referat cz.1, Administracja- wykłady


Część pierwsza 13-26

Geneza, pojęcia i istota samorządu terytorialnego

Samorząd terytorialny ma długa historię i dziś nie sposób jednoznacznie i dokładnie wskazać jego początku

Najwcześniejsze tzw. państwa- miasta czy rzymskie municipia nie miały wiele wspólnego z nowoczesną koncepcją samorządu lokalnego. Nie należy również doszukiwać się początków w średniowiecznym samorządzie stanowym, gdyż ówczesne komuny dbały przede wszystkim o interesy grup społecznych (stanów) za nie o interesy wspólnoty lokalnej czy też terytorialnej.

W średniowieczu powstały komuny stanowe oraz samorząd miejski. Te instytucje dalekie były od współcześnie rozumianego samorządu, wywarły jednak wpływ na późniejsze rozwiązania w tym zakresie. Większość autorów zajmujących się tą tematyką uważa, że nowoczesny samorząd powstał po upadku państwa feudalnego.

Duże znaczenie dla kształtowania się idei samorządu lokalnego miała Wielka Rewolucja Francuska, wówczas powstały w zasadzie dwie krańcowo różne koncepcje modelu jednostek lokalnych.

Jedna, która prawa lokalnych społeczności do organizowania się w samorząd upatrywała w praca natury, a druga przyznająca te prawa mieszkańcom danego terytorium w wyniku decyzji państwa.

Żadna z teorii nie kwestionowała prawa mieszkańców do decydowania o swoich sprawach i organizowania się w samorząd, spór dotyczył natomiast genezy czy źródła, z którego to prawo do tworzenia samorządu się wywodzi.

Teoria wywodząca się z prawa naturalnego określała organizację lokalną jako starszą i wyprzedzającą historycznie istnienie państwa, druga tzw. państwowa zakładała, że samorząd istnieje z woli państwa a gwarancją jego istnienia i funkcjonowania są konstytucje.

Nowoczesne rozumienie samorządu lokalnego jest bliższe drugiej teorii, bowiem nikt nie kwestionuje prawa mieszkańców do swojego samorządu ale samorząd lokalny nie może być postrzegany i traktowany jako antagonista państwa.

Zadania własne organów lokalnych są zadaniami podstawowymi, których posiadanie stanowi w ogóle warunek wyodrębnienia i istnienia samorządu lokalnego.

Zadania zlecone zaś stanowią najczęściej konsekwencję braku istnienia organów państwowych na szczeblu samorządu, których występowanie na tym szczeblu byłoby niezasadne i prowadziłoby do biurokratyzowania życia.

Kolejny podział można oprzeć na kryterium podstaw prawnych do ich realizacji tj. zadania ustawowe zlecone bądź własne) oraz zadania przejęte przez organy lokalne na podstawie porozumienia z organami administracji państwowej.

Prawidłowe wywiązywanie się organów lokalnych z realizacji zadań zależy przede wszystkim od ich kondycji finansowej- na zadania zlecone państwo musi zapewnić środki, to na zadania własne już nie musi, mogą to być formy interwencjonalistyczne , organizatorskie, ochronne lub polegające na prowadzeniu bezpośredniej działalności gospodarczej.

Sposób organizacji wykonywania zadań publicznych przez organy lokalne wynika z ustrojowej konstrukcji samorządu. Organy lokalne mogą mieć również bardziej lub mniej rozbudowaną strukturę - od jedno do wielostopniowej.

Ostatecznie to organy lokalne podejmować będą przedmiotowe decyzje a w zależności od tego mogą tworzyć wyspecjalizowane podmioty wykonujące zadanie publiczne. Mogą to być jednostki bezpośrednio podlegające samorządowi, korzystające z jego osobowości publicznoprawnej i pozbawione samodzielności finansowej. Mogą też tworzyć jednostki samodzielne, posiadające własną osobowość prawą i samofinansujące się ( np. przedsiębiorstwa lokalne).

Pierwsze próby standaryzacji rozwiązań prawnych samorządów terytorialnych, pojawiły się w latach 40-tych, a w 60-tych pojawił się zamysł stworzenia Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, którą ostatecznie uchwalono w 1985r.

Karta nie zawiera postanowień w przedmiocie ilości poziomów szczebli, na których samorząd lokalny powinien być tworzony. W kwestii zadań organów lokalnych Karta stanowi, że powierzone wspólnotom sprawy powinny obejmować zasadniczą część ogółu spraw publicznych, zaś przekazywanie tych zadań i kompetencji jest dopuszczalne tylko z mocy ustawy.

Karta zwierała również postulaty dotyczące materialnych i prawnych środków realizacji zadań organów lokalnych, samodzielności, organizacji władz, nadzoru nad samorządem lokalnym.

Szczególne znaczenie wśród aktów prawnych mają tzw. „ustawy samorządowe”. Wśród nich zostaną wymienione te najważniejsze:

Określają one zasady organizacji i ustroju poszczególnych jednostek samorządu oraz
wraz z ustawami prawa materialnego o zakresie ich działania.

1988 r. przez Parlament Europejski została wydana w formie rezolucji Regionalna Karta Wspólnot. Nie ma ona charakteru wiążącego , ponieważ nie mieści się ona w ramach postanowień Traktatu Rzymskiego. Nie reguluje ona ilości i wielkości regionów, zastrzega jedynie, że liczba mieszkańców musi być na tyle duża, aby można było uwzględnić ekonomiczną stronę utrzymania infrastruktury oraz administracji. Karta akcentuje również samodzielność finansową regionów, wyposażanie ich w odpowiedni majątek oraz sposób powoływania ich organów, można więc postawić tezę, że polskie ustawodawstwo wojewódzkie jest zgodne z postanowieniami Karty.

Zadania samorządu terytorialnego jako zadania publiczne

Prawo rzymskie wskazuje, że nie wszystkie rzeczy mogą być przedmiotem uprawnień podmiotów prywatnych, bowiem istnieją rzeczy nie wchodzące w skład majątku poszczególnych jednostek fizycznych, które są wyjęte z obiegu. Wyróżniono- res omnium communes , rzeczy wspólne wszystkim ludziom, a zatem oddane, przeznaczone z natury samej do swobodnego użytku wszystkich jednostek, oraz res publicae -przeznaczone do użytku publicznego do którego zaliczono drogi publiczne, porty, rzeki, place, teatry itp.

Wyróżniono również pojęcie rzeczy publicznych, pod krótym w najszerszym znaczeniu doktryna prawa administracyjnego rozumiała mienie, którym państwo dysponowało w celu wykonywania swoich zadań. Należy podkreślić, że rola samorządu terytorialnego polega przede wszystkim na świadczeniu dóbr i usług publicznych.

Podmioty publiczne regulują ceny dóbr i usług publicznych niezależnie od relacji rynkowych i w ten sposób część lub całość kosztów wytworzenia finansowana jest z ich własnych środków. Może to prowadzić do nadmiernej konsumpcji dóbr i usług publicznych.

Należy również podkreślić, że samo pojęcie interesu publicznego jest kategorią doktrynalną, pojęciem nieokreślonym o treści zmiennej uzależnionej od panującego systemu gospodarczego popieranego przez aparat państwowy.

W polskiej literaturze nie ma jednolitego stanowiska co do pojmowania zadań publicznych. Wysuwane są tu różne propozycje terminologiczne takie jak np. kopetencje, cele, funkcje, zakres działania.

Pojęcie zadań publicznych w doktrynie polskiej nie zostało jednoznacznie określone, ale większość jej przedstawicieli uważa, że jest ono szersze od pojęcia zadań państwa ki obejmuje również zadania innych związków publicznoprawnych, w tym przede wszystkim samorządu terytorialnego.

Reaktywowanie samorządu terytorialnego w Polsce

Pierwszy krok w kierunku reform samorządowych uczyniono w Polsce w 1990 r poprzez uchwalenie ustawy o samorządzie terytorialnym. Zmieniając Konstytucję, wprowadzono w niej odrębny rozdział - 6, poświęcony samorządowi terytorialnemu. Konstytucja zapewniała gminie prawo własności i inne prawa majątkowe, uznając je za mienie komunalne.

Pojęcie gospodarki komunalnej

W świetle nauki niemieckiej gospodarka to zespół urządzeń i środków służących do planowego zaspokajania zapotrzebowania ludzi na określone dobra, usługi lub świadczenia.

W polskiej nauce dominuje ekonomiczne ujmowanie pojęcia gospodarki, polegające na rozumieniu jej jako produkcji dóbr i usług w celu zaspokajania potrzeb społecznych. Pojęcie gospodarki komunalnej traktowano jako niejednoznaczne i zwykle odnoszono się do zaspokajania potrzeb powszechnych, codziennych, materialno-bytowych ludności wynikających z jej wspólnego zamieszkiwania w mieście. Pod koniec lat 80-tych zaczęto rozumieć ten termin szerzej odnosząc go również do gospodarowania na ternach wiejskich.

Zakres przedmiotowy pojęcia gospodarki komunalnej wyznacza ustawa o gospodarce komunalnej i w kontekście jej przepisów należy określić jego znaczenie, tj. wykina, że gospodarkę komunalną rozumie się jako wszelkie formy aktywności gospodarczej samorządu terytorialnego związane z realizacją jego zadań własnych, mające na celu zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej.

Podsumowanie

Przywracając w 1990 r instytucję samorządu terytorialnego ustawodawca polski nie dysponował gotową i przemyślaną jego koncepcją. Zapoczątkowany wówczas proces stał się jednak jednym z najważniejszych czynników stymulujących i stabilizujących zachodzące przemiany. Nie jest to jednak proces zakończony, biorąc pod uwagę kształtowanie się samorządu lokalnego na jego wyższych szczeblach. . Czynnikami mającymi wpływ na kształt przemian w omawianym zakresie jest pośpiech i często brak doświadczenia, znaczenie również mają uwarunkowania polityczne w kraju. W zakresie wyboru form organizacyjno-prawnych prowadzonej przez gminy a także powiaty i województwa działaności panuje bałagan i brak jest jasno określonych kryteriów, jednakże nie można zaprzeczyć temu, iż od czasu wprowadzenia w życie samorządów terytorialnych nastąpił proces znacznej decentralizacji. Gmina czy też inna jednostka samorządu terytorialnego, mając osobowość prawną , na równi z innymi podmiotami gospodarczymi winna korzystać z wolności gospodarczej.

Negatywną stronę ustawy o gospodarce komunalnej stanowi posługiwanie się pojęciami nieostrymi, co może rodzić niebezpieczeństwo nadużywania przez gminy dostępnych możliwości.

Pozytywne jest jednak to, że ustawa daje możliwość wnoszenia do spółek mienia komunalnego, którym w inny sposób racjonalnie nie można zadysponować.

Jako trafne należy ocenić rozwiązanie pozwalające na interwencję na rynku w sytuacji występowania bezrobocia, gdyż w chwili obecnej stanowi ono w Polsce poważny problem społeczny.

Zakres użycia dopuszczalnej działalności gospodarczej województw ukształtowany jest, jak się wydaje, mimo użycia niejasnych sformułowań w sposób zadowalający. Pozytywnie należy ocenić wyposażenie województwa w możliwość prowadzenia działalności gospodarczej poza sferą użyteczności publicznej. Mankament nowego ukształtowania instytucji samorządu terytorialnego w Polsce stanowi pozbawienie powiatów takiej możliwości.

Część 2

W okresie realnego socjalizmu władze lokalne w różnych krajach miały tak wiele wspólnych cech, że niezależnie od ich wcześniejszej historii najczęściej omawia się je jako model władzy lokalnej. Miały wspólny rodowód, wywodzący się z końca drugiej wojny światowej i funkcjonowały w podobnym socjalistycznym systemie społeczno-ekonomicznym.

W okresie PRL działały Rady Narodowe jako ciała przedstawicielskie. Były to rady gminne, miejsko-gminne, miejskie, dzielnicowe (w największych miastach) i wojewódzkie. Z wyboru (formalnego) pochodzili też prezydenci oraz naczelnicy miast, dzielnic i gmin.

W tym czasie nie istniało pojęcie mienia komunalnego, którym dysponować mogły jedynie władze danego miasta czy gminy. Nie był to więc samorząd będący niezależnym gospodarzem swojego terenu.

Rady narodowe zorganizowane były hierarchicznie. Zgodnie z art. 54 ówczesnej Konstytucji (1976 r.) rada narodowa wyższego szczebla miała umocowanie do uchylenia uchwały rady niższego szczebla nie tylko wtedy, kiedy była sprzeczna z prawem, ale również wtedy, kiedy odbiegała od „zasadniczej linii polityki państwa”.

Art. 54

Rada narodowa uchyla uchwałę rady narodowej niższego stopnia, jeżeli uchwała jest sprzeczna z prawem lub niezgodna z zasadniczą linią polityki państwa.

Zgodnie z ówczesną Konstytucją:

Art. 43

1. Terenowymi organami władzy państwowej i podstawowymi organami samorządu społecznego ludu pracującego miast i wsi w gminach, miastach, dzielnicach większych miast i województwach są rady narodowe.

Art. 44

Rady narodowe wyrażają wolę ludu pracującego oraz rozwijają jego inicjatywę twórczą i aktywność w celu pomnażania sił, dobrobytu i kultury narodu.

Art. 45

Rady narodowe umacniają więź władzy państwowej z ludem pracującym miast i wsi, przyciągając coraz szersze rzesze ludzi pracy do udziału w rządzeniu państwem oraz współpracują z samorządem mieszkańców.

Art. 46

Rady narodowe kierują całokształtem rozwoju społeczno-gospodarczego i kulturalnego oraz wpływają na wszystkie jednostki administracji i gospodarki na swym terenie, inspirują i koordynują ich działalność oraz sprawują nad nimi kontrolę. Rady narodowe wiążą potrzeby terenu z celami i zadaniami ogólnopaństwowymi.

Art. 47

Rady narodowe troszczą się stale o codzienne potrzeby i interesy ludności, zwalczają wszelkie przejawy samowoli biurokratycznego stosunku do obywatela, sprawują i rozwijają kontrolę społeczną działalności urzędów, przedsiębiorstw, zakładów i instytucji.

Art. 48

Rady narodowe dbają o utrzymanie porządku publicznego i czuwają nad przestrzeganiem praworządności ludowej, ochraniają własność społeczną, zabezpieczają prawa obywateli, współdziałają w umacnianiu obronności i bezpieczeństwa państwa.

Powołany na mocy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorząd terytorialny był całkowicie czymś nowym.

27 maja 1990 roku odbyły się pierwsze w powojennej historii Polski całkowicie wolne wybory do władz lokalnych.

Procesy transformacji ustrojowej powiązane są ściśle z polityczną wolą nowo powstałych demokracji do wejścia do struktur europejskich, a to z kolei powoduje, iż problematyka reformowania samego prawa zyskuje priorytetowe znaczenie. Pociąga to za sobą jednocześnie niebezpieczeństwo polegające na tym, że proces dostosowywania prawa do standardów europejskich stanie się celem samym w sobie, a nie celem służącym kształtowaniu nowego społeczeństwa, systemu gospodarki rynkowej oraz demokracji.

Kształtowanie się nowych ustrojów lokalnych nie odbywa się również bez konfliktów na linii rząd centralny - władze lokalne. Często bowiem władze centralne i lokalne nie mają tych samych celów, a także nie zgadzają się co do środków i form realizacji celów przez obie strony akceptowanych. W takiej atmosferze i w obliczu wyżej wymienionych uwarunkowań kształtowały się podstawy obecnego ustroju samorządu lokalnego w Polsce.

Omawiając przedmiotową problematykę, nie można zapominać, że zmiany ustrojowo-systemowe w obrębie gospodarek lokalnych są wynikiem przede wszystkim wdrażania systemu rynkowego, a tym samym dostosowywania gospodarek krajów postkomunistycznych do wymogów Unii Europejskiej.

Zadania lokalne

Reforma samorządowa postawiła przed gminami nowe obowiązki w zakresie organizacji i realizacji zadań publicznych. Ewolucja poglądów co do istoty samorządu terytorialnego spowodowała, iż ustawodawca polski przyjął tzw. państwową teorię samorządu terytorialnego, traktując go jako wyodrębniony element szeroko rozumianej struktury państwowej. Przyjął zatem, że do zakresu działania należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów (ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy administracji rządowej oraz zmianie niektórych innych ustaw; Dz. U. Nr 34, poz. 198 z późn. zm.).

Zadania gminy można klasyfikować z różnych punktów widzenia, stosując kryteria o charakterze ustawowym i poznawczym, przy czym z przepisów prawnych wynika przede wszystkim podział zadań gminy na zadania własne i zadania zlecone. Fakt, że gmina realizuje zadania państwa, nie budzi żadnych zastrzeżeń, dlatego też podział zadań gminy na własne i zlecone nie jest równoznaczny z podziałem opartym na przeciwstawieniu gminy (samorządu) państwu. Podział ten oznacza, iż zadania publiczne należą do administracji publicznej (samorządowej i rządowej).

Według ustawy o samorządzie terytorialnym, zadania własne polegają na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Dz. U. z 2001 nr 142, poz. ). Ustawa o samorządzie terytorialnym w szerokim zakresie wypełnia zadania własne gmin (art. 7 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym), czego nie należy odczytywać w ten sposób, że wszystkie sprawy z tego zakresu pozostają w gestii gminy. Charakter zadania własnego gminy oznacza obowiązek realizacji spraw z tego zakresu w granicach określonych przepisami szczegółowymi.

Zadania te gmina realizuje we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, a także na własny rachunek. Ustawodawca nie wymienia ich w sposób wyczerpujący, lecz przykładowy, posługując się stwierdzeniem - w szczególności. Obejmują one cztery kategorie spraw związanych z: infrastrukturą techniczną (drogi, wodociągi, komunikacja lokalna itp.), infrastrukturą społeczną (szkoły, ochrona zdrowia, opieka społeczna itp.), porządkiem i bezpieczeństwem publicznym (ochrona przeciwpożarowa, bezpieczeństwo sanitarne itp.), ładem przestrzennym i ekologicznym (gospodarka terenami, ochrona środowiska itp.). Katalog zadań wskazuje na ich rozległość i różnorodność. O uznaniu zadania gminy za własne nie decyduje strefa działalności, lecz konkretne wskazanie przez przepis prawa. Podkreślenia wymaga w tym miejscu to, że zadania własne gminy są zdecydowanie węższe od zadań dawnych rad narodowych.

Inny charakter prawny mają natomiast zadania zlecone gminom. Są to zadania z zakresu działania administracji rządowej. Ustawodawca wyraźnie określa ich kategorię. Gmina nie może odmawiać przyjęcia realizacji zadań zleconych, gdy obowiązek ich wykonania wynika z przepisów ustawy, natomiast organy administracji rządowej mają obowiązek zapewnienia gminom środków finansowych na wykonanie zadań zleconych. Wyznaczanie przez ustawodawcę pewnych kategorii zadań jako zleconych nie oznacza upoważnienia udzielonego organom administracji rządowej do zlecania tych zadań gminom w zależności od ich uznania. Zadania zlecone są więc, podobnie jak zadania własne, wyznaczone przez ustawodawcę na względnie stały okres. Zadania zlecone mają charakter obligatoryjny, podczas gdy nie wszystkie zadania własne są obowiązkowe.

Realizacja zadań zleconych jest finansowana ze środków budżetu państwa i to formalnie różni zadania zlecone od zadań własnych, które są finansowane z budżetu gminy. Poza tym w inny sposób realizowany jest nadzór nad realizacją zadań własnych i zadań zleconych.

Ustawa samorządowa przewidziała ponadto możliwość realizacji przez gminy zadań z zakresu administracji rządowej na podstawie porozumienia gminy z organami administracji rządowej. Są one wykonywane po zapewnieniu środków finansowych przez administrację rządową. Przyjąć zatem należy, że przedmiotem porozumienia mogą być tylko zadania nie zaliczane przez ustawodawcę do zadań własnych lub zleconych, a gmina może podjąć się tej kategorii zadań, ale nie musi.

Ze względu na kryterium obowiązku gminy do podjęcia realizacji zadań wyróżnić można: zadania obligatoryjne i fakultatywne. Ustawodawca traktuje jako obligatoryjne zadania gminy przede wszystkim te oznaczone jako zlecone (art. 8 ust. 1), a także część zadań własnych (art. 7 ust. 2). Do fakultatywnych należą tym samym zadania własne, którym ustawy nie nadały charakteru obligatoryjnego, oraz te zadania z zakresu administracji rządowej, których realizacji gmina podjęła się dobrowolnie na podstawie porozumienia z administracją rządową. O fakultatywności danego zadania decyduje więc w gruncie rzeczy ustawowa klasyfikacja zadań własnych i zleconych bądź też wola gminy w zakresie zawarcia dobrowolnego porozumienia na realizację zadań z zakresu administracji rządowej.

Szeroko określone zadania gmin wymagały zapewnienia ekonomicznych podstaw działania jednostek samorządowych. Z tego też względu konieczne stało się przekształcenie stosunków własnościowych zmierzające do wyodrębnienia z mienia ogólnonarodowego części majątku mającego stać się mieniem komunalnym.

Podstawy materialne gospodarki komunalnej

Materialną podstawę działalności samorządu terytorialnego stanowi mienie samorządu terytorialnego, które jest także wyznacznikiem jego samodzielności gospodarczej.

Podstawy materialne funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego mają duże znaczenie, ponieważ ich sytuacja finansowa i realizacja zadań publicznych zależą m.in. od posiadanego majątku.

Wyodrębniono z mienia ogólnokrajowego część majątku, który stał się mieniem komunalnym.

Korzystając z tego majątku gminy mogły organizować m.in. przedsiębiorstwa. Ustawa o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. określiła gminy i inne komunalne osoby prawne w tym także przedsiębiorstwa komunalne, jako podmioty mienia komunalnego.

Wraz z powołaniem samorządu terytorialnego gmina została wyposażona w majątek komunalny, a odpowiednie przedsiębiorstwa państwowe przekształcono w przedsiębiorstwa komunalne. Wyposażenie gminy w składniki majątkowe było niezbędne dla prawidłowej realizacji nałożonych na nią zadań publicznych. Prawo do posiadania własnych zasobów finansowych zawarte zostało w postanowieniach Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, która w stosunku do Polski obowiązuje od 1994 r. Jednocześnie Karta ta stanowi, że wysokość zasobów powinna być dostosowana do zakresu uprawnień przyznanych samorządowi terytorialnemu przez obowiązujące ustawodawstwo.

Zgodnie z art. 43 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin, ich związków oraz mienie innych komunalnych osób prawnych-w tym przedsiębiorstw.

Nabycie mienia komunalnego następuje:

  1. na podstawie ustawy - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym,

  2. przez przekazanie gminie mienia w związku z utworzeniem lub zmianą granic gminy w trybie, o którym mowa w art. 4; przekazanie mienia następuje w drodze porozumienia zainteresowanych gmin, a w razie braku porozumienia - decyzją Prezesa Rady Ministrów, podjętą na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej,

  3. w wyniku przekazania przez administrację rządową na zasadach określonych przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia,

  4. w wyniku własnej działalności gospodarczej,

  5. przez inne czynności prawne,

  6. w innych przypadkach określonych odrębnymi przepisami.

Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym z dnia 5 czerwca 1998 r. mieniem jest własność i inne prawa majątkowe nabyte przez powiat lub inne powiatowe osoby prawne.

Ustawodawca uregulował również sposoby nabycia przez powiat mienia, wśród których wskazał nabycie:

  1. na podstawie odrębnej ustawy, z zastrzeżeniem, że nie stanowi ono mienia jakiejkolwiek gminy,

  2. przez przekazanie w związku z utworzeniem lub zmianą granic powiatu w trybie art. 3; przekazanie mienia następuje w drodze porozumienia zainteresowanych powiatów, a w razie braku porozumienia - decyzją Prezesa Rady Ministrów, podjętą na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej,

  3. w wyniku przejęcia od Skarbu Państwa na podstawie porozumienia, z wyłączeniem mienia przeznaczonego na zaspokojenie roszczeń reprywatyzacyjnych oraz realizację programu powszechnego uwłaszczenia,

  4. przez inne czynności prawne,

  5. w innych przypadkach określonych odrębnymi przepisami (np. darowizny, spadki, zapisy).

Zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa z dnia 5 czerwca 1998 r. mieniem jest własność i inne prawa majątkowe nabyte przez województwo lub inne wojewódzkie osoby prawne.

Własnym majątkiem dysponują również samorządowe województwa. Podobnie jak w odniesieniu do powiatów składa się na nie własność i inne prawa majątkowe. Nabycie mienia województwa następuje na zasadach określonych w kodeksie cywilnym i innych ustawach a także w drodze przekazania mienia Skarbu Państwa oraz mieniu Skarbu Państwa będącego we władaniu państwowych osób prawnych na zasadach określonych w ustawie o samorządzie województwa.

Jednostki samorządu terytorialnego poza własnością przysługują także inne prawa, których wartość można określić w środkach pieniężnych.

Do składników mienia lokalnego (komunalnego, powiatowego i wojewódzkiego) należy przede wszystkim własność w różnych postaciach. Chodzi o własność wyłączną, współwłasność itp.

Rozpatrując pojęcie własności w odniesieniu do przepisów prawa cywilnego, do składników mienia lokalnego zaliczyć także trzeba prawa związane z korzystaniem z własności a więc prawo do pożytków i dochodów z rzeczy. Do innych praw majątkowych, których przepisy nie wymieniają należą: prawa rzeczowe, prawa rzeczowe ograniczone, wierzytelności.

Do kategorii mienia nie zalicza się powszechnie pasywów.

GOSPODARKA KOMUNALNA A POJĘCIE, ZAKRES I DOPUSZCZALNOŚĆ DZIAŁALNOŚĆI GOSPODARCZEJ JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO

Pojęcie działalności gospodarczej samorządu terytorialnego

Zgodnie z ustawą prawo działalności gospodarczej z dnia 19 listopada 1999 r. art. 2 pkt 1 działalnością gospodarczą w rozumieniu ustawy jest zarobkowa działalność wytwórcza, handlowa, budowlana, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i eksploatacja zasobów naturalnych, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły.

Definicja ta zastąpiła definicję z ustawy o działalności gospodarczej z dnia 23 grudnia 1988 r., w świetle której działalność gospodarcza to działalność wytwórcza, budowlana, handlowa i usługowa, prowadzona w celach zarobkowych na własny rachunek podmiotu ją wykonującego.

Ustawa o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. nie zawiera definicji komunalnej działalności gospodarczej, stanowi jedynie, że gmina oraz inna gminna osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnej ustawie.

W doktrynie pojawiły się poglądy, iż pojęcie działalności gospodarczej jest szersze od pojęcia użytego w ustawie o działalności gospodarczej:

Ustawodawca nie wymienia jako celu działalności samorządu terytorialnego osiągania zysku. Działalność w tej sferze oczywiście może być dochodowa ale zawsze będzie podejmowana w innym celu niż zarobkowy.

Działalność może być podejmowana np. w wyniku konieczności interweniowania na lokalnym rynku ze względów społecznych - z powodu wysokiego bezrobocia. Mogą ją powodować cele związane koniecznością racjonalnego gospodarowania majątkiem komunalnym. Wreszcie może wynikać z bieżących potrzeb bądź wiązać się z rozwojem lokalnym. Poza tym całość zadań samorządu terytorialnego ma charakter zadań publicznych, co oznacza, że ich realizacja służy zaspokajaniu potrzeb zbiorowych społeczności.

Na temat zadań publicznych wypowiadał się także Trybunał Konstytucyjny, który uznał że jednostki samorządu terytorialnego uczestniczą w sprawowaniu władzy państwowej, wykonując istotną część zadań publicznych samodzielnie ale na podstawie ustaw.

Wszystkie zadania samorządu terytorialnego mają charakter zadań publicznych w tym znaczeniu, że służą zaspokajaniu potrzeb zbiorowych społeczności czy to lokalnych, w wypadku zadań własnych, czy zorganizowanego w państwo całego społeczeństwa, jak w wypadku zadań zleconych. Dlatego zadania zlecone samorządu terytorialnego są klasyfikowane jako przejaw „działalności komunalnej”.

Jednostka lokalna prowadzi swoją działalność będącą realizacją nałożonych na nią zadań za pomocą przedsiębiorstwa lokalnego prowadzonego w określonej formie organizacyjno-prawnej.

W związku z tym wiąże się także zagadnienie kwalifikowania danego przedsiębiorstwa jako przedsiębiorstwa lokalnego.

Według poglądów doktryny za komunalną osobę prawną można uznać:

W uchwale z 14 marca 1995 roku Sąd Najwyższy stanął na stanowisku, że tylko objęcie całości kapitału akcyjnego przez gminę daje podstawę do uznania jej za komunalną osobę prawną.

Na temat uznania danego przedsiębiorstwa za przedsiębiorstwo lokalne wypowiedział się prof. Sławomir Dudzik autor wielu publikacji, który określił te powiązania jako mające trojaki charakter:

Generalnie większość autorów uznaje działalność gospodarczą samorządu terytorialnego polegającą na realizacji zadań z zakresu użyteczności publicznej, jako pożądaną, dozwoloną, konieczną i możliwą.

Użyteczność publiczna - są to zadania, których cel stanowi: "bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych" (ustawa o gospodarce komunalnej). Poza sferą użyteczności publicznej gmina nie może prowadzić działalności w formach przewidzianych przez ustawę o finansach publicznych. W tym przypadku gospodarka komunalna może być prowadzona w formie spółki prawa handlowego.

USTAWA

z dnia 25 września 1981 r.

o przedsiębiorstwach państwowych.*

Art. 6. 1. Przedsiębiorstwa użyteczności publicznej mają przede wszystkim na celu bieżące i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb ludności. W szczególności przedsiębiorstwa te mają na celu produkcję lub świadczenie usług w zakresie:

  1)   inżynierii sanitarnej,

  2)   komunikacji miejskiej,

  3)   zaopatrzenia ludności w energię elektryczną, gazową i cieplną,

  4)   zarządu państwowymi zasobami lokalowymi,

  5)   zarządu państwowymi terenami zielonymi,

  6)   zarządu uzdrowiskami,

  7)   usług pogrzebowych i utrzymania urządzeń cmentarnych,

  8)   usług kulturalnych.

5.2.Gospodarka komunalna a działalność w sferze użyteczności publicznej

Gospodarka komunalna - obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności poprzez świadczenie usług powszechnie dostępnych

Usługi publiczne - usługi świadczone przez administrację publiczną obywatelom bezpośrednio (w ramach sektora publicznego) lub poprzez finansowanie podmiotów prywatnych zapewniających daną usługę.

Usługi publiczne są definiowane jako dobra publiczne, których nie można wyłączyć z konsumpcji, jednocześnie nie konkurują one w konsumpcji.

Usługi publiczne odnoszą się do zapewnienia następujących usług:

Podstawowe cechy użyteczności publicznej:

- zaspokajanie potrzeb podstawowych i powszechnie odczuwalnych,

- występowanie u odbiorców tzw. korzyści zewnętrznych,

- trwałość i niepodzielność techniczną obiektów oraz ich ścisły związek z obsługiwanym terenem,

- wysoka kapitałochłonność i wysoki udział kosztów stałych w nakładach ponoszonych na bieżącą działalność,

- ograniczona suwerenność konsumenta oraz brak możliwości ustalania cen na poziomie rynkowym,

- własność publiczna majątku oraz publiczny zarząd nad prowadzoną działalnością ewentualnie publiczną regulację działalności, realizowane przez podmioty prywatne wykonujące zadania publiczne. (Z.Dziembowski)

Zakres sfery użyteczności publicznej determinują uwarunkowania trojakiego rodzaju (C.Kosikowski):

- społeczne,

- ekonomiczne,

- techniczne.

Ze społeczno-ekonomicznego punktu widzenia działalność o charakterze użyteczności publicznej odznacza się tym, że:

- realizuje potrzeby o charakterze zbiorowym wymagają odrębnej organizacji ich zaspokajania bez względu na niepodzielność techniczną i niecelowość wymiany,

- opiera się na majątku publicznym (państwa, samorządu terytorialnego),

- nie jest ekwiwalentna (odbiorcy nie ponoszą pełnej odpowiedzialności za korzystanie z efektów działalności użyteczności publicznej),

- nie jest działalnością nastawioną na osiąganie zysku, co nie wyklucza możliwości osiągania go, a przede wszystkim nie zwalnia od prowadzenia działalności na podstawie zasady racjonalności gospodarczej,

- wymaga zasilenia finansowego ze środków publicznych (budżetowych, funduszy celowych itp.), co nie zwalnia z obowiązku racjonalnego gospodarowania.

Struktura techniczna działalności użyteczności publicznej charakteryzuje się:

- charakterem usługowym,

- jednoczesnością produkcji, dostawy oraz konsumpcji,

- brakiem możliwości magazynowania większości świadczeń,

- znacznym zróżnicowaniem zapotrzebowania w poszczególnych okresach roku i porach dnia,

- koniecznością ciągłego dostarczania świadczeń,

- wysoką kapitałochłonnością,

- niepodzielnością techniczną,

- stosunkowo wolnym tempem rozwoju postępu technicznego,

- monopolem naturalnym (odbiorca pozostaje trwale związany z dostawcą, brak jest możliwości wyboru dostawcy oraz możliwości zapewnienia świadczeń o charakterze substytucyjnym).

Kryteria determinujące działalność użyteczności publicznej wg. S.Dudzika:

- rozstrzygnięcie, czy działalność mieści się w formule zadaniowej samorządu terytorialnego, czy realizuje bezpośrednio zadania określone bezpośrednio w ustawie o samorządzie terytorialnym,

- stwierdzenie, czy działalność będzie prowadzona w warunkach monopolu naturalnego, a w szczególności, czy występują wyraźnie korzyści przy prowadzeniu tego rodzaju działalności przez jeden podmiot komunalny,

- stwierdzenie, czy działalność ta służy bezpośrednio zaspokajaniu potrzeb komunalnych (zbiorowych), a więc elementarnych, absolutnych o małej elastyczności popytu, które winny być zaspokajane na bieżąco i w sposób nieprzerwany.

Brak spełnienia któregokolwiek z wymienionych warunków świadczy o tym, że działalność nie ma charakteru użyteczności publicznej.

Przyczyny, dla których gminy i inne jednostki samorządu terytorialnego podejmują działalność gospodarczą, która stanowi dla nich realizację zadań gospodarczych wg. C.Kosikowskiego, to podejmowanie działalności :

- społecznie niezbędnej, podjęciem, której nie są zainteresowane podmioty prywatne,

- pozwalającej na rozwiązywanie poważnych problemów społecznych miejscowej ludności,

- podejmowanej w celu zwalczania miejscowych monopolistów i uniezależnienia się od nich oraz w celu wyzwalania konkurencji,

- ze względu na zachowanie miejscowych tradycji itp.

Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 17 marca 1997 roku ustalił wykładnię pojęcia zadań użyteczności publicznej, w której odwołał się do ustawy o zamówieniach publicznych (Dz. U. z 1994r., Nr 76, poz. 344 z późn. zm.) oraz wprost do definicji zawartej w ustawie o gospodarce komunalnej. Za zadania o charakterze użyteczności publicznej w świetle tego orzeczenia, należy uważać zadania, których celem jest zaspokajanie na bieżąco i nieprzerwanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnych. Zadanie te zaś należy rozumieć możliwie najszerzej.

Zdanie Trybunału Konstytucyjnego, za państwowe i komunalne jednostki organizacyjne wykonujące zadania o charakterze użyteczności publicznej należy uważać wszystkie jednostki, których cel stanowi zaspokajanie potrzeb zbiorowych społeczeństwa o charakterze ogólnym, należących do zadań publicznych a których działalność nie jest nastawiona na maksymalizację zysku.

Kategoria zadań użyteczności publicznej mieści się w zakresie zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego, ale nie wszystkie zadania własne gmin, powiatów czy województw są zadaniami użyteczności publicznej.

5.3. Zakres dopuszczalnej działalności gospodarczej sektora komunalnego

Z chwilą wprowadzenia instytucji samorządu terytorialnego polskie ustawodawstwo stanęło na gruncie pełnej dopuszczalności działalności gospodarczej gmin mieszczącej się w sferze realizacji zadań o charakterze użyteczności publicznej oraz wprowadziło ograniczenia, co do możliwości prowadzenia jej poza tą sferą.

Ustawa o samorządzie terytorialnym wprowadziła ograniczoną dopuszczalność działalności gospodarczej gminy wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. Dopuszczalność ta miała charakter względny, ponieważ zezwalała na prowadzenie działalności gospodarczej, gdy wymagały tego potrzeby społeczne.

Ustawa o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997r., Nr 9, poz. 43, ze zm.) w art. 10 wprowadza możliwość prowadzenia działalności gospodarczej poza sferą użyteczności publicznej przez gminy.

1.W ust. 1, a). gmina musi ocenić czy na lokalnym rynku istnieją niezaspokojone potrzeby wspólnoty samorządowej,

b). gmina musi również ocenić, czy na jej terytorium występuje bezrobocie, które wpływa negatywnie na poziom życia lokalnej społeczności, przy czym podjęte wcześniej środki bądź działania nie doprowadziły do znacznego ożywienia lokalnego rynku.

c). w wypadku występowania obu ww. warunków gmina może utworzyć spółkę prawa handlowego w celu stworzenia miejsc pracy.

2. W art. 10 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej ustawodawca zezwolił gminom na tworzenie spółek prawa handlowego Subsydiarność celu racjonalnego gospodarowania mieniem komunalnym. Gminy mogą, bowiem podejmować się prowadzenia działalności poza sferą użyteczności publicznej, jeżeli zbycie składnika majątku komunalnego, mogącego stanowić wkład niepieniężny gminy, albo rozporządzenie nim Subsydiarność inny sposób spowoduje dla gminy poważną stratę majątkową.

3. Trzeci przypadek sankcjonujący prowadzenie przez gminę gospodarczej działalności poza sferą użyteczności publicznej określony w art. 10 ust. 3 ustawy umożliwia tworzenie i przystępowanie gmin do spółek prawa handlowego zajmujących się określonymi w tym przepisie czynnościami ( bankowymi, ubezpieczeniowymi oraz działalnością doradczą, promocyjną, edukacyjną i wydawniczą na rzecz samorządu terytorialnego, a także innych spółek ważnych dla rozwoju gminy, w tym klubów sportowych działających w formie spółki kapitałowej).

Województwa mają węższy zakres dopuszczalnej działalności gospodarczej poza sferą użyteczności publicznej Subsydiarność porównaniu Subsydiarność gminami.

Z kolei powiaty nie mają możliwości prowadzenia działalności gospodarczej poza sferą użyteczności publicznej. Ustawodawca takiej możliwości nie przewidział.

5.4. Działalność gospodarcza samorządu terytorialnego a zasada subsydiarności.

Subsydiarność - zasada, według której każdy szczebel władzy powinien realizować tylko te zadania, które nie mogą być skutecznie zrealizowane przez szczebel niższy lub same jednostki działające w ramach społeczeństwa.

Zasada subsydiarności, zwana też zasadą pomocniczości, jedna z najważniejszych zasad pracy socjalnej, która sprowadza się do poglądu, że obowiązkiem społeczności jest wspomaganie jej części składowych w naturalnym rozwoju. Istotnym założeniem jest zakres tej pomocy: społeczność nie może ingerować w sprawy, z którymi poszczególne jednostki są w stanie poradzić sobie same, lecz jedynie tam, gdzie pomoc jest niezbędna.

Termin subsydiarność wywodzi się z łacińskiego słowa subsydium, oznaczającego pomoc, wsparcie, siły rezerwowe.

Zasada pomocniczości wymieniona jest w Preambule Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jako zasada, na której oparte są prawa opisane w Konstytucji RP.

Zasada subsydiarności - w prawie wspólnotowym Unii Europejskiej (Traktat z Maastricht z 7 lutego 1992 r., Traktat Amsterdamski z 2 października 1997 r.), mówi, że:

Jeśli państwo podejmuje się prowadzenia bezpośredniej działalności gospodarczej, to winna ona zostać ograniczona do jak najmniejszych rozmiarów. Zgodnie z zasadą subsydiarności, działalność gospodarcza państwa powinna być prowadzona w takim rozmiarze i w takich dziedzinach, w których określone potrzeby społeczne nie mogą być właściwie zabezpieczone siłami gospodarki prywatnej. Pełne zaspokajanie potrzeb społecznych jest, więc zasadą prowadzenia publicznej działalności gospodarczej. Subsydiarność w tych wypadkach może oznaczać:

Znalezienie na rynku kapitału prywatnego zdolnego do nabycia mienia komunalnego powoduje sytuację, w której zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej będzie możliwe poprzez działanie sektora prywatnego, powoduje, że gmina może zrezygnować z prowadzenia swojej działalności gospodarczej.

Potrzebą wspólnoty samorządowej może być również działalność komercyjna - przynosząca zyski. Zwiększenie skromnych budżetów gminnych może odbywać się poprzez udział lub współudział w spółkach prawa handlowego zajmującego się czynnościami bankowymi, ubezpieczeniowymi, doradczymi, promocyjnymi, edukacyjnymi czy wydawniczymi na rzecz samorządu terytorialnego.

Również w przypadku województw muszą istnieć niezaspokojone potrzeby społeczności wojewódzkiej w w/w dziedzinach, aby taka działalność można było prowadzić.

Problem działalności gospodarczej samorządu terytorialnego sprowokowany został z chwilą aktywowania tej instytucji. Na całym świecie istnieje sfera gospodarki komunalnej a prowadzenie przez organy lokalne działalności gospodarczej jest powszechne i niekwestionowane. Niemożliwość powierzenia wykonywania zadań innym podmiotom wynika głównie z powodu braku środków finansowych.

6. Podsumowanie

Uaktywnienie się lokalnych społeczności po wprowadzeniu instytucji samorządu lokalnego.

Decentralizacja - sukces nowo powstałej demokracji.

Dopuszczalność działalności gospodarczej jednostek samorządów terytorialnych.

Wykorzystanie możliwości, jakie daje wolność gospodarcza.

Wzmocnienie kondycji finansowej jednostek samorządu terytorialnego poprzez udział w spółkach prawa handlowego.

Nieostre pojęcia funkcjonujące w ustawach rodzą możliwości nadużyć w działalności gospodarczej samorządów oraz nadużywanie tej formy działalności.

Możliwość wnoszenia do spółek mienia komunalnego w sposób racjonalny i gospodarny.

Rozwiązania interwencji na rynku pracy i nie wiązanie bezrobocia z zaspokajaniem potrzeb na rynku lokalnym.

Pozbawienie powiatów możliwości zaspokajania potrzeb tej społeczności poprzez dopuszczenie działalności gospodarczej również poza sferą użyteczności publicznej.


Wyszukiwarka