Administracja rządowa
Centralne organy administrujące poza administracją rządową
Prezydent - dyskusyjne jest zaliczenie go jako organu administracji publicznej (ani jako organu administrującego), ani tym bardziej administracji rządowej. Przyjmując, że ma kompetencje administracyjnoprawne (a nie, że są to jego prerogatywy jako głowy państwa), można wyodrębnić kilka ich grup
1. Wydawanie aktów normatywnych - rozporządzenia, rozporządzenia z mocą ustawy, zarządzenia;
2. Kompetencje kreujące
− desygnowanie Prezesa Rady Ministrów;
− powoływanie Rady Ministrów i dokonywanie w niej zmian;
− zwoływanie Rady Gabinetowej;
− powoływanie Prezesa i wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego;
− powoływanie pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego i prezesów Sądu Najwyższego;
− powoływanie Prezesa i wiceprezesów Naczelnego Sądu Administracyjnego;
− powoływanie członków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji;
− powoływanie członków Rady Polityki Pieniężnej;
− występowanie do Sejmu z wnioskiem o powołanie Prezesa Narodowego Banku Polskiego;
− mianowanie Szefa Sztabu Generalnego i inne;
3. Zwierzchnictwo nad Siłami Zbrojnymi;
4. Wydawanie aktów indywidualnych (decyzji) w niektórych kategoriach spraw administracyjnych
− nadawanie obywatelstwa polskiego i wyrażanie zgody na zrzeczenie się go;
− stosowanie prawa łaski;
− nadawanie orderów i odznaczeń;
− powoływanie sędziów;
− powoływanie generałów;
− nadawanie tytułu naukowego profesora i inne;
5. Wydawanie postanowień.
Organy pomocnicze Prezydenta
− Komitet Obrony Kraju (organ centralny);
− Kancelaria Prezydenta (urząd)
• na czele szef w randze ministra mianowany przez Prezydenta;
• statut nadany przez Prezydenta;
− Rada Bezpieczeństwa Narodowego (organ doradczy).
Organy centralne podległe Sejmowi (nie należą do administracji rządowej, są organami mającymi częściowo charakter organów kontroli państwowej, a częściowo organów administracyjnych)
− Główny Inspektor Pracy;
− Główny Inspektor Ochrony Danych Osobowych.
2. Centralna administracja rządowa
Rada Ministrów - podstawowy ośrodek rządzenia (można przyjąć, że jest to rząd), naczelny kolegialny organ państwa, będący władzą wykonawczą o kompetencji ogólnej (konstytucyjne domniemanie kompetencji), które wykraczają poza kategorię administrowania. Skład (członkowie mają status oddzielnych, naczelnych lub centralnych organów administracji publicznej)
− Prezes Rady Ministrów (wiceprezesi fakultatywnie);
− ministrowie;
− przewodniczący komitetów określonych w ustawach (obecnie Komitetu Badań Naukowych i Komitetu Integracji Europejskiej) - fakultatywnie;
Zadania i kompetencje Rady Ministrów - obok kompetencji generalnej prowadzenie (poprzez kierowanie) polityki wewnętrznej i zagranicznej
1. Zapewnianie wykonania ustaw (głównie poprzez nadzór) i wydawanie rozporządzeń;
2. Koordynowanie i kontrolowanie prac organów administracji rządowej (kompetencje mieszczące się w ramach kierownictwa);
3. Wykonywanie zadań w zakresie skarbu i budżetu państwa;
4. Wykonywanie zadań w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego, porządku publicznego, bezpieczeństwa zewnętrznego i obronności;
5. Wykonywanie zadań w zakresie polityki zagranicznej;
6. Określanie trybu i organizacji własnej pracy.
Tryb pracy Rady Ministrów - organ kolegialny, działający pod kierunkiem Prezesa Rady Ministrów, obradujący na posiedzeniach pod jego przewodnictwem.
Członkowie Rady Ministrów - kategoria pojęciowa oddzielna od kategorii pojęciowej ministrów
− pełnią podwójną rolę - jako część organu kolegialnego i jako oddzielny podmiot z własnymi, oddzielnymi kompetencjami;
− ponoszą solidarną odpowiedzialność za działania Rady Ministrów, jednocześnie odpowiadając indywidualnie za własne;
− reprezentują stanowisko zgodne z ustaleniami Rady Ministrów i reprezentują rząd przed Sejmem.
Organy wewnętrzne Rady Ministrów, a także Prezesa Rady Ministrów (tworzone przez Prezesa Rady Ministrów lub na wniosek członka Rady Ministrów)
− mogą nimi być organy pomocnicze, takie jak
• stałe komitety lub komitety Rady Ministrów;
• komitety doraźne;
• rady i zespoły opiniodawcze lub doradcze;
− komisje
• komisje do spraw opracowania projektów kodyfikacji;
• komisje wspólne;
− inne organy wewnętrzne
• Rada Legislacyjna przy Prezesie Rady Ministrów;
• Rządowe Centrum Legislacji przy Prezesie Rady Ministrów;
− Kancelaria Prezesa Rady Ministrów - zapewnia obsługę organom rządowym, kieruje nią Szef Kancelarii powoływany i odwoływany przez Prezesa Rady Ministrów, można go nazwać „ministerstwem Prezesa Rady Ministrów”
• zadania
o kontrolne;
o koordynacyjne;
o informacyjne;
• struktura
o pion polityczny (Gabinet Polityczny);
o pion obsługi;
o pion studiów, analiz i informacji.
Pełnomocnicy rządu - powołuje i odwołuje ich Prezes Rady Ministrów, przeznaczeni do spraw, których przekazanie członkom Rady Ministrów nie jest celowe. Mogą nimi być sekretarz lub podsekretarz stanu, a dla zadań regionalnych wojewoda.
Prezes Rady Ministrów - reprezentuję Radę Ministrów, zapewnia wykonanie jej polityki i określa sposoby jej wykonywania, koordynuje i kontroluje pracę członków Rady Ministrów, a ponadto ma nad nimi zwierzchność osobową i służbową. Ponadto Prezes Rady Ministrów jest odrębnym naczelnym organem administracji publicznej o kompetencjach generalnych (można go nazwać podstawowym łącznikiem administracji publicznej w państwie). Grupy kompetencji związanych z funkcją administracyjną
1. Wydawanie rozporządzeń i zarządzeń;
2. Sprawowanie kierownictwa i nadzoru nad administracją rządową, także nieobjętą działami (powoływanie i odwoływanie kierowników organów centralnych i wojewodów);
3. Zwierzchnictwo służbowe nad pracownikami administracji rządowej i korpusem służby cywilnej;
4. Sprawowanie nadzoru nad podmiotami zdecentralizowanymi, jak samorząd terytorialny;
5. Związane z poszczególnymi dziedzinami działania administracji publicznej, w tym również działania w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej;
6. Kompetencje organizacyjno-porządkowe.
Organy pomocnicze Prezesa Rady Ministrów - wiceprezesi Rady Ministrów, będący w wypadku zastępstwa organami administrującymi. Zadania i kompetencje wyznaczane przez Prezesa Rady Ministrów i wykonywane w jego imieniu.
Ministrowie - naczelne organy administracji publicznej o dualistycznym charakterze (członkowie Rady Ministrów i organy kierujące działami administracji publicznej). Zakres działania określony przez
1. Przepisy ustawy o działach administracji rządowej (zamknięte katalogi spraw danego działu - art. 6-33, przepisy dostosowujące art. 80-88);
2. Przepisy regulujące zadania ministra kierującego określonym działem administracji rządowej (Rozdział 3 ustawy o działach administracji rządowej);
3. Przepisy szczegółowo regulujące zakres działania ministra kierującego określonym działem administracji rządowej (Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów, tzw. rozporządzenie atrybucyjne - wątpliwość w zakresie zgodności z Konstytucją - jest to materia ustawowa).
Minister a jednostki podporządkowane - kompetencje kierownicze i nadzorcze, nadrzędność służbowa i osobowa ministra
− tworzy i likwiduje podporządkowane mu jednostki organizacyjne;
− powołuje i odwołuje ich kierowników;
− może wydawać wytyczne i polecenia;
− nadzór niepełny (ograniczony poprzez konieczność składnia odpowiednich wniosków Prezesowi Rady Ministrów).
Kompetencje ministrów jako organów administracji publicznej
− wydawanie rozporządzeń i zarządzeń (możliwość uchylenia przez Radę Ministrów na wniosek Prezesa Rady Ministrów);
− wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych.
Ministerstwo - stanowi aparat pomocniczy ministrów. Tworzy, znosi i przekształca Rada Ministrów (rozporządzenie), statut nadaje Prezes Rady Ministrów, minister nadaje regulamin organizacyjny. Organizacja ministerstwa
− departamenty (zadania merytoryczne);
− biura (obsługa pracy ministerstwa), dzielą się na wydziały;
− sekretariaty (obsługa ministra), dzielą się na wydziały;
− komitety, rady i zespoły.
Organy pomocnicze ministrów - sekretarze i podsekretarze stanu (powoływani i odwoływani przez Prezesa Rady Ministrów). Zakres czynności ustalany przez ministra, występując jako jego zastępcy są organami administrującymi, działającymi w imieniu ministra. Ponadto minister korzysta z pomocy gabinetu politycznego, ewentualnie komitetu doradczego i innych ciał doradczych (Rada Ochrony Środowiska, Krajowa Rada Transplantacyjna, Rada Pomocy Społecznej i inne).
Komitety - naczelne organy administracji publicznej, kolegialne, których przewodniczący są członkami rządu i mają rangę i kompetencje ministrów
1. Komitet Integracji Europejskiej;
2. Komitet Badań Naukowych.
Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji - organ administracji publicznej o specjalnym statusie, według Konstytucji „organ ochrony prawa”. Wydaje rozporządzenia i uchwały (decyzje) w sprawach indywidualnych. Przewodniczący wykonuje jednoosobowo niektóre kompetencje, przez co jest oddzielnym organem administracji publicznej. W skład wchodzi 5 członków, wybieranych przez Sejm (2), Senat (1) i Prezydenta (2).
Rada Polityki Pieniężnej - specjalny, centralny organ administracji publicznej (formalnie organ Narodowego Banku Polskiego). W skład wchodzi 9 członków, wybieranych przez Sejm, Senat i Prezydenta (po 3), przewodniczy mu Prezes Narodowego Banku Polskiego.
Organy centralne (niewchodzące w skład rządu)
− cechy
• organy jednoosobowe (najczęściej);
• w przypadku kolegialności organu, organem jest przewodniczący, a jednostki podporządkowane stanowią quasi-resort;
• tworzone przez akty ustawowe, powoływane z reguły przez Prezesa Rady Ministrów;
• podlegają nadzorowi organów naczelnych (najczęściej Prezesa Rady Ministrów lub ministrów);
• posiadają kompetencje nie mające charakteru generalnego;
• nie mogą stanowić aktów powszechnie obowiązujących (rozporządzeń);
− rodzaje (według podległości)
• podległe Radzie Ministrów;
• podległe Prezesowi Rady Ministrów;
• podległe ministrom.
Definicja centralnego organu administracji rządowej (według ustawy o administracji rządowej w województwie) - kierownik będący organem lub kierujący urzędem administracji rządowej, powoływany przez Radę Ministrów lub Prezesa Rady Ministrów, podległy na podstawie ustaw im lub właściwemu ministrowi lub nad którego działalnością sprawuje nadzór Prezes Rady Ministrów lub właściwy minister.
3. Terenowa administracja rządowa*
* Na podstawie ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie, która utraciła moc.
Koncepcje budowy administracji rządowej w terenie
1. Jeden przedstawiciel rządu, skupiający całość lub większość kompetencji w danej jednostce podziału terytorialnego (prefekt we Francji i wojewoda w Polsce);
2. Organy wyspecjalizowane, koordynowane jedynie na szczeblu rządowym (w Polsce do reformy aparatu administracyjnego w 1998 r.);
3. Wyłącznie zdecentralizowane jednostki samorządu terytorialnego, brak przedstawicieli rządu, ograniczona liczba organów wyspecjalizowanych (Stany Zjednoczone i Wielka Brytania, w Polsce w gminie i z wyjątkami w powiecie).
Podmioty wykonujące administrację publiczną w województwie
− wojewoda (organ administracji rządowej);
− organy administracji niezespolonej (organy administracji rządowej);
− organy samorządu województwa.
Organy wykonujące administrację rządową w województwie
− wojewoda;
− organy administracji niezespolonej;
− działający pod zwierzchnictwem wojewody kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży;
− organy samorządu terytorialnego;
− działający pod zwierzchnictwem starosty kierownicy powiatowych służb, inspekcji i straży;
− organy innych samorządów;
Organy wykonujące administrację rządową w województwie (według przyjętej konstrukcji przedmiotowej)
− organy administracji rządowej;
− inne organy, jeżeli zostały upoważnione do jej wykonywania, w tym przede wszystkim organy samorządu terytorialnego.
Wojewoda - organ administracji rządowej, sprawujący administrację rządową w województwie. Według ustawy o administracji rządowej w województwie organ „sprawujący władzę administracji ogólnej” (określenie niejasne).
Funkcje wojewody
1. Przedstawicielstwo Rady Ministrów w województwie (w sensie funkcjonalnym wojewoda częścią rządu);
2. Zwierzchnictwo nad zespoloną administracją rządową;
3. Nadzór nad jednostkami samorządu terytorialnego;
4. Wykonywanie kompetencji organu wyższego stopnia (dla organów administracji rządowej niższego stopnia lub dla niektórych decyzji organów samorządu terytorialnego), łączy się z dwoma kompetencjami
− jest organem drugiej instancji w niektórych kategoriach spraw administracyjnych;
− jest organem sprawującym nadzór nad wydawaniem aktów administracyjnych (decyzji);
5. Reprezentowanie Skarbu Państwa
− w stosunkach cywilnoprawnych o zasięgu wojewódzkim lub lokalnym;
− wykonuje czasowo uprawnienia i obowiązki organu założycielskiego wobec przedsiębiorstw państwowych;
6. Funkcja prawodawcza.
Kompetencje wojewody - objęte klauzulą ogólną - art. 24 (potwierdza także podział na organy administracji rządowej w województwie o kompetencji ogólnej i szczególnej, jak organy wyspecjalizowane i niezespolone, nie dotyczy on organów administracji samorządowej, wykonujących zadania administracji rządowej jako zadania zlecone). Ponadto użyte w art. 24 określenie „domniemanie kompetencji” jest nietrafne, ponieważ kompetencje mogą być ustalane wyłącznie w drodze ustawy i każdą kompetencję określa jakaś konkretna norma - nie można więc mówić o domniemaniu. Grupy kompetencji wojewody
1. Kontrola wykonania zadań z zakresu administracji rządowej przez organy administracji niezespolonej i przez organy samorządu terytorialnego oraz ustaleń Rady Ministrów, zarządzeń i poleceń Prezesa Rady Ministrów przez organy administracji niezespolonej;
2. Koordynacja przez zapewnienie współdziałania wszystkich jednostek administracji rządowej i samorządowej;
3. Kierownictwo jednostkami administracji rządowej i samorządowej w zakresie
− zapobiegania zagrożeniu życia, zdrowia, mienia oraz zagrożeniom środowiska i bezpieczeństwa państwa;
− utrzymania porządku publicznego;
− ochrony praw obywatelskich;
− zapobiegania klęskom żywiołowym i innym nadzwyczajnym zagrożeniom oraz zwalczaniu i usuwaniu ich skutków;
4. Wydawanie poleceń organom administracji rządowej (oraz samorządu terytorialnego w wyżej wymienionych sytuacjach nadzwyczajnych), o których informuje właściwego ministra (ten może je wstrzymać i wystąpić do Prezesa Rady Ministrów o rozstrzygnięcie sporu). Polecenie - „wezwanie do wykonania określonej czynności”, dwa rodzaje (brak rozróżnienia ze względu na moc wiążącą)
− służbowe - do organów i pracowników, których wojewoda jest zwierzchnikiem;
− polecenie - środek nadzoru - skierowane do innych organów i jednostek wykonujących administrację rządową w województwie;
5. Reprezentowanie Rady Ministrów na uroczystościach państwowych i w trakcie oficjalnych wizyt przedstawicieli obcych państw;
6. Inne.
Status osobowy wojewody
− powołuje i odwołuje go Prezes Rady Ministrów (nadrzędność osobowa), na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej;
− nadzór Prezesa Rady Ministrów
• kryterium - zgodność działania z polityką rządu;
• możliwość uchylania aktów prawa miejscowego (wydawanych przez wojewodę i organy administracji niezespolonej) z powodu
o niezgodności z ustawami lub aktami wydanymi w celu ich wykonania;
o niezgodności z polityką rządu;
o naruszenia zasad rzetelności i gospodarności;
− inne kompetencje Prezesa Rady Ministrów
• kompetencje kierownicze (zarządzenia i polecenia - nadrzędność służbowa oraz kontrola ich wykonania);
• rozstrzyga spory między wojewodami i między wojewodą a właściwym ministrem;
− nadzór ministra właściwego do spraw administracji publicznej (kryterium: zgodność działania z prawem, rzetelność i gospodarność), a także okresowa ocena działalności.
Organy pomocnicze wojewody
− wicewojewoda (pierwszy i drugi)
• zakres kompetencji i zadań określany przez wojewodę;
• działając w jego zastępstwie są organami administrującymi działającymi w jego imieniu;
• specjalny status pierwszego wicewojewody - w ramach zastępstwa ma taki sam zakres kompetencji jak wojewoda, stając się samodzielnym organem administracji publicznej o własnych kompetencjach;
• powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek wojewody;
− urząd wojewódzki
• na czele dyrektor generalny;
• dzieli się na wydziały (na czele dyrektorzy);
• statut nadawany przez wojewodę, zatwierdzany przez Prezesa Rady Ministrów;
• regulamin ustalany przez wojewodę;
• może posiadać delegatury;
− kolegium doradcze składające się z wicewojewodów, dyrektora generalnego urzędu wojewódzkiego, komendanta wojewódzkiego Policji, komendanta wojewódzkiego Straży Pożarnej i innych wymienionych w statucie. Wojewoda może tworzyć inne zespoły doradcze.
Wojewódzka administracja zespolona
− wojewoda;
− służby, inspekcje i straże - jednostki organizacyjne, wyodrębnione według kryterium podmiotowego
• kierownicy tych jednostek są jednoosobowymi organami administracji publicznej, upoważnionymi obok wojewody do wydawania indywidualnych aktów administracyjnych;
• co do zasady wszystkie służby, inspekcje i straże są zespolone w jednym urzędzie, czyli funkcjonują, opierając się na tym samym aparacie urzędniczym i pomocniczym (urząd wojewódzki, dyrektor generalny oraz wydziały i ich dyrektorzy są podstawowym ogniwem administracji zespolonej). Liczne wyjątki (komendy Policji, kuratoria itd.).
Zasada zwierzchnictwa - kierownictwo i koordynacja działalności jednostek zespolonych przez wojewodę oraz zapewnienie im skutecznego działania i odpowiedzialność za ich rezultaty - nie można jednak utożsamiać zwierzchnictwa z kierownictwem
− wojewoda nie jest przełożonym służbowym ani jednostek zespolonych, ani ich kierowników. Typowy środek kierownictwa, jaki wobec nich ma to polecenia nazywane „służbowymi”. Są one jednak tylko „poleceniami celu”, nakazującymi realizację określonego działania, ale z wyłączeniem spraw określonych ustawowo;
− wojewoda nie może poprzez wydawanie poleceń służbowych naruszać właściwości innych organów, dotyczących wydania takiej, a nie innej decyzji;
− ponadto występuje podwójne podporządkowanie służb, inspekcji i straży - zwierzchnictwu wojewody i swoim organom nadrzędnym (ministrom).
Kategorie zespolenia lub zwierzchnictwa i ograniczenia wpływu wojewody
− zespolenie organizacyjne
• rodzaje
o bezpośrednie (mocniejsze) - pod jednym zwierzchnikiem w jednym urzędzie;
o pośrednie (słabsze) - odrębny aparat pomocniczy poza urzędem wojewódzkim - zamiast wyjątku stało się regułą;
• rozporządzenia ministrów w sprawie wojewódzkich inspektoratów (ograniczenie wpływu wojewody);
• wojewoda może jednak
o poprzez statut urzędu wojewódzkiego określać zakres działania jednostek zespolonych poza urzędem;
o częścią regulaminu urzędu wojewódzkiego ustalanego przez wojewodę są regulaminy komend, inspektoratów i innych zespolonych jednostek organizacyjnych;
o tworzyć delegatury urzędu wojewódzkiego, komend, inspektoratów i innych jednostek organizacyjnych;
− zespolenie organizacyjne i finansowe - w związku z brakiem pełnego zespolenia organizacyjnego brak pełnego zespolenia finansowego (źródłem finansowania służb, inspekcji i straży budżety odpowiednich organów centralnych) - stanowi o niezależności finansowej poszczególnych służb, inspekcji i straży;
− zespolenie osobowe
• kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży powoływani i odwoływani przez wojewodę;
• wyjątkami komendanci wojewódzcy Policji (powoływani po zasięgnięciu opinii wojewody) i komendanci wojewódzcy Straży Pożarnej (powoływani za zgodą wojewody). Ich odwołanie wymaga opinii wojewody;
− zespolenie kompetencyjne - najsilniejsze
• wojewoda, a nie kierownicy służb, inspekcji i straży ma kompetencje do działania, a może on wykonywać te kompetencje sam lub upoważniając do ich wykonywania w jego imieniu pracowników urzędu wojewódzkiego;
• kompetencje kierowników służb, inspekcji i straży - w przepisach określenie „działanie w imieniu wojewody”;
• wyjątkami kompetencje kierowników służb, inspekcji i straży do wydawania indywidualnych aktów administracyjnych i przewidziane w odrębnych ustawach.
Wojewódzka administracja niezespolona
− jej organy (i terenowe delegatury) mogą być ustanawiane tylko w drodze ustawy;
− brak zwierzchnictwa wojewody (ma prawo składać wniosek lub wyrażać zgodę na powołanie lub odwołanie organów administracji niezespolonej);
− pewne kompetencje kontrolne i nadzorcze wojewody
• uzgadnianie z nim projektów aktów prawa miejscowego;
• zapewnienie przez te organy zgodności ich działań z poleceniami wojewody;
• coroczne sprawozdania i bieżące wyjaśnienia składane wojewodzie;
− organy administracji niezespolonej hierarchicznie podporządkowane poza wojewodą, często są to organy nadzorcze i kontrolne, zakres działania niektórych z nich nie pokrywa się z zasadniczym podziałem terytorialnym.