Nowe regulacje prawne dotyczące referendum ogólnokrajowego w Polsce
(wybrane zagadnienia)
1. W dniu 14 marca 2003 roku Sejm uchwalił ustawę o referendum ogólnokrajowym[i]. Konieczność uchwalenia niniejszej ustawy wynikała z faktu, iż dotychczasowa ustawa o referendum[ii] uchwalona była przed wejściem w życie obecnie obowiązującej Konstytucji RP[iii], a co się z tym wiąże jej przepisy nie obejmowały swoim zakresem wszystkich przewidzianych w niniejszej Konstytucji rodzajów referendum. Konstytucja z 1997 roku znacznie szerzej niż dotychczas reguluje problematykę demokracji bezpośredniej, chociaż oczywiście można mieć liczne zastrzeżenia do niezwykle ostrożnego wprowadzenia do jej treści poszczególnych instytucji zaliczanych do tej formy demokracji. W tym miejscu skupić się jednak trzeba wyłącznie na instytucji referendum i jego rodzajach. Obok referendum w sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa (art. 125), Konstytucja wprowadziła również referendum w sprawie wyrażenia zgodny na ratyfikację umowy międzynarodowej, na podstawie której RP przekazuje organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach (art.90 ust.3) oraz referendum w sprawie przyjęcia ustawy konstytucyjnej zmieniającej Konstytucję RP (art. 235 ust. 6). Trzeba również podkreślić, że poprzednia ustawa o referendum w dużej mierze miała charakter ramowy, stanowiąc w swoim art. 44 ust. 1, że „w sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się odpowiedni przepisy ustawy - Ordynacja wyborcza do Sejmu”. Biorąc pod uwagę specyfikę tej instytucji demokracji bezpośredniej rozwiązanie takie nie mogło być uznane za optymalne. Nie można mieć wszakże wątpliwość, że bezpośrednią przyczyną tak pilnych prac nad powyższą ustawą była zbliżająca się perspektywa przeprowadzenia referendum dotyczącego zgody na ratyfikację umowy akcesyjnej do Unii Europejskiej[iv]. Taki tryb prac może budzić obawy o to, iż ustawa ta „pisana” była pod kątem właśnie tego jednego referendum, co może, teoretycznie, spowodować w praktyce pewne niejasności związane z jej stosowaniem. Aby odpowiedzieć na to pytanie trzeba jednak przyjrzeć się dokładnie jej regulacjom.
Projekt ustawy o referendach ogólnokrajowych wniesiony został przez Prezydenta RP w dniu 7 października 2002 roku. W tym miejscu trzeba podkreślić, że źle się stało, iż po raz kolejny nie wykorzystano okazji, aby kompleksowo w jednym akcie normatywnym zawrzeć regulacje dotyczące wszelkich instytucji demokracji bezpośredniej[v], a nawet idąc dalej łącznego ujęcia ustawowego kwestii związanych z wykonywaniem władzy przez suwerena w kodeksie wyborczym dotyczącym zarówno wyborów i referendów oraz ludowej inicjatywy ustawodawczej[vi]. Byłoby to o tyle uzasadnione, że potrzeba sprecyzowania procedury wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli była wielokrotnie podnoszona w literaturze[vii]. Projekt ten w sposób kompleksowy regulował problematykę referendów ogólnokrajowych i, co trzeba podkreślić, jego systematyka i podstawowe założenia znalazły odbicie w ostatecznym kształcie ustawy. Nie oznacza to wszakże, iż w toku prac legislacyjnych nie został on w wielu punktach zmieniony w sposób znaczący. Zmiany te w dużej mierze miały na celu realizację dwóch podstawowych celów. Pierwszym z nich było stworzenie regulacji maksymalizujących potencjalną frekwencję w referendum, natomiast drugim unikniecie wątpliwości proceduralnych, co niestety się do końca nie powiodło, a czasami wręcz dało wynik odwrotny[viii].
2. Nie analizując wszakże dogłębnie przebiegu prac legislacyjnych jak i ostatecznej treści regulacji ustawowej w dalszej części skupimy się na kwestiach, które budziły lub budzą pewne kontrowersje. Jedną z takich kwestii był czas przeprowadzenia referendum, a więc to czy winno ono trwać jeden czy też dwa dni. Ostatecznie zdecydowano, iż to sam organ zarządzający referendum ma możliwość wyboru czy referendum ma trwać jeden czy też dwa dni. Zgodnie z art. 4 ustawy referendum wyznacza się na dzień wolny od pracy, a w przypadku referendum dwudniowego na dzień wolny od pracy i dzień go poprzedzający. Oczywiste jest, że w przypadku referendum dwudniowego muszą istnieć stosowne gwarancje, które pozwolą zabezpieczyć urny z głosami oddanymi w pierwszym dniu głosowania. Zapewnić to ma fakt, iż „po zakończeniu głosowania w pierwszym dniu” przeprowadzania referendum komisja obwodowa zapieczętowuje otwór urny i protokolarnie ustala liczbę niewykorzystanych kart do głosowania, liczbę kart wydanych, na podstawie podpisów osób w spisie uprawnionych do udziału w referendum oraz liczbę osób uprawnionych do głosowania w obwodzie. Dane te podawane są niezwłocznie do wiadomości publicznej[ix]. Następnie komisja obwodowa umieszcza niewykorzystane karty wyborcze i spis uprawnionych do udziału w referendum w odrębnych opieczętowanych pakietach, które wraz z urną pozostają w lokalu na czas przerwy w głosowaniu. Po wykonaniu czynności zabezpieczających przewodniczący komisji zobowiązany jest do zamknięcia i opieczętowania pieczęcią komisji wejścia do lokalu wyborczego. Przed rozpoczęciem drugiego dnia glosowania komisja stwierdza protokolarnie czy pieczęcie umieszczone na wejściu do lokalu i na pakietach ze spisem osób uprawnionych do głosowania i kartach do głosowania są nienaruszone. Obowiązek zapewnienia ochrony lokali wyborczych na czas przerwy w glosowaniu nałożony został na organy wykonawcze gminy tj. na wójta, burmistrza lub prezydenta.
Postanowienia ustawy dopuszczające możliwość przeprowadzenia dwudniowego referendum wydaje się być próbą rozwiązania kompromisowego, godzącego interesy zwolenników obu rozwiązań. Czy jednak jest to rozwiązanie pożądane? Stoimy na stanowisku, iż nie jest to chyba rozstrzygnięcie najwłaściwsze. Po pierwsze w Rzeczypospolitej Polskiej nie ma bowiem tradycji głosowania dwudniowego[x], co może przyczynić się do powstania trudności organizacyjnych, w szczególności konieczności zapewnienia ochrony lokali wyborczych w czasie przerwy w głosowaniu[xi]. Drugim i chyba decydującym argumentem przemawiającym za referendum jednodniowym wydają się zdecydowanie niższe koszty jego przeprowadzenia. Referendum dwudniowe nie tylko bowiem wymaga wzrostu kosztów związanych z podwójnymi dietami dla członków komisji referendalnych (dodatkowo komisje obwodowe w przypadku referendum dwudniowego maja być liczniejsze), ale również znacznie większych kosztów związanych z samą procedurą przeprowadzania referendum, w tym też właśnie kosztów zabezpieczenia lokali w przerwie głosowania. Także trudno zgodzić się z głównym argumentem zwolenników wydłużenia referendum, iż referendum dwudniowe w sposób znaczący podniesie frekwencję wyborczą. Sondaże wskazują bowiem, że frekwencja ta powinna być wyższa o co najmniej kilka punktów procentowych[xii]. Wydaje się to jednak złudne. Jak pokazują bowiem dotychczasowe doświadczenia deklaracje w sondażach dotyczące chęci udziału w wyborach zdecydowanie się niesprawdzają i rzeczywista frekwencja jest znacznie niższa[xiii]. Wydaje się więc, że frekwencja ta mogłaby być naprawdę niewiele większa, zaś koszty takiego referendum niewspółmiernie wyższe. Dodatkowo jeśli brać pod uwagę wyniki sondaży nie sposób nie zauważyć, że zdecydowana większość ankietowanych opowiada się za referendum jednodniowym[xiv].
Czas trwania głosowania w poszczególne dni zależy od tego czy mamy do czynienia z referendum jedno- czy dwudniowym. W pierwszym przypadku lokale wyborcze otwarte są w godzinach od 6.00 do 22.00, zaś w drugim od 6.00 do 20.00. Same zasady przeprowadzania głosowania w dużej mierze tożsame są z zasadami obowiązującymi w wyborach parlamentarnych. Głosować można wyłącznie osobiście. Dobrze się stało, że upadła propozycja zezwalająca na głosowanie poprzez pełnomocnika przez osoby niepełnosprawne i osoby, które ukończyły 75 lat[xv]. Taki sposób głosowania w żaden sposób nie oddawałby woli uprawnionego, a wyłącznie wolę pełnomocnika, tym bardziej że nie mogło być jakichkolwiek mechanizmów pozwalających na kontrolę wykonania woli udzielającego pełnomocnictwa[xvi]. Dziwić musi wszakże, że skoro jednak chciano zwiększyć potencjalną możliwości oddania głosu, a przez to zwiększyć frekwencję referendalną, nie zdecydowano się na wprowadzenie powszechnie występującego w państwach demokratycznych prawa do głosowania za pośrednictwem poczty. Obecnie w doktrynie prawa konstytucyjnego praktycznie nie ma wątpliwości co do tego, iż ta forma głosowania nie ogranicza zasady bezpośredniości[xvii], zaś korzyści z tego wynikające z całą pewnością byłyby większe niż z głosowania dwudniowego.
Dwudniowe głosowanie rodzi jeszcze jeden problem. Wynika on z nieprecyzyjnego brzmienia art. 3 ust. 1 ustawy. Artykuł ten stanowi, że „prawo udziału w referendum ma obywatel polski, jeżeli najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat. W sposób ewidentny brakuje tutaj określenia czy chodzi o pierwszy czy też drugi dzień głosowania. Naturalnie względy racjonalne przemawiają za tym drugim rozwiązaniem, choć nie jesteśmy przekonani co do tego, czy osoba, która kończy lat 18 drugiego dnia głosowania mogłaby w nim uczestniczyć pierwszego dnia. Przemawia za tym sama Konstytucja RP, zgodnie z którą podstawową barierą posiadania praw politycznych jest właśnie wiek. Dlatego też trzeba przyjąć, że uznanie możliwości głosowania przez osoby, które ukończyły lat 18 dotyczy wyłącznie drugiego dnia referendum. Stanowisko to wzmacnia fakt, iż dla osób kończących 18 lat w drugim dniu głosowania sporządzany jest dodatkowy spis uprawnionych do głosowania (art. 9 ust. 3 ustawy). Przeciwny pogląd byłby absolutnie sprzeczny z postanowieniami Konstytucji.
Nie przedstawiając bliżej kwestii związanych z organizacją i przebiegiem referendum wskazać należy pewne szczególne rozwiązania zawarte w ustawie o referendum ogólnokrajowym, nie występujące w pozostałych aktach normatywnych regulujących problematykę głosowań powszechnych. Swoiste novum stanowi możliwość powstawania obwodów głosowania w domach studenckich lub zespołach takich domów. Zgodnie z art. 7 ustawy obwody takie mogą powstać, jeśli co najmniej 50 osób uprawnionych do udziału w referendum poinformuje pisemnie rektora szkoły wyższej prowadzącej dom studencki (ewentualnie prowadzonej przez inny podmiot, który zawarł z niniejszą szkołą wyższą umowę o jego prowadzenie) o zamiarze przebywania w domu studenckim w dniu referendum. Pisemne powiadomienie rektora musi nastąpić odpowiednio wcześniej, gdyż utworzenie takiego obwodu następuje uchwałą rady gminy podjętej najpóźniej w 45 dniu przed dniem referendum. Spis osób uprawnionych do głosowania w domu studenckim tworzony jest na podstawie wykazu osób, które oświadczą, iż będą w nim przebywać w dniu referendum przekazanego gminie przez rektora szkoły wyższej najpóźniej 10 dnia przed dniem głosowania. W praktyce wydaje się, że informacja o zamiarze przebywania w domu studenckim w dniu referendum będąca podstawą utworzenia obwodu nie może bezpośrednio służyć do sporządzenia spisów uprawnionych do głosowania. W związku ze znacznym odstępem czasowym pomiędzy powstaniem obwodu a sporządzeniem spisu wykazy te mogą i muszą być na bieżąco uaktualniane, gdyż niejednokrotnie pierwotne plany poszczególnych osób mogą ulec zasadniczej zmianie.
3. Jak już wspomniano ustawa reguluje problematykę trzech rodzajów referendów ogólnokrajowych przewidzianych przez Konstytucję. Pierwszym z nich jest referendum w sprawach o szczególnym dla państwa. Ustawa rozwija tutaj postanowienia art. 125 Konstytucji, zgodnie z którym referendum takie może zarządzić „Sejm bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy liczby posłów lub Prezydent Rzeczypospolitej za zgodą Senatu wyrażoną bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów”. Nie może być żadnych wątpliwości, że Prezydent działa tutaj z własnej inicjatywy, co nie znaczy iż faktyczna inspiracja nie może pochodzić z różnych środowisk obywatelskich. Inaczej sytuacja wygląda w przypadku referendum zarządzanego przez Sejm. Z wnioskiem do Sejmu o jego przeprowadzenie mogą wystąpić sami posłowie, a także Senat, Rada Ministrów oraz grupa co najmniej 500000 obywateli mających prawo udziału w referendum (art. 61 ust. 1 ustawy). Wniosek ten przybiera postać inicjatywy sformułowanej, co oznacza, że wnioskodawca ma w nim zawrzeć dokładne propozycje pytań lub wariantów rozwiązania w sprawie poddanej pod referendum. Teoretycznie użycie sformułowania propozycje oznaczać powinno, Sejm ma prawo w toku rozpatrywania wniosku modyfikować je w dowolny sposób, co mogłoby prowadzić do sytuacji w której pytania referendalne nie oddawałyby intencji wnioskodawców. Regulamin Sejmu[xviii] w art. 67 ust. 1 przesądza jednak o rozwiązaniu odmiennym, stwierdzając, że nie może on „zmieniać zakresu przedmiotowego wniosku rozpatrzonego przez Sejm ani merytorycznej treści pytań lub wariantów rozwiązań”. Jak to rozwiązanie ma się jednak do postanowienia ustawy, stwierdzającego, że to właśnie Sejm w uchwale o zarządzeniu referendum ustala treść pytań lub wariantów rozwiązania w sprawie poddanej pod referendum? Wątpliwości nie ma natomiast co do tego, iż prawo zarządzenia referendum jest dyskrecjonalnym prawem Sejmu, co oznacza, że może on odrzucić wniosek o przeprowadzenie referendum. W takiej sytuacji, Marszałek Sejmu informuje o tym fakcie wnioskodawcę.
Ustawodawca nie zdecydował się na określenie sposobu realizacji prawa zgłoszenia wniosku o przeprowadzenie referendum przez podmioty uprawnione, pozostawiając te kwestie do rozstrzygnięcia w wewnętrznych aktach normatywnych poszczególnych organów[xix]. Wyjątkiem jest tu sposób zgłaszania wniosku przez grupę obywateli. Niestety ustawa prawie dokładnie powtórzyła regulacje sposobu wnoszenia wniosku o przeprowadzenie referendum przez obywateli zawarte w poprzedniej ustawie o referendum. Trzeba przyznać, że regulacje te są zbyt ogólne i rodzą możliwość licznych manipulacji. Można było sięgnąć do znacznie lepszych (choć nie pozbawionych nieścisłości) wzorców zawartych w ustawie o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli. Zgłoszenie wniosku obywatelskiego dokonywane jest na piśmie przez pełnomocnika, którym jest osoba wskazana w pisemnym oświadczeniu pierwszych 15 osób, które podpisały wniosek o przeprowadzenie referendum. Wprowadzone zostały jednak ograniczenia przedmiotowe obywatelskiego wniosku o przeprowadzenie referendum (nie dotyczą one pozostałych podmiotów, którym przysługuje inicjatywa referendalna). Nie może on dotyczyć takich kwestii jak: wydatki i dochody państwa, a w szczególności podatków oraz innych danin publicznych, obronności państwa oraz amnestii.
Szczególny zarzut dotyczy braku jakiejkolwiek regulacji dotyczącej sposobu zbierania podpisów przez obywateli, a także czasu w jakim powinny one być zgromadzone. W zasadzie nie istnieje żadna szczególna kontrola procesu gromadzenia podpisów, tym bardziej, że nie obowiązują tutaj ograniczenia dotyczące prowadzenia kampanii prareferendalnej. Może doprowadzić to do sytuacji, w której w fazie zbierania podpisów dochodzić do nadużyć, chociażby przez to, że nie zostało wprowadzone ograniczenie dotyczące zakazu modyfikacji wniosku po rozpoczęciu zbierania podpisów[xx]. Ponadto zastrzeżenia budzić musi zakres danych wskazywanych na wykazie obywateli popierających wniosek o przeprowadzenie referendum. Podobnie zresztą jak w przypadku wniosku popierającego wykonywanie inicjatywy ustawodawczej przez obywateli nie przewidziane zostało podanie daty dokonania takiej czynności, co może spowodować niejasności dotyczące faktu, czy osoba udzielająca wnioskowi poparcia posiadała w danej chwili prawa wyborcze. W szczególności dotyczy to osób, które złożyły podpisy przed ukończeniem 18 roku życia, a także osób, które prawa wyborcze utraciły po udzieleniu poparcia. Jedyną datą pewną jest tu bowiem data zgłoszenia wniosku do Marszałka Sejmu. Jest to o tyle istotne, że jak już wskazano ustawodawca nie zdecydował się na ograniczenie czasu zbierania podpisów poparcia przez wnioskodawców. Pozwala to wobec tego na istnienie w zasadzie niekończących się kampanii gromadzenia podpisów poparcia, co w zasadniczy sposób utrudnia weryfikowanie uzyskanych podpisów.
Weryfikacja liczby zgłoszonych podpisów należy do Marszałka Sejmu. Jedynie w sytuacji, w której powstaną uzasadnione wątpliwości co do liczby zgłoszonych podpisów w proces ten angażowana jest Państwowa Komisja Wyborcza, która dysponuje fachową kadrą urzędniczą pozwalającą na skuteczne dokonanie weryfikacji. Rodzi się tutaj pytanie co oznacza sformułowanie „uzasadnione wątpliwości”. Wydaje się, że zwrot ten należy rozumieć analogicznie jak pod rządami poprzedniej ustawy. Tak więc jeśli liczba podpisów jest zbyt mała czy też wystarczająca i nie budząca wątpliwości PKW nie brać udziału w weryfikacji podpisów. Należy więc uważać, że uzasadnione wątpliwości mogą powstać wyłącznie, gdy liczba podpisów jest wystarczająca, jednakże autentyczność niektórych z nich nie jest pewna[xxi]. Kontrowersje budzić musi jednak postanowienie art. 63 ust. 6. stanowi on, ze jeśli po weryfikacji dokonanej przez PKW okaże się, ze liczba podpisów osób popierających wniosek jest mniejsza niż ustawowo wymagana, marszałek Sejmu wyznacza 14 dniowy termin na uzupełnienie brakującej liczby podpisów. Ścisła interpretacja powodowałaby więc sytuację, w której złożenie zbyt małej liczby podpisów, które jednak wątpliwości nie budzą, pozbawia wnioskodawcę możliwości ich uzupełnienia, zaś wnioskodawca, który nawet dopuścić się mógł fałszerstwa takie prawo uzyska. Dlatego też, należy uznać, że w każdym przypadku, gdy liczba podpisów nie jest wystarczająca, Marszałek Sejmu powinien wyznaczyć dodatkowe 14 dni na ich uzupełnienie. W przypadku, gdy zaś brakujące podpisy poparcia nie zostaną uzupełnione Marszałek odmawia przyjęcia wniosku. Decyzja ta nie zamyka postępowania, ponieważ pełnomocnikowi wnioskodawców przysługuje w terminie 14 dni od daty doręczenia prawo zaskarżenia postanowienia Marszałka Sejmu do Sądu Najwyższego. Sąd Najwyższy zobowiązany jest do rozpatrzenia skargi w ciągu 30 dni w postępowaniu nieprocesowym w składzie 3 sędziów. Orzeczenie Sądu ma charakter ostateczny, co skutkuje tym, że w przypadku utrzymania w mocy postanowienia Marszałka Sejmu, procedura referendalna zostanie zamknięta.
Inaczej przedstawia się tryb zarządzenia referendum przez Prezydenta. Jak już podkreślono projekt postanowienia Prezydenta przekazywany jest do Senatu, w celu uzyskania jego zgody na przeprowadzenie wskazanego w nim wniosku. Projekt postanowienia musi zawierać treść proponowanych pytań lub wariantów rozwiązania w sprawie poddanej pod referendum oraz termin jego przeprowadzenia. Senat nie może w żaden sposób ingerować w treść proponowanych przez Prezydenta pytań i jego ogranicza się wyłącznie do zatwierdzenia bądź nie projektu postanowienia[xxii]. Zgodnie z art. 64 powinien on podjąć uchwałę w sprawie wyrażenia zgody (bądź odmowy jej wyrażenia) na zarządzenie referendum w ciągu 14 dni od przekazania postanowienia Prezydenta.
Ustawa powtarza ustanowione w Konstytucji warunki ważności referendum. Wynik tegoż będzie wiążący, jeśli weźmie w nim udział więcej niż połowa uprawnionych do głosowania. W przeciwnym wypadku nie rodzi ono skutków prawnych. Należy jednak zgodzić się z poglądem, że powinno ono być wtedy jako dokonana na szeroką skalę konsultacja społeczna, a więc w przypadku jednoznacznego wyniku pomimo nieosiągnięcia wymaganej frekwencji organy państwowe powinny wziąć pod uwagę jego wynik, chociaż formalnie nie są nim związane. Samo rozstrzygnięcie problemu poddanego pod referendum następuje zwykłą większością głosów, zarówno w przypadku głosowania pozytywnego bądź negatywnego jak i głosowania wariantowego. W związku z powyższym nie byłoby dobrze, aby w przypadku głosowania wariantowego przewidywano możliwość wyboru pomiędzy więcej niż dwoma opcjami. Mogłoby to bowiem doprowadzić do sytuacji, w której rozwiązanie mające poparcie mniejszości wyborców stało się obowiązujące w wyniku podzielenia się głosów.
Oczywiście w sytuacji referendum, którego wynik jest wiążący istnieje konieczność transformacji rozstrzygnięcia podjętego w głosowaniu powszechnym do obowiązującego prawodawstwa. W związku z tym art. 67 stanowi, iż „właściwe organy państwowe podejmują niezwłocznie czynności w celu realizacji wiążącego wyniku referendum zgodnie z jego rozstrzygnięciem przez wydanie aktów normatywnych bądź podjecie innych decyzji, nie później jednak niż w terminie 60 dni od dnia ogłoszenia uchwały Sądu Najwyższego o ważności referendum w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej”. Norma zawarta w powyższym przepisie nie jest jednak dostatecznie precyzyjna, a co więcej rodzi możliwości celowego odwlekania realizacji decyzji suwerena. Podkreślenia wymaga fakt, że ustawowo określony termin sześćdziesięciodniowy dotyczy wyłącznie czasu podjęcia czynności, których końcowym efektem ujęcie w ramy prawne decyzji suwerena. Nie przewidziano natomiast ram czasowych na ich zakończenie. Może się zdarzyć, że przykładowo inicjatywa ustawodawcza w takiej kwestii zostanie wniesiona, a dalej „utknie” w pracach parlamentarnych lub nawet nie zostanie przez ten parlament uchwalona, gdyż w Polsce uchwalanie ustaw jest jego wyłączną kompetencją. Ustawa nie pozostawia żadnych możliwości skutecznego dochodzenia realizacji popartego w referendum rozwiązania. Jeszcze bardziej realne wydaje się wydanie aktów normatywnych, które nie będą w sposób wierny oddawać woli suwerena. Dlatego też jeszcze raz warto wyrazić, wątpliwość czy dobrze się stało, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej nie przewiduje instytucji ustaw referendalnych, która to w znacznym stopniu zapobiegłaby problemom wynikającym z wprowadzenia w życie decyzji podjętych w głosowaniu powszechnym[xxiii].
4. Drugi rodzaj referendum uregulowany w ustawie stanowi referendum w sprawie wyrażenia zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej. Chodzi tu naturalnie nie o wszystkie umowy międzynarodowe, a wyłącznie o umowy, o których mowa w art. 90 Konstytucji, czyli o umowy, które przekazują organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach. Szczególne postanowienia ustawy odnoszące się do tego rodzaju referendum w dużej mierze zdeterminowane zostały przez stosowne normy konstytucyjne. Pierwszym krokiem, który zostaje w parlamencie podjęty w sprawie wyrażenia zgody na ratyfikację takiej umowy międzynarodowej jest wybór jednego z dwóch możliwych trybów podjęcia decyzji w tej sprawie, czyli zdecydowanie czy zgoda ta udzielona zostanie przez sam parlament w ustawie uchwalonej w szczególnym trybie czy też w referendum. O wyborze trybu decyduje sam Sejm uchwałą podjętą bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Decyzja o tym, iż zgoda na ratyfikację umowy międzynarodowej na drodze referendum nie oznacza jeszcze samego referendum zarządzenia referendum. Konstytucja jest w tej mierze precyzyjna stanowiąc, że również do jego zarządzenia stosuje się przepisy art. 125 Konstytucji[xxiv], czyli prawo do jego zarządzenia posiada Prezydent za zgodą Senatu jak i sam Sejm. Pozostają wszakże wątpliwości, czy nie byłoby lepszym rozwiązaniem, aby wybór trybu referendalnego i jego zarządzenie odbywało się w jednaj uchwale Sejmu. Niestety przyjęcie takiego rozwiązania naruszałoby postanowienia Konstytucji[xxv].
Źle się stało, że ustawa o referendum nie reguluje ogólnej treści pytania referendalnego, tym bardziej, iż w projekcie ustawy była ona sformułowana. Brzmieć miało ono „czy wyrażasz zgodę na ratyfikacją przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej umowy międzynarodowej z dnia ... (tytuł umowy)”. Nie można nie zgodzić się tu z poglądem P. Winczorka, że właśnie taka treść pytania „wynika wprost ze sformułowań jakie znajdujemy w art. 90 ust. 2 i 3 Konstytucji RP”[xxvi]. Otóż postanowienia konstytucyjne w sposób jednoznaczny precyzują, iż w referendum suweren wyraża zgodę na ratyfikację konkretnej umowy, a nie na inne czynności, choćby bezpośrednio wynikające z ratyfikacji takiej umowy. Dlatego też dziwić musi dyskusja, która poprzedzała zarządzenie referendum w sprawie wyrażenia zgody na ratyfikację traktatu akcesyjnego do Unii Europejskiej, a w szczególności wybór pytania w tym referendum dokonany przez Sejm, który musi budzić wątpliwości z punktu widzenia jego zgodności z Konstytucją, jak i naraża on na możliwość zarzutu formalnej niezgodności traktatu z Konstytucją[xxvii].
Ustawa, biorąc pod uwagę rozstrzygnięcia konstytucyjne, stanowi wprost, że w sytuacji w której wynik referendum jest wiążący większość odpowiedzi na pozytywnych upoważnia Prezydenta do ratyfikacji umowy międzynarodowej, zaś negatywny takiej zgody nie udziela. W art. 75 rozwiązano też wątpliwości co się dzieje, gdy wynik nie będzie wiążący z powodu zbyt niskiej frekwencji. Ustawodawca podzielił zdanie większości przedstawicieli doktryny[xxviii], stanowiąc, że „jeżeli wynik referendum w sprawie wyrażenia zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej jest niewiążący, Sejm może ponownie podjąć uchwałę w sprawie wyboru trybu wyrażenia zgody na ratyfikację tej umowy”. Oznacza to, że podjęcie decyzji w sprawie trybu ponownie pozostaje w gestii Sejmu, który w związku z niepowodzeniem referendum może powierzyć uchwalenie ustawy wyrażającej zgodę na ratyfikację takiej umowy obu izbom parlamentu[xxix]. Co więcej nie ma żadnych ograniczeń, aby ponownie zostało w tej sprawie przeprowadzone referendum. Nie sposób zgodzić się tu z przeciwnym poglądem wyrażonym przez S. Gebethnera, który podkreśla, ze takie unormowanie mogłoby znaleźć się wyłącznie w Konstytucji RP. Według tego autora wynik referendum zawsze ma charakter rozstrzygający i „albo jest zgoda na ratyfikację albo tej zgody nie ma”, a sytuacji, gdy brak jest wymaganej konstytucyjnie frekwencji „zgoda na ratyfikację nie została wyrażona”. W takiej sytuacji procedura ratyfikacyjna zostaje zakończona ze skutkiem negatywnym[xxx]. Z powyższego rozumowania jednoznacznie wypływa zrównanie przez S. Gebethnera sytuacji, w której wynik referendum jest negatywny oraz sytuacji, w której referendum nie jest wiążące z powodu frekwencji. Nie ma wątpliwości, że w obu przypadkach nie została wyrażona zgoda na ratyfikację. O ile jednak, gdy większość głosujących opowiedziała się przeciw ratyfikacji przy frekwencji przekraczającej 50 % procedura jest zamknięta. Czy jednak tak samo jest w tym drugim przypadku. Odpowiedz musi brzmieć: nie. Otóż do referendum ratyfikacyjnego stosuje się odpowiednio art. 125 Konstytucji, który w ust 3 brzmi: „jeżeli w referendum ogólnokrajowym wzięło udział więcej niż połowa uprawnionych do głosowania, wynik jest wiążący”. Analogicznie więc w przeciwnym wypadku wynik tan wiążący nie jest, co pozwala Sejmowi do powrotu do wyboru procedury ratyfikacyjnej. Tak więc norma ustawy wskazująca na ponowne prawo Sejmu do podjęcia decyzji w sprawie procedury ratyfikacji jest jak najbardziej dopuszczalna na gruncie Konstytucji. Konstytucja bowiem wyraźnie różnicuje referendum wiążące i referendum opiniodawcze, będące w zasadzie wyłącznie konsultacją ludową, z uwagi na jego niewiążący charakter. Inaczej wyglądałaby sytuacja, gdyby Konstytucja nie mówiła nic o wiążącym wyniku, a jedynie stanowiła, że zgoda na ratyfikację umowy międzynarodowej może być udzielona, gdy większość biorących udział w referendum opowiedziało się za jej wyrażeniem pod warunkiem, że wzięła w nim udział więcej niż połowa uprawnionych. W takiej sytuacji pogląd S. Gebethnera byłby w pełni uzasadniony.
Z pozytywnym wynikiem referendum, w którym wyrażono zgodę na ratyfikację umowy międzynarodowej, wiąże się jeszcze jednak kwestia. Referendum takie nie jest bowiem formą ratyfikacji umowy międzynarodowej, a wyłącznie upoważnia Prezydenta do takiego działania. Jednakże wyłącznie upoważnia, gdyż ostateczna ratyfikacja należy do uprawnień Prezydenta. Oczywiście zasadą jest, że Prezydent nie ma obowiązku dokonania ratyfikacji umowy międzynarodowej do której został upoważniony przez Sejm i Senat. Może nie tylko wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie jej zgodności z Konstytucją, ale także może po prostu odmówić jej ratyfikacji[xxxi]. Czy analogicznie sytuacja wygląda w przypadku zgody udzielonej bezpośrednio przez Naród? Odpowiedz nie jest już tak jednoznaczna. Wątpliwości wynikają z faktu, iż Konstytucja stanowi, ze wynik referendum jest wiążący, gdy wzięła w nim udział więcej niż połowa uprawnionych. Tak więc, jeżeli uznamy, że Prezydent nie jest związany wolą narodu, oznacza to nic innego jak podważenie wiążącego charakteru referendum. W przeciwnym zaś wypadku prawo Prezydenta do ratyfikowania umowy międzynarodowej zostanie ograniczone i spowoduje, że stanie się on w tym wypadku „notariuszem” woli suwerena. Jednakże wydaje się, że to drugie stanowisko jest zdecydowanie bliższe celowi, jaki chciał osiągnąć historyczny ustrojodawca, gdyż absurdalne byłoby uznanie braku prawnego związania głowy państwa wolą suwerena.
5. Wreszcie ostatnim występującym w Polsce referendum ogólnokrajowym jest referendum zatwierdzające uprzednio uchwaloną przez parlament zmianę Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawa w swojej treści praktycznie powtórzyła w swojej treści analogiczne regulacje konstytucyjne. Referendum zatwierdzające zmianę Konstytucji w zasadniczy sposób różni się od poprzednich dwóch rodzajów referendów. Po pierwsze z uwagi na inny podmiot uprawniony do zarządzenia referendum., gdyż zarządza je marszałek Sejmu na wniosek podmiotów uprawnionych do wystąpienia z projektem ustawy konstytucyjnej zmieniającej Konstytucję, czyli na wniosek co najmniej 92 posłów, Senatu lub Prezydenta Rzeczypospolitej. W takiej sytuacji marszałek Sejmu staje się zobowiązany do zarządzenia referendum, bez względu na jego osobisty stosunek do potrzeby przeprowadzenia takiego referendum. W przypadku braku wniosku o przeprowadzenie referendum ze strony uprawnionych podmiotów samo przyjęcie zmian przez Sejm i Senat będzie wystarczające Po drugie wąsko określony został zakres zmian konstytucyjnych, które podlegają zatwierdzeniu w referendum. Dotyczy to wyłącznie zmian przepisów rozdziału I, II i XII, a więc zmian zasad Konstytucji z 1997 roku, postanowień dotyczących praw podstawowych oraz dotyczących procedury zmiany konstytucji. Trzecią kwestią jest ograniczony czas zgłoszenia wniosku o przeprowadzenie referendum zatwierdzającego zmiany do Konstytucji. Może to nastąpić w nieprzekraczalnym terminie 45 dni od dnia uchwalenia ustawy przez Senat. I wreszcie w odmienny sposób uregulowany został wymóg większości potrzebnej do zatwierdzenia zmiany Konstytucji. Zmiana ta zostaje bowiem przyjęta w sytuacji, gdy opowie się za nią większość głosujących. Tak więc nie istnieje tu wymóg określonej minimalnej frekwencji dla wiążącego charakteru referendum. Większość potrzebna do zatwierdzenia zmian nie jest jednak większością zwykłą. nie wystarczy, iż za zmianą opowie się więcej głosujących niż przeciwko niej. Musi za taką zmianą opowiedzieć się większość osób biorących udział w głosowaniu. Wynika z tego, że aprobatę zmian musi wyrazić więcej osób niż osób jej przeciwnych oraz osób, które oddały głosy nieważne. Jak podkreśla Z. Jarosz „będzie to więc rodzaj większości bezwzględnej”, gdzie liczba głosów pozytywnych musi przewyższać połowę wydanych kart do głosowania[xxxii]. Na zakończenie uwag o tej formie referendum warto podkreślić jeszcze jedną kwestię. Słusznie stało się, że w odróżnieniu od referendum w sprawie wyrażenia zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej, ustawodawca uznał potrzebę ujęcia w pytaniu referendalnym wskazanie dokładnego tytułu ustawy, co pozwoli na unikniecie zarzutów, iż treść pytania została zmanipulowana dla osiągnięcia określonego efektu socjologicznego i uzyskanie określonych wyników głosowania.
Oczywiste jest, że wynik każdego referendum jest wyrazem woli suwerena. Rodzi się więc pytanie czy nie powinien w Polsce zostać ustalony okres karencyjny, w przypadku gdy odpowiedz wyborców na zadane pytanie (bądź pytania) będzie negatywna. Wynik referendum, który ma wiążący charakter powinien bowiem zostać uszanowany. Warto dodać, że w projekcie ustawy zawarto przepisy, iż sprawy o szczególnym znaczeniu dla państwa będące przedmiotem referendum nie mogą być ponownie poddane referendum przed upływem 4 lat od dnia jego przeprowadzenia”[xxxiii]. Nie mamy wątpliwości, że regulacja taka powinna być rozciągnięta na wszystkie rodzaje referendów ogólnokrajowych, z tym że w odniesieniu do ratyfikacji traktatów i zmiany konstytucji odnosić się powinna do projektów o tożsamej treści. Godzi się wspomnieć, że ustanowienie takich okresów karencji obowiązuje w licznych państwach europejskich, jak Hiszpania[xxxiv] czy Włochy[xxxv].
6. Ustawa w niezwykle szeroki sposób reguluje kwestie związane z kampania referendalną. W art. 37 wyliczone zostały podmioty, które mogą prezentować swoje stanowiska w sprawie poddanej pod głosowanie ludowe. Ustawa zalicza do nich obywateli, partie polityczne, stowarzyszenia, fundacje oraz inne podmioty. Widać więc jednoznacznie, że wyliczenie to ma charakter przykładowy. Rodzi się jednak pytanie dlaczego wymienione zostały z nazwy akurat stowarzyszenia i fundacje, a pominięto inne podmioty np. związki zawodowe, które niejednokrotnie mogą być żywotnie zainteresowane w prowadzeniu kampanii referendalnej. Formalnie kampania referendalna zaczyna się w dniu ogłoszenia aktu normatywnego zarządzającego referendum a kończy na 24 godziny przed dniem głosowania. Trzeba jednak zauważyć, że w praktyce kampania ta trwa już przed jej formalnym rozpoczęciem. Z prawnego punktu widzenia nie będzie ona wszakże traktowana jako kampania referendalna, a jedynie jako przedstawianie własnych poglądów przez podmioty uczestniczące w życiu publicznym. Ma to o tyle znaczenie, że jej prowadzenie nie będzie regulowane przez przepisy ustawy o referendum ogólnokrajowym.
Ustawa w sposób jednoznaczny odróżnia kampanię referendalną od kampanii instytucjonalnej, której głównym celem jest wyjaśnienie technicznych aspektów głosowania[xxxvi]. Te ostatnie polegają na przekazywaniu przez „organy władzy państwowej, w tym organ zarządzający referendum, informacji mających na celu przedstawienie i wyjaśnienie treści pytań lub zaproponowanych wariantów rozwiązań oraz udzielenie odpowiedzi na pytania obywateli dotyczące referendum” (art. 58). Kampania instytucjonalna powinna więc prowadzona być w sposób neutralny, obiektywny, a co najważniejsze nie może wywoływać u odbiorców wrażenia, iż jeden z wariantów głosowania jest preferowany przez organy ją prowadzące. Chodzi tu wyłącznie o informowanie o konkretnym rozumieniu pytań referendalnych i ich skutkach, oczywiście bez subiektywnej ich oceny.
Kampania referendalna może być prowadzona za pomocą różnych środków, które pozwolą na jej dotarcie do jak najszerszego grona wyborców. Przewidziane zostały jednakże pewne ograniczenia dotyczące jej prowadzenie. Są one w zasadzie tożsame z ograniczeniami wynikającymi z postanowień ordynacji wyborczych. I tak kampania nie może być prowadzona na terenie zakładów pracy w sposób i w formach zakłócających ich normalne funkcjonowanie, a także na terenie urzędów administracji rządowej i samorządowej, sądów, jednostek wojskowych i innych jednostek podległych Ministrowi Obrony Narodowej, obrony cywilnej oraz skoszarowanych jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Ponadto zabronione jest w czasie kampanii przeprowadzanie gier losowych i konkursów z nagrodami, których wartość przewyższa wartość przedmiotów zwyczajowo używanych w celach reklamowych lub promocyjnych, a także podawanie lub dostarczanie w ramach niniejszej kampanii napojów alkoholowych.
Podstawą prowadzonej kampanii referendalnej jest możliwość identyfikacji podmiotów ją prowadzących. Dlatego też zgodnie z art. 42 ustawy wszelkie plakaty hasła lub ulotki oraz inne materiały dotyczące referendum podlegają ochronie prawnej wyłącznie w sytuacji, gdy zawierają oznaczenia od kogo pochodzą. Szczególne obostrzenie dotyczy tu kampanii prowadzonej za pośrednictwem prasy, radia i telewizji. W takim przypadku publikacja wszelkich informacji, komunikatów, apeli i haseł rozpowszechnianych w powyższy sposób jest uzależniona właśnie od wskazania od kogo one pochodzą i kto je opłacił. Tylko bowiem takie oznaczenie pozwala na skuteczną realizację prawa do ochrony prawnej osób, których dobra mogłyby być naruszone przez podmioty prowadzące kampanię.
Właśnie w celu ochrony praw podmiotów, których dobra zostały naruszone w wyniku prowadzonej kampanii referendalnej przewidziana została, wzorem ordynacji wyborczej, specjalna procedura pozwalająca na szybkie i skuteczne dochodzenie ochrony prawnej. Każdy, czyjego prawa zostały naruszone przez rozpowszechnianie nieprawdziwych informacji w materiałach referendalnych może wystąpić do sądu okręgowego z wnioskiem o wydanie orzeczenia zakazującego rozpowszechniania takich informacji, przepadku materiałów je zawierających, nakazania sprostowania takich informacji bądź opublikowania odpowiedzi na stwierdzenia naruszające dobra osobiste lub też nakazania przeproszenia osoby, której dobra zostały naruszone. Istotne jest, że wniosek ten ma być rozpatrzony w ciągu 24 godzin od jego złożenia, zaś postanowienie sądu wraz z uzasadnieniem doręczane jest wnioskodawcy i zobowiązanemu do wykonania tego postanowienia. Równie krótkie, czyli 24 godzinne, są terminy złożenia zażalenia na to postanowienie do sądu apelacyjnego i jego rozpatrzenie przez niniejszy sąd. Wykonanie prawomocnego postanowienia sądu nakazującego przeprosiny bądź umieszczenie sprostowania również musi być wykonane niezwłocznie najpóźniej w ciągu 24 godzin od doręczenia postanowienia. Z całą pewnością taka procedura pozwala na zabezpieczenie interesów osób poszkodowanych i kompensatę tych naruszeń jeszcze w toku kampanii referendalnej.
Ustawodawca uznał również szczególną rolę kampanii prowadzonej za pośrednictwem środków masowego przekazu. W ramach tej kampanii możemy wyróżnić jej dwie formy. Kampanie bezpłatną prowadzoną wyłącznie za pośrednictwem publicznych mediów elektronicznych oraz kampanie finansowaną ze źródeł podmiotów uprawnionych do udziału w kampanii referendalnej. Ta druga forma została przez ustawodawcę potraktowana niezwykle liberalnie i nie wprowadzono w niej żadnych szczególnych ograniczeń. Podstawą zasadą rządzącą tego typu kampanią jest równość praw podmiotów uczestniczących w kampanii referendalnej, czego wyrazem jest fakt, iż każdy z nich ma prawa do rozpowszechniania ogłoszenia referendalne w programach radiowych i telewizyjnych, przy czym zgodnie z art. 56 ust. 3 „wysokość opłat pobieranych za czas rozpowszechniania ogłoszeń referendalnych musi być jednakowa dla wszystkich podmiotów i ustalona według cennika obowiązującego w dniu ogłoszenia uchwały lub postanowienia o zarządzeniu referendum. Nie ma więc możliwości różnicowania stawek w zależności od stanowiska zajmowanego przez poszczególnych nadawców w kwestii będącej przedmiotem referendum. Co więcej nadawcy nie mają prawa odmowy rozpowszechniania audycji i ogłoszeń referendalnych.
Zasadnicze znaczenia ma jednak kampania prowadzona w środkach publicznego radia i telewizji. To bowiem właśnie w radiu i telewizji rozgrywa się zasadnicza walka o wpływa na decyzję anonimowej rzeszy telewidzów i radiosłuchaczy[xxxvii]. Ustawa wskazuje precyzyjnie podmioty, które są uprawnione do udziału w takiej kampanii. Zgodnie z art. 48 ust. 1 są nimi: partie polityczne, które w ostatnich przed referendum wyborach do Sejmu uzyskały co najmniej 3 % głosów w skali kraju względnie wchodziły w skład koalicji wyborczej, która w skali kraju otrzymała co najmniej 6 % głosów, kluby poselskie, senatorskie i parlamentarne, które na rok przed dniem ogłoszenia uchwały bądź postanowienia o zarządzeniu referendum zrzeszały posłów lub senatorów wybranych spośród kandydatów zgłoszonych przez komitet wyborczy wyborców, a ci posłowie lub senatorowie stanowili ponad połowę członków tych klubów oraz stowarzyszenia, inne organizacje społeczne oraz fundacje, pod warunkiem, że zostały one zarejestrowane na co najmniej rok przed ogłoszeniem aktu prawnego zarządzającego referendum i ich działalność mieszcząca się w zakresie celów statutowych związana jest z przedmiotem referendum. Ograniczenie to wydaje się być oczywiste. Nie można bowiem dopuścić do sytuacji, w której bezpośrednio przed referendum powstawałyby różnego rodzaju organizacje, których jedynym celem byłoby zaistnienie w kampanii referendalnej. Można mieć jednak daleko idące wątpliwości dlaczego prawo do udziału w kampanii za pomocą środków masowego przekazu mogą brać udział różnorakie stowarzyszenia czy fundacje nawet o marginalnym znaczeniu[xxxviii], a prawa tego pozbawiono liczną grupę partii politycznych, które nie uzyskały określonego poparcia w wyborach czy też liczne inne organizacje społeczne, jak chociażby wspomniane wcześniej związki zawodowe, których działalność nie zawsze związana jest bezpośrednio z przedmiotem głosowania ludowego. Przebieg prac nie pozostawia ku temu żadnych wątpliwości, że głównie chodziło tutaj o konkretną kampanię - kampanię dotyczącą referendum akcesyjnego[xxxix]. Nie można więc po raz kolejny podkreślić, że niestety wiele norm ustawy wskazuje na jej tworzenie pod kątem określonego referendum. Jedynym rozwiązaniem będzie tutaj uznanie takich partii politycznych za inne organizacje społeczne i dopuszczenie ich do kampanii prowadzonej za pomocą mediów publicznych na tożsamych zasadach jak stowarzyszenia. Dodatkowo w przypadku referendum, które zostało zarządzone z inspiracji grupy obywateli, możliwość kampanii w mediach publicznych przyznana została pełnomocnikowi niniejszej grupy obywateli. Podmioty uprawnione, aby móc skorzystać z przysługującego im prawa, muszą najpóźniej na 40 dniu przed dniem referendum, zawiadamiają Państwową Komisję Wyborczą o zamiarze skorzystania z powyższego prawa.
Telewizja Polska S.A. i Polskie Radio S.A. mają obowiązek w terminie od 16 dnia przed dniem referendum do zakończenia kampanii referendalnej rozpowszechniania na własny koszt[xl] audycji referendalnych uprawnionych podmiotów. Na podstawie art. 50 łączny czas takich audycji wynosi: 15 godzin w Telewizji Polskiej, w tym 3 godziny w TV Polonia i 30 godzin w polskim Radiu, w tym 5 godzin w audycjach przeznaczonych dla zagranicy, a także po 10 godzin w każdym programie regionalnym Telewizji Polskiej i 15 godzin w rozgłośniach regionalnych Polskiego Radia[xli].
Istotną kwestią jest sposób podziału czasu antenowego pomiędzy poszczególne podmioty. W grę wchodziły w zasadzie dwa modele. Pierwszy polegałby na równym podziale tego czasu pomiędzy podmioty popierające określone rozwiązanie i będące przeciwko niemu (w przypadku głosowania wariantowego równy czas przyznany byłby zwolennikom każdego z rozwiązań). Istnieje tutaj jednak zasadnicza słabość. Jak dzielić czas w sytuacji, gdy referendum dotyczyć będzie kilku powiązanych ze sobą kwestii. W takiej sytuacji może powstać znacznie większa ilość możliwych kombinacji odpowiedzi, a co się z tym wiąże znacznie większa liczba możliwych stanowisk prezentowanych przez podmioty uprawnione. dlatego też chyba właściwie się stało, że ustawodawca zdecydował się na podział czasu po równo dla wszystkich podmiotów uprawnionych do uczestniczenia w kampanii medialnej. Dokonują tego zarządy TVP i PR[xlii], działając na podstawie informacji uzyskanych z PKW. Sama kolejność rozpowszechniania programów w poszczególnych audycjach referendalnych ustalana jest na podstawie losowania przeprowadzonego przez kierujących redakcjami poszczególnych programów w obecności przedstawicieli podmiotów uprawnionych. Losowanie to odbywa się najpóźniej 18 dnia przed terminem referendum.
Ustawa o referendach ogólnokrajowych nie daje jakiejkolwiek możliwości ingerowania przez TVP lub PR w treść audycji referendalnych przygotowanych przez podmioty uprawnione. Jedyny element ingerencji dotyczyć może, co naturalne, czasu trwania takiej audycji. W tym celu nałożono na niniejsze podmioty obowiązek dostarczenia audycji na co najmniej 24 godziny przed dniem ich rozpowszechnienia. W przypadku stwierdzenia, że jej czas przekracza czas ustalony dla danej audycji TVP lub RP (oczywiście czas takiej audycji może być krótszy) wzywa do skrócenia takiej audycji, a gdy w ciągu 8 godzin od wezwania nie zostanie to dokonane, w czasie emisji ma obowiązek przerwania audycji po upływie czasu przysługującego podmiotowi uprawnionemu.
Kampania wyborcza kończy się na 24 godziny przed dniem głosowania (w przypadku referendum dwudniowego chodzi oczywiście o jego pierwszy dzień). Od tej chwili aż do zakończenia głosowania rozpoczyna się cisza wyborcza, czyli całkowity zakaz prowadzenia kampanii referendalnej. Ustawa w art. 39 wskazuje działania, których podejmowanie w tym okresie jest zabronione. Wymienia wśród nich: zwoływanie zgromadzeń, organizowanie pochodów i manifestacji, wygłaszanie przemówień, rozdawanie ulotek oraz prowadzenie w inny sposób kampanii referendalnej. Ten ostatni zwrot w sposób jednoznaczny przesądza o tym, iż wyliczenie to ma charakter przykładowy. Zakaz prowadzenia kampanii referendalnej oczywiście nie zabrania prowadzenia kampanii instytucjonalnej związanej z wyjaśnianiem problematyki technicznej głosowania oraz wyjaśnianiem treści pytań. Działania te muszą być jednak prowadzone niezwykle ostrożnie, aby nie budzić wątpliwości co do złamania ciszy propagandowej. Zabezpieczeniem, które ma zabezpieczyć wpływanie na wolę uprawnionych do głosowania w ostatniej fazie poprzedzającej referendum, a co się z tym wiąże nie doprowadzenie do sytuacji w której głosowanie odbywałoby się pod wpływem bezpośrednich emocji służyć ma również zakaz publikacji wyników badań opinii publicznej dotyczących przewidywanych zachowań głosujących w referendum trwający od zakończenia kampanii referendalnej aż do zakończenia głosowania. Wszelkie naruszenia ciszy wyborczej zagrożone są karą grzywny, szczególnie dotkliwej w przypadku publikacji sondaży wyborczych[xliii].
Niezwykle istotną kwestią są zasady finansowania kampanii referendalnej. Ustawa jest w tej mierze niezwykle liberalna stanowiąc w art. 47, że „wydatki ponoszone przez podmioty biorące udział w kampanii referendalnej pokrywane są z ich źródeł własnych i zgodnie z przepisami określającymi ich działalność finansową. Wyraźnie również podkreślono, że do finansowania kampanii referendalnej nie stosuje się przepisów ordynacji wyborczej. Jak podkreśla P. Winczorek, jeden z twórców projektu niniejszej ustawy, „przekonanie o odmienności kampanii referendalnej w stosunku do kampanii wyborczych usprawiedliwia, sądzić wypada, uregulowania o znacznym stopniu liberalizmu”[xliv]. Stanowisko to nie może jednak być przyjęte bezkrytycznie. Trudno bowiem uznać, że kampania referendalna ma całkowicie inny charakter niż kampania wyborcza, a tym bardziej niż kampania związana z wykonywaniem prawa ludowej inicjatywy ustawodawczej. W każdym z tych przypadków decydują się losy istotnych przyszłych rozstrzygnięć wpływających na kierunek rozwoju państwa. Skoro finansowanie pozostałych kampanii zostało w znaczny sposób ograniczone, to dlaczego w przypadku kampanii referendalnej nie zdecydowano się na jej podobne uregulowanie. Warto wskazać jeszcze jeden argument przemawiający za restrykcyjną regulacją finansowania kampanii referendalnych. P. Winczorek podkreśla, że „o ile w kampaniach wyborczych dążeniem uczestników jest uzyskanie przede wszystkim jakichś korzyści indywidualnych bądź grupowych, o tyle w przypadku referendum chodzi w pierwszym rzędzie o uzyskanie poparcia obywateli dla pewnego celu lub grupy celów” Dlatego jego zdaniem nie jest bezwzględnie konieczne wprowadzenie podobnych jak w przypadku kampanii wyborczej zasad finansowania i prowadzenia kampanii referendalnej[xlv]. Czyż jednak cele wynikające z kampanii referendalnej nie są podobne jak cele kampanii związanej z inną instytucją demokracji bezpośredniej, czyli kampanii promocyjnej dla projektu wnoszonego w ramach ludowej inicjatywy ustawodawczej. Wydaje się, że odpowiedz musi być tu oczywista. Co więcej w przypadku wykonywania inicjatywy ustawodawczej przez obywateli decyzja ostateczna i tak nie należy bezpośrednio do suwerena, a do jego przedstawicieli, natomiast inaczej sytuacja wygląda w referendum, gdzie kampania referendalna może wpłynąć na ostateczną decyzję. dlatego też nie widzimy uzasadnienia dla różnicowania zasad finansowania obu powyższych kampanii. Właściwym rozwiązaniem byłoby przyjęcie podobnych zasad jakie przewiduje ustawa o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli, w szczególności kwestii dotyczących powołania komitetu dla prowadzenia kampanii referendalnej oraz ograniczeń w finansowaniu tego rodzaju kampanii ze środków publicznych czy środków uzyskanych od podmiotów zagranicznych[xlvi].
Drugą wątpliwość dotycząca finansowania kampanii referendalnej wiąże się z faktem, iż finansowania kampanii referendalnych odbywa się zgodnie z przepisami regulującymi działalność finansową poszczególnych podmiotów. Spowoduje to sytuacje, że źródła środków na kampanie referendalne będą różne dla różnych podmiotów. Szczególne ograniczenia dotyczyć będą partii politycznych, co rodzić musi podejrzenie, że będą one prowadzić swoje kampanie za pomocą innych specjalnie do tego celu powołanych podmiotów prawnych, gdyż przykładowo fundacje i stowarzyszenie w zasadzie mogą korzystać z nieograniczonych źródeł dochodów. Również istnieje jeszcze jedno niebezpieczeństwo związane z praktycznie brakiem regulacji zakazującej kampanii referendalnej ze środków publicznych, w szczególności budżetu państwa i budżetów samorządów terytorialnych. może to spowodować, sytuacje, że przykładowo organy samorządu terytorialnego będą z własnych środków prowadzić kampanię za przyjęciem konkretnego rozwiązania w głosowaniu ludowym.
7. Ostatnia kwestia poruszana w niniejszym artykule dotyczy ważności referendum. Podobnie jak w przypadku wyborów jego ostateczna weryfikacja należy do Sądu Najwyższego, który w ciągu 60 dni od dnia ogłoszenia wyników referendum rozstrzyga o jego ważności w składzie całej Izby Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych. Stwierdzenie ważności referendum następuje po rozpatrzeniu protestów przeciwko ważności referendum. Ustawa rozróżnia dwa rodzaje protestów. Pierwszy wiąże się z zarzutem popełnienia przestępstwa przeciwko referendum lub naruszeniem przez PKW przepisów ustawy o referendum dotyczących ustalania wyników głosowania lub wyniku referendum. W takim przypadku uprawnionym do wniesienia protestu jest każdy, kto był uprawniony do udziału w niniejszym referendum. Drugi rodzaj dotyczy naruszenia przepisów ustawy dotyczących głosowania, ustalania wyników głosowania w obwodzie lub przez komisarza wyborczego. Krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia protestu z powodu takich zarzutów został ograniczony wyłącznie do osób, które były ujęte w spisie osób uprawnionych do udziału w referendum w danym obwodzie głosowania względnie w spisie na obszarze objętym właściwością komisarza wyborczego. Ponadto prawo wnoszenia obu protestów wyborczych posiadają przewodniczący komisji obwodowych oraz podmioty uprawnione do prowadzenia bezpłatnej kampanii w programach radiowych i telewizyjnych oraz osoby przez te podmioty upoważnione. Protesty wnoszone mogą być dopiero w ciągu 7 dni po ogłoszeniu wyników wyborów w Dzienniku Ustaw. Sama procedura ich rozpatrywania jest analogiczna jak w przypadku protestów wyborczych przy wyborach parlamentarnych.
Najistotniejszą kwestią związaną z podjęciem przez Sąd Najwyższy uchwały o unieważnieniu wyników głosowania. Ustawa nie przewiduje możliwości unieważnienia zbiorczych wyników głosowania, a jedynie dopuszcza unieważnienie takiego głosowania w obwodzie bądź obwodach wyborczych[xlvii]. Skutki takiego unieważnienia zależne są od tego czy wpływają one na wynik referendum. W sytuacji, gdy unieważnienie nie wpływa na jego wynik, PKW podejmuje uchwałę o skorygowaniu wyników referendum, przy czym nie uwzględnia w nich liczby osób uprawnionych do głosowania oraz wyników głosowania w tym obwodzie lub obwodach. Tak skorygowane wyniki PKW podaje niezwłocznie do wiadomości publicznej oraz ogłasza go w Dzienniku Ustaw. Odmiennie kształtuje się procedura w sytuacji, gdy wyniki te mają wpływ na wynik referendum. Ustawa nie precyzuje co oznacza sformułowanie „wpływ na wynik referendum”. Nie może być jednak wątpliwości, że chodzi o sytuacje, w których unieważnione wyniki w obwodach mogłyby spowodować wybór innego wariantu odpowiedzi, a także gdy może to wpływać na to czy osiągnięta została frekwencja wymagana dla wiążących wyników głosowania. Unieważnienie wyników referendum w poszczególnych obwodach skutkuje koniecznością przeprowadzenia w nich ponownego głosowania, które PKW zarządza na dzień wolny od pracy przypadający w terminie 20 dni od dnia ogłoszenia uchwały Sądu Najwyższego, stanowiącego jego podstawę względnie powtórzeniem wskazanych przez Sąd Najwyższy czynności związanych z procedurą głosowania. Ustawodawca nie przyznał możliwości przeprowadzenia głosowania w więcej niż jeden dzień, nawet gdyby pierwotne referendum było dwudniowe. Uprawnionymi do udziału w takim powtórzonym głosowania uprawnione są wyłącznie osoby, które były uprawnione do głosowania w dniu pierwotnego referendum[xlviii]. Oczywistym jest bowiem, że skoro wyniki te będą ujęte w skorygowanych wynikach zbiorczych referendum, nie może dojść do sytuacji, w której w części obwodów głosować będą osoby nie uprawnione do udziału w nim w dniu, na który zostało ono wyznaczone.
8. Podsumowując trzeba stwierdzić, że pomimo krytycznych uwag dobrze się stało, iż wreszcie po prawie 6 latach od wejścia w życie Konstytucji RP uchwalona została nowa ustawa o referendum. Szkoda tylko, że prace nad nią przebiegały w nadmiernie szybkim tempie, co nie pozwoliło na wyeliminowanie licznych nieścisłości w niej występujących, a dodatkowo stwarzało wrażenie przygotowywania tegoż aktu prawnego wyłącznie pod kątem jednego referendum - referendum akcesyjnego. Trzeba mieć nadzieję, że praktyka ustrojowa wykażą trafność przyjętych rozwiązań, a w szczególności przyczyni się do powszechniejszego niż dotychczas wykorzystywania tego, jakże ważnego, prawa obywatelskiego - prawa do bezpośredniego decydowania suwerena o sprawach państwa.