FORMUŁOWANIE I PROJEKTOWANIE POLITYKI - wykład 5
Spis treści
Wstęp
Na drodze od problemu społecznego do realizacji jego rozwiązań jesteśmy na etapie, gdy dostał się on już na agendę rządową, czyli został uznany za pilny i „nabrzmiały”, trzeba więc coś zrobić, ale co? W odpowiedzi na to pytanie trzeba sformułować i zaprojektować rozwiązania problemu i tym właśnie zajmiemy się na tym wykładzie.
Elementy konstrukcyjne polityki publicznej
Każda polityka publiczna może być analizowana poprzez pryzmat kilku uniwersalnych kategorii, które nazywa się podstawowymi elementami konstrukcyjnymi. Mogą być one wykorzystane zarówno do jej formułowania i projektowania, jak i do opisywania polityk już realizowanych. Wszystkie elementy przedstawiam w tabeli razem z przykładowymi pytaniami, które należy zadać w przypadku każdego z nich (za Birklandem).
Element konstrukcyjny |
Pytania pomocnicze pozwalające określić dany element |
Cele |
Jakie są cele polityki? Wyeliminowanie problemu? Złagodzenie, ale nie wyeliminowanie? Przeciwdziałanie temu, aby sytuacja się pogorszyła? |
Model przyczynowy |
Jaki model przyczynowy leży u podstaw polityki? Czy wiemy, że jeżeli zrobimy X, to nastąpi Y? Skąd to wiemy? Jeżeli tego nie wiemy, jak możemy się tego dowiedzieć? |
Instrumenty |
Jakie narzędzia lub instrumenty zostaną użyte, aby polityka przyniosła oczekiwane efekty? Czy będą one mniej, czy bardziej ograniczały wolność jednostek? Czy będą to głównie bodźce, perswazja czy informacja? Czy będą wymagać budowania zdolności organizacyjnej? Kto będzie je stosował? |
Grupy docelowe |
Czyje zachowania ma zmienić polityka? Czy są to bezpośrednie czy pośrednie grupy docelowe? Czy wybory dotyczące elementów polityki pasują do społecznie konstruowanej charakterystyki grup docelowych? |
Implementacja |
W jaki sposób polityka będzie realizowana? Kto zaplanuje system implementacji? Czy wybrany zostanie sposób odgórnej, czy oddolnej realizacji? |
Poniżej krótko omówię, każdy z elementów konstrukcyjnych polityki.
Cele
Celów może być wiele i sprowadza się je czasem do kilku ogólnych kategorii, np. sprawiedliwość, efektywność, bezpieczeństwo i wolność (D. Stone). Różnie można interpretować każde z tych pojęć, np. efektywność jako oszczędność środków lub efektywność jako maksymalizacja efektów; wolność negatywna, czyli nikt nie mówi nam co mamy robić i nikt nie krępuje naszych działań, oraz wolność pozytywna, czyli, aby cokolwiek robić swobodnie muszą być spełnione pewne warunki wstępne; sprawiedliwość jako równość traktowania i sprawiedliwość jako równość sytuacji. Cele mogą być też ze sobą w konflikcie (dotyczy to również konfliktów pomiędzy różnymi wersjami interpretacyjnymi tego samego celu), np. sprawiedliwość vs efektywność, bezpieczeństwo vs wolność, sprawiedliwość vs wolność, efektywność vs bezpieczeństwo. Z typowym przykładem konfliktu wolności i bezpieczeństwa mamy do czynienia w polityce bezpieczeństwa narodowego skierowanej na zapobieganie atakom terrorystycznym co wymaga ograniczenia wolności obywatelskich, np. prawa do prywatności.
Uzgodnienie celów nie kończy debaty, ponieważ często występują różnice dotyczące ważności celów (priorytety) oraz tego, jak cele osiągać (zagadnienie wyboru instrumentów).
Cele można dzielić na różne kategorie, np. w zależności od sformułowania można je podzielić na cele stopniowalne (cel może być osiągany w mniejszym lub większy stopniu, np. bezrobocie można ograniczyć mniej lub bardziej) i cele niestopniowalne (cel osiągamy lub go nie osiągamy, np. możemy zapobiec zamachowi terrorystycznemu lub nie); w zależności od relacji między nimi - na cele pośrednie (operacyjne, instrumentalne, taktyczne, np. zwiększanie poziomu zatrudnienia w dążeniu do integracji społecznej) i cele główne (strategiczne, ostateczne, w poprzednim przykładzie celem głównym jest integracja); w zależności od rodzaju podmiotu działania - cele indywidualne i cele organizacji (cele sformułowane w misji organizacji); w zależności od tego kiedy cel ma być osiągnięty - cele krótkookresowe i długookresowe itd. Cele można też podzielić według tego, czy chcemy coś zmniejszyć, czy chcemy coś zwiększyć, albo czy chcemy aby coś pozostało na poziomie, na jakim jest - cele minimalizacyjne (np. zmniejszenie poziomu przestępczości), cele maksymalizacyjne (np. zwiększenie poziomu zatrudnienia), cele stabilizacyjne (np. ustabilizowanie poziomu inflacji).
Cele mogą być określone ogólnikowo i niejasno, stąd różne ich interpretacje, a gdy stosuje się wskaźniki ich osiągania, mogą być one źle dobrane. Celów może być też nadmiar, gdyż w trakcie prac nad projektami polityki kolejni uczestnicy dodawać mogą do nich własne cele. Nadmiar celów może demobilizować wykonawców do realizowania programu. Problemy jakie możemy mieć z określeniem celów danej polityki publicznej interesująco podsumował też M. Scriven, m.in.: 1) różne strony zaangażowane w politykę mają różne cele, 2) cele oficjalne są często krytykowane i uważane za problem, 3) koncentrowanie uwagi jedynie na celach sprawia, że zaniedbuje się koszty ich osiągania, 4) cele mogą być niejasne i nie wiadomo, jak je mierzyć.
Model przyczynowy
Wyjaśnienie problemu, który chcemy rozwiązać za pomocą danej polityki opiera się na wskazywaniu jego przyczyn. Wyjaśnienia mogą być jednoprzyczynowe, ale też wieloprzyczynowe, tzn. wskazuje się na jedną przyczynę problemu lub wiele, np. można twierdzić, że problem ubóstwa spowodowany jest przez bezrobocie, albo, że powodują go bezrobocie, wielodzietność i niskie zasiłki z pomocy społecznej. W uproszczeniu przedstawię to na schemacie
Jeżeli chcemy wpływać na problem, powinniśmy mieć możliwość wpływania na jego przyczyny, np. skoro bezrobocie jest przyczyną ubóstwa, to zmniejszenie bezrobocia powinno przyczynić się również do zmniejszenia ubóstwa. Można sprowadzić przyczyny i problem do wskaźników statystycznych, a wówczas możliwe są hipotezy o następującej formie: zmniejszenie stopy bezrobocia o 10 punktów procentowych spowoduje po sześciu miesiącach zmniejszenie stopy ubóstwa o 5 punktów procentowych. Współczesne metody statystyczne umożliwiają również stwierdzenie, w jakim stopniu każda z przyczyn wpływa na problem, np. pierwsza w stopniu większym niż pozostałe, co obrazuje grubość strzałki symbolizującej wpływ.
Możliwość wpływu na poszczególne przyczyny poprzez politykę może być różna, tzn. na jedne łatwiej wpływać niż na inne.
Instrumenty
Zagadnienie instrumentów polityki publicznej jest bardzo często omawiane w literaturze, a na studiach dziennych jest też przedmiot poświęcony tylko tym zagadnieniom pt. „Instrumenty realizacji socjalnej funkcji państwa”. Zagadnienia instrumentalne uznaje się czasem za najistotniejsze w analizach i debatach o polityce publicznej. Przykład poglądów tego rodzaju:
„W życiu gospodarczym możliwości racjonalnego działania, planowania, reform - w skrócie, rozwiązywania problemów - zależą nie od wyborów między mitycznymi wielkimi alternatywami, ale od wyboru między konkretnymi technikami społecznymi... techniki, a nie `-izmy' są istotą racjonalnych działań społecznych w świecie zachodnim” (Robert Dahl i Charles E. Lindblom, „Politics, Economics and Welfare”, 1953).
Izmy o jakie tu chodziło, to np. wybór między kapitalizmem a socjalizmem, lub między indywidualizmem a kolektywizmem.
Rolę instrumentów możemy pokazać na schemacie, który wprowadziłem wyżej. Załóżmy, że z jakichś powodów uznano, że polityka będzie skoncentrowana na przyczynie numer 2 oraz zaprojektowano dwa instrumenty oddziaływania na nią.
Schemat należy odczytać tak: za pomocą instrumentów 1 i 2 chcemy wpłynąć na przyczynę 2, aby w ten sposób osiągnąć cel związany z problemem, np. zmniejszenie jego skali i zakresu. Dodatkowo można realistycznie założyć, że instrumenty różnią się pod względem siły oddziaływania na przyczynę problemu, np. siła oddziaływania instrumentu 2 może być większa niż instrumentu 1 (symbolizuje to grubsza strzałka wpływu).
Czasem podkreśla się, że głównym przedmiotem polityki publicznej są ludzkie zachowania, tzn. zachowania ludzi są tym, na co ona wpływa, żeby osiągnąć swoje cele. W klasyfikacji Lowi'ego wpływ ten mógł być bezpośredni (na zachowania) lub pośredni (na środowisko w celu wpływu na zachowania), a za główny instrument uznawał groźbę zastosowania przymusu. Najprostszy podział uniwersalnych środków wpływania na ludzkie zachowania wyróżnia trzy rodzaje technik: marchewki (nagrody, bodźce pozytywne), kije (kary, bodźce negatywne), kazania (informowanie, pouczanie). Przedstawię to zagadnienie w odniesieniu do dwóch problemów związanych z zachowaniami: zachowania niepożądane (np. oszustwa), brak zachowań pożądanych (np. brak udziału w wyborach).
|
Zachowania niepożądane |
Brak zachowań pożądanych |
Kije |
Kary za zachowania niepożądane, np. więzienie za oszustwo |
Kary za brak zachowań pożądanych, np. grzywna za brak udziału w wyborach |
Marchewki |
Nagrody za powstrzymanie się od zachowań niepożądanych |
Nagrody za przejawianie zachowań pożądanych |
Kazania |
Informacja o tym, że zachowanie jest niepożądane, np. tłumaczenie, że oszukiwanie innych jest złem |
Informacja o tym, jakie zachowania są pożądane, np. tłumaczenie dlaczego każdy powinien głosować |
Przykładowo, w dziedzinie wychowywania dzieci jakiś czas temu dyskutowano nad koncepcją „wychowania bezstresowego”, co można interpretować, jako technikę oddziaływania na zachowania dzieci, w której stosuje się głównie nagrody, a unika się stosowania kar. Inny przykład zastosowania tych trzech technik to tresura zwierząt - po dobrze wykonanym zadaniu zwierzę dostaje nagrodę, a po źle wykonanym nagrody nie dostaje. W ten sposób wzmacnia się zachowania pożądane poprzez ich skojarzeniem z przyjemnością. Oczywiście, wartość pozytywna nagród i negatywna kar może być różna i relatywna. Kazania polegające na informowaniu o tym, co dobre i złe oraz pouczaniu, jak mamy się zachowywać mogą być używane samodzielnie, ale również jako uzasadnienia nagród i kar. Ludzie powinni rozumieć dlaczego traktuje się ich tak, a nie inaczej, jesteśmy istotami racjonalnymi i zrozumienie rzeczywistości jest podstawą świadomego ukierunkowania naszych działań. Techniki marchewki, kija i kazań nie wskazują na konkretne instrumenty działania. Nagradzać, karać czy pouczać można za pomocą różnych instrumentów i na różne sposoby, np. karą może być kara cielesna, finansowa, ograniczenie praw i wolności, izolacja, ale również nieprzyznanie nagrody.
W kontekście polityki publicznej wyróżniono trzy „archetypy” instrumentów odpowiadające technikom wyróżnionym wyżej regulacje (kije), instrumenty ekonomiczne (marchewki) oraz informacje (kazania). Poszczególne rodzaje instrumentów mogą być stosowane jako bodźce pozytywne (motywujące do określonych zachowań), jak i negatywne (demotywujące do określonych zachowań).
|
Pozytywne |
Negatywne |
Regulacje |
Nakazy |
Zakazy |
Instrumenty ekonomiczne |
Subsydia, dotacje, granty, zasiłki, preferencje kredytowe, zwolnienia i ulgi podatkowe, dobra i usługi publiczne, bony |
Podatki, opłaty, cła, kary finansowe, mandaty |
Informacje |
Zachęty |
Ostrzeżenia |
Dodam jeszcze bardziej rozbudowaną koncepcję Lestera A. Salamona, który uporządkował zbiór narzędzi działalności publicznej według trzech cech definicyjnych: produkt zastosowania narzędzia, mechanizm jego działania i system organizacyjny, który je stosuje.
Narzędzie |
Produkt |
Mechanizm |
System |
Bezpośrednie rządzenie |
Dobra lub usługi |
Bezpośrednie dostarczanie |
Agencja publiczna |
Regulacja społeczna |
Zakazy |
Obowiązujące prawo |
Agencja publiczna, publiczny regulator |
Regulacja gospodarcza |
Uczciwe ceny |
Kontrolowanie wejścia na rynek, nadzór nad cenami |
Komisje regulacyjne |
Kontraktowanie |
Dobra lub usługi |
Kontraktowanie i pieniądze |
Biznes i organizacje non-profit |
Subwencje |
Dobra lub usługi |
Przyznawanie subwencji/pieniądze |
Niższy poziom rządzenia, organizacje non-profit |
Bezpośrednie kredyty |
Pieniądze |
Pożyczanie |
Agencje publiczne |
Gwarancje kredytowe |
Pieniądze |
Pożyczanie |
Banki komercyjne |
Ubezpieczenie |
Ochrona |
Polityka ubezpieczeniowa |
Agencje publiczne |
Preferencje i ulgi podatkowe |
Pieniądze, bodźce |
Opodatkowanie |
System podatkowy |
Opłaty |
Sankcje finansowe |
Opodatkowanie |
System podatkowy |
Prawo odpowiedzialności za szkody |
Ochrona społeczna |
Prawo odszkodowawcze |
System sądowniczy |
Korporacje rządowe |
Dobra lub usługi |
Bezpośrednie dostarczanie/pożyczki |
Agencje quasi-publiczne |
Bony |
Dobra lub usługi |
Subsydiowanie konsumentów |
Agencja publiczna/konsument |
Każde z tych narzędzi może być szczegółowo opisywane wg kilku zasadniczych wymiarów, np.
stopnia przymusowości (od regulacji do prawa odszkodowawczego),
stopnia bezpośredniości (od publicznego finansowania i publicznego produkowania do prywatnego finansowania i prywatnego produkowania),
stopnia automatyczności (od narzędzi, które mogą działać w ramach istniejącej struktury administracyjnej do takich które potrzebują odrębnego aparatu administracyjnego),
stopnia widoczności (na ile środki publiczne przeznaczane na funkcjonowanie danego narzędzia są widoczne w procesie ustalania budżetu i kontroli jego wykonania).
W innym podejściu instrumenty charakteryzuje się poprzez badanie większej liczby następujących właściwości: 1) pewność zastosowania (w ramach procedur administracyjnych i w stosunku do grup docelowych), 2) szybkość działania (kiedy pojawiają się skutki zastosowania instrumentu), 3) kosztownością (ile kosztuje w sensie ekonomicznym, politycznym zastosowanie instrumentu), 4) wydajność (jaki jest stosunek wyników zastosowania instrumentu do jego kosztów), 5) skuteczność (prawdopodobieństwo osiągnięcia celu za pomocą instrumentu), 6) elastyczność (na ile można dostosować instrument do zmiany potrzeb i warunków działania), 7) widoczność (czy wiedza i świadomość dotycząca instrumentu jest duża czy mała), 8) rozliczalnością (accoutability, możliwość pociągnięcia do odpowiedzialności ludzi, którzy stosują instrument), 9) możliwością wyboru stwarzaną obywatelom (instrument daje kilka opcji tym, wobec których jest stosowany).
Przykładowo, regulacje charakteryzuje się dużą pewnością zastosowania, widocznością i rozliczalnością, ale niską możliwością wyboru, świadczenia pieniężne - dużą pewnością zastosowania, niską elastycznością, dużą widocznością, niską rozliczalnością i dużą możliwością wyboru, a ubezpieczenia - dużą pewnością, powolnym działaniem, niskimi kosztami, małą widocznością i rozliczalnością oraz dużym wyborem. Tabela oceny dla tych przykładów wygląda następująco.
Instrument |
Pewność |
Szybkość |
Kosztowność |
Wydajność |
Skuteczność |
Elastyczność |
Widoczność |
Rozliczalność |
Wybór |
Regulacja |
+ |
|
|
|
|
|
+ |
+ |
- |
Świadczenie |
+ |
|
|
|
|
- |
+ |
- |
+ |
Ubezpieczenie |
+ |
- |
+ |
|
|
|
- |
- |
+ |
W zależności od liczby plusów i minusów możemy dokonywać bardziej świadomego wyboru między instrumentami osiągania celów polityki publicznej.
Grupy docelowe
Była o nich mowa już na pierwszym wykładzie w kontekście wyróżniania rodzajów polityki publicznych. Przypomnę tylko, że Schneider i Ingram wyróżniły uprzywilejowanych (pozytywny wizerunek, liczą się politycznie), pretendentów (negatywny wizerunek, liczą się politycznie), zależnych (pozytywny wizerunek, nie liczą się politycznie) i dewiantów (negatywny wizerunek, nie liczą się politycznie). Stosowanie strategii kar wobec dewiantów i strategii nagród wobec uprzywilejowanych jest spójne pod względem wizerunku i siły politycznej i w związku z tym atrakcyjne dla polityków. Najbardziej dla polityków samobójcze wydaje się nagradzanie dewiantów (np. przywileje dla homoseksualistów, gdy większość uważa ich za dewiantów) lub karanie uprzywilejowanych. Nieco bardziej atrakcyjne politycznie może być dawanie nagród zależnym, chociaż korzyści polityczne mogą być z tego niewielkie.
Należy odróżnić grupy docelowe od grup wykonawczych, które mają zastosować instrumenty polityki, aby zostały osiągnięte jej cele.
Teraz schemat należy odczytać tak: wykonawcy polityki za pomocą instrumentów 1 i 2 wpłyną na przyczynę 2, aby w ten sposób osiągnąć cel związany z problemem, przez co zmienią się zachowania lub sytuacja pewnej kategorii osób (grupy docelowej). Ponadto grupy wykonawcze w zależności od rodzaju instrumentu mogą się zmieniać, np. ściganiem przestępstw i nauczeniem młodzieży zajmują się dwie różne grupy zawodowe.
Implementacja
Poza sprecyzowaniem celu i wskazaniem instrumentów ich osiągania, ważne jest również zaprojektowanie tego, jak cała polityka ma być realizowana. Można powiedzieć, że wprowadzone zostaną nowe regulacje, instrumenty ekonomiczne i informacyjne, ale trzeba jeszcze odpowiedzieć na pytanie, jak to zostanie zrobione, np. odgórnie czy oddolnie, z konsultacjami z zainteresowanymi problemem lub bez nich. Innymi słowy polityce powinien towarzyszyć plan jej realizacji (harmonogram, budżet, wykonawcy poszczególnych zadań itd.) Taki plan dotyczy głównie zagadnień 1) stworzenie instrumentów (jeżeli ich wcześniej nie było); 2) uruchomienie instrumentów (np. zatrudnienie ludzi i wyposażenie ich w wiedzę, umiejętności i ewentualnie inne konieczne zasoby techniczne i infrastrukturalne); 3) podtrzymywanie działania polityki (np. obrona polityki przed atakami jej oponentów, dbanie od dopływ nowych kadr i zasobów koniecznych do realizacji).
Przykład projektu rzeczywistej polityki
Schemat Birklanda przećwiczymy na przykładzie rzeczywistego projektu polityki. Będzie to program „Zero tolerancji dla przemocy w szkole” ogłoszony niedawno przez ministra edukacji R. Giertycha. Przy takich okazjach nie używa się słowa „polityka”, ale słów „program”, „plan” (np. słynny kilka lat temu tzw. „Plan Hausnera”, który miał w swojej rzeczywistej nazwie też słowo „program”), „strategia”, a w przypadku aktów prawnych nazywa się je projektami ustaw, ustawami, rozporządzeniami, uchwałami itp. Odpowiedź, na pytanie, jaką politykę ma w danej sprawie czy w danym obszarze problemowym rząd, wymaga wysiłku intelektualnego i analitycznego, który związany jest z rekonstruowaniem treści polityki na podstawie różnego rodzaju dokumentów rządowych. Oczywiście nie tylko w dokumentach widać przejawy polityki.
Program Giertycha przedstawię na podstawie informacji prasowej, którą znalazłem na stronach MEN, odnosiła się ona do wystąpienia ministra w gimnazjum nr 2 w Gdańsku. Już w pierwszych zdaniach sformułowano cel programu: „ukrócenie przemocy i agresji w polskich szkołach”. Użyto przy tym słowa „ukrócenie”, co można uznać za równoznaczne ze zmniejszeniem przemocy i agresji w szkołach, to są właśnie zjawiska, które oceniane są negatywnie (element definicji problemu społecznego). Z angielska ten kompleks zagadnień nazywa się też mobbingiem szkolnym i jest przedmiotem wielu badań o charakterze naukowym oraz licznych programów zapobiegawczych, naprawczych itp.
Poza ogólnym określeniem celu w notatce znajdujemy też informację o czymś, co można nazwać ideą przewodnią programu, która w dodatku kontrastowana jest z innym podejściem. Retoryka dyscypliny i wymagań (tu Minister niedokładnie nawiązał do Jana Pawła II i jego wypowiedzi skierowanej do młodzieży: „Wymagajcie od siebie, choćby inni od was nie wymagali!”) oraz ładu i porządku została przeciwstawiona temu, co ma symbolizować powiedzenie „róbcie co chcecie” (Minister użył grzeczniejszej formy językowej). Najlepiej zobaczymy to przy następującym cytacie: „polityka pozwalania młodzieży na wszystko upadła z wielkim hukiem. Teraz trzeba zbudować porządek i ład”. Można stąd wywnioskować prosty model przyczynowy: główną przyczyną przemocy i agresji w szkole jest nadmierna pobłażliwość wobec postaw i zachowań młodzieży, to co nazywa się często „rozluźnieniem dyscypliny”. Przywrócenie jej i zwiększenie wymagań sprawi, że problem zostanie rozwiązany. Zwróćmy też uwagę na stosowanie symboli - „symboliczne miejsce” i Jan Paweł II.
Przejdźmy teraz do zadania zidentyfikowania instrumentów, jakie zaproponowano w tym programie. Część z nich dotyczyła zachowań dorosłych i związana była z ogólniejszym hasłem: „brak zgody ze strony państwa na szerzące się zło”. W tym kontekście mowa o tym, jakie zostaną podjęte działania: „rząd na forum parlamentu podejmie działania, aby zakazać prawnie rozpowszechniania pornografii, która leży u podstaw wielu zachowań cechujących się agresją. Rząd podejmie także działania w celu bezwzględnego ścigania dealerów narkotyków. Możliwe, że zostanie podniesiona kara za rozprowadzanie narkotyków wśród nieletnich. Podjęte zostaną także działania zmierzające do ścigania przestępstw stręczycielstwa i sutenerstwa”. W informacji wspomniano również o stworzeniu możliwości prawnej do pociągania do odpowiedzialności, udzielających środków odurzających nieletnim, za szkody powodowane przez nich pod ich wpływem. W cytacie zasugerowano, że pornografia jest przyczyną agresji, a więc ograniczenie jej dostępności przyczyni się do osiągnięcia celu programu. Są to dodatkowe informacje o modelu przyczynowym. Chociaż nie mówi się o tym bezpośrednio, to samo może dotyczyć handlu narkotykami i czerpania korzyści finansowych z nierządu.
Widzimy, że instrumenty (sposoby działania), o jakich mowa, to zakazy prawne, zwiększanie kar, ściganie przestępstw. Mają one charakter negatywny, czyli mają demotywować do pewnych zachowań, tzn. do udziału w handlu pornografią, narkotykami i czerpania korzyści materialnych z nierządu. Jednocześnie wysyłany jest sygnał do społeczeństwa, że „szerzące się zło” to głównie pornografia, narkotyki i prostytucja.
Zobaczymy teraz jakie instrumenty przewidziano w odniesieniu do nauczycieli i uczniów. Hasło „zero tolerancji” zostało również zastosowane do tych, którzy „wiedząc o pewnych zdarzeniach nie robią nic”: „będziemy dążyć do wprowadzenia przepisów ułatwiających odwołanie nierzetelnych nauczycieli. Jednocześnie wzmocnimy nadzór kuratoriów nad dyrektorami”. Dalej czytamy, że „Dyrektorzy szkół i nauczyciele będą zobowiązani reagować na wszystkie przejawy naruszania przez uczniów szkolnej dyscypliny… Niewypełnianie tych zadań przez nauczycieli będzie rzutować na ocenę ich pracy” oraz „Dyrektor szkoły będzie miał prawny obowiązek zawiadamiania policji lub sądu o okolicznościach świadczących o demoralizacji nieletniego”. Kolejne działanie w tym duchu to: „zorganizowane przez wizytatorów, być może z udziałem Policji, doraźne kontrole”. Znowu mamy głównie instrumenty negatywne: wzmocnienie nadzoru, nakładanie obowiązków z karami za ich niewypełnienie (odwoływanie ze stanowisk, negatywna ocena pracy), zawiadamianie policji i sądu, kontrole. Wniosek dotyczący modelu przyczynowego mógłby być taki, że niereagowanie przez dyrektorów i nauczycieli na naruszanie dyscypliny i demoralizację oraz brak nadzoru i kontroli nad szkołami przyczynia się do przemocy i agresji w szkole.
Kolejne wątki związane z zamierzeniami rządu wynikają ze stwierdzenia „rażąc[ej] dysproporcj[i] pomiędzy prawami uczniów a ubezwłasnowolnieniem nauczycieli”. Innymi słowy, uczniowie mają za dużo praw, w związku z czym nauczyciel nie dysponuje żadnymi możliwościami oddziaływania na ich zachowania. W związku z tym: „Planuje się dołączenie do tej ustawy [o systemie oświaty] nowego rozdziału o prawach i obowiązkach ucznia. Będą tam zawarte regulacje dotyczące dyscypliny szkolnej, kar i nagród i środków wychowawczych”. W przypadku kar wprowadzona zostanie ich „nowa hierarchia”: „upomnienie, nagana, list do rodziców, skreślenie z listy uczniów, zaś w przypadku szkoły podstawowej i gimnazjum przeniesienie do innej szkoły”. Nowe „środki wychowawcze nakładane przez dyrektora szkoły” lub, gdy rodzice się nie zgadzają - przez sąd, mają być następujące: „przeproszenie pokrzywdzonego, obowiązkowe uczestniczenie w odpowiednich zajęciach, zawieszenie niektórych praw ucznia, zakaz reprezentowania szkoły w zawodach sportowych, wykonywanie dodatkowych zadań na rzecz szkoły, zakaz opuszczania szkoły w czasie przerw między lekcjami” i do tego „szczególny nadzór” w przypadku uczniów sprawiających kłopoty wychowawcze, np. meldowanie się podczas przerwy. Gdy wszystko zawiedzie pozostają Ośrodki Wsparcia Wychowawczego, które nazwano „karą ostateczną”. Ponadto „Szkoły zostaną zobowiązane do określenia "godnych strojów", w jakich uczniowie mają przychodzić na lekcje oraz wprowadzenia zakazu używania telefonów komórkowych na lekcjach”, a „Dyrektorzy szkół zostaną uprawomocnieni do sprawdzania trzeźwości uczniów”. Znowu mamy do czynienia głównie z negatywnymi instrumentami polityki: różnego rodzaju kary, a przy tym środki wychowawcze w części też mają taki charakter (zakazy, zawieszanie praw, przymusowe prace, wydalenie do OWW), zakaz telefonów, kontrola trzeźwości.
Młodzież szkolna poza szkołą ma budzić zainteresowanie stróżów prawa zarówno w czasie zajęć, jak i w nocy: „Chodzi o to, aby wagarująca młodzież budziła zainteresowanie stróżów prawa”, „Chodzi o to, aby policja i straż miejska interesowały się młodzieżą, która w godzinach nocnych bez opieki dorosłych przebywa poza domem”. W związku z tym mają być zmienione ustawy o policji, o strażach gminnych i samorządzie gminnym. Trudno uznać pobudzanie „zainteresowania stróżów prawa” młodzieżą za instrument pozytywny, ma on demotywować młodzież do wagarów i przebywania w nocy poza domem. Można jednak, argumentować, że to jest opiekuńcze zainteresowanie, tzn. aby młodym ludziom żadna krzywda się nie stała, gdy przebywają poza szkołą bez opieki.
W programie znalazło się kilka zamierzeń, w których można dopatrzyć się stosowania instrumentów pozytywnych: MEN „jeszcze w tym roku szkolnym ustanowi specjalną nagrodę dla tych, którzy pomagają innym w sytuacji gnębienia przez kolegów i koleżanki. Także kuratorzy oświaty będą motywowani w celu ustanowienia specjalnych nagród dla tych, którzy potrafią mężnie przeciwstawić się złu”. Poza tym obiecano również: „specjalne programy wsparcia wychowawczego dla rodziców”. Chyba niczego nie przeoczyłem. Widać teraz, jak bardzo cały program przechylony jest w kierunku stosowania środków takich, jak różnego rodzaju kary za złe zachowanie.
Zastanówmy się nad grupami docelowymi o jakich mowa w programie. Główną grupą docelową, której zachowania mają być zmienione to młodzież szkolna sprawiająca kłopoty wychowawcze, wobec której stosowana będzie nowa hierarchia kar i środki wychowawcze. Ewentualne nagrody za „mężne przeciwstawianie się złu” to instrument skierowany do pozostałej młodzieży. O rodzicach młodych ludzi wspomniano tylko w kontekście takim, że w razie braku ich zgody na zastosowanie środków wychowawczych zajmie się ich dziećmi sąd, ewentualnie otrzymają też „wsparcie wychowawcze”, chodzi więc głównie o rodziców młodzieży sprawiającej kłopoty. Biorąc pod uwagę klasyfikację grup docelowych Schneider i Ingram, można stwierdzić, że zaproponowano tu względnie spójną pod względem wizerunkowym i politycznym strategię, gdyż głównie chodzi o kary dla młodych dewiantów (negatywny wizerunek, słaba siła polityczna). Grupami docelowymi wydają się być też producenci i handlarze pornografią, narkotykami i alkoholem oraz żyjący z nierządu stręczyciele i sutenerzy - na nich mają wpłynąć zakazy, podwyższanie kar i groźba odszkodowań. Jest to grupa docelowa w tle pierwszej. Tu również mamy do czynienia z dewiantami o słabej sile politycznej.
Główną grupą wykonawczą, która ma stosować instrumenty (nowa hierarchia kar, nowe środki wychowawcze, nowe obowiązki) są dyrektorzy szkół i nauczyciele, chociaż ci ostatni będą też karani za zaniedbania, są więc jednocześnie jedną z grup docelowych (na ich zachowania mają wpływ dyrektorzy ze swoimi instrumentami). Są też kuratorzy oświaty, którzy będą motywowani do zwiększenia nadzoru i kontroli nad szkołami oraz policjanci i straże gminne, które mają dostać nowe obowiązki w ściganiu niektórych wykroczeń i przestępstw oraz w zakresie kontroli zachowań młodzieży szkolnej poza szkołą.
Jak ten program ma być implementowany? Wspomniano, że zostanie on uchwalony przez Radę Ministrów. Część elementów programu wymaga zmian w kilku ustawach, na czym oczywiście sprawa się nie kończy, gdyż ustawy trzeba jeszcze realizować do czego potrzebni są wykwalifikowani ludzie i środki oraz infrastruktura w przypadku OWW. O innych nie wiadomo jeszcze jak mają być realizowane, może minister wyda szczegółowe instrukcje kuratorom, a ci wzmogą działania nadzorcze i kontrolne?
Już po wykładzie usłyszałem, że rząd przyjął program „Zero tolerancji…”, co mnie zaskoczyło ze względu na szybkość działania, niemniej w informacji prasowej na stronach MEN podkreślano, że prace nad programem trwały już od dawna. W informacji prasowej o decyzjach Rady Ministrów z dnia 7.11.06 wspomniano o kilku zmianach w ustawie o systemie oświaty, z których jedną przedstawiono w punkcie „bezpieczeństwo dzieci i młodzieży”: „Minister edukacji narodowej będzie mógł zobowiązać szkoły i placówki oświatowe do instalowania i aktualizowania w komputerach szkolnych oprogramowania zabezpieczającego, które ograniczy dostęp uczniów korzystających z internetu do treści zagrażających ich rozwojowi. Chodzi przede wszystkim o treści pornograficzne i obrazy przemocy” i „Szkoły i placówki oświatowe będą otrzymywały pomoc na zapewnienie bezpiecznych warunków nauki, wychowania i opieki. Formy i zakres tej pomocy zostaną określone w specjalnym rozporządzeniu, np. dotyczącym wyposażenia szkół w system monitorujący”. W innym punkcie wspomniano o możliwości nakazania przez dyrektora szkoły jednolitych strojów o ile zgodzi się na to rada rodziców.
Drugi wątek już bardziej odpowiada konferencji prasowej R. Giertycha, mowa w nim o uchwale Rady Ministrów „w sprawie działań administracji rządowej przeciwko przemocy w szkołach i placówkach oświatowych”. W informacji o uchwale napisano, że „Ministrowie odpowiedzialni za edukację, kulturę, sprawiedliwość i sprawy wewnętrzne wraz z wojewodami niezwłocznie podejmą działania, które umożliwią dokonanie przeglądu i oceny wszystkich szkół oraz placówek zajmujących się dziećmi i młodzieżą pod względem zapewnienia im bezpieczeństwa i prawidłowej opieki”. W związku z tym wojewodowie mają powołać zespoły, które „we współpracy z radami pedagogicznymi, powinny ustalić, z jakimi problemami borykają się szkoły i jak można je rozwiązać. Do zadań zespołów będzie należało także informowanie uczniów o sposobach poprawy ich bezpieczeństwa i potrzebie zawiadamiania o negatywnych zachowaniach”.
Wojewodowie mają przygotować sprawozdania z działań zespołów dla ministra edukacji, a ten przekaże informację zbiorczą Radzie Ministrów.
Podsumowując, zrekonstruujmy wstępnie politykę publiczną, kryjącą się za programem „Zero tolerancji…” na podstawie tych dwóch dokumentów w tabeli analogicznej do tej, jaką zaproponował Birkland.
Element konstrukcyjny polityki |
Program „Zero tolerancji…” |
Cel |
zmniejszenie poziomu przemocy i agresji w szkole |
Model przyczynowy |
nadmierna pobłażliwość, rozpowszechnienie pornografii i narkotyków, za mało uprawnień dla dyrektorów, zaniedbania nauczycieli, brak reakcji uczniów na przemoc jako przyczyny problemu |
Instrumenty |
zakazy i nakazy, różnego rodzaju kary (od nagan do wydalenia i ostatecznej kary OWW), nagrody za reagowanie na przemoc, szkolenia dla dyrektorów z ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich |
Grupy docelowe |
młodzież szkolna sprawiająca kłopoty wychowawcze, nauczyciele zaniedbujący swoje obowiązki, handlarze pornografią i narkotykami, stręczyciele i sutenerzy, rodzice młodzieży sprawiającej kłopoty wychowawcze, cała młodzież szkolna |
Grupy wykonawcze |
dyrektorzy szkół, kuratorzy oświaty, policja i straże miejskie i gminne, nauczyciele |
Implementacja |
zmiany w ustawach, zespoły kontrolne powołane przez wojewodów |
Oficjalne zasady tworzenia projektów polityki
Większość dróg do sformułowania polityki w postaci ustawowej na poziomie centralnym prowadzi do parlamentu. W komisjach i podkomisjach sejmowych prowadzi się prace nad - głównie - rządowymi projektami ustaw (te zaś są najpierw przygotowane w poszczególnych ministerstwach, uzgadnianie potem w konsultacjach międzyresortowych i muszą uzyskać poparcie Rady Ministrów), a na posiedzeniach plenarnych m.in. głosuje się nad nimi. Dalsza ich droga po uchwaleniu przez Sejm wiedzie przez Senat i Prezydenta, po czym wchodzą w życie po krótszym lub dłuższym czasie (vacatio legis) o ile nie zostaną skutecznie zaskarżone do Trybunału Konstytucyjnego. Po ich wejściu w życie zaczyna się kolejny etap realizacji polityki, np. tworzenie i uruchamianie pewnych instytucji i organizacji, które następnie wykonują zadania określone w ustawie i rozporządzeniach do niej (polityka publiczna w działaniu).
Polityka wyrażana jest poprzez działania legislacyjne i pozalegislacyjne. Te pierwsze wymagają, aby polityka została przełożona na język ustaw i rozporządzeń. Zasady tworzenia projektów ustaw zostały sformalizowane jako zasady techniki prawodawczej, nazywane też „dyrektywami”, w postaci załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów (jest to już czwarta wersja zasad: 1939, 1960, 1991, 2002 - Dz.U.02.100.908). Dotyczą one jednak formalnej, a nie merytorycznej zawartości ustaw. Interesująco napisano tam o tym, co należy zrobić przed podjęciem decyzji o przygotowaniu projektu ustawy oraz po jej podjęciu. Jest to decyzja, która zapada głównie w rządzie (ministerstwie) i poprzedza decyzje związane ze zmianami projektu w trakcie konsultacji międzyresortowych, a później w Sejmie i Senacie oraz decyzję o uchwaleniu ustawy w parlamencie.
Podjęcie decyzji o przygotowaniu projektu ustawy poprzedza się:
wyznaczeniem i opisaniem stanu stosunków społecznych w dziedzinie wymagającej interwencji organów władzy publicznej oraz wskazaniem pożądanych kierunków ich zmiany;
ustaleniem potencjalnych, prawnych i innych niż prawne, środków oddziaływania umożliwiających osiągnięcie zamierzonych celów;
określeniem przewidywanych skutków społecznych, gospodarczych, organizacyjnych, prawnych i finansowych każdego z rozważanych rozwiązań;
zasięgnięciem opinii podmiotów zainteresowanych rozstrzygnięciem sprawy;
dokonaniem wyboru sposobu interwencji organów władzy publicznej.
Po podjęciu tej decyzji należy:
zapoznać się z dotychczasowym stanem prawnym, w tym z obowiązującymi ustawami, umowami międzynarodowymi, którymi Rzeczpospolita Polska jest związana, prawodawstwem organizacji i organów międzynarodowych, których Rzeczpospolita Polska jest członkiem, oraz prawem Unii Europejskiej, obowiązującym w regulowanej dziedzinie;
ustalić skutki dotychczasowych uregulowań prawnych obowiązujących w danej dziedzinie;
określić cele, jakie zamierza się osiągnąć przez wydanie nowej ustawy;
ustalić alternatywne rozwiązania prawne, które mogą skutecznie służyć osiągnięciu założonych celów;
sformułować prognozy podstawowych i ubocznych skutków rozważanych alternatywnych rozwiązań prawnych, w tym ich wpływ na system prawa;
określić skutki finansowe poszczególnych alternatywnych rozwiązań prawnych oraz ustalić źródła ich pokrycia;
dokonać wyboru optymalnego w danych warunkach rozwiązania prawnego.
Jak widać, mamy tu wyraźnie podobne elementy do tego, co określa się jako racjonalne rozwiązywanie problemów społecznych: opisanie rzeczywistości, którą chce się zmieniać, określenie celów, alternatywne sposoby ich osiągania (w tym również nie związane ze zmianami w prawie), określenie przewidywanych skutków poszczególnych rozwiązań, wybór optymalnego rozwiązania.
Do tego, każdy projekt ustawy powinien być opatrzony uzasadnieniem, o którym mowa w Regulaminie Sejmu, a powinno ono:
wyjaśniać potrzebę i cel wydania ustawy,
przedstawiać rzeczywisty stan w dziedzinie, która ma być unormowana,
wykazywać różnicę pomiędzy dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym,
przedstawiać przewidywane skutki społeczne, gospodarcze, finansowe i prawne,
wskazywać źródła finansowania, jeżeli projekt ustawy pociąga za sobą obciążenie budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego,
przedstawiać założenia projektów podstawowych aktów wykonawczych,
zawierać oświadczenie o zgodności projektu ustawy z prawem Unii Europejskiej albo oświadczenie, że przedmiot projektowanej regulacji nie jest objęty prawem Unii Europejskiej.
przedstawiać również wyniki przeprowadzanych konsultacji oraz informować o przedstawionych wariantach i opiniach, w szczególności jeżeli obowiązek zasięgania takich opinii wynika z przepisów ustawy...
W uzasadnieniu nie uwzględnia się już rozważań o alternatywnych rozwiązaniach problemu czy osiągnięcia celu, gdyż zakłada się zapewne, że ten etap został już wykonany.
Punkt 4 związany jest z oceną skutków regulacji (OSR). Obowiązek jej przeprowadzania został wprowadzony w uchwale Rady Ministrów o regulaminie jej pracy z 1997 r. w wyniku poprawki z 2001 r. W obecnie obowiązującej wersji tej uchwały z 2002 r. mowa o tym, że każdy projekt aktu normatywnego powinien zawierać w uzasadnieniu odrębną część z OSR, czyli oceną „przewidywanych skutków (kosztów i korzyści) społeczno-gospodarczych regulacji”. Ma ona zawierać „wskazanie podmiotów, na które oddziałuje akt normatywny”, „wyniki przeprowadzonych konsultacji”, jeżeli są one wymagane, a także „przedstawienie wyników analizy wpływu aktu normatywnego” na: 1) sektor finansów publicznych, w tym budżet państwa i budżety jednostek samorządu terytorialnego; 2) rynek pracy; 3) konkurencyjność gospodarki i przedsiębiorczość, w tym na funkcjonowanie przedsiębiorstw; 4) sytuację i rozwój regionalny.
Pytania i zadania
Podaj przykłady polityki publicznej, która ma na celu głównie wolność, ale pozostaje to w konflikcie z pozostałymi kategoriami celów publicznych.
Przećwicz na kilku problemach publicznych konstruowanie ich modeli przyczynowych. Spróbuj uzasadnić przykładowe modele, tzn. wskaż argumenty, które powinny przekonać sceptyka do tego, aby przyjął te modele jako wiarygodne.
Dobierz do kilku modeli przyczynowych instrumenty polityki oraz oceń je według kilku kryteriów, np. stopnia przymusu, pewności zastosowania, widoczności, elastyczności, rozliczalności.
Na przykładach kilku polityk publicznych wskaż ich grupy wykonawcze i grupy docelowe.
Odpowiedz na pytania, które pomagają w rekonstrukcji podstawowych elementów konstrukcyjnych polityki publicznej w odniesieniu do jakiegoś problemu publicznego, np. przestępczości zorganizowanej, mobbingu w pracy, bezdomności ulicznej.
Spróbuj uzupełnić tabelę dotyczącą programu „Zero tolerancji…”, odpowiadając na wszystkie pytania, które pomagają nam zrekonstruować politykę publiczną.
Na stronach Sejmu (www.sejm.gov.pl) znajdź kilka projektów ustaw i sprawdź czy ich uzasadnienia zawierają wszystkie elementy wymagane Regulaminem Sejmu. Szczególną uwagę zwróć na oceny skutków regulacji i ich zgodność z jej założeniami.
Polityka społeczna i kwestie społeczne, 2006/2007
Wykłady dr R. Szarfenberga dla studentów I roku - Formułowanie i projektowanie polityki
1
Przyczyna 1
Przyczyna 2
Przyczyna 3
Problem
ubóstwa
Wykonawcy
Instrument 1
Problem ubóstwa
Przyczyna 3
PLAN REALIZACJI POLITYKI: budżet, harmonogram, realizatorzy itd.
Ubodzy
Instrument 2
Instrument 2
Instrument 1
Problem ubóstwa
Przyczyna 3
Przyczyna 2
Przyczyna 1
Ubodzy
Instrument 2
Wykonawcy
Instrument 1
Problem ubóstwa
Przyczyna 3
Przyczyna 2
Przyczyna 1
Przyczyna 2
Przyczyna 1
Wyszukiwarka