WYBRANE ZAGADNIENIA PRAWA ADMINISTRACYJNEGO.

1. Źródła prawa administracyjnego.

Źródłem prawa jest sformalizowany akt władzy państwowej zawierający przepisy prawa.

Źródła prawa tworzą hierarchicznie zbudowany system. W tym systemie każde źródło ma swoje miejsce, jedno wyższe, inne niższe, w sumie źródła prawa tworzą rodzaj „drabiny”, o kilku szczeblach. Ma to określone konsekwencje. Źródła prawa niższych szczebli nie mogą zawierać przepisów sprzecznych z przepisami wyższego rzędu, np. rozporządzenie nie może naruszać przepisów ustaw.

W systemie źródeł prawa administracyjnego można wyróżnić pewne grupy źródeł.
I tak przyjmując jako kryterium podziału pozycję organu stanowiącego prawo można
wyodrębnić:

1. źródła prawa stanowione przez organy centralne,

2. źródła prawa stanowione przez organy terenowe.

Mówiąc o organach centralnych mamy na uwadze centralne organy władzy ustawodawczej (Sejm, Senat), jak i władzy wykonawczej - Prezydent, Rada Ministrów, ministrowie i inne organy administracji centralnej, a gdy chodzi o organy terenowe -to organy rządowej administracji ogólnej i specjalnej, nie zespolonej oraz organy jednostek samorządu terytorialnego.

Z innego punktu widzenia źródła prawa można podzielić na:

1. źródła prawa powszechnie obowiązującego,

2. źródła prawa wewnętrznego.

Do źródeł prawa powszechnie obowiązującego zaliczyć należy akty zawierające generalne i abstrakcyjne normy, które tworzą, zmieniają lub uchylają prawa i obowiązki obywateli i osób prawnych; ujmując krótko zawierają ogólnie obowiązujące uregulowania. Krąg adresatów norm prawnych zawartych w tych źródłach jest szeroki i dlatego należy je zaliczyć do źródeł powszechnie obowiązujących.

Źródła prawa wewnętrznego tworzą odrębny układ norm prawnych, skierowanych nie do obywateli i osób prawnych w ogóle, ale regulujących tylko stosunki wewnątrz samego aparatu administracji publicznej, skierowanych do adresatów stanowiących ogniwa, części składowe tego aparatu i stąd poddanych odrębnym sankcjom.

ŹRÓDŁA PRAWA STANOWIONE PRZEZ CENTRALNE ORGANY PAŃSTWA

Konstytucja

Konstytucja - ustawa zasadnicza, ustawa konstytucyjna, akt normatywny określający podstawowe zasady ustroju politycznego i społeczno-gospodarczego państwa, strukturę
i kompetencje centralnych i lokalnych organów państwa, a także zasady stosunków między obywatelem i państwem, zajmujący najwyższe miejsce w hierarchii źródeł prawa, co wyraża się w jego nadrzędności w stosunku do innych ustaw oraz wszelkich pozostałych rodzajów aktów normatywnych. Niezgodność z Konstytucją stanowi podstawę uchylania danego aktu normatywnego w trybie przewidzianym dla kontroli konstytucyjności prawa przez Trybunał Konstytucyjny.

Dla prawa administracyjnego istotne znaczenie mają przepisy Konstytucji zawarte
w rozdziale I zatytułowanym „Rzeczpospolita”, poświęcone podstawowym zasadom
ustroju państwa. W rozdziale II „Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela”,
w rozdziale III. Źródła prawa”, w rozdziale VI „Rada Ministrów i administracja rządowa”,
w rozdziale VII

„Samorząd terytorialny” oraz w rozdziale IX „Organy kontroli państwowej i ochrony
państwa”.

Ustawa

Ustawa - akt normatywny wydawany przez naczelny organ państwa. W hierarchii źródeł prawa ustawa zajmuje miejsce bezpośrednio po konstytucji. Każda ustawa może więc podlegać kontroli z punktu widzenia jej zgodności z konstytucją. Z drugiej strony, ustawa stanowi podstawę obowiązywania wszystkich aktów podstawowych (np. rozporządzeń), które nie mogą być z nią sprzeczne, a w razie sprzeczności podlegają uchyleniu w trybie przewidzianym dla kontroli ich legalności. Sejm jest jedynym organem w naszym państwie, który ma prawo uchwalania ustaw.

W demokratycznym państwie prawa ustawa stanowi formę i środek realizacji suwerennego rozstrzygania przez naród, za pośrednictwem swych przedstawicieli, spraw państwa. Zaś administracja publiczna może tylko wówczas legalnie działać, o ile jej działanie znajduje podstawy i uzasadnienie w obowiązujących ustawach.

Z powyższego założenia wynikają dwie ważne dla administracji zasady:

1). Zasada nadrzędności ustawy w systemie prawa, zgodnie z którą wszystkie inne źródła prawa muszą, nie tylko formalnie, być zgodne z ustawami, lecz również materialnie powinny służyć ich wykonywaniu, nawet wówczas, gdy tylko konkretyzują przepisy ustawowe.

2). Zasada wyłączności ustawy (wyłączonej materii ustawowej). Zgodnie z którą najważniejsze dla funkcjonowania państwa i jego organów oraz dla życia obywateli sprawy powinny być rozstrzygane wyłącznie w drodze ustawowej, a nie w drodze innych aktów normatywnych.

AKTY NORMATYWNE Z MOCĄ USTAWY

Mała Konstytucja (ustawa z 17 października 1992 r.) przewidywała, że Sejm może upoważnić Radę Ministrów do wydawania rozporządzeń z mocą ustawy. Pewne materie, jak np. zmiana Konstytucji, budżet państwa, wolność i prawa osobiste obywateli były wyłączone spod tej regulacji.

Obecnie pod rządem Konstytucji z 1997 r. instytucja rozporządzeń z mocą ustawy może pojawić się tylko w stanie nadzwyczajnym, a mianowicie w czasie stanu wojennego. Rozporządzenia te mogą dotyczyć zasad działania organów władzy publicznej, ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela oraz podstaw, zakresu trybu i wyrównywania strat majątkowych wynikających z tych ograniczeń.

UMOWY MIĘDZYNARODOWE

Art. 87 ust.1 Konstytucji zalicza ratyfikowane umowy międzynarodowe do źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Według art. 91 ust.1 Konstytucji ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw RP, stanowi część krajowego, a więc wewnętrznego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy.

Ratyfikacja umów międzynarodowych należy do Prezydenta RP jako reprezentanta państwa w stosunkach zewnętrznych. Jednakże ratyfikacja niektórych umów międzynarodowych wymaga zgody wyrażonej w ustawie. Ten wymóg odnosi się do umów międzynarodowych dotyczących:

• pokoju, sojuszy, układów politycznych lub układów wojskowych,

• wolności, praw lub obowiązków obywatelskich określonych w Konstytucji,

• członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w organizacji międzynarodowej,

• znacznego obciążenia państwa pod względem finansowym,

• spraw uregulowanych w ustawie lub w których Konstytucja wymaga ustawy.

Według art. 91 ust. 2 Konstytucji umowa międzynarodowa ratyfikowana za zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić
z umową.

ROZPORZĄDZENIE

Rozporządzenie jest źródłem prawa, będącym jednocześnie formą działania administracji. Im niższa jest pozycja organu stanowiącego ten akt w systemie organów administracji, tym bardziej bezpośrednio służy on wykonywaniu zadań administracyjnych. Rozporządzenie jest przydatne wówczas, gdy administracja w celu wykonania ustawy musi lub może regulować nie tylko indywidualne sprawy, ale większą dokładnie nie określoną liczbę równorzędnych przypadków. Tą drogą wprowadza się regulację obowiązującą na dużym terytorium, wobec znacznej liczby podmiotów i przez pewien okres czasu.

Rozporządzenia są aktami normatywnymi wydawanymi na podstawie upoważnień ustawowych przez organy władzy wykonawczej. Jako źródła prawa stanowią przejaw prawotwórstwa delegowanego, dekoncentracji prawotwórstwa. Organy uprawnione do wydawania rozporządzeń mogą wydawać uchwały (Rząd), natomiast organy monokratyczne (Ministrowie) mogą wydawać zarządzenia.

Zgodnie z Konstytucją rozporządzenia wydają: Prezydent RP, Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów, minister kierujący działem administracji rządowej, przewodniczący komitetu, wchodzący w skład Rady Ministrów, do którego stosuje się odpowiednio przepisy odnoszące się do ministra kierującego działem administracji rządowej, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji.

Według ustaw zwykłych rozporządzenia mogą wydawać Przewodniczący Komitetu Badań Naukowych i przewodniczący Komitetu Integracji Europejskiej.

Kompetencje te posiadają także Wojewodowie, jako przedstawiciele rządu na terenie województwa.

TERENOWE ŹRÓDŁA PRAWA - AKTY PRAWA MIEJSCOWEGO

Przez określenie akty prawa miejscowego rozumieć będziemy przepisy prawne powszechnie obowiązujące na oznaczonej części terytorium państwa, a nie na całym jego obszarze, i tylko wtedy, gdy wydawane są przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej.

Obecnie nie ma jednej ustawy zwykłej, która regulowałaby zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Wydawanie takich aktów regulują przepisy zawarte w kilku
ustawach. Do nich należą:

• ustawa z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie
  (Dz.U. Nr 91,poz 577) - rozdział 4 „Akt prawa miejscowego” (art. 39-45),

• ustawa z 5 czerwca 1998 o samorządzie województwa (Dz.U Nr 91, poz 576) - rozdział 8 „Akty prawa miejscowego stanowionego przez samorząd województwa” (art. 89-91),

• ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 91 poz 578 ) - rozdział 4 „Akty prawa miejscowego stanowione przez powiat” (art.40-45),

• ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz.74
  z późn. zm.) - rozdział 4 „Przepisy gminne” (art.40-42),

• niektóre ustawy o organach rządowej administracji niezespolonej, zawierające upoważnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego.

Na podstawie przepisów upoważniających terenowe organy administracji publicznej do stanowienia aktów prawa miejscowego można wyróżnić:

1). akty zawierające statuty (np. statut województwa, powiatu, gminy),

2). akty zawierające przepisy wykonawcze, tj. akty wydawane na podstawie upoważnień szczegółowych (np. przepisy dotyczące podatków i opłat lokalnych, które są uchwalane odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu i radę gminy),

3). przepisy porządkowe, wydawane na podstawie upoważnień generalnych (np. przepisy porządkowe stanowione przez wojewodę, radę powiatu, radę gminy).

2. Zakres przedmiotowy i podmiotowy prawa administracyjnego.

Prawo administracyjne jest gałęzią prawa, która odnosi się do administracji publicznej. Najogólniej pod pojęciem administracji rozumie się wszelką zorganizowaną działalność zmierzającą do osiągnięcia pewnych celów. Dlatego można mówić o administracji domu, przedsiębiorstwa, zakładu, organizacji społecznej itd.. Administracja jest działalnością trwałą,
celową i planową

Administracja publiczna jest sprawowana przez państwo w najszerszym tego słowa znaczeniu, a więc przez organy państwowe, jak i związki publicznoprawne i inne podmioty administracji. Administrację publiczną można traktować jako pewną całość z punktu widzenia organizacyjnego, funkcjonalnego i prawnego. Możemy więc wyróżniać administrację publiczną w ujęciu:

1. organizacyjnym (podmiotowym),

2. materialnym (przedmiotowym),

3. formalnym.

ad a) Administrację publiczną w ujęciu organizacyjnym (podmiotowym) stanowi ogół podmiotów administracji, a więc organy administracyjne i inne podmioty wykonujące określone funkcje w zakresie administracji publicznej. Organami administracji są: naczelne i centralne organy administracji państwowej, terenowe organy administracji rządowej, organy samorządu terytorialnego oraz inne organy
w zakresie, w jakim zostały powołane z mocy prawa do załatwienia spraw z zakresu administracji publicznej.

ad b) Administracją publiczną w ujęciu materialnym (przedmiotowym) jest taka działalność państwa, której przedmiotem są sprawy administracyjne albo inaczej zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej.

ad c) Administracją publiczną w rozumieniu formalnym jest cała działalność wykonywana przez podmioty administracji bez względu na to, czy ma ona charakter administracyjny, czy też nie ma tego charakteru.

3. Podmioty administracji.

Państwo

Państwo jest pierwotnym podmiotem administracji, który jednocześnie dysponuje własnym, pierwotnym władztwem. Państwo realizuje należące do niego zadania administracyjne w części przez własne organy, w części zaś przez mniej lub bardziej samodzielne podmioty administracji.

Organy naczelne

Przepisy konstytucji nie wyróżniają obecnie naczelnych organów administracji rządowej, ale ustawy zwykłe nazywają niektóre organy naczelnymi organami administracji rządowej, bądź- gdy chodzi o akty wcześniejsze - państwowej. Do organów naczelnych możemy zaliczyć m. in.: Komitet Integracji Europejskiej, Komitet Badań Naukowych, Radę
Ministrów, Prezesa Rady Ministrów, ministrów oraz osoby powołane do składu Rządu.

Ustawodawstwo zwykłe stopniowo odchodzi od wyróżnienia takiej grupy organów.

Organy centralne i terenowe (lokalne)

W przypadku tego podziału kryterium stanowi terytorialny zasięg działania organu. Organem centralnym jest organ, którego zasięg działania rozciąga się na obszar całego państwa, organem terenowym - jest organ, który realizuje swoje kompetencje tylko na określonej części terytorium państwa, np. w województwie, powiecie, gminie czy okręgu.

Organy decydujące i pomocnicze

Kryterium podziału stanowi tu możność decydującego rozstrzygania spraw w drodze czynności prawnych organu (np. przez wydanie aktu administracyjnego).

Organy decydujące to organy, które mogą rozstrzygać sprawy w drodze czynności prawnych, a organy pomocnicze- to takie organy, które mogą tylko występować z inicjatywą czy też opiniować przedstawione im sprawy przez organy decydujące bądź też wykonywać jedynie czynności kontrolne.

Przykładowo organem pomocniczym jest kolegium przy wojewodzie.

Organy jednoosobowe (monokratyczne) i kolegialne.

Tutaj kryterium podziału stanowi struktura organu, a więc liczba osób tworzących
organ. Jeżeli jest to jedna osoba mamy do czynienia z organem jednoosobowym (monokratycznym), jeżeli wiele osób, to taki organ nazywamy kolegialnym.

Wola organów kolegialnych wyrażona jest uchwałą organu, natomiast w przypadku organów jednoosobowych- decyzją konkretnego organu.

Organy zawodowe i społeczne

Organ zawodowy składa się lub jest obsadzony przez osoby, które z tego tytułu otrzymują wynagrodzenie będące źródłem utrzymania. Chodzi tu o osoby, które są zatrudnione w danym organie, a więc urzędników służby cywilnej, pracowników państwowych czy samorządowych.

Za organ społeczny uważa się taki organ, w skład którego wchodzą osoby traktujące swą pracę (działalność) w organie honorowo. Nie otrzymują one z tego tytułu stałego wynagrodzenia będącego podstawą ich utrzymania. Mogą natomiast otrzymać diety, czy ekwiwalent za utracony zarobek, ale nie jest to równoznaczne z otrzymaniem wynagrodzenia za pracę.

4. Zakres działania i właściwości (kompetencja) organu.

Kompetencja to zespół uprawnień dotyczących określonego zakresu spraw, w których organ ma prawo, a z reguły również obowiązek działania.

Zakres działania wskazuje, jakimi sprawami ma się zajmować dany organ. O zakresie działania stanowi się zwykle w przepisach prawa tworzących dany organ, co nie oznacza
iż później (w czasie istnienia organu) nie można tego zakresu działania zmieniać, a więc poszerzać bądź ograniczać. Przepisy o zakresie działania nie są wystarczającą podstawą do podejmowania przez organ działań w charakterze władczym. Do podejmowania działań władczych konieczne są jeszcze przepisy upoważniające do takiego działania, a więc przepisy kompetencyjne. Przepisy kompetencyjne znajdują się zwykle w przepisach ustaw regulujących poszczególne dziedziny administracji publicznej (np. w prawie budowlanym, wodnym, o ochronie środowiska).

Właściwość pozwala na udzielenie odpowiedzi na pytanie, jaki podmiot administracji
i jaki organ administracyjny jest powołany do załatwienia spraw administracyjnych danego rodzaju. Dokładne określenie właściwości organu jest bardzo ważną czynnością, leżącą w interesie samej administracji, gdyż zapobiega sporom kompetencyjnym i zbędnym działaniom, a także w interesie obywatela, który chce i powinien wiedzieć jaki organ ma obowiązek załatwić jego sprawę. Przestrzeganie właściwości stanowi bezwzględny obowiązek organu. Należy bowiem zakładać, iż właściwy organ ma fachowy personel i potrzebne wyposażenie do tego, aby podejmować prawidłowe rozstrzygnięcia danej kategorii spraw.

RODZAJE WŁAŚCIWOŚCI

Wyróżnia się kilka rodzajów właściwości, zwłaszcza właściwości rzeczową miejscową instancyjną i funkcjonalną.

Właściwość rzeczowa dotyczy przydzielonych danemu organowi kategorii spraw. Rozstrzyga ona o tym , jaki organ załatwia określone sprawy np. w zakresie budownictwa, przemysłu, oświaty, zdrowia itp.

Właściwość miejscowa, zwana też terytorialną, dotyczy przestrzeni (terytorium) działania organu, np. na jakim obszarze dany organ może realizować swoją właściwość rzeczową, czy na obszarze gminy X, czy gminy Y, czy województwie, powiecie bądź okręgu.

Właściwość instancyjna (utożsamiana niekiedy z funkcjonalną) zakłada wielostopniową organizację administracji i rozstrzyga którego stopnia organ jest właściwy do załatwienia sprawy. Ustalenie, jaki organ jest organem pierwszej instancji przesądza z kolei o tym, jaki organ jest organem drugiej instancji, czyli organem odwoławczym.

Właściwość funkcjonalna traktowana jest nie tylko jako właściwość instancyjna. Można zakładać, że odnosi się ona do określenia, który z wewnętrznych organów danego podmiotu właściwy jest do załatwienia danej sprawy. Z reguły jest to kwestia wewnętrznej regulacji prawnej w ramach danego podmiotu. Przepisy prawa mogą wymagać, aby daną sprawę załatwiła osoba będąca organem, np. osobiście wójt, a nie sekretarz czy inny pracownik gminy.

5. Podmioty i uczestnicy postępowania administracyjnego.

W postępowaniu administracyjnym wyróżniamy:

1). podmioty postępowania,

2). uczestników postępowania.

ad 1 Do podmiotów postępowania zaliczamy organy administracyjne powołane
do autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego w sprawie administracyjnej będącej przedmiotem postępowania oraz te podmioty, które w danej sprawie mają chronione przez prawo interesy, a zatem stronę (strony) oraz podmioty na prawach strony, do których zaliczamy organizacje społeczne, prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich.

Strona

Art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Jak z tego wynika stroną w postępowaniu administracyjnym mogą być osoby fizyczne, osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne- również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Osoba fizyczna lub inny podmiot, jeśli uważają, że w określonej sprawie należy przeprowadzić postępowanie administracyjne zakończone decyzją, powinni zgłosić wniosek o wszczęcie postępowania. Jeżeli zaś zamierzają wziąć udział w już toczącym się postępowaniu, mogą zgłosić organowi prowadzącemu postępowanie żądanie o dopuszczenie do postępowania.

Należy także podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym może występować jedna strona lub kilka stron, przy czym strony może łączyć ten sam lub zbliżony interes prawny. Zdarzają się jednak również sytuacje, że strony postępowania mają rozbieżne interesy. Osoby fizyczne mogą występować w postępowaniu administracyjnym osobiście , jeżeli mają zdolność do czynności prawnych, przy czym zdolność do czynności prawnych , jak również zdolność prawną ocenia się według przepisów prawa cywilnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Osoby fizyczne, które nie posiadają zdolności do czynności prawnych działają przez swoich ustawowych przedstawicieli.

Poza osobą fizyczną, stroną w postępowaniu administracyjnym może być:

• państwowa osoba prawna (np. Skarb Państwa, przedsiębiorstwo państwowe, wyższa uczelnia, instytucja filmowa lub jakakolwiek inna państwowa jednostka organizacyjna, której obowiązujące przepisy przyznają osobowość prawną),

• komunalna osoba prawna (np. gmina, związek gmin),

• spółka prawa handlowego (spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, spółka
  akcyjna),

• fundacja,

• partia polityczna,

• stowarzyszenie zarejestrowane lub inna organizacja społeczna, która ma osobowość prawną na podstawie przepisów szczególnych (np. Polski Związek Łowiecki),

• państwowa jednostka organizacyjna nie mająca osobowości prawnej,

• organizacja społeczna nie mająca osobowości prawnej.

W przeciwieństwie do osób fizycznych, osoba prawna ma zawsze zdolność do czynności prawnych, przy czym ta zdolność nie ulega ograniczeniu i trwa do ustania istnienia osoby prawnej.

Wszystkie podmioty, które nie są osobami fizycznymi, a mogą być stroną w postępowaniu administracyjnym, działają przez swoich ustawowych lub statutowych przedstawicieli.

Strona może uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym osobiście lub przez pełnomocnika. Jedynym ograniczeniem jest charakter czynności, który może wymagać osobistego działania. Podstawą działania pełnomocnika jest pełnomocnictwo. Jednakże organ prowadzący postępowanie w sprawach mniejszej wagi może żądać pełnomocnika, jeżeli pełnomocnikiem jest człowiek najbliższej rodziny lub domownik strony i nie ma przy tym wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony.

Pełnomocnictwa udziela się na piśmie lub zgłasza do protokołu. Kodeks postępowania administracyjnego nie wymaga poświadczenia podpisu przez notariusza lub przez inną osobę urzędową.

W imieniu i na rzecz strony występuje także kurator osoby nieobecnej. Jeżeli zatem strona nie przebywa w miejscu swojego zamieszkania i nie można ustalić jej miejsca pobytu (czyli jest nieobecna), organ prowadzący postępowanie powinien wystąpić do sądu o wyznaczenie przedstawiciela dla tej osoby. W przypadku zaś konieczności podjęcia czynności nie cierpiącej zwłoki organ wyznacza dla osoby nieobecnej przedstawiciela tymczasowego.

Organizacja społeczna

Przez organizacje społeczne kodeks postępowania administracyjnego rozumie organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne. Przyznanie praw procesowych strony organizacji społecznej jest uzależnione od spełnienia łącznie dwóch przesłanek:

• po pierwsze jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji, co ma miejsce wtedy, gdy sprawa będąca przedmiotem danego postępowania mieści się w zadaniach organizacji określonych w statucie; jeżeli np. przedmiotem postępowania jest wydanie pozwolenia wolnoprawnego, to przesłanka będzie spełniona przez organizację zajmującą się sprawami ochrony środowiska.

• po drugie zachodzi potrzeba ochrony interesu społecznego, z czym będziemy mieli do czynienia wtedy, gdy skutki decyzji wpływać będą na sytuację prawną nie tylko strony, ale również innych podmiotów, na otoczenie (np. problem ochrony środowiska przy udzielaniu koncesji na działalność gospodarczą czy też skutki społeczne rozpatrywane przy udzieleniu zezwolenia na sprzedaż i wyszynk alkoholu).

Organizacja społeczna ma następujące prawa procesowe:

- żądanie wszczęcia postępowania w indywidualnej sprawie,

- dopuszczanie jej do już toczącego się postępowania.

Z tych podstawowych praw wynikają dalsze uprawnienia szczegółowe.

Organ administracji państwowej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie.

Organizacja, która nie uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, może za zgodą organu administracji państwowej przedstawić temu organowi swój pogląd w sprawie, wyrażony w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego.

Prokurator

Prokuratura stoi na straży praworządności, w związku z tym ma uprawnienia w zakresie legalności działania administracji, a w szczególności może podejmować przewidziane prawem środki, zmierzające do prawidłowego i jednolitego stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. Znajduje to wyraz w następujących rozwiązaniach kodeksu postępowania administracyjnego:

• prokurator może zwrócić się do właściwego organu administracji o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem (art. 182 k.p.a.),

• prokuratorowi służy prawo udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby było ono, jak również rozstrzygnięcie sprawy, zgodne z prawem (art.183 k.p.a.),

• prokuratorowi biorącemu udział w postępowaniu służą prawa strony (art. 188 k.p.a.),

• prokurator może wnieść sprzeciw od decyzji ostatecznej (art.186 k.p.a.).

Żądanie wszczęcia postępowania lub wstąpienia do tworzącego się postępowania administracyjnego następuje zawsze „z urzędu”. Niemniej inspiracją do tego może być skarga osoby zainteresowanej albo zawiadomienie właściwego organu o wszczęciu postępowania oraz o toczącym się postępowaniu, co powinno nastąpić zawsze, gdy organ uzna udział prokuratora w postępowaniu za potrzebny (art. 183 § 2 k.p.a.).

Rzecznik Praw Obywatelskich

Rzecznik Praw Obywatelskich jest instytucją , która stoi na straży praw i wolności obywateli. Z tego tytułu może on zwrócić się o wszczęcie postępowania administracyjnego, zaskarżyć decyzje do sądu administracyjnego , a także uczestniczyć w tych postępowaniach na prawach przysługujących prokuratorowi.

Działania Rzecznika skierowane są zawsze na prawa i wolności obywateli. Z tego powodu jego czynności w zakresie postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego są możliwe wyłącznie wtedy, jeżeli postępowanie bezpośrednio lub pośrednio dotyczy owych praw i wolności.

ad 2) Do uczestników postępowania zaliczamy osoby fizyczne, osoby prawne lub inne jednostki organizacyjne, które w sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego nie mają interesów chronionych przez prawo, lecz są zainteresowane daną sprawą albo ze względu na ich udział w niektórych czynnościach postępowania (wynik tego postępowania będzie pozostawał wtedy poza sferą ich zainteresowania).

Uczestników postępowania mających w sprawie interes faktyczny określa się mianem osoby zainteresowanej. Do drugiej grupy uczestników postępowania zaliczamy : świadków, biegłych i osoby trzecie wezwane do przedstawienia przedmiotu oględzin. Prawo procesowe nie przyznaje tej grupie uczestników postępowania administracyjnego pełni praw procesowych, a jedynie daje im pojedyncze uprawnienia.

W literaturze spotykamy się z wieloma poglądami dotyczącymi omawianych problemów. Jeden z nich został przedstawiony powyżej i polega na wyróżnieniu podmiotów postępowania i uczestników postępowania, inny natomiast nie stosuje tego rozgraniczenia
i posługuje się jednym określeniem - uczestnicy postępowania administracyjnego, kolejny mówi o instytucjach procesowych, wyróżniając: organ prowadzący postępowanie administracyjne , stronę postępowania, podmioty na prawach strony oraz uczestników postępowania administracyjnego.

6. Tryb postępowania administracyjnego.

Postępowanie administracyjne jest to uregulowany przez prawo procesowe ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy administracyjne oraz inne podmioty postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej, jak i ciąg czynności procesowych podjętych w celu weryfikacji decyzji administracyjnej.

W postępowaniu administracyjnym wyróżniamy dwa tryby postępowania:

1). postępowanie główne,

2). postępowanie nadzwyczajne.

ad.1) Przedmiotem postępowania głównego jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w trybie i formie przewidzianych przez przepisy prawa procesowego, zgodnie z przepisami prawa materialnego. W ramach postępowania głównego możemy wyróżnić postępowanie: a) toczące się przed organem I instancji, b) toczące się przed organem II instancji, w razie wniesienia odwołania przez legitymowane podmioty postępowania administracyjnego. Zaliczanie postępowania odwoławczego do postępowania głównego jest uzasadnione tożsamością celów i przedmiotu postępowania przed I i II instancją. Wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej merytorycznie.

ad.2) Drugim trybem postępowania jest postępowanie nadzwyczajne. Przedmiotem nadzwyczajnych postępowań, w przeciwieństwie do postępowania głównego nie jest rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy administracyjnej, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu głównym i z tego względu można im przypisać charakter „służebny”, albowiem byt prawny tych postępowań jest uzależniony od uprzedniego przeprowadzenia postępowania głównego, zakończonego wydaniem decyzji, a istotą postępowań nadzwyczajnych jest stworzenie gwarancji represyjnych zrealizowania celu postępowania głównego - wydania decyzji w pełni prawidłowej. Występują równocześnie jednak pewne elementy samodzielności nadzwyczajnych trybów postępowania, jak odrębny przedmiot oraz to, że wynik tych postępowań nie zawsze musi wpłynąć na byt prawny decyzji wydanej w postępowaniu głównym.

Na system nadzwyczajnych trybów postępowania uregulowanych w k.p.a. składają się niżej omówione postępowania.

1. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. Celem tego postępowania jest stworzenie możliwości prawnej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeśli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową wyliczoną wyczerpująco w art. 145 § 1 i 145 a § 1. Tryb ten stosuje się odpowiednio do postanowień.

2. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą, przede wszystkim materialnoprawną, wyliczoną wyczerpująco w art. 156 § 1, powodującą jej nieważność. Postępowanie to w razie ustalenia, że decyzja jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność kończy się w zasadzie wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego, bez merytorycznego rozstrzygania sprawy administracyjnej , do której odniosła się weryfikowana decyzja.

Tryb ten stosuje się odpowiednio do postanowień.

3. Postępowanie mające na celu, w przypadku wystąpienia wskazanych przepisami przesłanek, uchylenie, zmianę decyzji prawidłowej bądź dotkniętej wadami niekwalifikowanymi (art. 154 § 1, 155, 161 § 1).

W postępowaniu głównym, jak i w postępowaniach nadzwyczajnych wyróżniamy trzy stadia:

stadium wstępne, obejmujące czynności wszczęcia postępowania oraz czynności procesowe mające na celu zbadanie dopuszczalności wszczęcia postępowania w określonej sprawie; stadium postępowania wyjaśniającego, obejmujące ciąg czynności procesowych, których celem jest ustalenie stanu faktycznego sprawy, dającego podstawę do zastosowania normy prawa materialnego; stadium podjęcia decyzji rozstrzygającej sprawę będącą przedmiotem postępowania.

7. Środki zaskarżania w postępowaniu administracyjnym.

Środki zaskarżania są to instytucje procesowe, za pomocą których uprawnione podmioty mogą żądać weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych w celu ich kasacji lub reformacji. Do cech charakterystycznych środków zaskarżenia należy zatem zaliczyć oparcie ich konstrukcji prawnej na zasadzie skargowości, tzn. że służą one podmiotom uprawnionym do żądania uruchomienia określonego postępowania weryfikacyjnego, a w żadnym wypadku nie dają podstawy do uruchomienia postępowania z urzędu. Drugą ich cechą charakterystyczną stanowi również to, że ich celem bezpośrednim jest doprowadzenie do kasacji lub reformacji rozstrzygnięcia administracyjnego.

Środki zaskarżania można klasyfikować na podstawie różnych kryteriów. Najczęściej klasyfikuje się środki zaskarżania, przyjmując za podstawę klasyfikacji następujące kryteria:

Po pierwsze - kryterium przesunięcia kompetencji do weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia na wyższą instancję. Na podstawie tego kryterium wyróżniamy: środki zaskarżania bezwzględnie dewolutywne, tj. takie, które zawsze przesuwają sprawę do wyższej
instancji; środki zaskarżania względnie dewolutywne, które powodują przesunięcie sprawy do wyższej instancji tylko w razie nieuwzględnienia ich przez I instancję; środki zaskarżenia niedewolutywne, które rozpatrywane są przez organ wydający zaskarżone rozstrzygnięcie.

Po drugie - kryterium rodzaju zaskarżonego rozstrzygnięcia. Stosując to kryterium wyróżniamy:

1. środki zaskarżania zwyczajne, służące do rozstrzygnięć niedostatecznych ; podstawy prawne wnoszenia środków zwyczajnych nie są w k.p.a. ściśle zdeterminowane, tzn. że można je wnosić w przypadku, gdy np. strona jest niezadowolona z rozstrzygnięcia;

2. b) środki zaskarżenia nadzwyczajne wnoszone od rozstrzygnięć ostatecznych; podstawy prawne wnoszenia środków nadzwyczajnych są szczegółowo wymienione w k.p.a.

Po trzecie - kryterium mocy prawnej wniesionego środka zaskarżenia. Na podstawie tego kryterium przeprowadza się podział na środki zaskarżania bezwzględnie suspensywne, tj. takie, które z mocy prawa wstrzymują wykonanie zaskarżonego rozstrzygnięcia; środki zaskarżania względnie suspensywne, tj. takie, które wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostawiają ocenie organu rozpatrującego środek zaskarżenia.

Po czwarte - kryterium możliwości wnoszenia danego środka zaskarżenia samodzielnie. Rozróżniamy tu: środki zaskarżenia samoistne; środki zaskarżenia niesamoistne, tzn. takie, które można wnieść tylko wraz z innymi środkami prawnymi.

ODWOŁANIE

Odwołanie jest instytucją procesową tworzącą możliwość prawną określonym, uprawnionym podmiotom zaskarżenia decyzji administracyjnej. Prawu temu odpowiada obowiązek kompetentnych organów ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej merytorycznie w trybie postępowania administracyjnego.

Odwołanie należy do podstawowych środków zaskarżenia zarówno ze względu na krąg decyzji administracyjnych podlegających zaskarżeniu, jak i na szerokie podstawy zaskarżenia umożliwiające kwestionowanie tak legalności, jak i zasadności decyzji.

Prawo odwołania jest jednym z podstawowych praw zagwarantowanych w Konstytucji. Według art. 78 Konstytucji: „Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżenia określa ustawa”.

Zakres dopuszczalności odwołania od decyzji wyznacza zasada ogólna dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą, każda sprawa indywidualna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Od każdej zatem decyzji niedostatecznej służy odwołanie.

Postępowanie odwoławcze jest oparte w pełni na zasadzie skargowości. Może ono być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej - wniesienia odwołania. Nigdy nie może być wszczęte z urzędu.

Kodeks postępowania administracyjnego nie przyjmuje wysoko pojętej zasady skargowości, uprawnienie bowiem do wniesienia środka zaskarżenia przyznaje nie tylko stronie, ale i podmiotom na prawach strony, tj. organizacji społecznej i prokuratorowi. Podmioty te uczestniczą w postępowaniu na prawach strony, mają zatem takie same uprawnienia jak strona, a więc są wyposażone w legitymację do składania środków zaskarżenia.

ZAŻALENIE

Zażalenie jest środkiem zaskarżenia służącym od postanowień. Prawo do wniesienia zażalenia jest inaczej konstruowane aniżeli prawo do odwołania. Zażalenie służy bowiem tylko na postanowienia, co do których k.p.a. przewiduje wprost w przepisach szczegółowych ich zaskarżalność w drodze zażalenia (art. 141 § 1 k.p.a.). Postanowienia, co do których k.p.a., nie przewidział dopuszczalności wniesienia zażalenia, mogą być zaskarżone tylko łącznie z odwołaniem. W takim przypadku zażalenie jest środkiem zaskarżania niesamoistnym.

Legitymacja do wniesienia zażalenia jest również inaczej określona. Wprawdzie art. 141 §1 k.p.a. stanowi, że uprawnienie to służy stronie, jednak w przepisach szczegółowych uprawnienie to przyznano również innym uczestnikom postępowania.. Związane jest to z tym, że adresatem postanowienia może być nie tylko strona, ale również mogą nim być inni uczestnicy postępowania, np. świadkowie, biegli, osoby trzecie. A zatem, konsekwentnie przyznano im też uprawnienie do wniesienia zażalenia na dotyczące ich postanowienia, jeżeli k.p.a. wprost o tym stanowi (np. art.88 §1).

Zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia (ogłoszenia) postanowienia stronie (art. 141 § 2 k.p.a.). Regułą jest, że postanowienia, od których służy zażalenie, są doręczane na piśmie.

Zażalenie jest środkiem zaskarżenia względnie suspensywnym. Wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego postanowienia, ale organ administrujący, który wydał postanowienie, może wstrzymać jego wykonanie, gdy uzna to za uzasadnione. Do rozpatrzenia zażalenia, a także w kwestiach treści, formy i trybu wnoszenia mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołania.

WNIOSEK O WZNOWIENIE POSTĘPOWANIA

Wniosek o wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym środkiem odwoławczym. Zmierza on do podjęcia na nowo postępowania, które zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji. Z tego względu może mieć miejsce tylko w wyjątkowych przypadkach.

Wznowienie postępowania może nastąpić gdy: a) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa (np. przekupienia urzędnika), b) dowody, na których oparł się organ okazały się fałszywe (np. podrobione dokumenty), c) wyjdą na jaw nowe okoliczności, nie znane
w chwili wydania decyzji.

Wznowienie postępowania może nastąpić zarówno na skutek wniosku strony, jak
i z urzędu. Wniosek o wznowienie postępowania powinien być złożony w ciągu miesiąca od uzyskania wiadomości o przyczynie uzasadniającej wznowienie.

8. Sądowa kontrola decyzji administracyjnych.

KONTROLA SPRAWOWANA PRZEZ NACZELNY SĄD ADMINISTARCYJNY

Decyzje ostateczne w administracyjnym toku instancji podlegają - w zakresie ustalonym w kodeksie postępowania administracyjnego - kontroli sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny z punktu widzenia ich legalności, czyli zgodności z prawem. Do kontroli tej dochodzi w przypadku wniesienia skargi na decyzję administracyjną.

Do wniesienia skargi jest uprawniona strona postępowania administracyjnego, której decyzja dotyczy i która jest z niej niezadowolona, uważając że decyzja narusza prawo. Poza tym skargę może wnieść organizacja społeczna biorąca udział w postępowaniu, a także prokurator. Skargę wnosi się w ciągu 30 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, do sądu administracyjnego, za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżoną decyzję w ostatniej instancji. Organ ten przekazuje sądowi skargę wraz z aktami sprawy oraz własną odpowiedzią na skargę. Organ administracyjny może też- jeżeli uzna skargę w całości za słuszną- sam zmienić lub uchylić decyzję.

Stronami w toczącym się postępowaniu przed sądem administracyjnym są skarżący oraz organ administracji państwowej. Orzeczenie zapada po przeprowadzeniu rozprawy. Uwzględniając skargę sąd uchyla decyzję w całości lub części, a w szczególnych przypadkach stwierdza jej nieważność. Od chwili przejęcia sprawy do rozpoznania sąd administracyjny może - a w niektórych przypadkach ma obowiązek - wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji. Po wydaniu orzeczenia sąd zwraca akta sprawy właściwemu organowi administracji. Jeżeli decyzja administracyjna została przez sąd uchylona, organ ten wydaje nowa decyzję
w sprawie, uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu administracyjnego.

W razie stwierdzenia w toku postępowania sądowego istotnego uchybienia w pracy organu administracyjnego, który wydał zaskarżoną decyzję, sąd administracyjny zawiadamia o tym ten organ oraz organ administracyjny wyższego stopnia.

SĄD NAJWYŻSZY W KONTROLI ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ
W SPRAWACH INDYWIDUALNYCH

Sąd Najwyższy nie jest ani sądem powszechnym, ani też sądem szczególnym.
W strukturze sądownictwa zajmuje on miejsce odrębne jako naczelny organ sądowy (art. 183 ust.1 Konstytucji RP). W okresie przejściowym, do czasu wdrożenia wszystkich przepisów konstytucyjnych, środkiem służącym do wykonywania przez Sąd Najwyższy jego funkcji w odniesieniu do kontroli administracji publicznej jest rozpoznawanie rewizji nadzwyczajnych. W kontroli administracji publicznej Sąd Najwyższy spełnia szczególną rolę, nie tyle przez bezpośrednią kontrolę decyzji administracyjnych, bo te przypadki nie są liczne, co wpływając na orzecznictwo administracyjne pośrednimi drogami.

W drodze rewizji nadzwyczajnej mogą być zaskarżone niektóre orzeczenia w sprawach wynalazczości, jak też niektóre orzeczenia dyscyplinarne (np. w sprawach adwokatów) lub też orzeczenia dotyczące odpowiedzialności zawodowej (np. w sprawach lekarskich).

W kształtowaniu orzecznictwa administracyjnego znaczące miejsce zajmują rewizje nadzwyczajne wnoszone do Sądu Najwyższego od orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, które mogą być wnoszone do czasu uchwalenia ustawy wprowadzającej dwuinstancyjność sądownictwa administracyjnego (art. 236 ust.1 Konstytucji RP).

Sąd Najwyższy wchodzi na skutek rewizji nadzwyczajnej w kompetencje Naczelnego Sądu Administracyjnego i orzeka tak samo jak sąd administracyjny , czyli władny jest uchylić zarówno orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również decyzję, której to orzeczenie dotyczy, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem.

Sąd Najwyższy rozpatrując rewizję nadzwyczajną od orzeczeń Naczelnego Sądu
Administracyjnego stosuje odpowiednio przepisy o kasacji.

LITERATURA :

1. B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne
   i sądowoadministracyjne, Warszawa 1999.

2. J. Boć, Prawo administracyjne, Warszawa 1993.

3. J. Jagielski, Kontrola administracji publicznej, Warszawa 1999.

4. A. Jaroszyński, Postępowanie administracyjne, Warszawa 1993.

5. Kodeks Postępowania Administracyjnego oraz Ustawa o Naczelnym Sądzie
   Administracyjnym z orzecznictwem NSA i SN, Warszawa 1998.

6. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej, Warszawa 1997.

7. Leksykon Prawniczy, Wrocław 1997.

8. J. Łętowski, Prawo Administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990.

9. Mała Encyklopedia Prawa, Warszawa 1980.

10. E. Ochendowski, Prawo Administracyjne, Toruń 1999.

11. W. Siuda, Elementy prawa dla ekonomistów, Poznań 1997.

12. K. Sobczak, Administracja publiczna, Warszawa 1993.

PYTANIA KONTROLNE :

1. Co rozumiesz pod pojęciem „administracja”, „prawo administracyjne”, „stosunki administracyjno - prawne” ?

2. Omów cechy stosunku cywilno - prawnego.

3. Omów źródła prawa administracyjnego i ich hierarchię.

4. Omów promulgatory faktów normatywnych.

5. Omów organy administracji rządowej i ich kompetencje.

6. Omów organy samorządu terytorialnego i ich kompetencje.

7. Omów formy działania administracji.

8. Co rozumiesz pod pojęciem akt administracyjnych ?

9. Na czym polega postępowanie administracyjne i podaj jego zakres ?

10. Podaj ogólne zasady postępowania administracyjnego.

11. Wymień strony występujące w postępowaniu administracyjnym.

12. Omów przebieg postępowania administracyjnego.

13. Omów środki odwoławcze w postępowaniu administracyjnym.

14. Na czym polega zaskarżenie decyzji do NSA ?

1

168

---