczasowy mechanizm stymulowania innowacyjności i transferu technologii do MŚP jest przy tym mało skuteczny. Dotyczy to zarówno rozwiązań instytucjonalnych, jak i finansowych oraz organizacyjnych.

Dla dopełnienia diagnozy warto zwrócić uwagę na kilka dalszych uwarunkowań innowacyjności polskiej gospodarki, które w zasadniczy sposób określają możliwości podniesienia jej poziomu:

1. Relatywnie dobry poziom wykształcenia społeczeństwa. Świadczy o tym wzrastający współczynnik scholaryzacji, szybko rosnąca liczba szkół wyższych i średnich, głównie prywatnych. Należy jednak dodać, że w wielu przypadkach odbija się to negatywnie na poziomie nauczania Do innych mankamentów w tej dziedzinie można zaliczyć niedostateczny poziom zasilania szkolnictwa wyższego środkami finansowymi oraz konserwatyzm struktur organizacyjnych utrudniający powiązania uczelni z gospodarką i zmiany programów nauczania.

2. Wysoki poziom naukowy i badawczy części szkół i jednostek B+R (jednostki nauk ścisłych, niektóre instytuty badawcze, placówki certyfikacyjne) oraz dobrą pozycję Polski w niektórych dyscyplinach naukowych (matematyka, fizyka, astrofizyka, chemia).

3. Rosnący napływ zagranicznych inwestycji bezpośrednich transferujących do Polski nowe technologie i metody organizacji. Należy jednak wskazać na nierównomierne rozmieszczenie inwestycji zagranicznych. Główną przyczyną tego stanu jest niekompletność infrastruktury gospodarczej i instytucjonalnej oraz niezdolność wielu regionów do pozyskiwania inwestorów. Wpływ inwestycji zagranicznych na lokalne społeczności i rozwój regionów zacofanych, charakteryzujących się wysokim bezrobociem, jest bardzo ograniczony.

1. Stan prawny w zakresie ochrony własności intelektualnej w Polsce, który jest uznawany pod względem merytorycznym jako dobry i porównywalny ze stanem w innych krajach OECD. Mankamentem jest jednak nadal niedostateczna egzekucja prawa w tym zakresie, wpływająca niekorzystnie na bezpieczeństwo działalności gospodarczej. Niedostateczna jest także ogólna znajomość norm prawa własności intelektualnej.

Przeprowadzone analizy i przedstawione uwagi uzasadniają sformułowanie następujących wniosków ogólnych i rekomendacji:

1. Głównym celem polityki innowacyjnej powinna być poprawa międzynarodowej konkurencyjności polskiej gospodarki i firm krajowych oraz zwiększenie udziału produktów nowych i zmodernizowanych oraz ekologicznie czystych. Służyć temu winno tworzenie - wykorzystującego mechanizm rynkowy - nowoczesnego systemu innowacyjnego, zarówno na poziomie krajowym, jak i regionalnym.

1. Istotnym warunkiem poprawy innowacyjności polskiej gospodarki i firm krajowych jest zwiększenie nakładów na naukę i badania do poziomu krajów rozwiniętych wynoszącego około 1,5% PKB. Niezbędne jest także znaczne zwiększenie udziału przedsiębiorstw w finansowaniu badań stosowanych.

1. Wiązanie polityki naukowej z celami rozwojowymi gospodarki traktowane powinno być jako ważny cel i obowiązek rządu.

1. Agencja Techniki i Technologii powinna zostać wzmocniona finansowo w początkowym okresie (3-4 lata) funkcjonowania tak, aby podjąć w szerokim zakresie wspomaganie tworzenia przedsięwzięć innowacyjnych o wysokim zaawansowaniu technologicznym, wymagających nierzadko znacznych środków finansowych. Agencja powinna działać poprzez sieć istniejących lub tworzonych przy jej udziale kapitałowym regionalnych centrów innowacji.

1. Niezbędna jest głęboka rekonstrukcja sfery nauki i techniki. Jej celem powinno być upodobnienie organizacji i systemu badawczo-rozwojowego do rozwiązań przyjętych w innych krajach OECD. Przekształcenia strukturalne i własnościowe zaplecza B+R polegać mogą na wykorzystaniu istniejących ścieżek prywatyzacji. Niezbędne jednak będą także nowe mechanizmy finansowe i organizacyjno-instytucjonalne dotyczące:

• funkcjonowania niektórych istniejących państwowych instytutów przemysłowych działających na rzecz bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego oraz gospodarki rolnej;

• powstawania jednostek badawczo-rozwojowych w ramach grup przemysłowych;

• możliwości dokonywania prywatyzacji jednostek B+R z udziałem załóg;

• przejmowania udziałów w jednostkach B+R przez szkoły wyższe, inne jednostki B+R oraz organizacje regionalne.

Postulowany stan sektora B+R powinien być osiągnięty poprzez realizację programu rządowego, który nie powinien trwać dłużej niż 3 lata.

6. Jednym z najważniejszych zadań polityki innowacyjnej w Polsce jest wprowadzenie nowoczesnych mechanizmów transferu i absorpcji nowych technologii. Dotyczy to zarówno technologii krajowych, jak i obcych rozwiązań. Do podstawowych zadań polityki innowacyjnej w tym zakresie należy:

• wspomaganie rozwoju instytucjonalnej infrastruktury na rzecz nowoczesnych technologii, głównie na poziomie regionalnym;

• wzmocnienie jednostek rynku usług naukowych i technicznych;

• stymulowanie powstawania funduszy i instytucji kapitałowych inwestujących w obszarach podwyższonego ryzyka;

• aktywna polityka licencyjna;

• wspieranie napływu zagranicznych inwestycji bezpośrednich;

• pobudzanie popytu gospodarki na badania stosowane i prace rozwojowe prowadzone w kraju i ich wyniki w postaci innowacji.

7. Polityka w zakresie ochrony własności intelektualnej ma duże znaczenie dla bezpieczeństwa obrotu gospodarczego i stabilności gospodarki w długim okresie. Do podstawowych propozycji w tym zakresie należy zaliczyć:

• szybkie wprowadzenie prawa własności przemysłowej;

• poprawę egzekwowania prawa w zakresie ochrony własności intelektualnej;

• stworzenie systemu monitorowania i upowszechniania informacji patentowej i naukowo-technicznej, z wykorzystaniem istniejącej sieci ośrodków informacji naukowo-technicznej i ekonomicznej. Wskazane byłoby przy tym powołanie Państwowego Centrum Dokumentacji i Informacji Naukowo-Technicznej;

• upowszechnianie problematyki norm ochrony własności intelektualnej poprzez m.in. zmiany w programach nauczania w szkołach średnich i wyższych, przeszkolenie urzędników instytucji centralnych i samorządowych, w tym urzędów celnych, agencji oraz ośrodków wspierających przedsiębiorczość i postęp techniczny;

• wspieranie doradztwa patentowego i licencyjnego.

8. Ważnym zadaniem polityki innowacyjnej państwa jest wspieranie regionalnych systemów innowacji. Dotyczy to przede wszystkim regionalnych instytucji działających na rzecz przedsiębiorczości i transferu technologii, a ponadto popierania inwestycji technicznych o oddziaływaniu międzyregionalnym. W tym kierunku powinna zostać wyprofilowana formuła specjalnej strefy ekonomicznej (SSE).

Wspieranie rozwoju infrastruktury regionalnych systemów przedsiębiorczości i innowacji powinno uwzględniać występujące wyraźne zróżnicowanie możliwości poszczególnych województw. Należy popierać regionalne inwestycje techniczne, szczególnie tam, gdzie będąc nośnikiem innowacyjności i miejscem dyfuzji nowych technologii oddziaływują nie tylko na gospodarkę regionu, ale i na regiony sąsiednie.

9. Infrastruktura techniczna (np. sieci teleinformatyczne) przyspiesza procesy upowszechniania innowacji, a jednocześnie jest jednym z silniejszych nośników innowacji i postępu technologicznego. Polska infrastruktura informatyczna powinna odpowiadać światowym standardom, a także umożliwiać przetwarzanie i swobodny przepływ informacji w sieciach o globalnym zasięgu. Doświadczenia wynikające z budowy i funkcjonowania naukowych sieci powinny umożliwić osiągnięcie przez Polskę partnerskiej pozycji w „światowym społeczeństwie informatycznym”, którego gwałtowny rozwój przewiduje się w pierwszym dziesięcioleciu XXI wieku.

10. Rozwój rynku kapitałowego i ubezpieczeń gospodarczych stanowi jeden z najważniejszych czynników pobudzających skłonność podmiotów gospodarczych do innowacji. W polskich warunkach konieczne jest zaangażowanie środków publicznych do uruchomienia kapitału zalążkowego funduszy wysokiego ryzyka oraz uruchomienie sprawnego systemu poręczeń i gwarancji.

11. Podniesienie poziomu innowacyjności wymagać będzie znacznego inwestowania w kapitał ludzki, decydujący o szansach rozwojowych gospodarki i poziomie życia społeczeństwa w dłuższej perspektywie.

Edukację powszechną i specjalistyczną dotyczącą przedsiębiorczości i innowacji należy traktować jako ważne źródło generowania postaw proinnowacyjnych, tworzenia klimatu sprzyjającego przedsiębiorczości i zmianom technologicznym.

Wyzwaniem dla polityki edukacyjnej jest ograniczenie dużej luki edukacyjnej ludności wiejskiej. Radykalnego przeobrażenia wymaga zwłaszcza system zawodowego szkolnictwa rolniczego.

12. Szczególnej pomocy państwa wymagać będzie zapewnienie dostępu szkół podstawowych i średnich do sieci teleinformatycznych poprzez wyposażenie ich w odpowiedni sprzęt i sfinansowanie opłat za usługi sieciowe.

13. Wspieranie działalności innowacyjnej małych i średnich przedsiębiorstw powinno być jednym z głównych priorytetów polityki innowacyjnej na poziomie regionalnym. W szczególności polityka ta powinna stymulować tworzenie małych firm innowacyjnych działających w dziedzinach wysokiej techniki. Niezbędne będzie tutaj zastosowanie kompleksu instrumentów o charakterze prawnym, organizacyjno-instytucjonalnym, planistycznym, fiskalnym i finansowym.Przedsięwzięcia te powinny być podejmowane przy współpracy z Agencją Techniki i Technologii oraz wyspecjalizowanymi organizacjami pozarządowymi.

14. Finansowanie badań i prac rozwojowych oraz transferu technologii i wdrożeń dla potrzeb MŚP ze środków publicznych może być realizowane poprzez: granty badawcze, granty wdrożeniowe, zamówienia publiczne oraz programy finansowania projektów innowacyjnych. Działania jednostek B+R uczestniczących w pracach nad technologiami, doradztwem i szkoleniem dla MŚP powinny być finansowane głównie ze środków publicznych.

Za wskazane należy uznać wspieranie tworzenia szerokiej oferty programów w zakresie edukacji, szkoleń, informacji i doradztwa, dostępu do sieci informatycznych itp., mających na celu wywołanie zapotrzebowania MŚP na rozwiązania innowacyjne. Korzystanie z tej oferty świadczonej przez różnego rodzaju agencje rządowe, fundacje i stowarzyszenia na szczeblu centralnym i regionalnym powinno być w znaczącym stopniu refundowane ze środków publicznych.

Wskazane jest także wprowadzenie zachęt dla MŚP do uzyskiwania certyfikatów (jakościowych, bezpieczeństwa).

15. Rozdrobnione polskie rolnictwo nie jest w stanie samoistnie wytworzyć mechanizmu ssania innowacji. Stąd też niezbędne jest utrzymywanie mechanizmów tłoczenia nowości biologicznych i organizacyjnych w rolnictwie. Wymaga to aktywnego zaangażowania ze strony państwa.

W długookresowej perspektywie niezbędne będzie stopniowe przechodzenie na regionalne modele wspierania rolnictwa oraz pobudzanie integracji pionowej przez instytucje rynku oraz zakłady przetwórcze.

W dziedzinie rozwiązań fiskalno-finansowych i organizacyjnych należy utrzymać system finansowego wspierania postępu biologicznego w rolnictwie (dopłaty, subwencje, ulgi podatkowe). Polska powinna zapewnić sobie prawo do stosowania tych instrumentów i środków w okresie przejściowym, po wstąpieniu do UE.

Upowszechnianie postępu biologicznego i technologicznego w rolnictwie wymaga wykreowania związków i organizacji branżowych rolników zdolnych wiązać działalność marketingową z działalnością upowszechniania postępu w danej dziedzinie. Bez wsparcia budżetowego z poziomu centralnego i regionalnego, a w przyszłości budżetu Unii Europejskiej będzie to trudne, jeśli nie niemożliwe.

Polskie zrzeszenia oraz związki producentów i przetwórców żywności powinny wejść w europejski system związków i organizacji branżowych rolników realizujących w krajach UE większość zadań w zakresie rozwoju technologicznego oraz ekonomiki w rolnictwie i przetwórstwie rolnym.

Za wskazaną należy uznać częściową prywatyzację instytucji i służb upowszechniania postępu (np. hodowli i nasiennictwa), jakkolwiek rola państwa w tych dziedzinach będzie nadal znacząca, np. rozległe programy szkoleniowe, informacyjne, promocyjne, refundowanie części kosztów doradztwa rolniczego.

16. Polityka innowacyjna powinna zmierzać do zyskiwania akceptacji społecznej dla nowych rozwiązań technologicznych. Służyć temu mogą m.in. ogólnonarodowe konsultacje i dyskusje z udziałem uczonych i użytkowników nauki, parlamentu, agend rządowych oraz szerokiej opinii publicznej. Służyć temu winno także wprowadzanie przejrzystych procedur określania priorytetów w nauce i technice oraz procedur wartościowania techniki (technology assesment), tj. prowadzenia badań, które zmierzają do określenia społecznych, kulturowych, ekologicznych i innych skutków wprowadzania nowych lub rozszerzania skali zastosowań już wdrożonych technologii.

CZĘŚĆ II

POLITYKA ROZWOJU REGIONALNEGO

2.1. Instytucjonalne podstawy polityki rozwoju regionalnego

Polityka rozwoju regionalnego jest integralną częścią polityki strukturalnej. Jej nadrzędnym celem jest wykorzystanie zróżnicowanych cech, zasobów i predyspozycji regionów jako czynników wysokiego tempa i trwałości wzrostu gospodarczego oraz poprawy konkurencyjności Polski jako obszaru lokowania kapitału. Raport końcowy Zespołu Zadaniowego ds. Rozwoju Regionalnego w Polsce sporządzony w lipcu, a przyjęty przez Radę Ministr*w we wrześniu 1996 r. zawiera zarys tak rozumianej strategii rozwoju regionalnego.

Raport ten zawiera kilkadziesiąt rekomendacji dla rządu, kt*rych wdrożenie warunkuje realizację przyjętej strategii rozwoju regionalnego. Zawarte w nim postulaty dotyczą kluczowych decyzji dla rozwoju regionalnego w Polsce, m.in.:

• konieczności rozstrzygnięcia kwestii modelu przyszłej organizacji terytorialnej kraju i kształtu związanej z tym reformy finansów publicznych;

• mechanizmu koordynacji polityki rozwoju regionalnego na szczeblu ogólnokrajowym, kt*ry miał zostać ustanowiony w ramach reformy Centrum Administracyjnego i Gospodarczego Rządu (CAGR).

Przyjęto, że przesądzenia w tym zakresie stanowią niezbędny warunek przygotowania szczegółowych propozycji mechanizmów i instrumentów polityki rozwoju regionalnego.

Rząd przyjął rekomendacje Zespołu Zadaniowego. Zatwierdził również harmonogram ich realizacji. Niepełne jego wykonanie jest pierwszym czynnikiem uzasadniającym potrzebę powtórnego odniesienia się Zespołu Zadaniowego ds. Polityki Strukturalnej do zagadnień instytucjonalnych, mających kluczowe znaczenie dla instrumentacji polityki rozwoju regionalnego.

Drugim czynnikiem to uzasadniającym są przewidywania i sygnały dotyczące nowych zasad współdziałania z Komisją Europejską w kolejnych fazach okresu przedakcesyjnego. Dotyczy to zasadniczych zmian priorytetów programu Phare, ale także - nieznanych jeszcze w szczegółach, lecz generalnie już zarysowanych - perspektyw korzystania z funduszy strukturalnych przez Polskę po 1999 r.

W interesie Polski leży wyprzedzające podjęcie przedsięwzięć dostosowawczych, a przede wszystkim - likwidacja barier, mogących utrudnić dostęp do tych funduszy.

Wśród przedłożonych rządowi i zaakceptowanych rekomendacji osiem dotyczyło kluczowej dla polityki rozwoju regionalnego sprawy: tworzenia adekwatnej do potrzeb polityki regionalnej struktury instytucjonalnej. Poniżej zamieszczone zestawienie ilustruje zakres i sposób realizacji tych rekomendacji.

Treść rekomendacji	Planowany termin realizacji	Sposób realizacji
Rekomendacja 1 Dokonać wyboru modelu rozwoju regionalnego Polski, w tym zwłaszcza terytorialnej organizacji kraju	do końca 1996 r.	Program „Państwo sprawne, przyjazne, bezpieczne” został przyjęty przez RM na posiedzeniu w dniu 8 kwietnia 1997 r. i przekazany do Sejmu. Program nie określa wyboru jednego modelu organizacji terytorialnej kraju
Rekomendacja 2 Stworzyć instytucjonalny mechanizm prowadzenia przez rząd polityki rozwoju regionalnego z uwzględnieniem funkcji: - strategicznego programowania - polityczno-regulacyjnej - operacyjnej	od 1 stycznia 1997 r.	Komitet Rozwoju Regionalnego RM został powołany z dniem 11 lutego 1997 r. rozporządzeniem Rady Ministr*w w sprawie stałych komitet*w Rady Ministr*w (Dz. U. nr 13, poz. 70). W związku z ustanowieniem przewi- dzianych w reformie CAGR ministerstw i urzęd*w państwowych zaistniały formalno-prawne warunki do realizacji rekomendacji
Rekomendacja 3 Powierzyć funkcję strategicznego programowania rozwoju regionalnego Rządowemu Centrum Studiów Strategicznych	30 listopad 1996 r.	Funkcja ta znalazła wyraz w statucie i w strukturze organizacyjnej RCSS, które rozpoczęło działalność z dniem 1 stycznia 1997 r.
Rekomendacja 6 Powierzyć Komitetowi Rozwoju Regionalnego RM środki finansowe dotychczas stanowiące rezerwy budżetowe na cele regionalne	do 31 października 1996 r.	W ustawie budżetowej na 1997 r. nie została okreś­lona gestia KRR RM wobec środków finanso-wych stanowiących rezer-wy budżetowe na cele regionalne
Zapewnić Komitetowi Rozwoju Regionalnego RM profesjonalne zaplecze eksperckie i administracyjne	do 30 listopada 1996 r.	W rozporządzeniu RM przewiduje się jedynie możliwość powoływania przez stałe Komitety RM zespołów roboczych lub ekspertów do opracowy- wania analiz, prognoz oraz koncepcji i projektów rozwiązań. Nie podjęto natomiast inicjatywy utwo-rzenia stałego, profesjonal-nego zaplecza Komitetu (na wzór np. francuskiego DATAR), co było treścią rekomendacji
Rekomendacja 7 Zapewnić uprawnienia koordynacyjne Komitetowi Rozwoju Regionalnego w zakresie zintegrowanego wykorzys-tania środków budżetowych przez-naczonych na realizację polityki rozwoju regionalnego, pozostających dotąd w gestii ministrów i kierowników urzędów centralnych	od 1 stycznia 1997 r.	W rozporządzeniu RM nie przewidziano takich funkcji ani uprawnień dla KRR RM. Status komitetu wydaje się wykluczać taką możliwość, gdyż cel jego działania określa się jedynie jako „uzgodnienie stanowiska członków Rady Ministrów, inicjowanie i przygotowy-wanie rozstrzygnięć oraz analizowanie sytuacji w poszczególnych dziedzi-nach polityki rządu”
Rekomendacja 8 Uporządkowanie sieci terytorialnej administracji rządowej o właściwości szczególnej	styczeń 1997 r., wraz z reformą CAGR	Zadanie nie zrealizowane. Sieć resortowych ekspo-zytur w terenie jest nadal nieuporządkowana.
Przekształcenie biur planowania regionalnego CUP (bpr) w zalążek przyszłych regionalnych centrów programowania rozwoju. Wybór wariantu : a) podporządkowanie bpr wojewo-dom b) podporządkowanie bpr RCSS	styczeń 1997 r.	Biura planowania regio­nalnego CUP zostały inkorporowane przez RCSS (wariant b), przy zredukowanej o prawie połowę liczbie etatów.

Z powyższego zestawienia jasno wynika, iż rekomendacje Zespołu Zadaniowego dotyczące układu instytucjonalnego polityki rozwoju regionalnego zrealizowano - jak dotąd - w ograniczonym zakresie.

Obecnie instytucjonalna struktura prowadzenia przez CAGR polityki rozwoju regionalnego przedstawia się następująco:

1. W strukturze Rady Ministrów funkcjonuje stały Komitet Rozwoju Regionalnego, jako organ pomocniczy i opiniodawczy. Nie jest to więc organ odpowiedzialny za politykę regionalną państwa, wyposażony w adekwatne środki działania. Tworzą go ministrowie: Łączności, Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, Transportu i Gospodarki Morskiej oraz Prezes Rządowego Centrum Studiów Strategicznych. W składzie Komitetu brak natomiast ministrów odpowiedzialnych za kluczowe problemy polityki regionalnej państwa:

- Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wiodącego w sprawach projektowania terytorialnej organizacji państwa,

- Ministra Finansów, projektującego wykorzystanie i dysponującego środkami budżetowymi na wspieranie polityki rozwoju regionalnego,

- Ministra Gospodarki, któremu w dokumentach założycielskich resortu powierzono szereg istotnych funkcji w zakresie programowania oraz instrumentacji polityki regionalnej państwa,

- Ministra Pracy i Polityki Socjalnej, dysponującego znaczącymi środkami finansowymi na wspieranie rozwoju regionalnego (aktywna część Funduszu Pracy),

- Sekretarza Komitetu Integracji Europejskiej, odpowiedzialnego za współpracę z Komisją Europejską m.in. w sferze rozwoju regionalnego.

Komitet Rozwoju Regionalnego, nie dysponując odrębnym, zinstytucjonalizowanym zapleczem, nie wypełnia dobrze funkcji koordynacyjnych.

2. Rządowe Centrum Studiów Strategicznych przejęło funkcję byłego CUP w zakresie programowania strategicznego, w tym programowania rozwoju regionalnego. Jednocześnie podlega mu 10 biur rozwoju regionalnego.

3. W regulaminie Ministerstwa Gospodarki przyjęto rozproszony model usytuowania polityki regionalnej w strukturze organizacyjnej. W rezultacie brak jest w resorcie jednostki wiodącej, koordynującej pracę innych komórek w zakresie polityki regionalnej i reprezentującej tę problematykę w zewnętrznych (krajowych i międzynarodowych) kontaktach.

4. W Ministerstwie Pracy i Polityki Socjalnej problematyka rozwoju regionalnego (w kontekście regionalnych rynków pracy) jest prowadzona przez Departament Polityki Regionalnej i Sektorowej.

5. W nowo utworzonym Komitecie Integracji Europejskiej problematyka rozwoju regionalnego została powierzona Departamentowi Pomocy Zagranicznej, Funduszy i Programów Wspólnotowych.

6. W Ministerstwie Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej sprawy regionalizacji polityki rozwoju obszarów wiejskich powierzono Departamentowi Polityki Rolnej i Regionalizacji.

Mimo przyjęcia przez Radę Ministrów rekomendacji Zespołu Zadaniowego opracowania i  zatwierdzenia harmonogramu realizacji tych rekomendacji oraz dokonania pewnych zmian o charakterze formalnym, układ instytucjonalny polityki rozwoju regionalnego w strukturze "centrum" nie został zmieniony, zgodnie z założeniami. Nie istnieje bowiem nadal, w odróżnieniu od krajów UE i większości krajów aspirujących do członkostwa w UE, organ rządowy odpowiedzialny za realizację polityki regionalnej państwa.

Jeśli dodać, że również na szczeblu regionalnym nie zdołano dotąd wykreować publicznego podmiotu polityki regionalnej, zdolnego do działania w oparciu o własne uprawnienia, cele i środki, to sytuację w zakresie instytucjonalnej bazy polityki rozwoju regionalnego w Polsce uznać wypada za wysoce niepokojącą. Dlatego należy podjąć energiczne działania kreujące na szczeblu ogólnokrajowym organ wiodący w sprawach polityki regionalnej państwa.

Możliwe warianty organizacyjne to:

1. Utworzenie na mocy ustawy Komitetu Rozwoju Regionalnego o kompetencjach koordynacyjnych i zapleczu organizacyjnym wzorowanym na Komitecie Integracji Europejskiej. Powierzenie funkcji organu wiodącego w sprawach rozwoju regionalnego takiemu Komitetowi odpowiadałoby intersektorowemu, horyzontalnemu charakterowi problemów rozwoju regionalnego.

1. Powierzenie funkcji organu wiodącego w sprawach rozwoju regionalnego Ministrowi Gospodarki; wymagałoby to oczywiście zmian w strukturze organizacyjnej resortu (utworzenia Departamentu Polityki Regionalnej) oraz dostosowań w jego otoczeniu operacyjnym i badawczo-rozwojowym (agencje, instytuty).

1. Utworzenie, na podstawie ustawy, nowego, wyspecjalizowanego organu (urzędu, ministerstwa) do spraw rozwoju regionalnego. Zaletą takiego wariantu byłaby czytelność struktury instytucjonalnej, wadą - przede wszystkim prawne i logistyczne trudności w powołaniu i w „rozruchu” nowego organu administracji rządowej w niespełna rok po reformie CAGR. Jednocześnie w dalszej perspektywie istniałoby poważne niebezpieczeństwo, że powołanie samodzielnego urzędu czy ministerstwa prowadziłoby do słabości koordynacji działań międzyresortowych. Polityka rozwoju regionalnego traciłaby w praktyce sw*j horyzontalny charakter.

Z przeglądu uwarunkowań i cech każdego z wariantów wynika, iż najlepszym rozwiązaniem byłaby przebudowa podstaw prawnych i funkcji Komitetu Rozwoju Regionalnego na wzór KIE, najłatwiejszym zaś i możliwym do szybkiej realizacji powierzenie funkcji organu wiodącego w sprawach polityki rozwoju regionalnego Ministrowi Gospodarki. Stąd Zesp*ł Zadaniowy rekomenduje aktualnie przyjęcie drugiego wariantu i docelowo pierwszego.

W związku z niezrealizowaniem zapowiedzi dotyczących wyboru modelu terytorialnej organizacji kraju do końca 1996 r. nie ma obecnie nowych przesłanek do kreowania „docelowego” modelu instytucjonalnego polityki regionalnej na szczeblu wojewódzkim. W warunkach trwającego już ósmy rok prowizorium systemowego polityka regionalna na tym szczeblu powinna być więc nadal prowadzona zgodnie z przyjętymi przez Radę Ministrów w 1995 r. „Zasadami Polityki Regionalnej Państwa”. Możliwości prowadzenia efektywnej, zdecentralizowanej polityki regionalnej w oparciu o te zasady nie zostały dotąd wyczerpane. Świadczą o tym między innymi zainicjowane przez Zesp*ł Zadaniowy prace nad pilotażowymi zintegrowanymi programami rozwoju regionalnego, prowadzone w elastycznie traktowanych strukturach obecnej terytorialnej organizacji państwa. Nie powinno się natomiast podejmować działań usztywniających i petryfikujących obecną organizację.

2.2. Instrumenty polityki rozwoju regionalnego

2.2.1. Podstawowe uwarunkowania tworzenia instrumentarium polityki rozwoju regionalnego

Projektując instrumentarium polityki rozwoju regionalnego w Polsce, należy uwzględnić wiele okoliczności. Należą do nich m.in:

• uwarunkowania makroekonomiczne, w tym przede wszystkim poziom rozwoju gospodarki oraz priorytety polityki makroekonomicznej państwa;

• skala międzyregionalnych zróżnicowań poziomu rozwoju;

• uwarunkowania systemowe, w tym: zakres obecności państwa w gospodarce, terytorialna organizacja kraju oraz odpowiadająca jej organizacja finansów publicznych;

• uwarunkowania instytucjonalne na poziomie krajowym i regionalnym;

• uwarunkowania wynikające z wymogów Unii Europejskiej w stosunku do państw aspirujących do członkostwa, a także - wynikające z członkostwa Polski w Światowej Organizacji Handlu (WTO).

Nie ma w tym miejscu potrzeby prezentowania uszczegółowionej analizy wszystkich wymienionych powyżej czynników, niemniej jednak warto podkreślić, doniosłe znaczenie dwu z nich: instytucjonalnego układu polityki rozwoju regionalnego oraz organizacji terytorialnej państwa. Najważniejsze wnioski wynikające z przeprowadzonej analizy można sformułować następująco:

• w istniejącej strukturze władz publicznych środki wspierające rozwój regionalny (krajowe i pomocowe) są kumulowane na szczeblu centralnym (budżet, scentralizowane fundusze celowe, agencje i fundacje skarbu państwa zarządzające środkami pomocowymi). Na szczeblu regionalnym (wojewódzkim) tzw. budżet wojewody jest w istocie centralnie zaprogramowanym preliminarzem wydatków, o ograniczonej elastyczności. Wojewoda jako wykonawca tego budżetu nie jest więc władny do prowadzenia polityki intraregionalnej;

• w tej sytuacji szczególnego znaczenia nabierają środki wspierające rozwój regionalny, uruchamiane przez instytucje rządowe na szczeblu ogólnokrajowym. Są to jednak środki relatywnie niewielkie. Sposób ich podziału jest mało przejrzysty, monitoring zaś - bardzo ograniczony. Mechanizm wspierania rozwoju regionalnego ze szczebla krajowego jest więc odległy od zasad przyjętych w UE i jej krajach członkowskich. Kluczowym zadaniem, które może i powinno być zrealizowane w istniejących ramach organizacji terytorialnej, jest uporządkowanie kryteriów i procedur wykorzystywania środków przeznaczonych przez rząd na wsparcie rozwoju regionalnego;

• w tym celu należy sprecyzować procedury projektowania polityki regionalnej rządu i jej instrumentacji, a także określić:

- procedury ubiegania się o wsparcie ze środk*w ogólnokrajowych,

- reguły podziału środków przeznaczonych na wsparcie programów regionalnych,

- zasady montażu finansowego środków wspierających rozwój regionalny, a pochodzących z różnych źródeł,

- kto i w jaki sposób będzie nadzorował i monitorował realizację tych programów, a kto będzie nimi zarządzał.

Szczeg*lną okazję do praktycznego rozwiązania tych problemów stworzy wdrażanie pilotażowych zintegrowanych program*w rozwoju regionalnego opracowanych w ramach działań Zespołu Zadaniowego.

Bezdyskusyjna jest konieczność dostosowania metod wsparcia rozwoju regionalnego w Polsce do reguł obowiązujących w Unii Europejskiej. Wynika to z jednej strony z deklarowanego politycznie celu jakim jest uzyskanie członkostwa w Unii, z drugiej natomiast z ograniczeń budżetowych, skutkujących generalnym niedoborem środków finansowych. W konsekwencji wspófinansowanie ze strony Unii będzie przez wiele lat ważną pozycją wydatków publicznych w sferze polityki rozwoju regionalnego.

Przekonanie, że nie będzie możliwe prowadzenie w Polsce innej polityki rozwoju regionalnego niż zgodnej z zasadami obowiązującymi w Unii Europejskiej, skłania do wnikliwego rozpatrywania ewolucji sytuacji w ramach Unii. Szczególne znaczenie mają w zwiazku z tym zmiany zasad wsparcia udzielanego przez Unię krajom stowarzyszonym. Wyznaczają one kierunek dalszej reorientacji, kt*ra będzie polegać na przechodzeniu od środków pomocowych do funduszy przedakcesyjnych, a w konsekwencji do funduszy strukturalnych.

Przyjęcie takiej hipotezy oznacza, że budowanie w Polsce instrumentarium polityki regionalnej sp*jnego z zasadami i procedurami UE powinno być traktowane jako zadanie priorytetowe i pilne. Atrakcyjność hipotetycznie dostępnych środków Unii wyznacza konieczność zapewnienia odpowiednich nakładów strony polskiej na współfinansowanie przedsięwzięć oraz pokrycie całości kosztów operacyjnych programów pomocowych. Konsekwentne rozwijanie zdolności absorpcyjnej środków Unii na poziomie krajowym, regionalnym oraz lokalnym jest warunkiem efektywnego i sprawnego wykorzystania tego wsparcia.

2.2.2. Instrumenty polityki rozwoju regionalnego Unii Europejskiej - inspiracje dla Polski

W klasyfikacjach instrumentów polityki rozwoju regionalnego stosowanych w UE wyróżnia się na ogół cztery podstawowe grupy stosowanych narzędzi, którymi są:

• programowanie rozwoju regionalnego;

• instrumenty finansowe;

• rozbudowa infrastruktury technicznej;

• niematerialne sposoby wspierania rozwoju regionalnego.

Tendencją w polityce Unii jest priorytet dla rozwoju infrastruktury technicznej w krajach znajdujących się na niższym poziomie rozwoju, podczas gdy w krajach obecnie najwyżej rozwiniętych wiodące stają się różnorodne instrumenty finansowe. Ważnym zjawiskiem w ostatnich kilku latach jest coraz większa rola niematerialnych instrumentów służących kształtowaniu sprzyjającego środowiska biznesowego.

Wydaje się, że w warunkach polskich istotne znaczenie ma zastosowanie grupy instrumentów związanych z programowaniem rozwoju regionalnego. Chodzi o przygotowywanie zintegrowanych program*w rozwoju regionalnego odpowiadających wymaganiom UE stosowanym wobec dokumentów planistycznych (Single Programming Documents, Community Support Frameworks).

Programowanie rozwoju regionalnego

Z faktu, iż najprawdopodobniej cały obszar Polski będzie w przyszłości przedmiotem polityki rozwoju regionalnego UE - jako obszar tzw. celu 1 funduszy strukturalnych - wynika, iż już w najbliższych latach należy podjąć prace nad zintegrowanym kilkuletnim planem rozwoju regionalnego, wkomponowanym w strategię rozwoju społeczno-ekonomicznego kraju. Kierując się doświadczeniami Unii można sformułować następujące rekomendacje w tym zakresie:

• dokument ten powinien zawierać subregionalne przekroje dla około dziesięciu jednostek terytorialnych;

• należy określić formy i mechanizmy konsultacji społecznej służące uzyskiwaniu konsensusu wokół priorytetów planu. Umiejętność zaangażowania w proces przygotowania planu, a następnie w jego realizację wszystkich istotnych regionalnych partnerów społecznych jest jedną z podstawowych przesłanek oceny jakości przygotowanych propozycji, a także warunkuje skuteczną realizację planu;

• coraz większa waga powinna być przywiązywana do oceny realizacji założeń i zadań zawartych w dokumentach planistycznych. Związane to jest z dążeniem do efektywnego wydatkowania ograniczonych środków publicznych będących w dyspozycji UE i poszczególnych krajów członkowskich. Oznacza to imperatyw systematycznego monitorowania realizacji planów oraz przedsięwzięć podejmowanych w ich ramach, w układzie ex ante, w trakcie okresu planistycznego oraz ex post;

• dążąc do możliwie precyzyjnej oceny poszczególnych dokumentów planistycznych Komisja Europejska określiła kryteria, które powinny zostać uwzględnione w trakcie oceny planów regionalnych. Dokument, który będzie w przyszłości przygotowany przez Polskę powinien uwzględniać te kryteria jako obowiązujące.

Przedstawione powyżej rekomendacje jednoznacznie wskazują, iż podjęcie działań edukacyjno-szkoleniowych na poziomie krajowym i regionalnym, służących praktycznemu przyswojeniu umiejętności sporządzania tego typu dokumentów planistycznych jest zadaniem bardzo pilnym, warunkującym sprawne korzystanie w przyszłości z funduszy strukturalnych.

Finansowe wspieranie rozwoju regionalnego

Instrumenty finansowe służą wsparciu ze strony sektora publicznego lokalizacji i rozwoju podmiotów gospodarczych w regionach problemowych, przede wszystkim za pomocą: kredytów oprocentowanych poniżej stopy rynkowej, dotacji kapitałowych, ulg podatkowych, przyspieszonej amortyzacji środków trwałych oraz subsydiów związanych z tworzeniem miejsc pracy. Do grupy tej czasami są zaliczane także regionalnie zorientowane narzędzia finansowania pośredniego.

Podstawowym instrumentem finansowym stosowanym w krajach Unii Europejskiej są dotacje kapitałowe. W ostatnich latach obserwuje się odchodzenie od instrumentów fiskalnych i ten fakt powinien być uwzględniony przy budowaniu systemu wspierania finansowego rozwoju regionalnego w Polsce.

Doświadczenia kilku lat transformacji oraz analiza sytuacji makroekonomicznej Polski pozwalają stwierdzić, że w nadchodzących latach podstawowe znaczenie wśród instrumentów finansowych powinny mieć dotacje kapitałowe do inwestycji. Ich zaletą - obok względnej łatwości zarządzania nimi - jest to, że sprzyjają one: przejrzystości powiązań finansowych, rozwijaniu montażu finansowego środków pochodzących z różnych źródeł, partnerstwu publiczno-prywatnemu oraz koncentrowaniu nakładów inwestycyjnych na najważniejszych celach. W tym zakresie można łatwo wykorzystać doświadczenia program*w pilotażowych realizowanych przez Polską Agencję Rozwoju Regionalnego oraz Fundację Programów Pomocy dla Rolnictwa (FAPA).

Trudności powstają natomiast przy stosowaniu instrumentów fiskalnych, co wynika z konieczności ograniczania deficytu budżetowego. Dlatego ograniczone będą możliwości wykorzystania koncesji podatkowych i przyspieszonej amortyzacji środków trwałych. Wreszcie subsydia związane z tworzeniem nowych miejsc pracy, odgrywające istotną rolę w poprzednim okresie, wyraźnie straciły na znaczeniu w związku z rewolucją technologiczną jaka miała miejsce w krajach rozwiniętej gospodarki rynkowej w ostatnich dekadach i wobec której stanie w najbliższym czasie polska gospodarka.

Regionalnie zorientowane narzędzia finansowania pośredniego o charakterze publicznym - takie jak fundusze poręczeń kredytowych - są potrzebne w Polsce ze względu na generalny niedorozwój tego typu instytucji sektora prywatnego. Instytucje publiczne inicjują także formowanie kapitału podwyższonego ryzyka (venture capital), co w krajach gospodarki rynkowej jest zdecydowanie domeną sektora prywatnego. Wydaje się, że w nadchodzących latach mogą mieć one znaczenie głównie w regionach problemowych, tam gdzie brak jest podaży tego typu kapitału ze strony instytucji prywatnych.

Rozwój infrastruktury technicznej

Rozbudowa infrastruktury technicznej i niematerialne instrumenty służą poprawie jakości środowiska biznesowego w regionach problemowych. Wsparcie nie dotyczy więc konkretnych podmiotów gospodarczych, ale wszystkich firm zlokalizowanych w danym regionie. Rozbudowa infrastruktury technicznej jest rozumiana szeroko, poczynając od transeuropejskich sieci infrastrukturalnych, a kończąc na infrastrukturze lokalnej.

Wśród priorytetów dotyczących tej sfery wyróżnia się dwa podstawowe kierunki działań:

• wsparcie dla rozwoju lokalnej infrastruktury (zaopatrzenie w wodę, gospodarka ściekowa, ochrona środowiska przyrodniczego, urządzenia transportowe i telekomunikacyjne, a także kreowanie stref przemysłowych);

• rozwijanie strategicznej infrastruktury technicznej w wymiarze krajowym i europejskim (transeuropejskie sieci infrastrukturalne).

Wspieranie rozwoju infrastruktury technicznej ma szczególne znaczenie w krajach o niskim poziomie rozwoju społeczno-gospodarczego oraz w krajach położonych peryferyjnie wobec węzłowych obszarów gospodarki świata i Europy. Polska spełnia niestety obydwa warunki, co jest wynikiem podziału politycznego Europy po II wojnie światowej oraz efektem ponad 40 lat nakazowej i autarkicznej gospodarki. Wskutek tego Polskę cechuje generalnie niski poziom rozwoju infrastruktury technicznej, a szczególnie rażące są zaniedbania dotyczące najnowocześniejszych jej sektorów takich jak m.in.: telekomunikacja (infostrady), komunikacja drogowa (autostrady) oraz komunikacja lotnicza.

Po roku 1989 Polska podjęła działania zmierzające do likwidacji luki infrastrukturalnej. Rozw*j systemów infrastrukturalnych w warunkach transformacji ustrojowej i w wyniku zmienionej sytuacji geopolitycznej oznacza, że w pierwszej kolejności poprawia się sytuacja największych aglomeracji miejskich oraz zachodniej części kraju. Relatywnemu pogorszeniu w ostatnich latach uległa natomiast sytuacja wschodnich regionów przygranicznych oraz obszarów pozbawionych większych miast.

Przy obecnym poziomie cywilizacyjnym nie do zaakceptowania jest istnienie terenów, a nawet całych regionów, w których nie są zaspokajane elemetarne potrzeby infrastrukturalne w zakresie telekomunikacji czy też fizycznej dostępności przestrzennej. Podkreślenia wymaga to, że ze względu na szczególne cechy infrastruktury (niepodzielność, bryłowatość, wysoka kapitałochłonność, nieprzenośność) jej spontaniczny rozwój dokonuje się jedynie w największych i najlepiej położonych ośrodkach.

W warunkach Polski rozwój infrastruktury technicznej najprawdopodobniej pozostanie przez wiele lat najważniejszą pozycją budżetu polityki regionalnej. Sposób jej finansowania musi sprzyjać sprawnej realizacji zarówno przedsięwzięć dotyczących strategicznej infrastruktury tworzącej układ krajowy i europejski, jak też i infrastruktury lokalnej. Korzystne jest, że najnowocześniejsze sektory infrastruktury technicznej (np. telekomunikacja) cechuje wysoka efektywość, co sprawia, że przedsięwzięcia inwestycyjne mogą być realizowane w nich przez sektor prywatny na zasadzie koncesyjnej. Tym niemniej w przypadku strategicznej infrastruktury krajowej i europejskiej niezbędna jest analiza - czy suma inwestycji prywatnych tworzy spójny przestrzennie system. W przypadku wystąpienia luk przestrzennych w sieci infrastrukturalnej, niezbędne może okazać się podjęcie uzupełniających przedsięwzięć jako inwestycji publicznych. W Polsce brak niezbędnych działań w tym zakresie mógłby doprowadzić do trwałego upośledzenia wschodniej części kraju.

Niematerialne instrumenty wspierania rozwoju regionalnego

Nowym komponentem polityki regionalnej jest oddziaływanie niematerialnymi instrumentami na jakość środowiska biznesowego. Ma ono różnorodne formy, m.in. udostępnianie informacji i usług doradczych, szkolenie i edukacja oraz wspieranie badań naukowych i rozwoju technologii.

Działania w tej sferze mają szczególne znaczenie w krajach dokonujących transformacji ustroju gospodarczego. Dziedzictwem gospodarki nakazowej jest bowiem brak wielu podstawowych instytucji warunkujących efektywne funkcjonowanie gospodarki rynkowej: towarzystw i izb gospodarczych, agencji rozwoju regionalnego, giełd, podmiotów wspierania inicjatyw lokalnych, instytucji szkolenia i doradztwa w zakresie biznesu, prawa, marketingu, księgowości i managementu oraz szkół zarządzania i biznesu, a także podmiotów wspierania sektora małych przedsiębiorstw. Istnienie bogatej sieci podmiotów tego typu jest podstawowym warunkiem przyciągnięcia inwestorów zagranicznych oraz efektywnego wykorzystania potencjału regionu.

W Polsce działania służące rozwojowi otoczenia biznesowego dotyczą całego obszaru kraju. Jednak prawidłowością pierwszych lat transformacji jest bardzo silne zróżnicowanie rozwoju tego sektora w przekroju regionalnym. W regionach najbardziej zaawansowanych obserwujemy zjawisko szybkiego i niejako spontanicznego rozwoju tych instytucji. Natomiast na obszarach zacofanych proces ten jest bardzo powolny i musi być w bardzo szerokim zakresie inspirowany i wspierany przez państwo. Zaniechanie działań służących pobudzaniu rozwoju tych obszarów prowadziłoby do wieloletniej ich marginalizacji, rodzącej negatywne konsekwencje ekonomiczne, społeczne, polityczne oraz kulturowe.

W zakresie informacji, doradztwa oraz stymulowania sieci powiązań koordynacyjnych szczególne znaczenie mają agencje rozwoju regionalnego. Promowanie tworzenia terytorialnie zorientowanych sieci koordynacji powinno stać się jednym z najważniejszych sposobów stymulowania rozwoju regionalnego. Dotyczyć to może m.in. sieci koordynacji w zakresie: zaopatrzenia, marketingu, badań i eksportu (industrial clusters), usług publicznych, technologii, szkoleń menadżerów i wykwalifikowanej siły roboczej, dostępu do kapitału. Działania dotyczące czynnika ludzkiego powinny służyć w coraz szerszym zakresie promowaniu przedsiębiorczości, co oczywiście musi być wspierane także innymi instrumentami polityki regionalnej, tak aby pomóc potencjalnym przedsiębiorcom w uruchamianiu i prowadzeniu działalności gospodarczej. Jednym z zasadniczych warunków realizacji powyższych postulatów jest wysoka sprawność regionalnej i lokalnej administracji publicznej.

Rosnące znaczenie w grupie niematerialnych instrumentów wspierania rozwoju regionalnego ma budowanie pozytywnego obrazu regionów (image), czemu służą różnorodne techniki ich promocji. W warunkach polskich znaczenie tego instrumentu było jak dotąd niedoceniane. Jego szersze stosowanie wymaga przyswojenia umiejętności i technik marketingu regionalnego, co jest szczególnie trudne w przypadku regionów zacofanych.

Niewątpliwie rosnące znaczenie wśród tych instrumentów ma także dobra informacja na temat poziomu oraz dynamiki rozwoju społeczno-gospodarczego w układzie terytorialnym. Jej podstawowym komponentem jest statystyka regionalna, uwzględniająca wszystkie podstawowe kategorie ekonomiczne i społeczne, poczynając od produktu krajowego brutto. Pełne dostosowanie systemu statystyki regionalnej w Polsce do wymagań Unii Europejskiej winno stać się jednym z priorytetów Głównego Urzędu Statystycznego.

2.3. Regionalne fundusze inwestycyjne

Ważnym Instrumentem rozwoju regionalnego mogą stać się regionalne fundusze inwestycyjne (RFI): kapitałowe (RFK) i majątkowe (RFM). Fundusze te mogą dostarczać kapitału właścicielskiego nie notowanym na giełdzie małym i średnim przedsiębiorstwom, przyczyniając się do poprawy ich kondycji i konkurencyjności oraz podnoszenia ich wartości rynkowej.

Regionalne fundusze kapitałowe działać powinny na zasadach kapitału podwyższonego ryzyka (venture capital), dostarczając kapitału właścicielskiego przedsiębiorstwom rokującym nadzieję na wysoką stopę zwrotu z inwestycji. Przedmiotem inwestycji RFK może być każdy podmiot gospodarczy rokujący nadzieję na wzrost wartości, a zarazem posiadający odpowiednią formę prawną umożliwiającą obrót akcjami/udziałami. RFK będzie zasadniczo nabywać mniejszościowe pakiety akcji/udziałów firm. Będzie poszukiwać najatrakcyjniejszych celów inwestycyjnych raczej w sektorze prywatnym. Inwestorami RFK będą krajowe i zagranicze podmioty i osoby dysponujące kapitałem, gotowe do ulokowania go w przedsięwzięciach o znacznym poziomie ryzyka, ale zarazem dających szanse wysokiej stopy zwrotu z inwestycji.

Regionalne fundusze majątkowe powstawać będą jako wspólne przedsięwzięcie Skarbu Państwa - wnoszącego przedsiębiorstwa oraz inwestorów zewnętrznych - dostarczających kapitał niezbędny dla ich restrukturyzacji i prywatyzacji. Do inwestorów tych należeć będą m.in. banki, gminy, inwestorzy prywatni, instytucje finansowe takie jak: Bank Światowy, Międzynarodowa Korporacja Finansowa (IFC) czy EBOiR, fundusze pomocowe, a w przyszłości towarzystwa ubezpieczeniowe i fundusze emerytalne. Podstawowym celem regionalnego funduszu majątkowego będzie restrukturyzacja, a następnie prywatyzacja małych i średnich przedsiębiorstw państwowych umiejscowionych w regionie, a których organem założycielskim jest wojewoda.

Oba typy funduszy zorganizowane będą w formie spółek prawa handlowego: spółki akcyjnej bądź spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Czas ich trwania będzie ograniczony. Wyjście kapitałowe (sprzedaż posiadanych akcji/udziałów w firmie) RFK z przedsiębiorstwa odbywać się będzie w okresie 3-5 lat od momentu zainwestowania. Pełna prywatyzacja (sprzedaż) spółek portfelowych RFM będzie mieć miejsce w 5-7 lat od momentu powstania funduszu.

Korzyści dla przedsiębiorstw

Małe i średnie przedsiębiorstwa mają utrudniony dostęp do finansowania zewnętrznego. Ok. 70% inwestycji tych przedsiębiorstw w Polsce dokonuje się z funduszy własnych (ten sam wskaźnik w państwach członkowskich UE wynosi ok. 30%). Fundusze inwestycyjne oferujące długoterminowy kapitał właścicielski wypełniają w tej sytuacji lukę kapitałową, dostarczając środków przedsiębiorstwom w różnych stadiach rozwojowych: tym, które zaczynają mając znakomity projekt, ale cierpią na brak możliwości sfinansowania go; tym, które są w fazie ekspansji i zdobywania nowych rynków; tym, które mają znakomite perspektywy, ale przeżywają chwilowe trudności restrukturyzacyjne.

Poza bezpośrednim wejściem kapitałowym, fundusze inwestycyjne stwarzają przedsiębiorstwom szereg innych możliwości rozwojowych. Ułatwiają im dostęp do kolejnych źródeł finansowania zewnętrznego, czyniąc z nich wiarygodnych partnerów dla instytucji finansowych takich jak banki czy instytucje poręczające (gwarantujące) kredyty.

Przedsiębiorstwa odnoszą również korzyści pozafinansowe. Wymagając posiadania długoterminowej strategii rozwojowej, fundusz poprawia zarządzanie strategiczne w przedsiębiorstwie. Współpraca z funduszem - to nowe kontakty z profesjonalnymi doradcami, partnerami biznesowymi oraz instytucjami oferującymi kapitał.

Korzyści dla regionu

RFI są dobrym instrumentem dla osiągania takich cel*w polityki państwa jak: wzrost efektywności działania i konkurencyjności rynkowej podmiotów gospodarczych, rozwój regionalny, rozwój rynku kapitałowego. Tworzenie RFI prowadzić będzie do nastepujących efektów:

• pobudzenie rozwoju regionalnego przez napływ kapitału do regionu;

• zainteresowanie inwestorów regionalnych, krajowych i międzynarodowych inwestycjami bezpośrednimi i pośrednimi w regionie;

• przyspieszenie procesów restrukturyzacji i prywatyzacji podmiotów gospodarczych (głównie małych i średnich) mających siedzibę w regionie;

• gospodarcza restrukturyzacja regionu;

• promocja regionu w kraju i zagranicą;

• rozw*j regionalnego rynku kapitałowego.

Działalność regionalnych funduszy inwestycyjnych będzie mieć korzystne skutki dla rozwoju otoczenia biznesu w regionie. Fundusze uzupełnią i wbogacą regionalny system instytucji finansujących działalność gospodarczą. Poprzez współpracę z już istniejącymi instytucjami finansowymi (bankami, instytucjami poręczającymi, instytucjami pozabankowymi dostarczającymi kapitał) poprawią dostęp małych i średnich przedsiębiorstw do finansowania zewnętrznego. Fundusze regionalne współpracując z doradcami, instytucjami szkolącymi i dostarczającymi informacji wywołają wzrost popytu na usługi instytucji otoczenia biznesu, przyczyniając się do wzrostu ich podaży i jakości.

Biorąc powyższe pod uwagę, regionalne fundusze inwestycyjne stanowić powinny ważny segment polityki rozwoju regionalnego, zarówno w wymiarze intra- jak interregionalnym. Realizacja tego postulatu służyć będzie wypełnienie zestawu następujących rekomendacji:

1. Nowe regulacje prawne dotyczące RFK.

Aktualne regulacje prawne pozwalają na tworzenie RFK, ale nie czynią ich atrakcyjnymi celami inwestowania, głównie ze względu na podwójne opodatkowanie oraz konieczność płacenia przez firmę zarządzającą podatku VAT. Rozwiązanie minimalne polegałoby na nowelizacji ustaw regulujących te kwestie. W ustawie o podatku dochodowym od osób prawnych należałoby wprowadzić rozwiązania zwalniające RFK z tego podatku, jak też w ustawie o VAT zwolnienie od opodatkowania usług zarządzania spółkami inwestycyjnymi.

2. Ustawa o RFM.

Ustawa powinna zawierać następujące regulacje:

• definicję RFM jako spółki, do której Skarb Państwa oraz/lub samorząd terytorialny wnoszą przedsiębiorstwa. Przedmiotem działania RFM jest restrukturyzacja i prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych. Spółka ma określony czas trwania. Zasięg jej działania jest ograniczony terytorialnie;

• uproszczenie sposobu wnoszenia przedsiębiorstw i akcji/udziałów spółek Skarbu Państwa do RFM - bez stosowania przetargu publicznego;

• określenie sposobu doboru przedsiębiorstw, które miałyby być wnoszone do RFM;

• określenie trybu nadzoru nad RFM, który z jednej strony gwarantowałby strategiczny wpływ przedstawicieli Skarbu Państwa na spółkę, z drugiej zaś - ograniczałby bezpośrednią ingerencję Skarbu w zarządzanie spółkami portfelowymi oraz decyzje prywatyzacyjne podejmowane wobec nich.

3. Tworzenie korzystnego klimatu politycznego.

Rząd oraz jego agendy powinny traktować RFI jako ważny instrument polityki rozwoju regionalnego. Wskazane byłoby przyciąganie potencjalnych inwestorów, zwłaszcza banków do kapitałowego uczestnictwa w RFI, prowadzenie akcji wyjaśniającej i promujacej RFI wśród terenowych organów administracji państwowej (zwłaszcza wojewodów).

4. Zapewnienie know-how i wsparcia doradczego.

Wymagać go będą przede wszystkim partnerzy lokalni i regionalni tworzący fundusze. Działania w tym zakresie polegałyby na dofinansowaniu ze środków publicznych bądź pomocy zagranicznej:

• działań informacyjnych i promocyjnych;

• zapewnieniu doradztwa w fazie tworzenia RFI, zwłaszcza w przypadku funduszy majątkowych;

• pomocy w przeprowadzeniu analizy przedsiębiorstw państwowych wchodzących do funduszy majątkowych.

5. Udział środków publicznych w kapitale RFI.

Rozwiązanie to powinno być stosowane w ograniczonym zakresie, wyłącznie w regionach stanowiących priorytety polityki regionalnej rządu, zwłaszcza takich, co do których trudno oczekiwać zainteresowania prywatnych inwestorów (np. regiony Ściany Wschodniej, popegeerowskie). Rząd powinien w takich przypadkach zabiegać o udział kapitałowy np. takich organizacji jak Bank Światowy czy EBOiR lub ewentualnie gwarantować kredyty udzielane funduszom inwestycyjnym przez te organizacje.

6. Wsparcie dla przedsiębiorstw znajdujących się w polu oddziaływania RFI.

Doświadczenia europejskie wskazują, że powodzenie RFI w równym stopniu zależy od konstrukcji i jakości samych funduszy, jak i od otoczenia, w którym działają. RFI nie powinny być jedyną instytucją wspierania przedsiębiorczości w regionie. Powinny natomiast działać w sieci instytucji otoczenia biznesu, które zapewniają przedsiębiorstwom usługi pozwalające poprawić kondycję ekonomiczną firmy i podnieść jej konkurencyjność. Pomoc ze strony państwa może polegać w tym przypadku na wspieraniu otoczenia biznesu w regionach, w których funkcjonują RFI, tj. instytucji świadczących przedsiębiorstwom usługi finansowe, doradcze, szkoleniowe itp.

7. Infrastruktura finansowa: inne instrumenty finansowe poza RFI.

Kapitał właścicielski oferowany przez RFI zaspokaja zwykle tylko część potrzeb przedsiębiorstw. Wskazane byłoby uzupełnienie go poprzez inne instrumenty finansowe, których użycie przez przedsiębiorstwa zwielokrotniłoby efekt działania RFI. Należą do nich:

• linie kredytowe oferujące krótko- i średnioterminowy kapitał rozwojowy dla przedsiębiorstw. Wskazane byłoby, aby linie tego rodzaju uruchomić dla wszystkich przedsiębiorstw z regionu objętego oddziaływaniem RFI. Ich użycie wzmacniałoby przedsiębiorstwa będące potencjalnymi celami inwestycyjnymi dla RFI oraz przedsiębiorstwa, w których RFI miałyby udziały;

• lokalne i regionalne fundusze poręczeń kredytowych, ułatwiające dostęp do kapitału bankowego, w tym do kapitału oferowanego w ramach wspomnianych wyżej linii kredytowych. Powinien powstać krajowy system takich funduszy zakładający centralną reasekurację portfeli funduszy lokalnych, dokapitalizowany ze środków budżetu państwa. Dokapitalizowanie dotyczyłoby tylko tych funduszy, które działają w regionach priorytetowych w polityce regionalnej państwa. Dokapitalizowanie dotyczyć mogłoby także kredytów na cele preferowane w polityce gospodarczej państwa, np. inwestowanie w nowe technologie, przedsięwzięcia związane z ochroną środowiska, prozatrudnieniowe.

8. Infrastruktura doradcza, informacyjna, szkoleniowa.

Przedsiębiorstwa objęte oddziaływaniem RFI wymagać będą znacznego wsparcia dla przeprowadzenia restrukturyzacji i osiągnięcia konkurencyjności. Zarazem niewielką ich liczbę stać będzie na opłacenie komercyjnych cen za usługi poprawiające ich zarządzanie, marketing, umożliwiające innowacje i wprowadzenie nowych technologii. Interwencja państwa w tej sferze polegać powinna na przygotowaniu i dofinansowaniu programów świadczenia tego rodzaju usług przez sieć regionalnych i lokalnych instytucji.

Pilotażowy projekt RFI

Na potrzeby opracowania koncepcji oraz na rozpoczęcie realizacji projektu RFI przeznaczone zostały środki z darowizny rządu japońskiego powierzone Bankowi Światowemu. Realizacja projektu rozłożona została na dwa etapy:

a) opracowanie poradnika nt. regionalnych funduszy inwestycyjnych;

b) realizacja pilotażowego projektu obejmującego przygotowanie warunków organizacyjnych i technicznych umożliwiających uruchomienie regionalnego funduszu inwestycyjnego - majątkowego i kapitałowego.

Poradnik zawierać będzie opis regionalnych funduszy inwestycyjnych, celów ich działania, zasad i procedur tworzenia, spodziewanych rezultatów ich działalności. Opierać się będzie na istniejącym stanie prawnym, dając jednocześnie wskazówki co do pożądanych lub koniecznych zmian prawnych, których wprowadzenie ułatwiłoby funkcjonowanie RFI i pozwalało na osiągnięcie lepszych rezultatów ich działania.

Projekt pilotażowy powinien doprowadzić do uruchomienia regionalnego funduszu inwestycyjnego w jednym z problemowych regionów. Pilotaż obejmować będzie przede wszystkim doradztwo (technical assistance) dla partnerów tworzących RFI.

2.4. Zintegrowane programy rozwoju regionalnego

We wrześniu 1996 r. Zespół Zadaniowy ds. Rozwoju Regionalnego w Polsce rekomendował rządowi uruchomienie kilku zintegrowanych regionalnych programów pilotażowych o różnym zakresie merytorycznym i zasięgu terytorialnym. Podejmując tę inicjatywę, rząd doprowadził, przy wsparciu Komisji Europejskiej, do podjęcia prac nad czterema programami pilotażowymi:

• Małopolskim Programem Rozwoju Wsi i Rolnictwa, obejmującym 9 województw Polski Południowo-Wschodniej (bielskie, krakowskie, kieleckie, krośnieńskie, nowosądeckie, przemyskie, rzeszowskie, tarnobrzeskie i tarnowskie),

• Regionalnym Programem Restrukturyzacji Gospodarki i Przeciwdziałania Bezrobociu w Województwach Polski Północnej, obejmującym 7 województw (elbląskie, koszalińskie, olsztyńskie, pilskie, słupskie, suwalskie i toruńskie);

• Programem Restrukturyzacji i Rozwoju Gospodarki Województwa Katowickiego;

• Programem Ekorozwoju w Euroregionie „Sprewa-Nysa-Bóbr”, obejmującym po stronie polskiej znaczny obszar województwa zielonogórskiego.

Obecny Zespół Zadaniowy uruchomił przedsięwzięcie, powołując specjalną grupę roboczą do koordynacji i wsparcia eksperckiego prac programowych podjętych w zainteresowanych regionach. Prace projektowe dobiegają końca, a praktyczne wdrożenie ich wyników staje się obecnie najpilniejszym zadaniem aplikacyjnym w sferze rozwoju regionalnego w Polsce.

Wybór regionalnych programów pilotażowych odzwierciedla priorytety polityki rozwoju regionalnego, obejmując:

• obszar problemowy Małopolski, o rozdrobnionym rolnictwie i niskich dochodach ludności wiejskiej, charakteryzujący się przeludnieniem agrarnym, opóźnioną i ułomną urbanizacją oraz kryzysem wielu małych i średnich miast, zdominowanych uprzednio przez duże, państwowe zakłady przemysłowe, głównie - sektora militarnego;

• obszar problemowy Polski Północnej, zdominowany w przeszłości przez nieefektywne, państwowe rolnictwo wielkoobszarowe, którego likwidacja spowodowała reakcję łańcuchową, doprowadzając do najwyższego w kraju bezrobocia oraz do głębokiej recesji o charakterze strukturalnym;

• województwo katowickie z Górnośląskim Okręgiem Przemysłowym, zdominowane przez górnictwo węgla kamiennego i przemysł ciężki. Konieczność głębokiej restrukturyzacji tego regionu jest określana jako największe wyzwanie polskiej polityki strukturalnej w wymiarze przestrzennym;

• Euroregion „Sprewa-Nysa-Bóbr”, położony na obszarach przygranicznych Polski i Niemiec. Program ten - o subregionalnym zasięgu przestrzennym - jest zorientowany na harmonizację ekonomicznych, społecznych i ekologicznych aspektów rozwoju obszarów przygranicznych przez partnerów o różniącym się potencjale i możliwościach inwestycyjnych i jest w tym zakresie przedsięwzięciem pionierskim.

Regionalnymi programami pilotażowymi objęto więc obszary o zróżnicowanej wielkości, potencjale demograficznym i ekonomicznym oraz o odmiennych, specyficznych problemach i wyzwaniach. Wyboru takiego dokonano świadomie, licząc nie tylko na bezpośrednie efekty związane z realizacją każdego z programów, lecz także na zyskanie szerokiego spektrum doświadczeń w sferze programowania i stymulowania rozwoju regionalnego związanego z różnorodnością cech, zasobów i uwarunkowań, występujących w poszczególnych regionach oraz działaniem w różnej skali od makro- do subregionalnej. Podkreślenia wymaga fakt, iż tylko jeden regionalny program pilotażowy (dla województwa katowickiego) sporządzany jest dla obszaru odpowiadającego podstawowemu podziałowi administracyjnemu kraju. Dwa programy mają charakter makroregionalny, jeden zaś - subregionalny, lecz jednocześnie - transgraniczny. Przełamana została więc kolejna bariera - okazało się, że programy regionalne można sporządzać nie tylko w granicach podziałów administracyjnych.

Doświadczenia metodyczne i merytoryczne wynikające z prac nad programami o charakterze makroregionalnym wskazują dobitnie, że nie muszą i nie powinny być one prostą sumą ujęć wojewódzkich, lecz otwierają nowe perspektywy, związane ze wspólnym rozwiązywaniem podobnych problemów rozwojowych oraz problemów o zasięgu ponadwojewódzkim.

Regionalne programy pilotażowe, sporządzane z inspirującym udziałem i przy pomocy technicznej UE, powinny stać się kluczowym instrumentem dostosowywania polskiej polityki rozwoju regionalnego do zasad i procedur stosowanych w Unii. W tym kontekście najpilniejszym zadaniem jest aktualnie zapewnienie płynnego przejścia z fazy programowania do fazy projektowania i realizacji projektów. Wstępnym tego warunkiem jest praktyczne potwierdzenie deklaracji Komisji Europejskiej i Rządu RP o gotowości współfinansowania tych programów. Jest to niezbędne m.in. dla pozyskania dla ich realizacji innych partnerów - publicznych i prywatnych. Aby uruchomić montaż finansowy środków na realizację tych programów, niezbędne staje się pilne określenie:

• środków wspierających z programu Phare oraz

• komplementarnych wobec nich środków wspierających z krajowych źródeł publicznych, między innymi na pokrycie koszt*w operacyjnych program*w pilotażowych.

Przy czym środki ze źródeł krajowych powinny zabezpieczać co najmniej 25% nakładów na ich realizację.

Spełnienie tych postulatów oraz zapewnienie udziału ekspertów Komisji Europejskiej w fazie realizacji regionalnych programów pilotażowych pozwoliłoby nadać temu przedsięwzięciu rolę wzorca dla przedakcesyjnej fazy współpracy krajów stowarzyszonych z Unią Europejską.

Aby sprostać wymogom wynikającym z takich aspiracji trzeba dokumenty końcowe regionalnych programów pilotażowych po ich rozpatrzeniu przez RM, przygotować do przedstawienia na forum Komisji Europejskiej przy zastosowaniu obowiązujących tam wymogów formalnych i technik prezentacyjnych. Dla sprawnej realizacji tego zadania niezbędną jest kontynuacja pomocy technicznej Komisji Europejskiej w końcowej fazie prac planistycznych.

Równocześnie akceptacja programów przez Radę Ministrów powinna znaleźć wyraz w uwzględnieniu środków na ich współfinansowanie w projekcie budżetu na 1998 r. (także w latach następnych).

Przy konsekwentnym zachowaniu pryncypialnej zasady, iż programy regionalne powinny być sporządzane i realizowane w regionach, funkcje „centrum” wobec programów pilotażowych powinny polegać na:

• prowadzeniu negocjacji z partnerami zagranicznymi, w sprawie pomocy w ich wdrażaniu, w tym zwłaszcza finansowaniu;

• zapewnieniu środków publicznych na szczeblu ogólnokrajowym, podziale tych środków na poszczególne programy oraz doskonaleniu zasad ich wykorzystywania;

• wsparciu informacyjnym, instruktażowym i eksperckim regionalnych jednostek koordynujących i zarządzających oraz na monitoringu i okresowej ocenie realizacji programów.

Koordynację zadań na szczeblu centralnym powinien wypełniać Komitet Rozwoju Regionalnego RM, powierzając je operacyjnie Ministrowi Gospodarki działającemu w porozumieniu z zainteresowanymi resortami (Ministerstwo Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, Ministerstwo Pracy i Spraw Socjalnych, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, Ministerstwo Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa).

Na szczeblu centralnym funkcje technicznej obsługi w fazie wdrażania programów powinny spełniać instytucje wyspecjalizowane w zarządzaniu zdecentralizowanymi programami pomocowymi o charakterze regionalnym, które pod kontrolą Ministerstwa Gospodarki mogłyby wypełniać zadania dotyczące przygotowania i obiegu dokumentacji oraz doradztwa i organizacji szkolenia dla jednostek koordynujących i wykonawczych szczebla regionalnego.

Na szczeblu regionalnym funkcje koordynacji realizacji programów powinny być powierzone komitetom sterującym, reprezentującym władze rządowe i samorządowe, środowiska biznesu, instytucje finansowe, naukowe i społeczno-zawodowe - reprezentatywne dla regionalnej sceny życia publicznego. Rolę taką powinny pełnić już istniejące gremia, zaangażowane w projektową fazę programów (nie ma potrzeby ujednolicenia ich nazw i struktur wewnętrznych). Należy jednak rozważyć reprezentatywność ich składu i dokonać, w razie potrzeby, stosownych uzupełnień. Sprawność komitetów sterujących realizacją regionalnych programów pilotażowych ma charakter kluczowy dla powodzenia całego przedsięwzięcia, szczególnie w przypadku programów o charakterze ponadwojewódzkim, sterowanych przez Małopolską Radę Regionalną oraz przez Forum Wojewodów i Przewodniczących Wojewódzkich Sejmików Samorządowych województw Polski Północnej.

Funkcje wykonawcze, odpowiadające w nomenklaturze Phare jednostkom zarządzającym programami (Programme Management Unit - PMU), komitet sterujący będzie powierzać wyłonionej w trybie konkursu, wyznaczonej lub ewentualnie tworzonej jednostce. Wybór właściwego rozwiązania powinien być dokonywany samodzielnie przez komitet sterujący, a ingerencja „centrum” powinna ograniczać się do określenia dopuszczalnego udziału wydatków administracyjnych w kosztach realizacji programu. Większość zadań operacyjnych byłaby zlecana promotorom projektów (gminy, instytucje regionalne), którzy przeprowadzaliby procedury przetargowe, zgodnie z ustawą o zamówieniach publicznych. Do regionalnej PMU należałaby w szczególności pomoc techniczna, nadzór, monitoring i sporządzanie raportów realizacyjnych, zgodnie z wymogami Komisji Europejskiej, rządu i komitetu sterującego, a także bezpośrednia realizacja niektórych projektów o zasięgu ponadlokalnym, szczególnie - ponadwojewódzkim.

Pomyślna realizacja regionalnych programów pilotażowych będzie ważnym impulsem dla poprawy trudnej sytuacji w najważniejszych regionach problemowych. Będzie też niezwykle cennym źródłem warsztatowych doświadczeń w zakresie efektywnego prowadzenia polityki regionalnej, uwzględniającej zróżnicowane cechy, zasoby i predyspozycje poszczególnych regionów. Będzie także praktycznym sprawdzianem użyteczności programowania rozwoju regionalnego oraz korzyści, wynikających ze współpracy z Komisją Europejską już w fazie przedakcesyjnej. Będzie wreszcie ważnym etapem przygotowań do współpracy z Komisją Europejską po uzyskaniu statusu członkowskiego.

Doświadczenia już zebrane w toku prac nad programami regionalnymi oraz wnioski z monitoringu przyszłej realizacji programów mogą i powinny być wykorzystywane nie tylko w układzie krajowym, lecz także - w innych krajach stowarzyszonych, pretendujących do członkostwa w UE. Postuluje się więc podjęcie inicjatywy utworzenia w Polsce, przy ewentualnym wsparciu Komisji Europejskiej, Europejskiego Ośrodka Badawczo-Szkoleniowego Rozwoju Regionalnego dla potrzeb krajów Europy Środkowej i Wschodniej. Jego szybkie uruchomienie umożliwiłoby wykorzystanie prac wdrożeniowych w czterech regionach objętych programami pilotażowymi jako doskonałego warsztatu badawczo-szkoleniowego, a zarazem szybką i efektywną popularyzację i praktyczne wykorzystanie nabytych w Polsce doświadczeń w innych krajach transformujących swoją gospodarkę.

2.5. Międzynarodowa współpraca regionów

Rozwój regionalny w Europie Zachodniej jest emanacją idei pomocniczości i zrównoważonego rozwoju. W tym kontekście promocja międzynarodowej współpracy polskich regionów staje się jednym z istotnych elementów procesu integracji i dostosowania do zasad kształtujących teraźniejszość i przyszłość Europy.

Na rozwój międzynarodowych kontaktów i współpracy polskich województw wpływają następujące podstawowe czynniki:

• otwarcie państwa i gospodarki w następstwie systemowej transformacji;

• zmiana sytuacji geopolitycznej w Europie Środkowej i Wschodniej oraz dążenie Polski do członkostwa w Unii Europejskiej;

• deklaracje UE i jej państw członkowskich o gotowości rozszerzenia Unii na Wschód oraz jej otwarcie w okresie przedakcesyjnym na intensyfikację współpracy z krajami Europy Środkowej i Wschodniej aspirującymi do członkostwa;

• poparcie UE i jej krajów członkowskich dla współpracy międzynarodowej na poziomie regionalnym i lokalnym, w tym uruchomienie szeregu programów pomocowych;

• uzyskane już doświadczenia w zakresie  międzynarodowej współpracy regionów.

Polskie regiony, czerpiąc korzyści ze współpracy z partnerami zagranicznymi, a w tym szczególnie z regionami krajów członkowskich UE, mogą - dzięki geograficznemu usytuowaniu oraz dobrej znajomości realiów krajów byłego RWPG - odegrać znaczącą rolę w inicjowaniu i pogłębianiu współpracy międzyregionalnej Wschód-Zachód. Rola takiego pośrednika może przynieść polskim regionom wymierne korzyści.

W strategii przygotowania Polski do członkostwa w Unii międzynarodowa współpraca polskich regionów powinna odegrać znaczącą rolę. Przyczynia się ona bowiem do znacznej mobilizacji wewnątrzregionalnych zasobów dla osiągania realnie zarysowanych celów, w miejsce jeszcze dominującej często postawy roszczeniowej, zorientowanej na intensywne zabieganie o dotacje i subwencje ze szczebla centralnego.

2.5.1. Rola instytucji i organizacji europejskich dla międzynarodowej współpracy regionów

W strukturach międzynarodowej współpracy polskie regiony mają możliwość odegrania większej niż dotychczas roli i osiągnięcia dzięki temu poważniejszych korzyści. Najistotniejsze jest zwiększenie politycznego wpływu Polski na rozwój współpracy europejskiej. Regiony Europy Zachodniej i Wschodniej nie mają dotąd tej samej siły przebicia na forum międzynarodowym. Trzeba wzmocnić oddziaływanie na ważne instytucje europejskie już teraz, aby zapewnić uwzględnienie polskich interesów przy zmianach, które nastąpią w strukturach europejskich i przez to tworzyć mocne fundamenty dla pozycji Polski w przyszłości. Należy przede wszystkim promować takie rozwiązania w zakresie współpracy europejskiej, które wyrównają dysparytet pozycji ekonomicznej polskich regionów. Idzie o skierowanie do nich obfitszego strumienia pomocy technicznej i finansowej. Do tego potrzebny jest niezbyt kosztowny, ale niezbędny „lobbying”. Polskie regiony powinny oddziaływać na rzecz zwiększenia międzynarodowej współpracy regionów, uwzględniającej w szczególności kraje, regiony i obszary transgraniczne Europy Wschodniej.

Obok Rady Europy, Komisji Europejskiej i Komitetu Regionów, polskie regiony powinny docenić rolę Parlamentu Europejskiego jako silnego ośrodka politycznego i opiniotwórczego. Konieczne jest znalezienie drogi do przedstawienia spraw międzynarodowej współpracy regionów Międzyparlamentarnej Komisji Parlamentu Europejskiego i Sejmu. Ważne jest inicjowanie i wpływanie na konstruowanie nowej generacji programów pomocowych w fazie przedakcesyjnej.

Wprawdzie polskie regiony nie są członkiem Komitetu Regionów, jednakże umowa stowarzyszeniowa umożliwia im udział w jego pracach na prawach obserwatora. Konieczne jest powołanie biura lobbingowo-informacyjnego (przedstawicielstwa) polskich regionów w Brukseli, tak jak to uczyniła poważna część regionów Europy. Utworzenie takiego przedstawicielstwa powinno być wsparte przez Konwent Wojewodów i Krajowy Sejmik Samorządu Terytorialnego, a jego finansowanie zapewnione ze środków krajowych i ewentualnie programu Phare.

Takie zaangażowanie wzmocni pozycję Polski poprzez nowe możliwości kompetentnego informowania instytucji, a nawet poszczególnych urzędników o rzeczywistych kierunkach i potrzebach rozwoju regionalnego w Polsce oraz przesyłanie wszelkich innych informacji w ramach regionalnego marketingu.

Deficyt wiedzy o programach i procedurach ubiegania się o finansowanie z programów UE może zostać łatwo usunięty poprzez opracowywanie okresowo aktualizowanego przewodnika omawiającego poszczególne programy.

Ponadto polskie regiony, przy wsparciu rządu, powinny zabiegać o zmianę zasad doboru projektów w programie ECOS-Ouverture, przez dopuszczenie konstelacji dwóch partnerów ze Wschodu i jednego z Zachodu oraz o stworzenie programu bardziej odpowiadającego aktualnym potrzebom współpracy Wschód-Zachód. W ramach dalszego rozwoju programu ECOS-Ouverture strona polska powinna zaproponować decentralizację programu, poprzez wydzielenie środków na projekty z partnerami polskimi, który byłby uzgadniany na wzór Małych Projektów Bałtyckich (Baltic Small Facility Project) z polskimi władzami regionalnymi.

Szczególnie istotne są kontakty z Dyrekcją Generalną XVI i programem Interreg II C, który ma za zadanie stymulowanie międzynarodowej współpracy regionów sąsiadujących z UE. Dyrekcja ta z inicjatywy i we współpracy z przedstawicielami regionów bałtyckich pragnie uzyskać widoczny postęp w integracji krajów obszaru Bałtyckiego - porównywalny z procesem integracji regionów leżących w basenie Morza Śródziemnego. Dodatkowo, polski Komitet VASAB 2010 (program międzyrządowy "Wizja i strategie wokół Morza Bałtyckiego 2010") powinien zostać umocowany jako podkomitet narodowy Bałtyckiego Programu Operacyjnego programu Interreg II C. Podobne działania są wskazane w stosunku do Programu Operacyjnego Interreg II C w regionie Środkowo-Europejskim.

Obecność 14 polskich regionów w Zgromadzeniu Regionów Europy (ARE) mogłaby przynieść większe rezultaty poprzez lepszą koordynację prac polskich przedstawicieli. Podobnie ważną rolę dla umocnienia pozycji na forum europejskim powinien odegrać aktywny udział w Europejskim Stowarzyszeniu Regionów Granicznych (Gronau) oraz Bałtyckiej Konferencji Subregionalnej. Tu także niezbędna jest lepsza koordynacja polskiej obecności i aktywności.

Dla lepszego wykorzystania możliwości Rady Europy pożądane byłoby stworzenie programu szkoleń i wizyt studialnych dla przedstawicieli władz samorządowych, i co ważne - także dla administracji wojewódzkiej. Szkolenia takie, połączone ze spotkaniami z polskimi przedstawicielami w Radzie, ułatwią szybkie przyswojenie przez polskie regiony międzynarodowych programów i działań, a jednocześnie umożliwią decydentom w organizacjach i instytucjach europejskich uzyskanie szerszego spojrzenia na problemy tych region*w.

Wzrastająca liczba polskich agencji rozwoju regionalnego uczestniczących bezpośrednio lub przez ich polskie stowarzyszenie (NARDA) w pracach Europejskiego Stowarzyszenia Agencji Rozwoju Regionalnego (EURADA) stanowi dodatkowe wzmocnienie pozycji polskich regionów. NARDA i poszczególne agencje powinny być aktywnie wspierane w tej działalności przez administrację rządową, tak na poziomie wojewódzkim jak i centralnym.

Polska poprzez swoje położenie geograficzne i komunikacyjne, a także pozycję polityczną i gospodarczą jest predestynowana do przejęcia wiodącej roli w międzynarodowej współpracy regionów w osi Wschód-Zachód. Potrzebne byłoby w tym zakresie tworzenie i aktywizacja Euroregionów na granicy wschodniej i południowej. Jedną z możliwości jest także aktywny udział polskich regionów w tworzeniu struktury wdrożeniowej i projektów programu Phare - CREDO i uzyskanie wpływu na jego dalsze kształtowanie. Ułatwiłoby to zabieganie o wzmocnienie infrastruktury technicznej na granicy wschodniej, a w szerszym kontekście sprzyjałoby przestrzennej spójności Europy.

2.5.2. Międzynarodowa współpraca regionów w polityce rządu - kierunki działań

Polityka państwa powinna ułatwiać władzom regionalnym (wojewódzkim) wygrywanie konkurencji międzyregionalnej i kooperowanie z innym regionami w Europie w ramach koncepcji jej zdecentralizowanego rozwoju.

Zapewnienie integracji i koordynacji działań polskich regionów wymaga nowych rozwiązań na szczeblu krajowym. Zależą one także od kształtu formalnych rozstrzygnięć dotyczących tej współpracy. Chodzi o stworzenie systemu efektywnego współdziałania Komitetu Rozwoju Regionalnego (KRR), Komitetu Integracji Europejskiej (KIE), Ministerstwa Spraw Zagranicznych (MSZ), Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, Rządowego Centrum Studiów Strategicznych, odpowiednich Komisji Sejmu i Senatu, Krajowego Sejmiku Samorządowego i Konwentu Wojewodów. Praktyczną koordynację tych działań należy powierzyć Komitetowi Rozwoju Regionalnego.

Dobra koordynacja na poziomie centralnym powinna spowodować jednoznaczne sformułowanie polskiej racji stanu w zakresie międzynarodowej współpracy regionów. Ulepszy ona także przepływ informacji zarówno między wyżej wymienionymi strukturami jak i pomiędzy MSZ oraz władzami regionalnymi. Podejście takie umożliwi systematyczny monitoring i nadzór przez MSZ nad współpracą polskich regionów z regionami zagranicznymi. Instytucje centralne powinny jednocześnie pomóc w organizacji systematycznych szkoleń władz regionalnych w zakresie integracji europejskiej oraz celów i form prowadzenia międzynarodowej współpracy.

Ważne jest stworzenie polskim regionom podobnych warunków wspierania współpracy międzynarodowej jakie obowiązują w regionach UE, np. poprzez dopasowanie zasad i regulacji obowiązujących w programach Phare do stosowanych w funduszach strukturalnych.

Jednym z priorytetów powinno być wspieranie współpracy polskich regionów realizowanej w ramach istniejących inicjatyw Unii takich jak INTERREG II A i INTERREG II C. Ponadto rząd polski powinien postulować jak najpełniejszą koordynację programów Unii w zakresie współpracy regionalnej takich jak INTERREG II, RECITE, PACTE, z programami Phare - CBC, Phare - CREDO i Phare - Tacis, a także uproszczenie i ujednolicenie procedur poszczególnych programów.

2.5.3. Województwa we współpracy międzynarodowej - kierunki działań

Wojewodowie są obecnie podstawowym podmiotem międzynarodowej współpracy regionów. Ich dotychczasowa aktywność powinna być wzmocniona w następujących kierunkach:

• stworzenie wojewódzkich komórek realizacji międzynarodowej współpracy regionów poprzez utworzenie wydziałów integracji europejskiej, które ściśle współpracowałyby z KIE i MSZ. Ich celem będzie inżynieria organizacyjna i finansowa w zakresie międzynarodowej współpracy regionalnej. Wydziały te powinny inicjować współpracę międzynarodową na szczeblu regionalnym w oparciu o szeroki udział aktorów sceny regionalnej: publicznych, pozarządowych i prywatnych. Część tych działań wojewoda powinien zlecać do wykonania innym podmiotom w województwie, np. zawierać stosowne umowy z agencjami rozwoju regionalnego;

• umożliwienie wojewodom wykorzystanie rezerwy budżetowej na finansowanie współpracy międzynarodowej. Budżet wojewody powinien poza tym umożliwiać zachęcanie podmiotów sceny regionalnej do działań zgodnych ze strategią (programem) rozwoju regionalnego, w tym do wynikającej z niej współpracy międzynarodowej;

• utworzenie fakultatywnych form koordynacji międzynarodowej współpracy głównych podmiotów wojewódzkich (samorządy, sejmiki, izby gospodarcze, agencje rozwoju regionalnego i inne) w formie Wojewódzkich Komitetów Integracji Europejskiej, pod przewodnictwem wojewody;

• zapisanie kierunków i form międzynarodowej współpracy regionów w strategii (programie) rozwoju regionu. Zgodnie z zasadą programowania współpraca ta nie powinna mieć charakteru przyczynkarskiego, lecz wpisywać się w politykę rozwoju regionu i kraju;

• stworzenie cyklu szkoleń dla administracji wojewódzkiej, władz lokalnych i innych podmiotów sceny regionalnej dotyczących międzynarodowej współpracy regionów. Szkolenia te powinny obejmować: propagowanie pozytywnych doświadczeń i procedur, zasady opracowywania projektów i ich realizacji, w tym montażu finansowego oraz polityki regionalnej Unii Europejskiej i jej krajów członkowskich. Finansowanie tych szkoleń powinno odbywać się przy wykorzystaniu środków programu Phare.

Warto tu podkreślić, że przedstawiciele Krajowego Sejmiku Samorządowego uczestnicząc w pracach Kongresu Władz Lokalnych i Regionalnych (CLARE) przy Radzie Europy reprezentują wszystkie regiony. W tej sytuacji powinni oni być zobowiązani do upowszechniania prac związanych z tym forum oraz prezentowania na nim szeroko skonsultowanego stanowiska.

Wielkie miasta jak: Gdańsk, Katowice, Kraków, Łódź, Poznań, Szczecin, Warszawa i Wrocław prowadzą samodzielną współpracę z miastami podobnej wielkości i uzupełniają aktywność regionów (województw). Wykorzystanie potencjału instytucjonalnego dużych miast dla międzynarodowej współpracy regionów wymaga ścisłej koordynacji działania władz rządowych i samorządowych.

Z punktu widzenia interesów współpracy transgranicznej istotne jest budowanie sieci miast Europy Środkowej, która może odegrać istotną role w integracji i spójności europejskiej, np. współpraca bałtycka czy współpraca w układzie: Kraków-Bratysława-Praga-Budapeszt-Wiedeń.

Wojewodowie powinni też uwzględnić w swych działaniach istnienie regionalnych centrów informacji i wspomagania organizacji pozarządowych (6 centrów obejmujących cały kraj), które funkcjonują z inspiracji i przy pomocy funduszu programów Phare - Democracy i Phare - Civil Dialogue. Obecnie wkraczają one także na płaszczyznę współpracy międzynarodowej. Są zatem naturalnym partnerem administracji rządowej i samorządowej.

Z A Ł Ą C Z N I K I

Załącznik nr 1

Stan realizacji

rekomendacji Zespołu Zadaniowego ds. Rozwoju Regionalnego w Polsce,

zaakceptowanych przez Radę Ministrów w dniu 10 września 1996 r.

Lp.	Treść rekomendacji	Odpowiedzialność za wykonanie: a) organ wiodący b) współpraca c) akceptacja			Sposób realizacji		Terminy realizacji		Stan realizacji na dzień 30 czerwca 1997
1	2	3			4		5		6
1	Dokonać wyboru modelu rozwoju regionalnego Polski, w tym zwłaszcza terytorialnej organizacji kraju	a) Minister-Szef URM b) ministrowie i kierownicy urzędów centralnych, wojewodowie c) Rada Ministrów			Przy uwzględnieniu wyników konsultacji prowadzonej wśród środowisk administracji rządowej, samorządowej i środowisk naukowych oraz po dopracowaniu programu w aspekcie funkcjonowania finansów publicznych oraz metody i strategii wdrożenia reformy i związanych z tym kosztów, Rada Ministrów przekaże do Sejmu skorygowany program „Państwo sprawne, przyjazne, bezpieczne”		do końca 1996		Program został przyjęty przez RM na posiedzeniu w dniu kwietnia 1997 r. i przekazany do Sejmu
1	2	3			4		5		6
2	Stworzyć instytucjonalny mechanizm prowadzenia przez rząd polityki rozwoju regionalnego z uwzględnieniem funkcji: strategicznego programowania polityczno-regulacyjnej operacyjnej	a) Zesp*ł ds. Koordynacji Działań Organ*w Administracji Rządowej Podejmowanych w Celu Wdrożenia Reformy Centrum Administracyjno-Gospodarczego Rządu b) właściwi ministrowie i pełnomocnicy ds. organizacji urzęd*w c) Prezes Rady Ministr*w, Rada Ministr*w			Zadanie związane z wdrożeniem reformy centrum administracyjnego i gospodarczego rządu, realizowane zgodnie z harmonogramem zarysowanym w ramowym programie aplikacyjnym tej reformy. Należy powołać Komitet Rozwoju Regionalnego RM (KRR RM) - o uprawnieniach doradczo-koordynacyjnych w sprawach polityki rozwoju regionalnego. Zadania i spos*b funkcjonowania Komitetu określone zostaną w rozporządzeniu Rady Ministr*w w sprawie KRR RM oraz w sprawie regulaminu prac Rady Ministr*w. Funkcje strategicznego programowania rozwoju regionalnego przejmie Rządowe Centrum Studi*w Strategicznych, a funkcje operacyjne będą wypełniały resorty powołane z dniem 1 stycznia 1997 r.: Ministerstwo Gospodarki, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, Urząd Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast oraz Ministerstwo Finansów,		od 1 stycznia 1997		Komitet Rozwoju Regionalnego RM został powołany z dniem 11 lutego 1997, rozporządzeniem Rady Ministr*w w sprawie stałych komitet*w Rady Ministr*w (Dz. U. z 1997 r. Nr 13, poz. 70). W związku z ustanowieniem przewidzianych ministerstw i urzęd*w państwowych zaistniały formalno-prawne warunki do realizacji rekomendacji
1	2	3			4		5		6
cd. 2					Ministerstwo Pracy i Polityki Socjalnej, Ministerstwo Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, Ministerstwo Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, Ministerstwo Transportu i Gospodarki Morskiej
3	Powierzyć funkcję strategicznego programowania rozwoju regionalnego Rządowemu Centrum Studiów Strategicznych	a) Pełnomocnik ds. organizacji RCSS b) Pełnomocnik RM ds. Reformy Centrum Gospodarczego Rządu c) Prezes Rady Ministrów			Uregulowania wymagają statut oraz struktura organizacyjno-funkcjonalna RCSS zgodnie z przyjętym trybem wprowadzania reformy centrum administracyjnego i gospodarczego rządu		do 30 listopada 1996		Zadanie wykonane. Statut RCSS został opublikowany w Dz. U. z 1996 r. nr 157, poz. 802
1	2	3			4		5		6
4 i 5	Powołać Komitet Rozwoju Regionalnego Rady Ministrów oraz uregulować jego zadania i sposób funkcjonowania	a) Minister-Szef URM b) Przewodniczący Podkomitetu Polityki Regionalnej i Rozwoju Obszarów Wiejskich KERM c) Prezes RM Rada Ministrów			Powołanie Komitetu Rozwoju Regionalnego RM z dniem 1 stycznia 1997 nastąpi na podstawie rozporządzenia RM w sprawie regulaminu prac Rady Ministrów. Regulamin określać będzie tryb pracy Komitetu Rozwoju Regionalnego Rady Ministrów, zasady jego współdziałania z innymi stałymi komitetami RM oraz poszczególnymi ministerstwami i urzędami centralnymi. Wydane zostanie rozporządzenie Rady Ministrów, określające zadania wykonywane przez Komitet Rozwoju Regionalnego RM, jego skład oraz uprawnienia koordynacyjne w stosunku do ministerstw i urzędów centralnych w zakresie polityki rozwoju regionalnego, w tym wpływ na alokację środków budżetu państwa przeznaczonych na wspieranie rozwoju regionalnego		do 30 listopada 1996		Komitet Rozwoju Regionalnego RM został powołany z dniem 11 lutego 1997, rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie stałych komitetów rady Ministrów (Dz. U. Nr 13, poz. 70)
1	2	3			4		5		6
6	1) Powierzyć Komitetowi Rozwoju Regionalnego RM środki finansowe dotychczas stanowiące rezerwy budżetowe na cele regionalne	a) Minister Finansów b) Przewodniczący Podkomitetu Polityki Regionalnej i Rozwoju Obszarów Wiejskich KERM c) Rada Ministrów			W projekcie ustawy budżetowej na 1997 r. określona zostanie gestia Komitetu Rozwoju Regionalnego RM wobec środków finansowych stanowiących rezerwy budżetowe na cele regionalne		do 31 paźdz. 1996		Realizacja rekomendacji będzie możliwa na etapie planowania budżetu państwa na 1998 rok
	2) Zapewnić Komitetowi Rozwoju Regionalnego RM profesjonalne zaplecze eksperckie i administracyjne	a) Zespół ds. Koordynacji Działań Organów Administracji Rządowej Podejmowanych w Celu Wdrożenia Reformy Centrum Administracyjno-Gospodarczego Rządu b) Przewodniczący Podkomitetu Polityki Regionalnej i Rozwoju Obszarów Wiejskich KERM c) Minister-Szef URM			Określone zostaną odpowiednie warunki etatowe i materialne funkcjonowania zaplecza eksperckiego i administracyjnego Komitetu Rozwoju Regionalnego RM		do 30 listopada 1996		Rekomendacji nie można uznać za wypełnioną. Obsługę KRR wykonuje Departament Spraw Ekonomicznych KPRM, wykonujący prace na rzecz KERM. Brak w jego strukturze jednostki zajmującej się polityką regionalną
1	2	3			4		5		6
7	Zapewnić uprawnienia koordynacyjne Komitetowi Rozwoju Regionalnego w zakresie zintegrowanego wykorzystania środków budżetowych przeznaczonych na realizację polityki rozwoju regionalnego a pozostających w gestii ministrów i kierowników urzędów centralnych	a) Minister Szef-URM b) Przewodniczący Podkomitetu Polityki Regionalnej i Rozwoju Obszarów Wiejskich KERM c) Rada Ministrów			Odpowiednie zapisy powinny znaleźć się w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie Komitetu Rozwoju Regionalnego RM		do 30 listopada 1996		Zgodnie z par. 5 pkt 1 dziedziną działań KRR są kryteria alokacji środków budżetowych, przeznaczonych na wspieranie rozwoju regionalnego i uzgadnianie stanowisk członków RM w tej sprawie. Nie określono jednak mechanizmu koordynowania przez KRR zintegrowanego wykorzystania środków budżetowych przeznaczonych na realizację polityki rozwoju regionalnego, a pozostających w gestii ministrów i kierowników urzędów centralnych
1	2	3			4		5		6
8	Uporządkować sieć terytorialnej administracji rządowej o właściwości szczególnej Przekształcić obecnie istniejące Biura Planowania Regionalnego CUP w zalążek przyszłych regionalnych centrów programowania rozwoju	a) Zespół ds. Koordynacji Działań Organów Administracji Rządowej Podejmowanych w Celu Wdrożenia Reformy Centrum Administracyjno-Gospodarczego Rządu b) wojewodowie Pełnomocnik ds. organizacji RCSS c) Prezes Rady Ministrów, Rada Ministrów			Całość problemu wiąże się z wdrożeniem reformy centrum administracyjno-gospodarczego rządu. W sprawie podporządkowania i funkcji obecnych BPR należy dokonać wyboru jednego z dwóch wariantów: 1) Podporządkowanie BPR wojewodom, w układzie makroregionalnym (10 wojewodów). Stanowiłyby one ośrodki studiów strategicznych zasilające prace prowadzone w województwach oraz tworzące merytoryczne podstawy dla wspólnych programów o charakterze ponad-wojewódzkim. Wojewodowie (10), na których terenie znajdują się BPR koordynowaliby ich prace w porozumieniu z pozostałymi wojewodami danego układu makroregionalnego. BPR współpracowałyby z RCSS		do 31 paździer-nika 1996		7 listopada 1996 Rada Ministrów dokonała wyboru drugiego wariantu i podporządkowała BPR Rządowemu Centrum Studiów Strategicznych na okres przejściowy, do czasu ukształtowania się nowego modelu organizacji terytorialnej kraju i zmieniła ich nazwę na Biuro Rozwoju Regionalnego
1	2	3			4		5		6
cd. 8					2) Podporządkowanie BPR Rządowemu Centrum Studiów Strategicznych jako jego terenowych agend (terenowe aspekty studiów i programów strategicznych, w tym koncepcja polityki rozwoju regionalnego i przestrzennego zagospodarowania kraju). W oparciu o te biura prowadzona byłaby wymiana informacji i konsultacje między krajowym i wojewódzkim poziomem programowania rozwoju regionalnego
9	Poprawić stan statystyki regionalnej	a) Prezes GUS b) Państwowa Rada Statystyki Minister Finansów c) Komitet Rozwoju Regionalnego RM			Prezes GUS w porozumieniu z Komitetem Rozwoju Regionalnego RM określi podstawowe grupy odbiorców informacji statystycznej w zakresie problematyki regionalnej, rozpozna ich potrzeby oraz, stosownie do tych potrzeb przygotuje zasady i tryb udostępniania informacji GUS w zakresie objętym programem badań statystycznych. Ponadto Prezes GUS zaproponuje odpowiednie zmiany do programu badań statystyki publicznej na 1998 r. i dalsze lata		do 30 czerwca 1997		GUS przekazał zarys koncepcji prac w zakresie statystyki regionalnej. Dokument obejmuje m.in.: kierunki działania GUS w zakre-sie rozwoju statystyki regionalnej, działania wynikające z rekomen-dacji oraz zakres i ramowy harmonogram prac w zakresie
1	2	3			4		5		6
cd. 9					Wykonane zostaną prace nad metodologią rachunków narodowych w przekrojach regionalnych. W porozumieniu z Ministrem Finansów i Komitetem Rozwoju Regionalnego RM określone zostaną źródła finansowania niezbędnych potrzeb finansowych GUS związanych z podjęciem nowych lub rozszerzeniem dotychczasowych zadań w zakresie statystyki regionalnej,		do 30 paździer-nika 1997		statystyki regionalnej. Przygotowywane jest zarządzenie Prezesa GUS w sprawie zasad udostępniania informacji statystycznych. Ze względu na trwający proces organizowania Komitetu Rozwoju Regionalnego RM nie uzgodniono problemów będących treścią rekomendacji 17 czerwca 1997 powołany został zespół międzyresortowy pod przewodnictwem wiceprezesa RCSS, który opracuje odpowiednie zalecenie oraz propozycje i przedstawi je KRR RM
1	2	3			4		5		6
cd. 9					w szczególności dotyczących wdrażania do praktyki statystycznej rachunków narodowych w przekrojach regionalnych, opracowania nomenklatury jednostek terytorialnych (NUTS) oraz tworzenia bazy danych dla potrzeb kreowania i prowadzenia polityki rozwoju regionalnego
10	Zwiększyć wsparcie finansowe ze strony KBN badań i zamawianych projektów regionalnych. Usprawnić obieg informacji o prowadzonych badaniach i projektach regionalnych oraz ich wynikach	a) Komitet Badań Naukowych b) wojewodowie, zainteresowani ministrowie c) Komitet Rozwoju Regionalnego RM			Przewodniczący Komitetu Badań Naukowych przedstawi informację o stanie badań i projektów związanych z rozwojem regionalnym oraz określi tryb przekazywania wyników tych badań grupom zainteresowanych odbiorców W porozumieniu z Ministrem Finansów i Komitetem Rozwoju Regionalnego RM określone zostaną środki finansowe potrzebne KBN-owi dla realizacji rozszerzonego zakresu badań nad rozwojem regionalnym		do 30 czerwca 1997 do 31 paździer-nika 1997		KBN przekazał informację o stanie badań i projektów związanych z rozwojem regionalnym. Zaproponowano wiodącą rolę MSWiA w upowszechnianiu rezultatów badań w tym obszarze Rekomendacja będzie realizowana na etapie prac nad budżetem na rok 1998
1	2	3			4		5		6
11	Stworzyć prawne podstawy funkcjonowania organizacji non-profit	b) Minister Finansów, inni właściwi ministrowie			Komitet Społeczno-Polityczny RM rozpatrzy zasadność nowych rozwiązań prawnych w formie ustawy o działalności pożytku publicznego		do końca 1996		Projekt ustawy został skierowany w grudniu 1996 do Parlamentarnego Zespołu ds. Edukacji Obywatelskiej. Trwa poselska, ekspercka i społeczna debata nad kolejnymi wersjami projektu
12	Zoperacjonalizować i uporządkować procedury tworzenia wojewódzkich rejestrów przedsięwzięć publicznych, zgodnie z dyspozycją ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 7 lipca 1994 r.	a) Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, (Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast) b) zainteresowani ministrowie, wojewodowie c) Komitet Rozwoju Regionalnego RM			Poszczególni ministrowie i kierownicy urzędów centralnych oraz wojewodowie przedstawią Ministrowi Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa wykazy przedsięwzięć publicznych Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uzupełni rejestr centralny i przekaże odpowiednie informacje wojewodom, ministrom i kierownikom urzędów centralnych		do końca 1996 do 30 czerwca 1997		Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa skierował pismo do poszczegól-nych ministrów i kierowników urzędów centralnych i wojewodów przypominające o obowiązku realizacji Rekomendacji
1	2	3			4		5		6
cd. 12									Ze względu na niekompletność przeka-zanych materiałów, rekomendacji nie można uznać za wypełnioną
13	Przyspieszyć wdrożenie systemu ocen oddziaływania różnych programów rządowych i regionalnych na środowisko	a) Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa b) zainteresowani ministrowie, wojewodowie c) Komitet Ekonomiczny RM, Komitet Rozwoju Regionalnego RM, Rada Ministrów			Rada Ministrów podejmie uchwałę, w której ustanowi zasadę, mówiącą że poszczególni ministrowie i kierownicy urzędów centralnych będą przekazywali MOŚZNiL do zaopiniowania długofalowe programy rządowe. Będą one opiniowane przez Komisję Ocen Oddziaływania na Środowisko przy MOŚZNiL Po wejściu w życie nowych regulacji ustawowych Minister Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa wyda niezbędne akty wykonawcze tworzące nowoczesny i w pełni zintegrowany system ocen wpływu programów rządowych na środowisko		do końca 1996 III kwartał 1997		Właściwa uchwała nie została wydana przez Radę Ministrów. Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa nie opracował projektu uchwały Wymienione akty wykonawcze nie zostały wydane
1	2	3			4		5		6
14	Rozważyć wyodrębnienie bieżącej i inwestycyjno-majątkowej części budżetów gmin, w ramach przygotowanej przez Ministerstwo Finansów nowelizacji przepisów dotyczących finansowania gmin	a) Minister Finansów b) zainteresowani ministrowie, wojewodowie c) Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego			Grupa robocza powołana w ramach Zespołu ds. Reformy Finansów Samorządu Terytorialnego Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego rozpatrzy problem wyodrębnienia bieżącej i inwestycyjno- majątkowej części budżetu gmin w trakcie prac nad przygotowaniem założeń do projektu kompleksowej ustawy o finansach gmin		do końca 1996		Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego w dniu 26 czerwca 1997 r. zaakceptowała założenia ustawy o finansach komunalnych opracowane przez Zespół ds. Reformy Finansów Samorządu Terytorialnego Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorial-nego i określiła termin jej opracowania do końca I kwart. 1998 r.
1	2	3			4		5		6
15	Stworzyć warunki tworzenia regionalnych funduszy inwestycyjnych	a) Zespół Zadaniowy ds. Polityki Strukturalnej w Polsce b) Minister Finansów, zainteresowani ministrowie, wojewodowie c) Rada Ministrów			Należy doprowadzić do podpisania umowy z Bankiem Światowym o wykorzystaniu darowizny rządu japońskiego przeznaczonego na prace związane z projektem Regionalnych Funduszy Inwestycyjnych (Post Privatisation Assistance Project) Zespół Zadaniowy ds. Polityki Strukturalnej w Polsce, korzystając ze środków tej darowizny, opracuje dokument stanowiący zestaw działań (legislacyjnych i organizacyjnych), które muszą być podjęte dla tworzenia RFI		do 30 listopada 1996 do 30 kwietnia 1997		Umowa została podpisana w grudniu 1996 r., ze względów proceduralnych prace rozpoczęły się ze znacznym opóźnieniem Zespół Zadaniowy opracuje poradnik dotyczący tworzenia Regionalnych Funduszy Inwestycyjnych do 30 lipca 1997 r.
16	Podjąć prace nad przygotowaniem długofalowego programu (na okres 30 lat) budowy i eksploatacji transeuropejskich sieci infrastrukturalnych	a) Prezes Rządowego Centrum Studiów Strategicznych b) Minister Transportu i Gospodarki Morskiej, Minister Łączności, Komitet Badań Naukowych, inni właściwi ministrowie, wojewodowie			Prezes Rządowego Centrum Studiów Strategicznych przedstawi koncepcję organizacji i harmonogramu prac nad przygotowaniem długofalowego programu (na okres 30 lat) budowy i eksploatacji transeuropejskich sieci infrastrukturalnych		do 30 czerwca 1997		Nie podjęto realizacji rekomendacji
1	2	3			4		5		6
cd. 16		c) Komitet Rozwoju Regionalnego RM.
17	Uczynić współpracę transgraniczną bardziej terytorialnie zrównoważoną, podejmując inicjatywy dla ożywienia tej współpracy, zwłaszcza na granicy wschodniej	a) Minister-Szef URM b) Minister Spraw Zagranicznych, Minister Finansów, inni ministrowie i wojewodowie			W budżecie państwa na 1997 r. należy zapewnić środki finansowe na prowadzenie przez regiony współpracy transgranicznej i międzyregionalnej oraz utrzymać rezerwy celowe na budowę i modernizację drogowych przejść granicznych nie niższe niż w 1996		do 31 paździer-nika1996		Zadanie zostało wykonane
					Ministerstwo Spraw Zagranicznych opracuje zasady rejestrowania podpisywanych przez władze regionalne i samorządowe umów i porozumień z partnerami zagranicznymi		do 31 marca 1997		Zarządzenie Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 10 czerwca 1997 r. w tej sprawie zostało opublikowane w Monitorze Polskim nr 36 poz. 349 z 1997 r.
18	Zwiększyć efektywność wykorzystania przez Polskę środków udostępnionych przez UE w ramach programu Phare, zapewniając właściwy mechanizm koordynacji ich wykorzystania Uruchomić kilka zintegrowanych programów pilotażowych o różnym zakresie merytorycznym i zasięgu terytorialnym		a) Komitet Integracji Europejskiej, Zespół Zadaniowy ds. Polityki Strukturalnej w Polsce b) właściwi ministrowie, wojewodowie c) Przewodniczący Komitetu Integracji Europejskiej, Rada Ministrów	Komitet Integracji Europejskiej powinien osiągnąć pełnię zdolności administracyjnych w zakresie koordynacji wykorzystania pomocy bezzwrotnej udzielanej przez Unię Europejską w ramach programu Phare Komitet Integracji Europejskiej powinien dokonać wszechstronnej analizy realizacji wieloletniego programu indykatywnego Phare (1995-1999)		do końca 1996 do 31 stycznia 1997		Zgodnie z rozporządze-niem Prezesa Rady Ministrów z 2 października 1996 r. (Dz.U. nr 116, poz. 555 z 1996 r.) utworzony został w Komitecie Integracji Europejskiej Departament Pomocy Zagranicznej, Funduszy i Programów Wspólnotowych odpowiedzialny za realizację rekomendacji. 8 stycznia 1997 r. KIE przyjął procedurę dokonywania przeglądu realizacji programu. W chwili obecnej trwają konsultacje międzyresortowe na temat projektu w ramach
1	2		3	4		5		6
cd. 18				Rada Ministrów, na wniosek Przewodniczącego Komitetu Integracji Europejskiej, postanowi, że - zgodnie z sugestią Komisji Europejskiej - w latach 1997-1999 - 10% funduszy Phare powinno zostać przeznaczonych na realizację 4 zintegrowanych pilotażowych programów rozwoju regionalnego. Projekty 4 programów pilotażowych opracuje Zespół Zadaniowy ds. Polityki Strukturalnej w Polsce		do 30 listopada		Komitetu Integracji Europejskiej Rada Ministrów na posiedzeniu 3 grudnia 1996 r. podjęła decyzję o przeznaczeniu 47,5 mln ECU na realizację 4 zintegrowanych pilotażowych programów rozwoju regionalnego W grudniu 1996 roku powołane zostały Zespoły Projektujące w 4 regionach Polski odpowiedzialne za opracowanie projektów programów. Programy zostały przyjęte przez Zespół Zadaniowy w czerwcu 1997 r. oraz były przedmiotem obrad
1	2		3	4		5		6
cd. 18								Komitetu Rozwoju Regionalnego RM, który zarekomendował je Radzie Ministrów
19 i 20	Uzgodnić z Komisją Europejską udział polskich ekspertów w prowadzonych przez Unię Europejską pracach dotyczących rozwoju regionalnego Uzgodnić udział przedstawicieli rządu polskiego w konsultacji tzw. ”raportu kohezyjnego” Unii Europejskiej		a) Przewodniczący Komitet Integracji Europejskiej, Przewodniczący Komitetu Rozwoju Regionalnego RM b) Prezes RCSS, inni właściwi ministrowie	Odpowiedzialne za wykonanie podmioty przeprowadzą odpowiednie uzgodnienia w tej sprawie z przedstawicielami Komisji Europejskiej		do 31 marca 1997		Rekomendacja nie została wykonana
1	2		3	4		5		6
21	Wystąpić do Komisji Europejskiej z propozycją uruchomienia nowego programu wielostronnej i dwustronnej współpracy regionalnej		a) Zespół Zadaniowy ds. Polityki Strukturalnej w Polsce b) wojewodowie, Komitet Integracji Europejskiej c) Komitet Rozwoju Regionalnego RM	W uzgodnieniu z Komisją Europejską opracowany zostanie program rozwoju dwustronnej i wielostronnej współpracy regionalnej		do 31 maja 1997		Odpowiednie propozycje zostaną przygotowane na podstawie raportu końcowego Zespołu Zadaniowego ds. Polityki strukturalnej w Polsce, po jego przyjęciu przez RM

Załącznik nr 2

Wykaz ekspertyz przygotowanych dla potrzeb Zespołu Zadaniowego ds. Polityki Strukturalnej w Polsce

Grupa robocza nr 1

1. Prof. Christine A. Bogdanowicz-Bindert, Mitteleurop*ische Handelsbank,

prof. dr. hab. Jan Czekaj, Akademia Ekonomiczna w Krakowie,

Ocena polityki prywatyzacyjnej w Polsce

2. Prof. Kirsty Hughes, Kr*lewski Instytut Spraw Zagranicznych,

Rekomendacje w zakresie selekcji i wspierania rozwoju sektorów przyszłościowych oraz w zakresie polityki wobec sektorów tradycyjnych (w oparciu o doświadczenia UE)

3. Prof. dr hab. Adam Noga, Szkoła Gł*wna Handlowa,

Rekomendacje w zakresie selekcji i wspierania rozwoju sektorów przyszłościowych oraz w zakresie polityki wobec sektorów tradycyjnych (w oparciu o doświadczenia polskie)

4. Prof. dr hab. Adam Lipowski, Instytut Ekonomii, Polska Akademia Nauk,

Ocena polityki sektorowej w Polsce

5. Prof. dr hab. Barbara Błaszczyk, Centrum Badań Społeczno- Ekonomicznych,

Przyszła polityka prywatyzacyjna

6. Dr hab. inż. Andrzej Karbownik, Politechnika Śląska,

Górnictwo węgla kamiennego

7. Dr Jan Brzóska, Politechnika Śląska,

Hutnictwo żelaza i stali

8. Prof. dr hab. Jerzy Bieliński, Uniwersytet Gdański,

Przemysł stoczniowy

9. Dr hab. Konrad Tott, Centrum Kooperacji Przemysłowej,

Przemysł obronny

10. Marian Brzóska, Urząd Komitetu Integracji Europejskiej,

Rolnictwo

11. Ryszard Cygan, Rafineria Jedlicze, Oddział w Krakowie,

Przemysł paliw płynnych

12. Wojciech Schoeneich, Polskie G*rnictwo Naftowe i Gazownictwo,

Przemysł gazowniczy

13. Dr Jan Brzóska, Politechnika Śląska,

Przemysł energetyczny

14. Prof. dr hab. Zofia Wysokińska, Uniwersytet Ł*dzki

Zmiany struktury gospodarczej w UE

15. Dr Joanna Witkowska, Uniwersytet Ł*dzki,

Inwestycje zagraniczne w przemyśle polskim. Ocena i perspektywy

16. Prof. dr hab. Adam Lipowski, Instytut Ekonomii, Polska Akademia Nauk,

Sektory przyszłościowe

Grupa robocza nr 2

17. Prof. dr hab. Andrzej Karpiński, Polska Akademia Nauk,

Przemieszczenia zasob*w pracy w okresie transformacji oraz założenia polityki strukturalnej na rynku pracy

18. Dr Stanisław Paradysz,

Zbi*r informacji statystycznych charakteryzujących rynek pracy i zmiany w jego strukturze w Polsce w latach 1989 - 1996

19. Prof. dr hab. Elżbieta Kryńska, Uniwersytet Ł*dzki,

Instrumenty polityki strukturalnej na rynku pracy w Polsce

20. Prof. dr hab. Michał Seweryński, Uniwersytet Ł*dzki,

Prawne aspekty rynku pracy w Polsce

21. Dr Mirosław Dusza, Narodowy Bank Polski,

Diagnoza i instrumenty polityki strukturalnej państwa na rynku kapitałowym

22. Dr Jan Krzysztof Solarz, Narodowy Bank Polski,

Wpływ sektora bankowego na zmiany dostosowawcze w gospodarce oraz polityka strukturalna państwa wobec sektora bankowego

23. Dr Zygmunt Kostkiewicz, Polisa - Life, Towarzystwo Ubezpieczeniowo - Reasekuracyjne,

Konkurencja oraz pomoc publiczna jako instrumenty zmian strukturalnych w przemyśle ubezpieczeniowym

24 Prof. dr hab. Augustyn Woś, Szkoła Gł*wna Gospodarstwa Wiejskiego,

Diagnoza stanu rolnictwa i gospodarki żywnościowej w Polsce w kontekście polityki strukturalnej państwa

25. Prof. dr hab. Roman Urban, Szkoła Gł*wna Gospodarstwa Wiejskiego,

Instrumenty polityki rolnej i ekonomicznej w kontekście polityki strukturalnej

26. Firma OXECON,

Instrumenty prorynkowej polityki strukturalnej

27. Prof. dr hab. Tadeusz Skoczny, Uniwersytet Warszawski,

Pomoc publiczna dla przedsiębiorstw w UE

28. Prof. dr hab. Zofia Wysokińska, Uniwersytet Ł*dzki,

Wpływ instrumentów polityki handlowej na zmiany strukturalne w produkcji rolnej i w handlu towarami rolnymi

29. Prof. dr hab. Zofia Wysokińska, Uniwersytet Ł*dzki,

Wpływ instrumentów polityki handlowej stosowanych w handlu Polski z Unią Europejską na zmiany strukturalne w handlu towarami przemysłowymi i produkcji przemysłowej w Polsce

30. Prof. dr hab. Włodzimierz Szpringer, Szkoła Gł*wna Handlowa,

Polityka konkurencji oraz pomocy publicznej w kontekście polityki strukturalnej

31. Prof. dr hab. Włodzimierz Szpringer, Szkoła Gł*wna Handlowa,

Problematyka liberalizacji usług finansowych w Polsce

Grupa robocza nr 3

32. Dr hab. Konrad Tott, Centrum Kooperacji Przemysłowej,

Kierunki pożądanych zmian organizacyjnych, prawnych i finansowych zaplecza badawczo-rozwojowego w Polsce - na tle sektora jednostek badawczo- rozwojowych przemysłu - w celu przystosowania go do wymagań wynikających z członkostwa UE i OECD oraz wzmożenia działalności na rzecz pobudzania innowacyjności

33. Dr Jan Mertl, Fundacja Inkubator (współpraca dr Edward Stawasz, Michał Pietraszewski)

Instrumenty transferu technologii (ocena stanu obecnego i rekomendacje)

34. Prof. dr hab. Władysław Włosiński, Uniwersytet Warszawski,

Nauka i szkolnictwo wyższe, ich rola i wpływ na zachowania innowacyjne i przedsiębiorcze, współpraca międzynarodowa, transfer technologii do praktyki

35. Dr Daniel Stos, Uniwersytet Ł*dzki,

Ekonomiczne i społeczne instrumenty zdolności rozwojowej przemysłu

36. Bożena Markowska, Consultus Tax Ł*dź Sp. z o.o.

Systemowe instrumenty finansowe w stymulowaniu innowacji i transferze technologii. Ocena rozwiązań ustawowych w świetle doswiadczeń praktycznych.

37. Aleksandra Szelęgowska, Ministerstwo Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej,

Stymulacyjna rola instrumentów finansowych i fiskalnych w dziedzinie transferu technologii w rolnictwie w Polsce: stan prawny, praktyka, porównanie ze stanem w UE i rekomendacje

38. Prof. dr hab. Tadeusz Kudłacz, Akademia Ekonomiczna w Krakowie,

Regionalne zróżnicowanie układów instytucjonalnych generowania i apsorbcji procesów innowacyjnych

39. Prof. dr hab. Tomasz Hofmokl, NASK,

Stymulacyjna rola sieci teleinformatycznych w dziedzinie transferu technologii i pobudzania innowacji w Polsce stan obecny, porównanie ze stanem w UE i rekomendacje

40. Prof. dr hab. Stanisław Szwankowski, Uniwersytet Gdański,

prof. dr hab. Andrzej Tubielewicz, Politechnika Gdańska,

Zespoły portowo-przemysłowe jako ośrodki dyfuzji innowacji

41. Dr Tomasz Parteka, Politechnika Gdańska,

Japońskie doświadczenia w zakresie transferu technologii i pobudzania innowacji

42. Michał Pietraszewski, Uniwersytet Ł*dzki,

Czynniki innowacyjności gospodarki Polski

43. Dr Edward Stawasz, Uniwersytet Ł*dzki,

Instrumenty transferu technologii

44. Prof. Michel Quevit, Uniwersytet w Louvain

Instrumenty stymulacji innowacji w świetle doświadczeń europejskich

Grupa robocza nr 4

45. Prof. dr hab. Jacek Szlachta, Szkoła Gł*wna Handlowa,

Wnioski z doświadczeń europejskich dla procesu dostosowania instrumentarium polityki rozwoju regionalnego w Polsce do standard*w przyszłego członkowstwa w UE

46. Dr Andrzej Pyszkowski, PARR,

Przesłanki instrumentarium polityki rozwoju regionalnego w Polsce

47. Prof. John Bachtler, Uniwersytet Strathclyde,

Instrumenty polityki rozwoju regionalnego w Unii Europejskiej

48. Dr Pierre Metge, Act Consultants,

Francuskie instrumenty polityki rozwoju regionalnego

Grupa robocza nr 5

49. Prof. dr hab. Jacek Purchla, Akademia Ekonomiczna w Krakowie,

Dr Janusz Sepioł, Urząd Wojew*dzki w Krakowie,

Rola metropolii w rozwoju regionalnym Polski

Grupa robocza nr 6

50. Jan Pastwa, Urząd Rejonowy w Gdyni,

Rola wojewodów i urzędów wojewódzkich w organizowaniu i finansowaniu współpracy międzynarodowej

51. Prof. dr hab. Leon Kieres, Wojew*dzki Sejmik Samorządowy we Wrocławiu,

Regionalizacja w pracach Kongresu władz lokalnych i regionalnych Europy

52. Antoni Holcel, Biuro Rozwoju Regionalnego w Lublinie,

Współpraca polsko - ukraińska

53. Marek Proniewski, Biuro Rozwoju Regionalnego w Białymstoku,

Współpraca polsko - białoruska i polsko - litewska

54. Stanisław Ciok, Biuro Rozwoju Regionalnego we Wrocławiu,

Współpraca przygraniczna polsko - czeska i polsko - niemiecka. Komisja współpracy polsko - niemieckiej

55. Jan Zygadlewicz, Biuro Rozwoju Regionalnego w Krakowie,

Synteza współpracy przygranicznej wschodniej i południowo-wschodniej

56. Dr Witold Toczyski, Uniwersytet Gdański,

Wsp*łpraca bałtycka polskich region*w, polskie priorytety w integracji bałtyckiej

57. Robert Brown, ECOS Ouventure,

Międzynarodowa wsp*łpraca region*w w Europie Zachodniej

58. Wojciech Soiński, Biuro Rozwoju Regionalnego w Szczecinie,

Wsp*łpraca przygraniczna na obszarze makroregionu p*łnocno-zachodniego

59. Ewa Piekarska, Biuro Planowania Przestrzennego w Olsztynie,

Kierunki i formy regionalnej wsp*łpracy przygranicznej Polski i Obwodu Kaliningradzkiego Federacji Rosyjskiej w aspekcie planowania przestrzennego

60. Maciej Borsa, Biuro Rozwoju Regionalnego w Katowicach,

Wsp*łpraca przygraniczna i regionalna wojew*dztw katowickiego i opolskiego z Republiką Czeską

61. Dr Andrzej Szumowski, Biuro Rozwoju Regionalnego we Wrocławiu

Synteza wsp*łpracy przygranicznej zachodniej i południowo-zachodniej

62. Tadeusz Palmowski, Uniwersytet Gdański,

Małgorzata Pacuk, Uniwersytet Gdański,

Wsp*łpraca regionalna w świetle ankiet wojew*dzkich

Fundusze strukturalne są podstawowym narzędziem polityki strukturalnej Unii Europejskiej - szczególnie w jej wymiarze regionalnym - i koncentrują obecnie około 30% budżetu tej organizacji.

Zob. P. Nicolaides, Industrial Policy in the European Community, EIPA 1993.

Ustawa z 23 grudnia 1988 r. o prowadzeniu działalności gospodarczej, Dz.U. z 1988 r. nr 41, poz. 32.

Ustawa z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, Dz.U. z 1997 r. nr 54, poz. 348.

Ustawa z 23 listopada 1990 r. o łączności, Dz.U. z 1995 r. nr 117, poz. 569.

Ustawa z 21 maja 1997 r. o sądowym rejestrze gospodarczym (jeszcze nie opublikowana).

Problematyka prywatyzacji stanowi przedmiot następnego punktu niniejszego raportu i tam też przedstawione są zasadnicze uwagi oraz rekomendacje w tym zakresie.

Zob. raport uzupełniający grupy roboczej nr 2 pt. „Instrumenty pobudzania konkurencji oraz instrumenty pomocy publicznej”.

Ustawa z 3 lutego 1993 r. o restrukturyzacji finansowej przedsiębiorstw i banków oraz o zmianie niektórych ustaw, Dz.U. z 1993 r. nr 18, poz. 82.

Ustawa z 24 czerwca 1994 r. o restrukturyzacji banków spółdzielczych i Banku Gospodarki Żywnościowej oraz o zmianie niektórych ustaw, Dz.U. z 1994 r. nr 80, poz. 369.

Rozporządzenie Rady Ministrów z 25 marca 1997 r. w sprawie zakresu, trybu i warunków wspierania środkami z budżetu państwa na rok 1997 realizacji regionalnych programów restrukturyzacji oraz tworzenia instytucji lokalnych, Dz.U. z 1997 r. nr 31, poz. 175.

Rozporządzenie Rady Ministrów z 25 marca 1997 r. zmieniające rozporządzenie RM w sprawie wytycznych realizacji budżetu państwa w zakresie wydatków przeznaczonych na wsparcie restrukturyzacji i osłony likwidacji przedsiębiorstw, Dz.U. z 1997 r. nr 30, poz. 167.

Ustawa z 5 stycznia 1995 r. o dopłatach do oprocentowania niektórych kredytów bankowych, Dz.U. z 1995 r. nr 13, poz. 60.

Ustawa z 5 stycznia 1991 r. Prawo budżetowe, Dz.U. z 1993 r. nr 72, poz. 344.

Rozporządzenie Ministra Finansów z 17 stycznia 1997 r. w sprawie amortyzacji środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, Dz.U. z 1997 r. nr 6, poz. 35.

Ustawa z 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, Dz.U. z 1990 r. nr 51, poz. 298 i z 1991 r. nr 60, poz. 253.

Ustawa z 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych, Dz.U. z 1981 r. nr 18, poz. 80.

Ustawa z 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, Dz.U. z 1996 r. nr 118, poz. 561.

Wg. badań Polskiej Agencji Inwestycji Zagranicznych z października 1996 r., 76% respondentów akceptuje obecność kapitału zagranicznego, a 61% udział tego kapitału w procesie prywatyzacji.

Zob. raport uzupełniający grupy roboczej nr 1 pt. „Sektorowe programy restrukturyzacji i prywatyzacja majątku państwowego”.

Ustawa z 6 marca 1997 r. o zrekompensowaniu okresowego niepodwyższania płac w sferze budżetowej oraz utraty niektórych wzrostów lub dodatków do emerytur i rent, Dz.U. z 1997 r. nr 118, poz. 561.

Zob. raport uzupełniający grupy roboczej nr 3 pt. „Instrumenty transferu technologii i pobudzania innowacji”.

Zarys Strategii Rozwoju Regionalnego Polski. Raport końcowy, Zespół Zadaniowy ds. Rozwoju Regionalnego w Polsce, Warszawa 1996.

Informacja o wykonaniu zadań zawartych w harmonogramie realizacji rekomendacji Zespołu Zadaniowego ds. Rozwoju Regionalnego w Polsce stanowi załącznik do niniejszego raportu.

Zob. pkt 2.4 niniejszego raportu.

Zawiera ją raport uzupełniający grupy roboczej nr 4 pt. „Instrumenty polityki rozwoju regionalnego”.

Załącznik do raportu uzupełniającego grupy roboczej nr 6 pt. „Rozwój międzynarodowej współpracy regionalnej” może posłużyć jako materiał wyjściowy do stworzenia takiego przewodnika.

2

---