X. KONSTYTUCYJNE PODSTAWY SYSTEMU ŹRÓDEŁ PRAWA

1. Uwagi ogólne

Konstytucja Rzeczypospolitej zawiera wiele rozwiązań oryginalnych, po raz pierwszy spotykanych w treści polskiej ustawy zasadniczej. Występują w niej części i rozdziały, które w istotny sposób wzbogacają treść regulacji konstytucyjnych. Uwagi te dotyczą także i kwestii, które dotychczas były tyl­ko fragmentarycznie traktowane, a Konstytucja 1997 r. ujęła je kompleksowo i w odrębnym rozdziale. Tak stało się m.in. z problematyką źródeł prawa.

Źródła prawa w Polsce W dotychczasowych konstytucjach obowiązujących w Polsce spotykane były regulacje odnoszące się do aktów prawnych stanowionych przez różne organy państwowe. Jednakże regulacje te były wprowadzane jakby ubocznie, przy okazji, gdy ustrojodawca, określając system organów państwowych, oma­wiając poszczególne jego ogniwa, wymieniał także akty prawne stanowione przez te organy. Słabą stroną tych regulacji było jednak to, że z odpowiednich przepisów nie wynikał pełny obraz systemu źródeł prawa ujęty w sposób klarowny, wyczerpujący i zamknięty.

Rozwiązania takie były stosowane zarówno w Konstytucji z 1921 r., w Konstytucji z 1935 r., jak też w Konstytucji z 1952 r. Z przepisów tych ustaw zasadniczych można się było wprawdzie dowiedzieć, jakie istnieją rodzaje źródeł prawa, ale nie stanowiły one pełnego zestawu, hierarchicznie zbudowanego i regulującego te kwestie w sposób pełny. Stan taki rodził wiele wątpliwości, był płaszczyzną prowadzonych sporów i dyskusji¹.

Komisja Konstytucyjna Zgromadzenia Narodowego zdobyła się na rzecz zupełnie nową, stworzyła mianowicie pełny system źródeł prawa określony w odrębnym rozdziale, z którego wynika zestaw i hierarchiczne usytuowanie aktów prawnych składających się na system źródeł prawa². Po raz pierwszy zatem w Polsce otrzymujemy rozbudowany zespół artykułów odnoszących się do źródeł prawa, ich zakresu, jak też hierarchicznej struktury³. Rozwiązanie takie niektórzy określają mianem przełomu w zakresie zasad tworzenia prawa. Konstytucja, czyniąc to, przyjęła koncepcję systemu źródeł opartego na pozyty­wistycznym rozumieniu prawa. Zatem jako najbardziej charakterystyczną cechę nowej regulacji uznać należy: „ujęcie źródeł prawa w jednym miejscu, w postaci specjalnego rozdziału usytuowanego w swoistej części ogólnej, określającej cele i granice (rozdziały I i II) oraz dominujące formy (rozdział III) działania aparatu państwowego. Podkreśla to nie tylko znaczenie, ale i autonomiczny charakter tej problematyki"⁴. Znaczenie tego faktu nie wymaga specjalnego podkreślenia, gdyż jest to rzecz niezbędna w warunkach demokratycznego państwa prawnego i zarazem dobrze służąca jego urzeczywistnianiu.

Powstał w ten sposób „zamknięty" system źródeł prawa, który cechuje się tym, że:

a) wymienia w sposób wyczerpujący w treści Konstytucji formy, w jakich mogą być tworzone normy prawne,

b) wskazuje jednoznacznie podmioty wyposażone w kompetencje do wy­dawania określonego rodzaju aktu prawnego,

c) określa zakres spraw, jakie poszczególne rodzaje aktów prawnych mogą normować,

d) ustala stosunki zachodzące między tymi aktami normatywnymi, czyli ich hierarchię⁵.

Problematyka źródeł prawa ujęta została w rozdziale III, a więc zajęła w systematyce Konstytucji wysokie miejsce, co zarazem podkreśla wagę, jaką do tych regulacji prawnych przywiązywali twórcy ustawy zasadniczej. Wcześ­niej określone zostały tylko zasady ustroju (rozdział I) oraz wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela (rozdział II). Rozdział III składa się z ośmiu artykułów i ma w zasadzie wyczerpujący charakter, chociaż poza jego ramami pozostało jedno źródło prawa, przewidziane do stosowania w wyjątkowych sytuacjach. Chodzi tu o określony w rozdziale XI akt prawny w postaci rozpo­rządzenia z mocą ustawy, możliwy do wydawania w określonych warunkach stanu wojennego (art. 234).

Konstytucja wysuwa problematykę źródeł prawa na czoło regulacji; wy­przedzają one tym samym unormowania odnoszące się do systemu organów państwowych. Ujęcie tej problematyki w odrębnym rozdziale, traktującym w sposób kompleksowy o źródłach prawa, nie tylko odpowiada w pełni po­trzebom wynikającym z istoty demokratycznego państwa prawnego, ale po­siada także istotne znaczenie dla podkreślenia wagi tych regulacji prawnych, ukazuje hierarchię aktów normatywnych, podkreśla reguły nimi rządzące, a także stawiane im wymogi.

Dotychczasowy stan rzeczy w omawianej dziedzinie ulega w istotnym stopniu zmianom w wyniku wejścia Polski do Unii Europejskiej. Tym samym Polska przyjmuje stan prawny unijny, co nie tylko czyni to prawo obowią­zującym w naszym kraju, stosowanym bezpośrednio (o czym stanowi art. 9 Konstytucji RP), ale także modyfikuje system źródeł prawa, uzupełniając go o nowe formy aktów prawnych obowiązujących w Unii Europejskiej. Sprawa ta będzie wymagała nowych unormowań konstytucyjnych, co jednak wymaga nowelizacji obowiązującej ustawy zasadniczej.

Źródła prawa zostały potraktowane w Konstytucji w sposób wyczerpu­jący⁶, w powiązaniu z ukształtowanym systemem organów państwowych, co pozwoliło powiązać w całość wszystkie ich rodzaje. Konstytucja rozróżnia dwa rodzaje źródeł prawa. Pierwszy to źródła powszechnie obowiązującego prawa (art. 87), drugi zaś obejmuje akty prawne o charakterze wewnętrznym (art. 93).

Źródła powszechnie obowiązującego prawa wiążą i zobowiązują wszystkie podmioty, zarówno organy państwowe, funkcjonariuszy aparatu państwowego, jak i obywateli oraz podmioty znajdujące się pod jurysdykcją Rzeczypospolitej Polskiej. Katalog tych aktów prawnych obejmuje tak źródła prawa obowiązu­jące na całym obszarze państwa (akty prawne o ogólnokrajowym zasięgu), jak i na obszarze działania tylko tego organu, który je ustanowił (akty prawa miejscowego).

Grupa aktów prawnych obowiązujących na całym obszarze państwa obejmuje w świetle art. 87 ust. 1: Konstytucję, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe i rozporządzenia. Jest rzeczą charakterystyczną, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa są nie tylko akty prawne parlamentu (konstytucja i ustawy), ale także umowy międzynarodowe ratyfikowane za zgodą parlamentu, a więc na których obowiązywanie parlament ma wpływ decydujący. Z aktów prawnych wydawanych przez organy władzy wykonaw­czej w grupie tej znalazły się tylko rozporządzenia, także dlatego, że pozostają w ścisłym związku z ustawami. Są bowiem wydawane na podstawie ustaw, na podstawie zawartego w nich upoważnienia, i w celu ich wykonania.

Katalog z art. 87 uzupełniają inne przepisy, zawarte poza rozdziałem III, a mianowicie art. 235 przewidujący ustawy konstytucyjne oraz art. 234 przyznający prezydentowi w szczególnych sytuacjach prawo wydawania, na wniosek Rady Ministrów, rozporządzeń z mocą ustawy.

Akty prawne o charakterze wewnętrznym W katalogu tym uderza pominięcie uchwał Rady Ministrów, a także za­rządzeń ministrów, co jednak nie jest rzeczą przypadku. Konstytucja traktuje te akty jako akty o charakterze wewnętrznym, a więc obowiązujące nie w sposób powszechny, lecz tylko w odniesieniu do jednostek organizacyjnych podległych organowi, który wydał taki akt prawny. Nie mogą one przy tym stanowić podstawy decyzji wobec obywateli i osób prawnych. Podlegają one natomiast kontroli co do ich zgodności z prawem powszechnie obowiązującym, same zaś nie posiadają cechy powszechności obowiązywania.

W sposób znacznie mniej rozwinięty potraktowała Konstytucja źródła prawa obejmujące akty prawa miejscowego. W świetle art. 94 mogą one być wydawane przez organy samorządu terytorialnego oraz przez terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Konstytucyjne postanowienia w tym zakresie mają zatem wyłącz­nie charakter ramowy, co wynika ze świadomych założeń autorów ustawy zasadniczej, którym nie udało się w toku prac konstytucyjnych uzgodnić spraw związanych ze strukturą samorządu terytorialnego. Konstytucja zo­bowiązała zatem parlament do określenia zasad i trybu stanowienia aktów prawa miejscowego.

Analizując przepisy Konstytucji odnoszące się do zagadnień ogólnych z zakresu źródeł prawa, podkreślić należy, że ustawa zasadnicza wprowadziła zasadę jawności i powszechności dostępu do prawa. Artykuł 88 wprowadza wymóg ogłaszania aktów prawnych, traktując go jako niezbędny warunek ich wejścia w życie. Tak więc akt prawny, który nie został ogłoszony w trybie określonym w ustawie, nie może być znany społeczeństwu, nie może zatem obowiązywać. Warunek ten dotyczy nie tylko Konstytucji, ustaw i rozporzą­dzeń, który to wymóg był powszechnie już dotychczas stosowany, ale także i umów międzynarodowych ratyfikowanych za zgodą parlamentu wyrażoną w ustawie. Przyjęta także została generalna reguła, że zasady i tryb ogłaszania powszechnie obowiązujących aktów normatywnych może określać tylko ustawa.

Zupełnie nowym w polskich warunkach jest przepis art. 90 Konstytu­cji, przewidujący możliwość przekazania organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu określonych kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach. Jest to konsekwencja podejmowanych działań prowadzących do zintegrowania Polski ze strukturami europejski­mi. Przekazania tych kompetencji można dokonać tylko ustawą uchwaloną w szczególnym trybie. Przewiduje on wymóg osiągnięcia w Sejmie większości 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, a także podobną większość w Senacie (jest to w odniesieniu do Senatu wymóg wyż­szy niż przy dokonywaniu zmiany Konstytucji). Przewidziano też możliwość uzależnienia zgody na przekazanie omawianych kompetencji od przeprowa­dzenia referendum ogólnokrajowego, które może zarządzić Sejm, podejmując odpowiednią uchwałę bezwzględną większością głosów.

Kwestie te reguluje aktualnie ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Określa ona zasady i tryb ogłaszania tych aktów w Dzienniku Ustaw RP, w Dzienniku Urzędowym RP „Monitor Polski", a także w dziennikach urzędowych wydawanych przez mi­nistrów resortowych, jak również w wojewódzkich dziennikach urzędowych. W Dzienniku Ustaw ogłaszane są źródła powszechnie obowiązującego prawa (ustawy konstytucyjne, ustawy zwykłe, ratyfikowane umowy międzynarodowe i inne akty), a w Monitorze Polskim źródła prawa wewnętrznego (uchwały Sejmu, Senatu, Rady Ministrów, zarządzenia prezydenta, premiera, ministrów, postanowienia Prezydenta RP). W wojewódzkich dziennikach urzędowych ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez terenowe organy ad­ministracji rządowej oraz akty organów samorządu terytorialnego.

W konsekwencji stwierdzić należy, że konstytucyjne regulacje zinsty­tucjonalizowanego procesu stanowienia prawa obejmują wskazanie materii podziału kompetencji prawotwórczych, formy aktów normatywnych, trybu ich podejmowania, a także ich promulgacji i publikacji⁷. Aby scharakteryzować rangę i rolę poszczególnych rodzajów źródeł powszechnie obowiązującego prawa, należy dokonać kolejnego ich omówienia.

2. Konstytucja

Nadrzędną pozycję w systemie źródeł prawa zajmuje Konstytucja, którą art. 8 określa jako „najwyższe prawo Rzeczypospolitej Polskiej". Dodatkowo ust. 2 tegoż artykułu wprowadził po raz pierwszy w Polsce zasadę jej bezpo­średniego stosowania, co oznacza, iż także jednostka może się powoływać wprost na normy ustawy zasadniczej. Bezpośrednie stosowanie Konstytucji umożliwia też przepis przyjmujący zasadę podległości sędziego nie tylko ustawom, jak dotychczas, ale i Konstytucji.

Analizując treść art. 8, nie można nie podkreślić usztywnienia charak­teru Konstytucji, co wynika wprost z rozdziału XII regulującego tryb zmiany ustawy zasadniczej. Przepisy usztywniające tryb zmian dostrzegalne są na różnych etapach tego procesu, poczynając od inicjatywy ustawodawczej w tym względzie. W sprawie zmiany Konstytucji z inicjatywą może wystąpić co najmniej 1/5 ustawowej liczby posłów (tj. 92), Senat, prezydent. Prawem tym natomiast nie dysponują nie tylko Rada Ministrów, ale i grupa co naj­mniej 100 tys. obywateli posiadających prawo wyborcze do Sejmu. Zmiana Konstytucji następuje zaś w drodze ustawy, którą w jednakowym brzmieniu muszą przyjąć Sejm i Senat. W tym zakresie musi wystąpić pełna i harmonijna współpraca obydwu izb. Konstytucja stawia tamę dokonywaniu pochopnych zmian, dyktowanych często doraźnymi interesami politycznymi. Przeszkody te to: wydłużone terminy podejmowania kolejnych etapów prac nad ustawą zmieniającą Konstytucję, wymóg większości kwalifikowanej, a także możliwość przeprowadzenia referendum zatwierdzającego zmiany.

Zapewnieniu stabilności Konstytucji służyć mają także inne jej przepisy, które wykluczają możliwość wprowadzenia zmian w czasie obowiązywania stanów nadzwyczajnych.

W literaturze podkreśla się, że w państwie prawa Konstytucja otrzymuje nowy wymiar, że zwiększony zostaje jej zakres zadań związany z kształtowa­niem nowej koncepcji państwa opartej na zasadzie subsydiarności i z procesem deetatyzacji. W ten sposób obok tradycyjnie wykonywanej funkcji stabilizu­jącej i dynamizującej pojawiają się nowe funkcje ustawy zasadniczej. Są one związane z określeniem niezbywalnego zakresu suwerenności państwowej, ustalaniem zadań i kompetencji wykonywanych centralnie, a także sfer i form decentralizacji oraz deetatyzacji, wyznaczaniem sfer działania aparatu pań­stwowego, sterowanych politycznie (Sejm, Senat, Rada Ministrów), jak też sfer, w których dominuje zasada apolityczności struktur państwowych (sądy i trybunały, siły zbrojne, administracja zawodowa)⁸.

3. Ustawa konstytucyjna

Wprawdzie art. 87 nie wymienia wprost wśród źródeł powszechnie obowiązującego prawa ustawy konstytucyjnej, stanowiąc ogólnie o ustawach, jednak z art. 235 określającego tryb zmiany Konstytucji taki rodzaj aktów prawnych wyraźnie wynika, co może się wiązać nie tylko z potrzebą zmian dokonywanych w treści ustawy zasadniczej, ale także jej uzupełnianiem. W ta­kiej też formie przeprowadzano dotychczas zmiany konstytucyjne i wszystko wskazuje na to, że forma ta nie traci nic ze swej aktualności i przydatności.

Przyczyny zmian konstytucji Potrzeba wprowadzania zmian w treści ustawy zasadniczej jest oczywista, mogą ją powodować różne przyczyny natury prawno-ustrojowej, a szczególnie mogą one wynikać z procesów integracyjnych, jakie łączyć się będą z wstę­powaniem Polski do struktur europejskich. Proces ten będzie niewątpliwie wymagać uzupełniania lub zmieniania norm konstytucyjnych.

Konstytucja taką ewentualność zakłada, przewidując możliwość wpro­wadzania wspomnianych zmian lub uzupełnień w drodze uchwalania ustaw konstytucyjnych. Regulacje takie zawiera art. 235, bowiem ustawy konstytu­cyjne, o ile zajdzie taka potrzeba, będą uchwalane w trybie przewidzianym dla zmiany Konstytucji. Uregulowania te nie stanowią wszak o uchylaniu tej Konstytucji w całości, lecz zakładają potrzebę przeprowadzania nowelizacji jej przepisów, która może być dokonywana wyłącznie w trybie przyjęcia ustawy konstytucyjnej.

4. Ustawy

Prymat ustawy O ile Konstytucja i ustawy konstytucyjne mają fundamentalne znaczenie dla określenia ustroju państwa oraz zasad systemu prawnego i tym samym zajmują w systemie źródeł prawa szczególną pozycję, o tyle ustawy wytyczają w sposób zasadniczy treść innych aktów prawnych. Konstytucja przyjmuje prymat ustaw, gdyż wyznaczają one niejako treść innych aktów normatywnych, wskazując kierunki pożądanych uregulowań oraz podmioty uprawnione do ich wydawania. Służą temu zawarte w ustawie delegacje. Ustawa jest zatem aktem prawnym o najwyższej, po Konstytucji, mocy prawnej. Jest ona aktem normatywnym ustanawiającym normy prawne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, uchwalanym przez parlament w szczególnym trybie. Ustawa nie dotyczy więc konkretnych osób czy indywidualnych przypadków, czyli spraw o charakterze jednostkowym, lecz wskazuje pewne ogólne wzorce zachowań.

Konstytucja umacnia prymat ustawy w sposób wyraźny. Czyni to po pierwsze - przyjmując zasadę, że sfera praw, wolności i obowiązków obywa­telskich może być regulowana tylko w drodze ustaw, podobnie jak sprawy z zakresu organizacji aparatu państwowego i kompetencji organów państwa. Po drugie - wprowadzając rozbudowany katalog spraw, dla uregulowania których wymagana jest ustawa. Obejmuje on ponad 100 artykułów przewidu­jących konieczność uregulowania spraw właśnie w formie ustawy. Po trzecie - rezygnując z utrzymywania aktów prawnych z mocą ustawy wydawanych przez organ władzy wykonawczej (będzie jeszcze o tym mowa w toku dalszych rozważań). W ten sposób działalność ustawodawcza parlamentu nie może być ograniczana w żadnym stopniu przez organy władzy wykonawczej. Jeśli zatem Konstytucja przewiduje w określonych przypadkach wydanie ustawy, oznacza to bezwzględny nakaz regulowania danej dziedziny życia aktem prawnym w postaci ustawy, a więc aktem prawnym pochodzącym od parlamentu.

Tym samym tylko parlament, a nie konkurencyjnie rząd czy prezydent, może ustanawiać delegację ustawodawczą, czyli upoważnienie organu władzy wykonawczej do wydawania aktów prawnych wykonawczych w stosunku do ustaw. Istnienie takiego upoważnienia jest niezbędnym warunkiem wydania wykonawczego aktu prawnego (rozporządzenia).

Szczególna rola ustawy wyraża się w tym, że akt ten powinien stanowić podstawę wszystkich stosunków prawnych w państwie⁹. Rola ta wynika również z miejsca ustawy w systemie źródeł prawa, podkreśla ją także szcze­gólny tryb przewidziany dla jej uchwalania, wyraźnie odmienny od trybu przyjmowania przez Sejm i Senat uchwał normatywnych. Z przesłanek tych wynika nadrzędność ustawy w systemie źródeł prawa i jej stosunek do po­zostałych źródeł prawa stanowionych przez organy państwowe, jak również umów międzynarodowych, których ratyfikacja nie wymaga uprzedniej zgody parlamentu. ¹

Ustawy a umowy międzynarodowe Konstytucja, inaczej niż to było dotychczas, określa wzajemny stosunek ustawy i ratyfikowanej przez prezydenta, za zgodą parlamentu, umowy międzynarodowej, o czym będzie jeszcze mowa w toku dalszych rozważań. Jednakże już teraz należy podkreślić, że utrzymany został wymóg formy ustawy dla wyrażania zgody na ratyfikację przez głowę państwa umowy międzynarodowej (art. 89).

Odnotować należy pewne zmiany w zakresie procesu ustawodawczego w porównaniu z dotychczasowym stanem rzeczy. Poszerzeniu uległo grono podmiotów dysponujących prawem inicjatywy ustawodawczej. Na mocy art. 118 prawo to, obok posłów, przysługuje także Senatowi, prezydentowi, Radzie Ministrów oraz grupie co najmniej 100 tys. obywateli posiadających prawo wyborcze do Sejmu. Obywatele nabyli już częściowo to prawo na mocy znowelizowanej w 1994 r. ustawy konstytucyjnej z dnia 23 kwietnia 1992 r. o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; dotyczyło ono jednak wyłącznie prawa zgłoszenia projektu konstytucji. Konstytucja utrwala to rozwiązanie, chociaż nie należy sądzić, by w praktyce obywatele mieli sięgać często do tej formy inicjowania procesu legislacyjnego. Będzie ono z pewnością rzadkim zjawiskiem, stosowanym w przypadkach, gdy sprawa uchwalenia nowej ustawy wyraźnie aktywizuje szerokie kręgi społeczeństwa.

Ustawa jest aktem prawnym uchwalanym przez Sejm, przy udziale Senatu, zaś prezydent może wobec uchwalonej już ustawy zastosować prawo weta zawieszającego, o którego losie decyduje wyłącznie Sejm, mogący je odrzucić. Trybunał Konstytucyjny ma prawo badać ustawę z punktu widzenia jej zgodności z Konstytucją.

W sumie Konstytucja utrwala pozycję ustawy w systemie źródeł prawa, traktując ją jako zasadniczy sposób stanowienia prawa w państwie, a także jako instrument określający pozycję jednostki oraz strukturę aparatu pań­stwowego.

Uchwały Sejmu i Senatu Konstytucja uznaje zarazem prawo Sejmu i Senatu do formowania swej woli prawnej, także w formie uchwał. Są one podejmowane zwykłą więk­szością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów (lub senatorów). W formie tej nadal przewidziana jest możliwość wydawa­nia regulaminów izb parlamentu, określających ich organizację i tryb pracy. Nie są to jednak akty prawne, które Konstytucja uznaje jako przeznaczone do tworzenia porządku prawnego Rzeczypospolitej.

5. Problem dekretowania

Pozaparlamentarne akty prawne o mocy ustawy Konstytucja odstąpiła od stosowanego w przeszłości rozwiązania przewi­dującego prawo Rady Ministrów (w okresie Konstytucji PRL - Rady Państwa) do wydawania rozporządzeń z mocą ustawy na podstawie ustawowego upo­ważnienia udzielanego rządowi przez parlament. Zresztą w okresie obowiązy- wania Małej Konstytucji z 1992 r. (która taką możliwość przewidywała) Rada Ministrów ani razu z prawa tego nie skorzystała. Główny powód takiego stanu rzeczy, jak się wydaje, to fakt, że parlament działa w trybie permanencji, że istnieje zatem stała i nieprzerwana możliwość prowadzenia przezeń działałnośd ustawodawczej, że Rada Ministrów może występować o uznanie wniesionego projektu ustawy jako pilny, co powoduje przyspieszenie procesu legislacyjne­go. Brak zatem podstaw merytorycznych do wprowadzania aktów prawnych o mocy ustawy wydawanych przez organy władzy wykonawczej.

Wniesione do Komisji Konstytucyjnej projekty ustawy zasadniczej prze­widywały możliwość wydawania aktów prawnych z mocą ustawy i prawo to przyznawały bądź to Radzie Ministrów, bądź prezydentowi. Konstytucja odstąpiła od tych rozwiązań, umacniając tym samym rangę działalności usta­wodawczej parlamentu.

Rezygnacja z wydawania aktów prawnych z mocą ustawy nie jest jednak całkowita, przewidziano bowiem możliwości ich wydania (choć nie wylicza ich art. 87), ale tylko w wyjątkowych sytuacjach, w stanie nadzwyczajnym, w razie wprowadzenia stanu wojennego.

Wyjątkowość rozporządzeń z mocą ustawy Samo wprowadzenie tego stanu nie rodzi jeszcze automatycznie prawa wydawania aktów prawnych z mocą ustawy. Możliwość taka powstaje dopiero wówczas, gdy w czasie trwania stanu wojennego zaistnieje sytuacja, która nie pozwala Sejmowi zebrać się na posiedzenie. Wówczas prezydent, działając na wniosek Rady Ministrów, może wydawać rozporządzenia z mocą ustawy, które następnie podlegają zatwierdzeniu przez Sejm. Akty te, zgodnie z art. 234 ust. 2, zaliczane są do źródeł powszechnie obowiązującego prawa.

Z istoty i charakteru rozporządzeń z mocą ustawy na gruncie Konstytucji wynika, że w normalnej działalności państwa z aktami prawnymi tego rodzaju nie będziemy mieli do czynienia, że głównym i zasadniczym regulatorem na­szego życia publicznego, organizacji aparatu państwowego i sytuacji prawnej jednostki będzie ustawa, a więc sprawy te będą rozstrzygane w toku realizacji władzy ustawodawczej, a nie przez organ egzekutywy.

6. Umowy międzynarodowe

Zawarcie umowy międzynarodowej rodzi wiele problemów związanych z obowiązywaniem, stosowaniem i przestrzeganiem norm prawnych w niej ujętych, w ramach porządku prawnego państwa, które jest jej sygnatariuszem. Rodziło to zawsze problemy i pytania - czy w świetle Konstytucji normy prawa międzynarodowego, z chwilą ich ratyfikacji i ogłoszenia, wchodzą samoczynnie w skład prawa krajowego po ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, czy obowiązują jak ustawy, wiążąc m.in. także sądy, i jakie jest ich miejsce w systemie źródeł prawa? Problem ten wywoływał ożywione dyskusje i ma w Polsce bogatą literaturę, a także orzecznictwo sądowe. Najważniejszy z tych problemów dotyczy kwestii stosunku między krajową normą prawną a normą międzynarodową¹⁰. W przypadku sprzeczności tych norm w literaturze prawa konstytucyjnego przyjmowano zasadę, że umowy międzynarodowe mają pierwszeństwo wobec ustaw. Na gruncie Konstytucji z 1952 r. S. Rozmaryn głosił pogląd, że „umowa taka - choćby była sprzeczna z literą nowej ustawy - sku­teczna jest nadal w stosunkach wewnętrznych, dopóki nie utraciła swej mocy w płaszczyźnie prawa międzynarodowego"¹¹. W świetle doktryny prawa, a także orzecznictwa sądowego, kwestia obowiązywania umów międzynarodowych ex proprio vigore w stosunkach wewnętrznych nie budziła wątpliwości i była powszechnie przyjmowana. Brakowało natomiast wyraźnego rozstrzygnięcia tej kwestii w aktach normatywnych, a przede wszystkim w Konstytucji.

Umowa międzynarodowa w systemie źródeł prawa Pod tym względem Konstytucja uczyniła wyraźny krok do przodu. Rozstrzyga ona jednoznacznie o nadrzędnej pozycji konstytucji w systemie prawnym państwa, z czego wynika, iż umowy międzynarodowe usytuowane są poniżej ustawy zasadniczej, z którą powinny być zgodne. Artykuł 88 ust. 3 utrzymuje zasadę, że umowy międzynarodowe ratyfikowane za uprzednią zgodą parlamentu wyrażoną w ustawie są ogłaszane w trybie wymaganym dla ustaw. Precyzuje w art. 89, że ratyfikacja umowy międzynarodowej, a tak­że jej wypowiedzenie, wymaga uprzedniej zgody parlamentu, o ile umowa dotyczy: 1) pokoju, sojuszy, układów politycznych lub układów wojskowych,

2) wolności, praw lub obowiązków obywatelskich określonych w Konstytucji,

3) członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w organizacji międzynarodowej,

4) znacznego obciążenia państwa pod względem finansowym,

5) spraw ure­gulowanych w ustawie lub co do których Konstytucja wymaga ustawy.

Prezes Rady Ministrów jest także zobowiązany do informowania Sejmu o zamiarze przedłożenia prezydentowi do ratyfikacji umów międzynarodowych, których ratyfikacja nie wymaga zgody parlamentu wyrażonej w ustawie.

ogłaszanie umów Ratyfikowana umowa międzynarodowa podlega ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, stanowiąc „część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy" (art. 91 ust. 1). Umowa taka ma moc prawną ustawy. Jeżeli jednak ustawy nie da się pogodzić z umową, wówczas umowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą. Została za­tem klarownie wyłożona zasada pierwszeństwa umowy międzynarodowej, rozstrzygająca w sposób jednoznaczny i zgodny ze stanowiskiem doktryny kwestie, których Konstytucja dotychczas nie regulowała. Poza tym z kolejności wyliczenia w art. 87 ust. 1 źródeł prawa wynika, że przyjęto zasadę pierw­szeństwa pozostałych umów ratyfikowanych przed aktami normatywnymi podustawowymi.

Nowym rozstrzygnięciem prawnym, będącym konsekwencją wchodzenia Polski do struktur europejskich, jest przepis art. 91 ust. 3, który stanowi, że jeśli wynika to z umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio. Ma ono zarazem pierwszeństwo w kolizji z normami prawa krajowego.

7. Podustawowe akty prawne

Wykonywanie ustaw jest uzależnione od wydania przez wskazany organ państwa aktu normatywnego o charakterze wykonawczym. Jest on wydawany na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Wydawanie tego rodzaju aktów prawnych Konstytucja 1952 r. powierzała Radzie Ministrów (rozporządzenia i uchwały), a także premiero­wi i ministrom (rozporządzenia i zarządzenia). Brak precyzji w regulowaniu kwestii podstaw prawnych tych aktów, szczególnie uchwał Rady Ministrów, wywoływał spory i dyskusje.

Charakter prawny rozporządzeń. Mała Konstytucja z 1992 r. utrzymała dotychczasowy stan rzeczy i rodzaje wydawanych aktów normatywnych przez organy władzy wykonawczej. Istotnego przełomu w tej dziedzinie dokonała dopiero Konstytucja z 1997 r., czyniąc rozporządzenie jedynym podustawowym aktem wykonawczym, stanowiącym źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospoli­tej. Rozporządzenie jest więc aktem prawnym ściśle związanym z ustawą, pochodzącym od wskazanego w ustawie organu władzy wykonawczej, wy­danym na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie w celu jej wykonania. Upoważnienie ma nie tylko wskazać organ właściwy do wydania rozporządzenia, ale też zawierać wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego.

Prawo wydawania rozporządzeń Z przepisów Konstytucji wynika, że organami uprawnionymi do wyda­wania rozporządzeń są: Prezydent RP (art. 142 ust. 1), Rada Ministrów (art. 146 ust. 4 pkt 2), Prezes Rady Ministrów (art. 148 pkt 3), ministrowie kierujący działami administracji rządowej (art. 149 ust. 2), przewodniczący komitetów powołani w skład Rady Ministrów (art. 149 ust. 3), a także Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji (art. 213 ust. 2).

Wprawdzie Konstytucja zna także uchwały Rady Ministrów i zarządzenia premiera oraz ministrów, to jednak mają one ściśle ograniczony charakter i za­kres, są bowiem wyłącznie aktami kierownictwa wewnętrznego. Obowiązują one tylko jednostki organizacyjne podległe organowi, który wydał taki akt prawny (art. 93 ust. 1). Podlegają one jednakże kontroli co do ich zgodności z prawem powszechnie obowiązującym. Podkreślić należy, że ani uchwały Rady Ministrów, ani zarządzenia premiera i ministrów nie zostały ujęte w wy­kazie źródeł powszechnie obowiązującego prawa zawartym w art. 87, tym samym nie są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej, co w sposób zasadniczy zmienia ich dotychczasowy charakter.

Zarządzenia w świetle art. 93 ust. 2 nie mogą stanowić podstawy de­cyzji wobec obywateli i osób prawnych, mogą zaś być wydawane tylko na podstawie ustaw.

Konstytucja z 1997 r. tworzy zatem w miarę przejrzystą koncepcję źródeł prawa powszechnie obowiązującego w państwie. Odpowiada to zasadzie de­mokratycznego państwa prawnego. Bardziej natomiast powściągliwa okazała się ustawa zasadnicza w odniesieniu do źródeł prawa miejscowego, ale ta część systemu prawa, rodzaje składających się nań źródeł prawa i ich zakres mają stanowić przedmiot zapowiedzianych regulacji w ustawie. Twórcy Konstytucji uznali bowiem, że materie te nie mają konstytucyjnego charakteru, jest to przy tym problematyka z zakresu prawa administracyjnego.

Uregulowanie kwestii prawa miejscowego nastąpiło w ustawach: o samo­rządzie gminnym z 1990 r., o samorządzie powiatowym z 1998 r., o samorządzie województwa z 1998 r., a także w ustawie o administracji rządowej w woje­wództwie z 1998 r. Prawo miejscowe obejmuje akty normatywne powszechnie obowiązujące na obszarze działania organu, który je ustanowił. Mają one moc powszechnie obowiązującą wobec wszystkich osób zamieszkujących teren danej jednostki, jak również wszystkich znajdujących się na nim podmiotów (osoby prawne, organizacje, stowarzyszenia itd.).

Akty te stanowią organy samorządu terytorialnego wszystkich szczebli. W grupie tej mieszczą się uchwały rady gminy (tzw. przepisy gminne) wyda­wane na podstawie upoważnienia ustawowego, a dotyczące wewnętrznego ustroju gminy, sołectwa, dzielnicy (osiedli), organizacji urzędów i instytucji gminnych. Mogą to być także przepisy porządkowe wydawane w przypad­kach, gdy jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia mieszkańców oraz dla zapewnienia spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

Do prawa miejscowego należą także akty prawne wydawane przez radę powiatu, zwłaszcza przepisy porządkowe. W sprawach niecierpiących zwłoki wydaje je zarząd powiatu. Wówczas podlegają one zatwierdzeniu przez radę powiatu.

Stanowienie aktów prawa miejscowego należy także do kompetencji sejmiku województwa, który może je wydawać w kwestii: statutu wojewódz­twa, zasad gospodarowania mieniem wojewódzkim, zasad i trybu korzystania z wojewódzkich obiektów i urządzeń.

W grupie tej mieszczą się także akty prawne wojewody i organów admi­nistracji niezespolonej, wydawane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Wojewoda może także wydawać rozporządzenia porządkowe, gdy jest to niezbędne dla ochrony życia, zdrowia lub mienia oraz zapewnienia spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

Wojewódzkie oraz powiatowe akty prawa miejscowego podlegają ogło­szeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ogłasza się je także w środ­kach masowego przekazu, w drodze ogłoszenia lub w inny sposób przyjęty zwyczajowo. Natomiast gminne akty prawa miejscowego ogłasza się w drodze rozplakatowania obwieszczeń, za pomocą miejscowej prasy lub w inny sposób miejscowo przyjęty. Najważniejsze przepisy prawne gminy publikuje się także w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Należy zatem stwierdzić, że przyjęta w Konstytucji koncepcja systemu źródeł prawa stanowi odzwierciedlenie nowych zasad ustroju i nowej idei aparatu państwowego. Nowością są zwłaszcza konstytucyjne regulacje w za­kresie miejsca prawa międzynarodowego w systemie źródeł prawa. Rodzą one konieczność przewartościowania dotychczasowych poglądów opartych na zasadzie autonomii źródeł prawa wewnętrznego¹².

XI. Zasada pluralizmu politycznego - partie polityczne i grupy nacisku jako elementy ustroju politycznego w sensie szerszym

7.1. Państwo a partie polityczne

7.1.1. Partie polityczne - geneza, cechy, funkcje, klasyfikacje

We współczesnym demokratycznym państwie istotną rolę odgrywają różnego rodzaju ciała pośredniczące pomiędzy społeczeństwem a ośrodkami władzy państwowej. Tymi ciałami pośredniczącymi są przede wszystkim partie polityczne, a także tzw. grupy nacisku (grupy interesów). One ułatwia­ją skupionym w nich obywatelom wywieranie wpływu na bieg spraw pań­stwowych.

Istnieje wiele poglądów i teorii na temat przyczyn i historycznych warun­ków powstania partii politycznych. Dają się one właściwie sprowadzić do dwóch zasadniczych grup. Według poglądów należących do pierwszej grupy partie polityczne są ściśle związane z historią społeczeństwa ludzkiego i ist­nieją od tak dawna jak sama ludzkość. Według poglądów mieszczących się w drugiej grupie, partie są zjawiskiem historycznym, które pojawiło się do­piero na pewnym etapie rozwoju społeczeństwa ludzkiego; stanowią one in­stytucje związane z początkami ustroju kapitalistycznego. Na takim stano­wisku stoi dzisiaj większość teoretyków zajmujących się problematyką partii politycznych.

Geneza partii politycznych we współczesnym tego słowa znaczeniu zwią­zana jest w Europie bezpośrednio z rewolucją burżuazyjną. Ich dalszy roz­wój następował pod wpływem zmian zachodzących w kapitalizmie. Za­czątków partii politycznych można się doszukiwać w okresie narodzin w XVIII-XIX w. nowożytnej reprezentacji parlamentarnej, początkowo bardzo ograniczonej klasowo. Drugim, obok rozwoju parlamentaryzmu, czynnikiem, który znacząco wpłyną! na kształtowanie nowoczesnych partii politycznych, było upowszechnienie się w XIX w. i w pierwszej połowie XX w. prawa wyborczego. Istotne znaczenie dla rozwoju partii politycz­nych miały także inne czynniki, takie jak demokratyzacja stosunków spo­łecznych i politycznych, uprzemysłowienie i urbanizacja, rozwój oświaty oraz elementy postępu cywilizacyjnego w XIX i XX w. itp.

W literaturze przedmiotu nie ma jednolitości poglądów na temat etapów, jakie w swym rozwoju przeszły partie polityczne. Wielu autorów odwołuje się do propozycji wspomnianego już wcześniej niemieckiego teoretyka M. We­bera, który wyróżnił trzy zasadnicze etapy w rozwoju partii politycznych:

1) koterie (związki) arystokratyczne (od XVII w. w parlamencie angielskim),

2) partie - kluby polityczne (od przełomu XVIII i XIX w.),

3) partie masowe (od drugiej połowy XIX w.).

Biorąc jednak pod uwagę różne stanowiska wyrażone w piśmiennictwie, zasadne wydaje się wyróżnienie następujących etapów w rozwoju partii poli­tycznych:

1) partie klubowe, oznaczające frakcje partyjne tworzone od przełomu XVIII i XIX w. w parlamentach, zespalane przede wszystkim więzią wspólnych przekonań członków klubów, wyrastającą najczęściej na gruncie wspólnych interesów;

2) partie elitarne, oznaczające rozszerzenie w pierwszej połowie XIX w. działalności partii poza parlament, kształtowanie się pewnych elemen­tów struktury organizacyjnej partii oraz instytucji członkostwa, wypra­cowywanie programów politycznych;

3) partie masowe, oznaczające kształtowanie się od połowy XIX w. - niewąt­pliwie pod znaczącym wpływem tworzących się wówczas partii robotni­czych i wydatnego rozszerzenia praw wyborczych - partii nastawionych na masowe członkostwo, posiadających sformalizowane struktury we­wnętrzne, aktywnych w kampaniach wyborczych i wyborach.

Etymologicznie termin: partia pochodzi od łacińskiego słowa pars ozna­czającego część. Użycie na określenie danej organizacji pojęcia partia ma oznaczać, że w organizacji tej skupiona jest tylko część społecznej całości, część zbiorowego podmiotu władzy (narodu lub ludu). Warto przy tym zwrócić uwagę, że partie polityczne nie zawsze w swojej nazwie umieszczają słowa partia. Często określają się innymi terminami, takimi jak: ruch, zwią­zek, unia, sojusz, obóz, konfederacja, zjednoczenie, platforma itp. O tym jed­nak, czy konkretną organizację uznamy za partię polityczną, nie będzie de­cydować jej nazwa, ale cechy tej organizacji. Jeżeli będą to cechy typowe dla partii politycznych, to uznamy ją za partię, niezależnie od nazwy. Pisząc więc dalej o partiach politycznych będziemy mieli na uwadze wszystkie organiza­cje posiadające cechy partii.

Poszczególni autorzy wskazują na różne zespoły cech konstytuujących współczesną partię polityczną. Biorąc pod uwagę stanowiska najczęściej wy­stępujące w nauce, można - korzystając z propozycji M. Sobolewskiego¹ -wskazać na następujące najważniejsze cechy partii politycznej:

1) dobrowolność tej organizacji,

2) program,

3) sposób działania.

Ad. 1. Partia polityczna jest dobrowolną organizacją społeczną i pod tym względem nie różni się od innych organizacji społecznych, istniejących w państwie. Aby stać się członkiem partii należy do niej zgłosić akces i zostać przyjętym, nierzadko po spełnieniu określonych wymogów. Z partii można w każdej chwili wystąpić, można też w określonych sytuacjach zostać z niej wykluczonym. Partia jest organizacją, co oznacza, że musi ona posiadać chociażby minimum formalnej struktury organizacyjnej, mieć (z reguły) swoich członków, być stosunkowo trwała w czasie. Niektórzy autorzy bar­dzo eksponują znaczenie więzi organizacyjnych dla nowoczesnych partii po­litycznych. Współczesna partia polityczna jest - jak to trafnie uchwycił A. Jamróz² - wielopoziomowym zjawiskiem społecznym, na które składają się przynajmniej trzy różne płaszczyzny:

• formalna organizacja, złożona z członków i określonej struktury,

• wyborcy partyjni (elektorat),

• mandatariusze partyjni zasiadający w różnych organizacjach władzy pu­blicznej.

Ad. 2. Partie mają zazwyczaj określone polityczne programy wspólnego działania. Program jest ważnym elementem nowoczesnego pojęcia partii politycznej. Programy z reguły wynikają z aprobowanych przez partię zało­żeń ideologicznych i dotyczą z reguły wszystkich dziedzin życia w państwie - politycznej, społecznej, gospodarczej. Program stanowi główną więź łą­czącą członków i stwarza podstawę jednolitego działania. Jest on czynni­kiem identyfikującym partię jako siłę polityczną, charakteryzującym ją po­litycznie. Z drugiej strony program jest czynnikiem, który ma w sposób korzystny dla partii wpływać na opinię publiczną. Jego rola jest więc złożo­na. Program bowiem ma przyciągnąć potencjalnych wyborców i umacniać przekonania adherentów (zwolenników) partii. Nie musi być ani szeroko rozbudowany, ani zbyt konkretny i szczegółowy, może być nawet zredu­kowany do tzw. platformy wyborczej, wyznaczającej zadania partii na sto­sunkowo krótki okres. Program musi jednak formułować takie cele dzia­łania, które będą skłaniać niektórych ludzi do wstępowania do partii i wspólnej pracy nad ich realizacją, a innych do udzielania partii poparcia w wyborach.

Ad. 3. Trzecią podstawową cechą nowoczesnego pojęcia partii politycz­nej jest sposób jej działania. Partia polityczna chce zrealizować swój program poprzez zdobycie i wykonywanie (sprawowanie) władzy państwowej - samodzielne lub w koalicji z innymi partiami. Dążenie do zdobycia i utrzymania władzy dla realizacji zamierzeń programowych to cecha pozwalająca od­różnić partię od innych organizacji społecznych istniejących w państwie. Organizacja, która odżegnuje się od dążenia do zdobycia władzy lub jej sprawowania, przestaje być partią polityczną. Partia może dążyć do zdoby­cia i sprawowania władzy samodzielnie lub w koalicji z innymi partiami. W praktyce rozróżnia się koalicje wyborcze - zawiązywane przez partię przed wyborami oraz koalicje rządowe - zawierane po wyborach dla osią­gnięcia większości parlamentarnej, niezbędnej dla sprawowania władzy pań­stwowej.

W piśmiennictwie spotykamy różne, czasem istotnie różniące się od sie­bie, definicje partii politycznych. Z reguły wskazuje się w nich podobne do wyżej omówionych cechy partii, dodając do nich niejednokrotnie aspekty dodatkowe danej cechy albo inaczej rozkładając akcenty. W nauce marksi­stowskiej eksponowano zazwyczaj klasowy charakter partii politycznych. W literaturze zachodniej podkreśla się element walki partii o władzę w syste­mie konkurencyjnym. Na tle dotychczasowych przemyśleń i propozycji róż­nych autorów można więc zaproponować następującą definicję partii poli­tycznej funkcjonującej w systemie demokratycznym:

Partia polityczna - to organizacja społeczna, która rywalizując albo współdziałając z innymi takimi organizacjami dąży do zdobycia lub utrzymania władzy, w celu realizacji swojego programu politycznego.

Dążąc do urzeczywistnienia powyższego celu, partia polityczna speł­nia w społeczeństwie i w państwie określone funkcje, które będziemy ro­zumieć jako zasadnicze kierunki jej działalności. W literaturze przed­miotu wśród funkcji partii politycznych najczęściej wymienia się funkcję wyborczą i funkcję rządzenia. Niektórzy autorzy dodają do nich funkcję edukacji politycznej (wychowawczą), a inni także funkcję reprezentowania interesów społecznych. Biorąc powyższe poglądy pod uwagę można uznać, że w systemie demokratycznym partie polityczne spełniają następujące funkcje:

1) pośredniczenia między społeczeństwem a państwem,

2) wyborczą,

3) kierowania państwem.

Ad. 1. Partie polityczne są pośrednikami między społeczeństwem a pań­stwem (rozumianym jako struktura organów państwowych), przy czym nie mają w tym zakresie wyłączności, gdyż funkcję taką pełnią także inne podmioty (zwłaszcza grupy nacisku). Od ponad wieku partie polityczne są jednak głównymi tego typu pośrednikami, a tym samym stanowią one nie­odzowny element systemu demokratycznego. Pośrednictwo partii w kontak­tach z państwem dotyczy nie tyle całego społeczeństwa, ile niektórych grup społecznych, związanych z daną partią. Treść spełnianej przez partie funkcji pośrednictwa jest odmienna w systemach demokratycznych i niedemokra­tycznych. W systemach demokratycznych partie zapewniają obywatelom udział we władzy państwowej, dostęp do tej władzy i wpływ na nią. W syste­mach niedemokratycznych partie zmierzają do podporządkowania społe­czeństwa rządzącej elicie.

Spełnianie funkcji pośrednictwa przez partie polega na:

• reprezentowaniu wobec państwa interesów grup społecznych,

• oddziaływaniu na społeczeństwo.

Partie polityczne reprezentują wobec państwa (ośrodków władzy) zazwy­czaj interesy większych grup społecznych, warstw, a nawet klas. Jak wskazu­je P. Winczorek³, reprezentacja interesów społecznych przez partie nie jest aktem jednorazowym, lecz złożonym procesem politycznym. W procesie tym da się systematyzująco wyodrębnić pewne etapy, takie zwłaszcza jak:

• ujawnianie przez partię istniejących interesów i ujmowanie ich w formę określonych postulatów;

• konfrontowanie, systematyzowanie i hierarchizacja tych postulatów we­wnątrz partii oraz uwzględnianie ich w partyjnych programach politycz­nych;

• zabiegi partii zmierzające do realizacji postulatów, a więc do tego, aby or­gany państwa uwzględniały je przy podejmowaniu swych decyzji. Oddziaływanie partii na społeczeństwo dokonuje się różnymi sposo­bami. Istotną rolę odgrywa tutaj prowadzona przez partie edukacja poli­tyczna (kursy, polityczna literatura, prasa partyjna), w toku której spo­łeczeństwo jest nie tylko informowane, ale także integrowane na bazie określonych programów i ideologii. Partie przenoszą do różnych środowisk wiedzę o problemach życia państwowego oraz wywołują pozytywne lub ne­gatywne nastawienie wobec przedstawicieli ośrodków władzy i ich decyzji, co w każdym przypadku wiąże obywatela ze sprawami państwa. Oddziału­jąc na społeczeństwo, partie niejako mówią obywatelom, czego ci ostatni powinni chcieć.

Ad. 2. Funkcja wyborcza należy do funkcji tradycyjnie przypisywanych partiom politycznym. Polega ona na podejmowaniu przez partię różnorod­nych działań (składających się na pewną całość), które mają przynieść partii sukces wyborczy. Partie prowadzą taką działalność właściwie stale, ale ze szczególnym nasileniem w okresie kampanii wyborczej i samych wyborów. Funkcja wyborcza partii politycznych odgrywa bardzo ważną rolę w syste­mie władzy w każdym państwie. To właśnie przez działania składające się na tę funkcję partie opanowują szerokie rzesze obywateli i kierują ich aktyw­ność na tory przez siebie pożądane.

W ramach realizacji funkcji wyborczej można wyróżnić kilka kierunków działań urzeczywistnianych przez partie polityczne, takich zwłaszcza jak:

• selekcja (typowanie) kandydatów na wybieralne stanowiska,

• formułowanie programów (platform) wyborczych,

• propaganda i agitacja wyborcza.

Z selekcją kandydatów na wybieralne stanowiska wiążą się historyczne początki większości partii politycznych. Jednakże do czasu II wojny świato­wej partie, chociaż odgrywały w tych sprawach główną rolę, nie miały mono­polu na desygnowanie kandydatów, bowiem uprawnienia takie posiadały także inne podmioty (np. monarcha, potentaci ziemscy lub przemysłowi, niektóre grupy interesów). Obecnie w państwach demokratycznych partie polityczne odgrywają zasadniczą rolę w procesie typowania kandydatów, a często posiadają w tej dziedzinie monopol. Selekcja kandydatów wewnątrz partii dokonuje się w poszczególnych partiach różnymi sposobami, przy większym lub mniejszym udziale członków i kolegialnych organów partyj­nych. Jednak sama selekcja odgrywa we współczesnym państwie niezwykle ważną rolę, bowiem dzięki niej formułuje się propozycje składu osobowego ośrodków władzy państwowej.

Formułowanie przez partie polityczne programów wyborczych, czyli tzw. platform wyborczych, było zawsze nieodłączną cechą funkcji wybor­czej spełnianej przez partie, chociaż na początku ustalanie programu dzia­łania partii należało głównie do parlamentarzystów - członków partii. Praktyka ogłaszania adresowanych do wyborców programów działania zo­stała zapoczątkowana w latach 30. XIX w. Do końca tego stulecia upo­wszechniła się. Niezależnie od sposobu kształtowania platform wyborczych (dzisiaj kształtują je głównie władze partyjne), rola i znaczenie programów wyborczych są obecnie nie do przecenienia. To właśnie te programy pozwa­lają wyborcom na realizację w wyborach tzw. funkcji polityczno-programowej, a więc na wyrażenie w akcie głosowania swojego stosunku do konkret­nego programu.

W okresie kampanii wyborczej partie prowadzą ożywioną działalność propagandową i agitacyjną. Celem tej działalności jest upowszechnienie w społeczeństwie wiedzy o platformie wyborczej partii i wyselekcjono­wanych przez nią kandydatach, zdobycie dla tego programu i kandydatów akceptacji i poparcia wyborców, zapewnienie wysokiej frekwencji w wybo­rach i zapewnienie wyborcy możliwości dokonywania świadomego, prze­myślanego wyboru. Obecnie cały ciężar propagandowy kampanii wybor­czej spoczywa na barkach partii politycznych i dokonuje się z ich środków finansowych.

Ad. 3. Funkcja kierowania państwem (często w piśmiennictwie nazywana funkcją rządzenia) - urzeczywistniają przede wszystkim ta partia, która, sa­modzielnie lub w koalicji, wygrała wybory. Jest to oczywiście zrozumiałe, bowiem właśnie kandydaci tej partii (lub tych partii) otrzymali od wybor­ców w akcie wyborczym mandat, upoważnienie do sprawowania władzy w imieniu suwerena. Funkcję kierowania państwem partia realizuje przez swoich członków, wybranych lub desygnowanych na kierownicze stanowi­ska państwowe, podejmujących w ramach pełnionych zadań istotne decyzje dotyczące polityki państwa. Kierowanie państwem było od początku głów­nym celem każdej partii politycznej. Dzisiaj to właśnie partie polityczne -z małymi tylko wyjątkami - stały się wyłącznymi i bezpośrednimi dysponen­tami władzy państwowej.

Dyskusyjne jest, czy można mówić o uczestnictwie partii opozycyjnych (partii, które przegrały wybory i stanowią opozycję wobec partii sprawującej władzę) w realizacji funkcji kierowania państwem. Niektórzy autorzy uwa­żają to za nieuprawnione i proponują wyróżnienie odrębnej funkcji - opozy­cyjnej⁴. Inni stoją natomiast na stanowisku, że można mówić w systemie de­mokratycznym o takiej właśnie funkcji partii opozycyjnych, gdyż starają się one wpływać na działalność partii kierujących państwem, korzystając w tym zakresie z różnych środków, w tym z parlamentarnych form kontroli działal­ności rządu, z parlamentarnej trybuny, środków masowego komunikowania, masowych akcji itp. Niewątpliwie środki te oddziałują nierzadko moderują-co na działalność partii kierujących państwem.

We współczesnych państwach istnieje bardzo wiele partii politycznych. Od dawna w nauce podejmowano - i czyni się tak do chwili obecnej - próby klasyfikacji partii, z przyjmowaniem różnych priorytetów klasyfikacyjnych, co nierzadko prowadzi autorów do różnych rezultatów. Poniżej prezentacja kilku najprzydatniejszych klasyfikacji partii⁵.

Według kryterium ideologicznego wyróżnia się zazwyczaj partie komuni­styczne, socjalistyczne, socjaldemokratyczne, chadeckie, agrarne, ekologicz­ne, liberalne, konserwatywne, skrajnie prawicowe, faszystowskie.

Według kryterium organizacyjnego dokonuje się różnych klasyfikacji partii. W literaturze naukowej często spotyka się wprowadzony przez fran­cuskiego uczonego M. Dwergera podział na partie kadrowe i masowe, ma­jący u podstaw stopień upartyjnienia wyborców. Partie kadrowe składają się z niewielu, ale za to aktywnych i świadomych członków, zorganizo­wanych wokół aparatu partyjnego, którym kierują eksperci (fachowcy). Partie masowe dążą do objęcia swoim zasięgiem możliwie największej ilości osób i dlatego chcą reprezentować różne interesy. Typ struktury or­ganizacyjnej partii pozwala na wyróżnienie partii komitetowych, charak­teryzujących się brakiem struktury organizacyjnej, a posiadających tylko wyspecjalizowany krąg aktywistów organizujących wybory, oraz partii roz­winiętych, posiadających rozwiniętą strukturę organizacyjną na szczeblu centralnym i w terenie.

Według podziału kompetencji w strukturze partii rozróżnia się partie scen­tralizowane, w których władza skupiona jest w organach centralnych oraz partie zdecentralizowane, gdzie niższe ogniwa partii posiadają znaczną autonomię w podejmowaniu decyzji.

Według sposobu powoływania władz partyjnych rozróżnia się partie demo­kratyczne, w których władze są powoływane i kontrolowane przez członków, oraz partie niedemokratyczne, w których członkowie mają minimalny wpływ na powoływanie i kontrolę władz.

Według kryterium typu kierownictwa partyjnego można wskazać partie z kierownictwem jednoosobowym, z pełnią władz przywódcy, a także partie z kierownictwem kolegialnym, które może lokować się w parlamencie lub poza parlamentem.

7.1.2. Systemy partyjne - pojęcie, funkcje, klasyfikacje

Problematyka systemów partyjnych zajmuje w literaturze naukowej jesz­cze więcej miejsca niż rozważania o partiach politycznych sensu stricto. Jest to zrozumiałe, bowiem coraz częściej i powszechniej spotyka się twierdzenie, że to właśnie system partyjny decyduje współcześnie o rzeczywistym kształ­cie ustroju państwowego⁶.

Pojęcie system partyjny definiowane jest w piśmiennictwie w sposób nie­jednolity. Definicje te można zaliczyć do jednego z trzech stanowisk:

1) klasycznego już w literaturze światowej stanowiska M. Duvergera, który przez system partii rozumiał formy i warunki koegzystencji partii istnie­jących w danym państwie. To stanowisko spotkało się z akceptacją wy­bitnego polskiego znawcy problematyki partii politycznych - M. Sobo­lewskiego¹;

2) poglądu, że system partyjny obejmuje partie polityczne, całokształt za­chodzących pomiędzy nimi relacji oraz zasad i norm regulujących za­równo stosunki międzypartyjne, jak i stosunki miedzy partiami a apara­tem państwowym⁸;

3) najszerszego rozumienia systemu partyjnego, traktowanego jako me­chanizm współdziałania bądź rywalizacji organizacji społecznych w walce o władzę i jej sprawowanie⁹.

Inne pytanie, dotyczące systemów partyjnych, na które uczeni udzielają niejednakowej odpowiedzi, brzmi: czy w skład systemu partyjnego wchodzą wszystkie partie istniejące w danym państwie (zarówno legalne, jak i niele­galne), czy jedynie partie legalne? Większość autorów uznaje za elementy systemu partyjnego tylko partie legalne.

System partyjny - to ogół legalnie istniejących w danym państwie partii politycznych oraz układ stosunków pomiędzy nimi, a także między nimi a państwem, kształtujący się w toku rywalizacji albo współdziałania w walce o zdobycie władzy państwowej lub jej sprawowanie.

Zgodnie z tą definicją, na system partyjny składają się wyłącznie legalnie istniejące partie polityczne, i tylko partie. One stanowią tzw. realny składnik tego systemu. Drugi składnik systemu partyjnego można określić mianem normatywnego. Obejmuje on zasady i normy regulujące rywalizację lub współpracę partii, a także stosunki między partiami a aparatem państwo­wym. Jak przy tym zwrócił uwagę P. Winczorekⁱ⁰ - system partyjny nie jest układem wewnętrznie jednorodnym, lecz obejmuje różne stopnie uczestnic­twa. W kręgu wewnętrznym znajdują się te partie, które mają realne szanse zdobycia władzy samodzielnie lub we współdziałaniu z innymi partiami. W kręgu zewnętrznym znajdują się natomiast wszystkie pozostałe partie legalne.

Na kształt systemu partyjnego oraz reguły jego funkcjonowania wywiera wpływ szereg różnorodnych czynników: forma państwa, grupy nacisku, struktura społeczna, zasobność gospodarcza, tradycja polityczna, kultura polityczna itp. Również rozwiązania prawa wyborczego, zwłaszcza dotyczą­ce ustalania wyników wyborów (system większościowy lub proporcjonalny), mają wpływ na kształt systemu partyjnego. Z drugiej strony - system partyj­ny oddziałuje na inne elementy systemu politycznego państwa, zwłaszcza zaś na mechanizmy funkcjonowania organów państwowych.

Funkcje systemów partyjnych pozostają oczywiście w ścisłym związ­ku z funkcjami spełnianymi przez partie polityczne. Za najważniejsze spo­śród funkcji systemów partyjnych można za polskimi autorami¹¹ uznać na­stępujące:

• tworzą legalne forum walki partii politycznych o władzę państwową, fo­rum, na którym ścierają się poglądy i dokonuje się ich konfrontacja;

• są mechanizmami umożliwiającymi organizowanie wyborów, przede wszystkim parlamentarnych;

• umożliwiają formowanie ośrodków władzy i wyłanianie ekip rządzących;

• są mechanizmami integrującymi i aktywizującymi politycznie społeczeń­stwo, mechanizmami służącymi kształtowaniu opinii społecznej i kultury politycznej.

Różnorodność istniejących systemów partyjnych od dawna skłaniała badaczy do podejmowania prób klasyfikowania tych systemów. Klasyfikacje poszczególnych autorów, dokonywane na podstawie odmiennych kryteriów, różnią się między sobą, niekiedy nawet znacznie. Przywołamy więc teraz niektóre z nich, zwłaszcza te, które najczęściej spotyka się w piśmiennictwie¹².

Od dawna najbardziej rozpowszechniona jest w literaturze klasyfikacja systemów partyjnych wg kryteriów roli i szans partii politycznych w walce o władzę. Tradycyjnie w klasyfikacji tej wyróżnia się systemy:

• jednopartyjny,

• dwupartyjny,

• wielopartyjny.

System jednopartyjny w praktyce polega albo na istnieniu tylko jednej partii i zakazie działania innych partii, albo na formalnym istnieniu kil­ku partii, z których doktrynalnie tylko jedna umocowana jest do sprawo­wania władzy. Systemy jednopartyjne znane są państwom faszystowskim, państwom tzw. realnego socjalizmu oraz niektórym państwom Trzeciego Świata.

System dwupartyjny charakteryzuje się tym, że niezależnie od ilości istnie­jących w państwie partii tylko dwie spośród nich mają realne szanse zdobycia władzy. System taki istnieje np. w USA czy w Wielkiej Brytanii. System dwu­partyjny, często wspierany większościową ordynacją wyborczą, stwarza ko­rzystne przesłanki dla stabilizacji i zrównoważenia systemu politycznego państwa.

System wielopartyjny to taki, w którym więcej niż dwie partie mają realne szanse na zdobycie władzy. System ten, będący wyrazem znacznego rozbicia i zróżnicowania społeczeństwa, istnieje w większości współczesnych państw demokratycznych. Występuje w różnych wariantach, rozmaicie nazywanych w literaturze przedmiotu. Wskazuje się więc, że wielopartyjność może przy­bierać postać zorganizowaną lub niezorganizowaną, partii dominującej, sys­temu dwublokowego, systemu rozbicia itd.

Oprócz kryteriów ilościowych, w klasyfikacji systemów partyjnych sto­suje się także kryteria jakościowe. Tak więc kryterium konkurencyjności partii pozwala wyróżnić systemy partyjne oparte na konkurencyjności par­tii i systemy nie dopuszczające konkurencji. Z uwagi na częstotliwość zmia­ny partii rządzącej wyszczególnia się systemy hegemoniczne, gdzie jedna partia sama lub w koalicji z innymi pozostaje przy władzy dosyć długi okres, i systemy zmienne, gdzie mamy do czynienia z częstymi zmianami partii u steru rządów. Inne klasyfikacje mają dla naszych rozważań mniej­sze znaczenie.

7.1.3. Stosunek państwa do partii politycznych

Na początku istnienia partii stosunek myślicieli politycznych i prawo­dawców do tych organizacji (podobnie jak do pozostałych ciał pośredni­czących) daleki był od entuzjazmu. Powoływano się tu często na poglądy J. J. Rousseau, który był zdecydowanym przeciwnikiem jakichkolwiek organizacji pośredniczących między ludem - suwerenem a parlamentem. Partie polityczne, jeżeli nie były zwalczane, to były zaledwie tolerowane. Epoka ta skończyła się z początkiem XX w. Od tego czasu, a ze szczegól­nym nasileniem po I i po II wojnie światowej, partie polityczne postrzegane są jako konieczny element instytucjonalnej struktury państwa. Okazało się bowiem, że parlamenty, wybory i inne mechanizmy obsadzania stanowisk publicznych, a także demokratyczne procedury podejmowania decyzji po­litycznych nie mogą w praktyce funkcjonować bez udziału partii poli­tycznych. Tak więc partie, z trudem tolerowane przez tradycyjną doktrynę liberalizmu, stawały się - zwłaszcza w miarę ugruntowywania się powszech­nego prawa wyborczego - trwałymi elementami demokratycznego życia politycznego w państwie. Prowadziło to niektórych teoretyków do twier­dzeń, iż nowoczesna demokracja opiera się w zupełności na stronnictwach po­litycznych, których znaczenie jest tym większe, im szerzej stosuje się zasady demokratyczne, że demokracja jest nieodwołalnie i nieuchronnie państwem partyjnym (Parteinstaat)¹³.

Uznanie, że partie polityczne są niezbędnym elementem systemu demo­kracji liberalnej i parlamentaryzmu, prowadziło niektórych badaczy do tezy, iż powinny one być traktowane jako ogniwo konstytucyjnej struktury pań­stwa, a więc, że trzeba nadać im konstytucyjny status prawny, który odzwier­ciedlałby rolę odgrywaną przez nie w państwie¹⁴. O ile więc do końca XIX w. prawo nie reagowało na istnienie i działalność partii politycznych, to w okre­sie po I wojnie światowej pojawiły się pierwsze regulacje prawne dotyczące funkcjonowania partii w parlamentach (np. w Republice Czechosłowackiej). Jednakże współczesny system instytucjonalizacji prawnej (regulacji praw­nej) partii politycznych zaczyna się dopiero po II wojnie światowej, wraz z powszechnym już uznaniem dominującej roli partii w mechanizmie władzy i wraz z przyjęciem koncepcji państwa partyjnego.

Po II wojnie światowej twórcy konstytucji w niektórych państwach uzna­li za niezbędne unormowanie w ustawach zasadniczych ról partii politycz­nych, jako ciał pośredniczących i współorganizatorów życia politycznego w państwie. W tym kierunku poszły regulacje Konstytucji Włoch (1947 r.), Konstytucji RFN (1949 r.), Konstytucji Francji (1958 r.), Konstytucji Hisz­panii (1978 r.), a następnie konstytucje innych państw (Portugalia, Grecja), a także państw postsocjalistycznych, dokonujących transformacji ustrojo­wej (m.in. polska Konstytucja z 1997 r.). Proces ten określa się w literaturze przedmiotu mianem konstytucjonalizacji partii politycznych.

W ślad za tym, w niektórych państwach dokonywał się proces obej­mowania działalności partii unormowaniem ustawowym, nazywany w piś­miennictwie jurydyzacją partii politycznych. W niektórych państwach (np. Argentyna, Turcja, RFN, Polska) istnieją ustawy o partiach politycznych, całościowo określające ich prawne położenie w państwie. W innych nato­miast stanowione są ustawy normujące jedynie niektóre, najważniejsze ele­menty ich funkcjonowania. Można więc powiedzieć, że konstytucyjne i usta­wowe regulacje zagadnień partii politycznych w niektórych państwach przyczyniły się do prawnej instytucjonalizacji problematyki partii.

Instytucjonalizacja ta obejmuje najczęściej następujące sprawy¹⁵:

• określenie funkcji partii politycznych w systemie politycznym państwa, w tym zwłaszcza ich prawa do wpływania na politykę państwa;

• regulowanie stosunków między partią a organami państwowymi i sposo­bów oddziaływania na te organy;

• normowanie zagadnień organizacji i funkcjonowania partii w parlamen­tach, dotyczące przede wszystkim frakcji parlamentarnych partii;

• ustanowienie zasady wolności tworzenia partii politycznych, a czasem także określenie wymogów demokracji wewnątrzpartyjnej;

• wprowadzenie wymogu rejestracji lub zgłoszenia do ewidencji partii poli­tycznej, która chce posiadać osobowość prawną i brać udział w wybo­rach;

• określenie przesłanek uzasadniających delegalizację partii politycznej, co zazwyczaj pozostaje w gestii organów władzy sądowniczej;

• uregulowanie kwestii finansowania działalności partii politycznych, oznaczające zazwyczaj przyjęcie zasady jawności dochodów partyjnych i ich wydatkowania.

Kończąc rozważania dotyczące partii politycznych warto jeszcze raz przytoczyć powszechnie aprobowaną tezę, iż partie są absolutnie niezbędne w systemie demokratycznym. Bowiem między innymi dzięki partiom po­litycznym rywalizującym lub współdziałającym w walce o władzę lub jej sprawowanie widoczna jest wyraźna przewaga ustroju demokratycznego (w którym elity władzy wyłaniane są przez społeczeństwo w trybie wolnych wyborów) nad ustrojem niedemokratycznym (w którym elity te formowane są bez udziału społeczeństwa). Ustrój bez partii - konkluduje M. Duverger -byłby (...) znacznie dalej od demokracji niż ustrój z partiami¹⁶.

7.2. Państwo a grupy nacisku

7.2.1. Grupy nacisku - pojęcie, istota, funkcje, typologie

Wzrost zadań współczesnego państwa przyczynił się do rozszerzenia zakresu kompetencji jego organów i obejmowania nimi coraz to nowych dziedzin stosunków społecznych. To z kolei komplikuje relacje zachodzące pomiędzy społeczeństwem a organami państwa, implikując - na co zwrócił uwagę B. Banaszak¹¹ - powstanie różnego rodzaju ciał pośredniczących in­nych niż partie polityczne, pragnących oddziaływać na organizację państwo­wą w kierunku realizacji określonych celów, interesów, a nawet załatwienia konkretnych spraw. Spośród tych ciał pośredniczących szczególną pozycję w mechanizmie sprawowania władzy państwowej zajmują grupy nacisku, zwane także grupami interesów. Stanowią one - obok partii politycznych -podstawowe elementy mechanizmu funkcjonowania systemu politycznego we współczesnym państwie.

Grupy nacisku narodziły się w USA. Powstały i rozwijały się w związku z postępującą industrializacją nowoczesnych społeczeństw. Po II wojnie światowej grupy nacisku pojawiły się również w innych państwach. Ich roz­wojowi towarzyszy poszerzanie pola działania w systemie politycznym pań­stwa.

Między grupami nacisku a partiami politycznymi zachodzą istotne róż­nice. Szczególnie widoczne są one na trzech płaszczyznach: 1) grupy nacisku nie dążą do zdobycia władzy i jej sprawowania, brania na siebie odpowiedzialności za państwo - i to chyba jest najbardziej istotna różnica. Pragną one poprzez wywieranie nacisku na różne ogniwa wła­dzy państwowej uzyskać wpływ na treść podejmowanych przez organy państwowe decyzji politycznych, tak aby decyzje te były korzystne z punktu widzenia reprezentowanych przez grupę interesów (stąd ich nazwa: grupy nacisku lub grupy interesów);

2) grupy nacisku reprezentują zazwyczaj interesy społeczne o mniejszym podmiotowo zasięgu niż partie polityczne, a więc dotyczące mniejszych liczbowo grup społecznych (interesy partykularne);

3) grupy nacisku z reguły formułują cele działania o węższym przedmioto­wo zakresie niż partie polityczne, ograniczając się nierzadko do niektó­rych tylko zagadnień życia politycznego, społecznego i gospodarczego. Zazwyczaj nie tworzą więc rozwiniętych koncepcji ideologicznych i pro­gramów politycznych (chociaż nierzadko się do nich odwołują). Nie mu­szą też posiadać rozbudowanych struktur organizacyjnych.

Między grupami nacisku a partiami politycznymi istnieją jednak także określone związki, widoczne w wielu przejawach życia politycznego w pań­stwie. Grupy nacisku starają się wywierać wpływ nie tylko na ogniwa wła­dzy państwowej, ale także na inne jeszcze elementy systemu politycznego państwa, zwłaszcza zaś na partie polityczne (przede wszystkim sprawujące władzę, ale także pozostające w opozycji), aby uzyskać dla reprezentowa­nych przez siebie interesów zrozumienie i wsparcie. Dochodzi więc niekiedy do sytuacji, gdy partie polityczne pod wpływem inspiracji grup nacisku działają razem z tymi grupami, uznając formułowane przez grupy postulaty za zbieżne z interesami reprezentowanych przez partie grup społecznych. Kierownictwa partii politycznych są czasem uzależnione w swych decyzjach i działaniach od stanowiska grup nacisku, szczególnie reprezentujących szerokie interesy społeczne, albo wpływowych z innych powodów (np. finan­sowych). Czynniki te mogą oddziaływać na decyzje personalne w orga­nach kierowniczych partii, wpływać na treść ich programów politycznych, zwłaszcza zaś na ich programy wyborcze. Partie polityczne stają się niejed­nokrotnie dla przedstawicieli grup nacisku (zwłaszcza tych najpotężniej­szych) środkiem ułatwiającym wejście drogą wyborów do centrów władzy państwowej. Jednakże, pomimo tych związków, partie polityczne i grupy nacisku to zjawiska mające samodzielny byt, instytucje odrębne we współ­czesnym państwie¹⁸.

Jak wskazuje P. Winczorek^X9, stosunki między partiami politycznymi a grupami nacisku mogą się układać wedle jednego z następujących sche­matów:

• konkurencji, gdy istnieje konflikt między reprezentowanymi przez nie in­teresami;

• współpracy, gdy interesy te są zbieżne;

• neutralności, gdy interesy reprezentowane przez jeden podmiot są dla drugiego niekorifliktowe (neutralne);

• dominacji grup nacisku nad partią, gdy traci ona wobec nich autonomię i przekształca się w ich polityczną ekspozyturę;

• występowania grup nacisku w roli partii politycznej.

W literaturze przedmiotu spotkać można szereg prób definiowania poję­cia: grupa nacisku. Definicje te różnią się od siebie raczej szczegółami, za­wierają natomiast elementy wyraźnie wspólne, nawiązujące do zasadniczych cech konstytuujących grupę nacisku. Biorąc więc pod uwagę stanowiska wy­rażone w polskim piśmiennictwie²⁰, można zaproponować definicję:

Grupa nacisku, jako dobrowolne ugrupowanie osób połączonych wspól­nymi interesami, dąży drogą wywieranych różnymi sposobami nacisków na ogniwa systemu politycznego państwa do osiągnięcia takiego celu, aby decyzje podejmowane przez organy państwowe były korzystne dla in­teresów danej grupy.

Grupy nacisku, z punktu widzenia swych cech socjologicznych, orientacji politycznej i charakteru reprezentowanych interesów, są tworami bardzo zróżnicowanymi. Mają więc zróżnicowaną strukturę organizacyjną - od struktur sformalizowanych, zbliżonych do partii politycznych (np. związki za­wodowe), do struktur zupełnie luźnych, a nawet tworów kreowanych ad hoc. Jedne mają charakter masowy, są potężnymi organizacjami zazwyczaj ogól­nokrajowymi, inne są niezbyt rozbudowane liczebnie, czasem także ograni­czają swoją aktywność do części terytorium państwa. Niektóre grupy nacisku dysponują dużymi środkami finansowymi, inne są pod tym względem dosyć ubogie. Trafnie więc wskazuje się w piśmiennictwie²¹, że grupy nacisku cha­rakteryzuje nie tyle ich wewnętrzna budowa czy rodzaj więzi łączącej jej człon­ków, ile reprezentacja wyodrębniających się interesów pewnej zbiorowości.

Współcześnie grupy nacisku mają różną formę prawną. Znajdujemy wśród nich:

• organizacje (związki) właścicieli, przedsiębiorców, czy pracodawców,

• organizacje pracobiorców (głównie związki zawodowe), czy konsumen­tów,

• stowarzyszenia,

• fundacje,

• pozaparlamentarne ciała o strukturze mieszanej (np. skupiające przed­stawicieli pracodawców, pracobiorców i rządu).

Funkcjonują one w różnych sferach działalności społecznej, stosując oczywiście różne metody w tej działalności.

Grupy nacisku spełniają w systemie politycznym państwa istotne funk­cje. Za najważniejsze wśród nich należy uznać następujące:

1) reprezentowanie interesów określonych grup społecznych;

2) wpływanie na organy państwowe;

3) wpływanie na inne ogniwa systemu politycznego państwa.

Ad. 1. Grupy nacisku reprezentują zazwyczaj - jak to już wyżej wspo­mniano - interesy partykularne, co wcale nie znaczy, że nie mogą to być in­teresy o istotnym znaczeniu społecznym. Czasem bowiem ów partykular­ny interes grupy nacisku okazuje się zbieżny z interesem znacznej części społeczeństwa. Warto przy tym zwrócić uwagę, że grupy nacisku nierzadko działają nie tylko na rzecz i w imieniu swoich członków, ale także na rzecz osób, które chociaż nie są z tymi grupami organizacyjnie związane, to ich in­teresy są tożsame lub zbieżne z interesami grupy. Proces wyrażania intere­sów społecznych przez grupy nacisku wykazuje znaczne podobieństwo z opisanym wyżej procesem wyrażania interesów społecznych przez partie polityczne.

Ad. 2. Głównym obiektem zabiegów grup nacisku są organy państwowe, ponieważ to właśnie one podejmują większość decyzji istotnych dla repre­zentowanych przez grupy interesów. To, który organ państwa (lub zespół or­ganów) staje się centrum zainteresowania danej grupy nacisku, zależy z jed­nej strony od jego pozycji w strukturze władzy państwowej, z drugiej zaś od decyzji, jakich grupa może od niego oczekiwać.

Grupy nacisku starają się oddziaływać przede wszystkim na parlamenty (legislatywę), jako na organy państwowe podejmujące ważne decyzje pań­stwowe w formie aktów ustawodawczych. Usiłują jednak wpływać także na organy władzy wykonawczej (egzekutywę), zwłaszcza na rząd, który zajmu­je wysoką pozycję w mechanizmie władzy współczesnego państwa. W szcze­gólnych okolicznościach obiektem presji ze strony grup nacisku są - oprócz legislatywy i egzekutywy - także organy władzy sądowniczej, kontroli pań­stwowej czy ochrony prawa.

Ad. 3. Grupy nacisku, w celu uzyskania zrozumienia i wsparcia dla re­prezentowanych przez siebie interesów, starają się wywierać wpływ na inne jeszcze - poza organami państwowymi - ogniwa systemu politycznego pań­stwa. Chodzi tu zwłaszcza - jak już wyżej wskazywano - o wpływ na partie polityczne. Oprócz tego grupy nacisku starają się oddziaływać w takim kie­runku na różne organizacje społeczne, na środki masowego komunikowa­nia, na kościoły i związki wyznaniowe, a także na inne grupy nacisku.

Wpływ grup nacisku na organy państwowe i inne ogniwa systemu poli­tycznego państwa przybiera różnorodną postać. Jeżeli chodzi o parlamen­ty, to grupy nacisku oddziaływają na te organy w sposób wielostronny, po­cząwszy od wpływu na skład osobowy parlamentów (wybory), przez ingerencję w treść projektów ustaw, aż do oddziaływania na decyzje ustawo­dawcze podejmowane przez parlamenty. Instytucją kanalizującą wpływ grup nacisku na parlamenty jest tzw. lobbing (od angielskiego słowa lobby -korytarz, sień). Instytucja lobbingu jest w niektórych państwach przedmio­tem regulacji prawnej (np. w USA), w innych zaś pozostaje instytucją poza­prawną lub normowaną prawnie jedynie fragmentarycznie. Lobbista - to człowiek, który działając w kuluarach, stara się skłonić członków parła­mentu (lub jakiegoś innego podmiotu) do podjęcia w określonej sprawie decyzji korzystnej dla jego grupy nacisku. W większości współczesnych parlamentów lobbiści działają obecnie jawnie - albo legalnie, albo za przy­zwoleniem. Często dostarczają oni członkom parlamentu (lub innego ciała) informacji ułatwiających podjęcie trudnych decyzji. Ponieważ w każdym parlamencie działa wielu lobbistów, o różnych, często sprzecznych intere­sach, dlatego uważa się czasem, że ich wpływy po części się znoszą, co ma powodować, że członkowie parlamentu zachowują dużą dozę niezależno­ści. Niemało autorów jest jednak zdania, że parlamentarzyści, podlegając elekcji, prawie zawsze muszą się liczyć ze stanowiskiem wpływowych grup nacisku.

Uzyskanie przez grupę nacisku wpływu na treść decyzji egzekutywy wy­daje się być ułatwione tym, że procedura podejmowania tych decyzji bywa na ogół niejawna. Podejmuje sieje poza kontrolą ze strony opinii publicznej, co otwiera większe możliwości zakulisowych nacisków, a nawet korumpo­wania członków tych organów. Organów z reguły mniej licznych i bardziej politycznie jednorodnych niż parlamenty. W praktyce jednak organy wyko­nawcze mają możliwość uniezależnienia się od presji ze strony grup nacisku, choć nie zawsze z tej możliwości korzystają. Dysponują one przecież ogrom­nymi organizacyjno-materialnymi środkami sprawowania władzy, które po­zwalają im oprzeć się nawet bardzo silnej presji partykularnych interesów. Jedną z często wykorzystywanych metod jest odwoływanie się przez egzeku­tywę do grup reprezentujących interesy przeciwstawne niż interesy grupy wywierającej na nią nacisk.

Różną postać przybiera oddziaływanie grup nacisku na partie polityczne. J. Wróblewski wskazuje²², że grupy nacisku wspierają finansowo działalność partii, zwłaszcza wtedy, gdy partie realizują programowo przynajmniej nie­które z postulatów grup nacisku. Wywierają również wpływ na partie w trakcie wyborów, starając się oddziaływać na wysuwane przez partie kan­dydatury - w wyborach do parlamentów, w wyborach głowy państwa, a tak­że w wyborach terenowych i innych.

Generalnie stwierdzić można, że grupy nacisku stosują w swojej działal­ności jeszcze wiele innych form oddziaływania na ośrodki decyzyjne w pań­stwie, tak różnorodnych, że nawet wymienienie ich wszystkich jest prak­tycznie niemożliwe. W ostatnich dziesięcioleciach rozwinęła się szeroko sieć związanych głównie z grupami nacisku instytucji doradczych, współdziała­jących z organami państwa i przygotowujących - na zlecenie lub z własnej inicjatywy - różne fachowe ekspertyzy dotyczące spraw mających być przedmiotem decyzji podejmowanych przez ośrodki władzy. Grupy naci­sku organizują akcje propagujące określone poglądy w środkach masowego komunikowania, uczestniczą w - nieznanych raczej opinii społecznej - per­traktacjach gabinetowych, inspirują i organizują różno akcje masowe (pisa­nie listów, demonstracje, strajki), prowadzą działalność edukacyjną, i to nie tylko dla swoich członków, nie odżegnują się również czasem od działań ko­rumpujących członków ośrodków decyzyjnych w państwie.

Siła oddziaływania grupy nacisku na centra władzy zależy od szeregu różnych czynników, które mają częściowo charakter komplementarny (do­pełniający się). Spośród tych, które zależą od grup nacisku, wskazuje się naj­częściej w literaturze fachowej na takie, jak: finansowe możliwości działania, liczbę zorganizowanych członków, spoistość grupy, reprezentatywność gru­py, zasięg nieformalnych powiązań, umiejętności taktyczne przywódców, prestiż społeczny itp. Słusznie zatem skonstatował P. Winczorek, że sita grupy nacisku jest iloczynem jej zasobów ludzkich lub materialnych oraz dynamiki ich wykorzystania²³ (podkr. J. K.).

Ograniczymy się do przywołania jedynie kilku podstawowych typologii grup nacisku, pozwalających na uporządkowanie wiedzy na ich temat:

1) z punktu widzenia terytorialnego zakresu działania można w ślad za A. Łopatką²"" wyróżnić krajowe i międzynarodowe grupy nacisku. Kra­jowe grupy nacisku koncentrują swoją działalność do terytorium jedne­go państwa, natomiast grupy międzynarodowe starają się oddziaływać na międzynarodowe korporacje przemysłowe, bankowe czy ubezpiecze­niowe, niektóre organizacje społeczne i polityczne oraz ekologiczne;

2) często dokonuje się klasyfikacji grup interesu w zależności od tego, czy reprezentują one interesy ekonomiczne czy nieekonomiczne. W ramach grup o charakterze ekonomicznym wyróżnia się zazwyczaj grupy pod­stawowe (grupy kapitału, grupy pracownicze) i grupy niepodstawowe (rolnicze, wolnych zawodów, konsumentów itp.). Nieekonomiczne gru­py nacisku organizują i reprezentują interesy o bardzo różnorodnym charakterze. Wśród grup nieekonomicznych wymienia się takie, jak np. kościoły i zrzeszenia religijne, stowarzyszenia kulturalne, filantropijne, humanistyczne itp.;

3) niektórzy autorzy²⁵ wyróżniają grupy nacisku o charakterze poli­tycznym i niepolitycznym, zastrzegając, że stanowiąca kryterium ich podziału polityczność rozumiana jest tutaj w specyficznym, wąskim ro­zumieniu tego słowa, bo w rozumieniu szerszym (i powszechniej w lite­raturze używanym), działalność wszystkich ekonomicznych grup naci­sku ma charakter polityczny. W tej typologii kryterium polityczności ma wskazywać na rolę grupy nacisku w wyłanianiu składu osobowego ośrodków władzy politycznej w państwie oraz stały wpływ na działal­ność tych ośrodków. Grupy nacisku, których rola w tym zakresie jest znacząca, zaliczone zostały do grup o charakterze politycznym, nato­miast grupy, które nie wywierają wpływu w tych obszarach uznawane są za grupy o charakterze niepolitycznym.

7.2.2. Stosunek państwa do grup nacisku

Podobnie jak w odniesieniu do partii politycznych, również w przypad­ku grup nacisku stosunek przeciwników ciał pośredniczących do tych grup był w XVIII i XIX w. niechętny. Klasyczna doktryna liberalna nie widziała potrzeby istnienia jakichkolwiek pośredników w naturalnej, jej zdaniem, i jedynej zasadnej relacji jednostka - państwo. Sytuacja uległa zmianie do­piero w XX w. wraz z ewolucją konserwatywnego liberalizmu, spowodo­waną ogromnym rozprzestrzenieniem się w nowoczesnym państwie różno­rodnych grup nacisku. Grupy te zostały uznane za nieodzowny element struktury demokratycznego państwa. Uznanie to prowadziło niekiedy do formalnoprawnego, a częściej faktycznego włączenia grup nacisku w proce­sy reprezentacji interesów w państwie i w instytucjach ponadpaństwowych (wielopaństwowych). W wielu współczesnych państwach (także w Polsce) mamy do czynienia z częściową instytucjonalizacją problematyki grup naci­sku (zwłaszcza mających postać organizacji społecznych), co oznacza, że niektóre sprawy związane z ich istnieniem, funkcjami i działalnością są przedmiotem regulacji tak w konstytucjach, jak i w aktach prawnych rangi ustawowej. Instytucjonalizacja ta petryfikuje (utrwala) ukształtowaną sy­tuację, zgodnie z którą grupy nacisku stanowią istotny element współcze­snych państw demokratycznych.

---