Rozdział III
Podstawowe pojęcia prawa administracyjnego:
stosunek administracyjno-prawny,
sytuację administracyjno-prawną,
publiczne prawa podmiotowe,
władztwo administracyjne.
Są to pojęcia o charakterze teoretyczno-prawnym, wykształcone przez doktrynę, które nie występują bezpośrednio w przepisach prawa, a są środkiem służącym do analizy i definiowania różnych pojęć prawnych.
Stosunek administracyjno-prawny
To stosunek społeczny regulowany prawem administracyjnym. Rozumiemy przezeń sytuację, w której działanie 1 podmiot może wpłynąć na sytuację prawny drugiego.
Ten stosunek ma za podstawę przepisy prawa administracyjnego i dopiero rozwój tego prawa doprowadził do wykształcenia teorii związanej z tym pojęciem. Najpierw wykształciło się w nauce francuskiej, w XIX wieku, a potem w niemieckiej.
Stosunek administracyjno prawny zachodzi pomiędzy podmiotem administrującym, dysponującymi posługującym się kompetencją normodawczą do aktualizowania przez swoje działanie czyjegoś zachowania a podmiotem podległym tej kompetencji..
W stos. administracyjno-prawnym wyróżniamy następujące elementy:
przedmiot
podmioty
treść
układ prawnej sytuacji pomiędzy podmiotami
Przedmiot jest zawsze sprawą z zakresu administracji publicznej, mieszcząca się w sferze kompetencji administracji
Podmioty - cecha charakterystyczna -musza istnieć dwa podmioty, jednym z nim jest zawsze organ administracji publicznej lub inny podmiot administrujący .Drugim podmiotem jest administrowany (osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna nie mająca osobowości prawnej) .
Podmiot administrujący musi dysponować przyznaną mu kompetencją .Jest ona odpowiednikiem cywilnej zdolności do czynności prawnych.
Treść stosunku - jest nią określenie sytuacji prawnej, nałożenie nakazu i obowiązków, przyznanie uprawnienia. Pojęcie to jest związane przede wszystkim z władczą formą działania administracji., polegającą na wydawaniu decyzji administracyjnych.
Ten stosunek prawny nawiązuje się bądź bezpośrednio z mocy prawa, bądź poprzez zaistnienie faktów i zdarzeń mających znaczenie prawne. Upraszczając, przyjmujemy, że treścią a zarazem istota stosunku są wynikające z niego uprawnienia i obowiązki, jakie wobec siebie mają podmioty danego stosunku prawnego.
Układ jako element stosunku adm.-prawnego - relacja między podmiotami tego stosunku. Te relacje charakteryzują się nierównorzędnością stron tego stosunku prawnego Nierównorzędność ta wynika z tego, że jednym z podmiotów jest zawsze organ administracji, który władczo przesądza o sytuacji prawnej drugiego podmiotu. (Podmiot administrujący pozostaje wobec administrowanego w układzie nadrzędności.) Prawo stanowione przez wł. publiczną władczo przesądza o sytuacji drugiego podmiotu.0
Zdarzenie to np. wydanie aktu administracyjnego
Postępowanie administracyjne - strona postępowania adm. ma prawo czynnego udziału w tym postępowaniu, zgłasza dowody, wnosi odwołania od decyzji, przegląda akta sprawy. Zaś nierównorzędność ulega złagodzeniu, bo strona ma wpływ na stosunek administracyjno-prawnym W ostatecznym rachunku liczy się treść - przesądza (podmiot administrujący).
Są formy mediacji, koncyliacji - nie cieszą się zainteresowaniem władzy publicznej ani stron.
Jest instytucja ugody administracyjnej - może łagodzić skutki władczego postępowania przez organ. Występują w postępowaniu adm. str. o różnych interesach. Jeśli się dogadają - organ może wyrazić zgodę na takie działanie. Ugoda między stronami - organ ją może zatwierdzić, to zatwierdzenie sprawia, że ugoda uzyskuje moc decyzji adm. Jest to instytucja praktycznie martwa. W prawie niemieckim jest możliwość zawarcia ugody między stroną a organem adm.
Do cech stos. adm.-pr. zaliczamy:
~jego władczy charakter,
~jego indywidualny charakter ( konkretnie oznaczony podmiot z konkretnie oznaczonym organem administrującym)
~jest rozwiązywany na podstawie przepisów prawa administracyjnego,
~rozstrzyganie sporów z nim związanych następuje na drodze administracyjnej, sądowo-administracyjnej
~jako podmioty tych stosunków z reguły występują z jednej strony organ administracji lub inna jednostka upoważniona do wykonywania funkcji administracyjnych, z drugiej strony: obywatel, grupa obywateli,
Różnice pomiędzy stosunkiem administracyjnoprawnym a stosunkiem cywilnoprawnym : nierównorzędność i podrzędność, w stosunku cywilnoprawnym występuje formalna równość (równorzędność )stron.
Sytuacja administracyjnoprawna
Zwrot ten używany jest często jako synonim : statusu , położenia adm.-prawnego podmiotu. Każdy stosunek adm.-pr. kształtuje sytuacje adm.-prawną określonego podmiotu (akt adm. ma charakter indywidualny - konkretny, są określ. strony tego stosunku). Nie każda sytuacja adm.-prawna wiąże się ze stosunkiem adm.-prawnym. Może ją kształtować samo prawo, a działanie adm. może nie przybierać formy aktu administracyjnego.
To pojęcie może dotyczyć różnych podmiotów - oznacza całokształt norm prawnych, które określają sytuację prawną podmiotu. Każdy akt administracyjny kształtuje sytuację prawną, ale ta sytuacja może być kształtowana z mocy prawa - to np. dot. obywatelstwa.
Sytuacja administracyjnoprawna zachodzi gdy: sytuację faktyczną wyznaczają normy prawa administracyjnego, składające się na daną sytuację fakty są faktami relewantnymi na gruncie prawa administracyjnego. Możemy wyróżnić sytuacje potencjalne i realne
Publiczne prawa podmiotowe
Genezy tych praw trzeba szukać dopiero od czasu, gdy jednostka zaczęła być traktowana jako podmiot prawa i przestała być tylko instrumentem w rękach administracji. Dopiero prawne uregulowanie powiązań między władzą administracyjną a jednostką dały podstawy do ukształtowania koncepcji publicznych praw przedmiotowych. Publiczny charakter- są one rezultatem regulacji publicznej-prawnych, ich źródłem i podstawą jest zawsze prawo publiczne (konstytucyjne, administracyjne, karne).
Tym samym - źródłem jest zawsze prawo publiczne, nie ma wrodzonych publicznych praw podmiotowych. Ich lista nie jest zamknięta, tak jak nie jest zamknięty system źródeł prawa (ciągle mogą się pojawiać nowe regulacje administracyjno-prawne.)
Pojęcie publicznego prawa podmiotowego jest pojęciem na podstawie którego zbudowane zostało sadownictwo administracyjne .Istotę tych praw stanowi możliwość domagania się od II-go podmiotu określonego zachowania się lub niepodejmowania działania. Z innego punktu widzenia: publiczne prawa podmiotowe rozumiane jest jako roszczenie do władzy publicznej o określone działanie lub zaniechanie innego. O publicznym prawie podmiotowym mówimy tylko wtedy, gdy przewidziana jest sądowa ochrona tych praw.
W XIX w. zaczęto tworzyć w Europie sądy administracyjne. Stwarzano też możliwość składania skarg do sądów powszechnych na działanie administracji. Gdy w Polsce nie było sądowej kontroli administracji, to publiczne prawa podmiotowe prawie znikły. Jak władza pochodząca od ludu może kogoś skrzywdzić? Sama treść prawa i organy je stosujące - nie mogą nikogo skrzywdzić. Te prawa podmiotowe nie współgrały z zał. ideologią państwa socjalistyczną.
Publiczne prawa podmiotowe powstały jako środek mający służyć zabezpieczeniu praw jednostek w relacjach z administracją publiczną, aby dać możliwość domagania się od władzy publicznej określonego zachowania i przymuszenia jej na drodze sądowej do respektowania tego prawa.
Publiczne prawa podmiotowe zostały pomyślane jako prawa służące jednostce .Rozwój ich i utworzenie zdecentralizowanej władzy publicznej (samorządu terytorialnego) sprawił, że także ta zdecentralizowana władza publiczna może powoływać się w stosunku do państwa na swoje publiczne prawa podmiotowe. Na samorząd przeniesiono konstrukcje prawne związane z człowiekiem, z jednostek na korporacje, przeniesiono prawa przysługujące jednostce. Gdy powstał samorząd - trzeba chronić jego samodzielność, możliwość egzekwowania od organizacji państwowych określonego zachowania. Państwu służą publiczne prawa podmiotowe w stosunku do obywateli - są to sytuacje szczególne.
Reguła: publiczne prawa podmiotowe służy podmiotom poza adm. i mają one roszczenia do władzy publicznej, by działała w określony sposób. Są zatem konsekwencją poddania określonej sprawy regulacji prawnej, były też określane jako korzyść, która należy się określonej jednostce i może być przez nią skutecznie realizowana. Są one udzielane nie w ochronie interesów jednostkowych, jak i w interesie publicznym
Publicznych praw podmiotowych zrzec się nie można, chyba że przepis prawa taką możliwość przewiduje. Można nie korzystać ze swojego publicznego prawa podmiotowego. Publiczne prawa podmiotowe opierają się na prawie publicznym .Wyłącznym źródłem publicznych praw podmiotowych stanowią przepisy prawa powszechnie obowiązującego.( m.in. konstytucja RP, Międzynarodowy Pakt Praw Politycznych i Obywatelskich, i inne )
Rodzaje publicznych praw podmiotowych - kategoria publicznych praw podmiotowych nie jest jednolita, nie jest zamknięta, nie ma także wrodzonych praw podmiotowych. Nie maja one charakteru absolutnego, dopuszczalne są ich ograniczenia .Wyróżniane są różne ich rodzaje:
roszczenia do władzy publicznej o wydanie decyzji o określonej treści (w sferze gospodarczego prawa administracyjnego koncesje zastąpiono zezwoleniami - trzeba przyznać, jeśli spełni podmiot określone w przepisach przesłanki, natomiast koncesję można przyznać),
roszczenia do władzy publicznej związane z żądaniem określonego działania, w tym m.in. wydania decyzji, ale już bez prawa domagania się określonej treści tej decyzji, np. koncesja - roszczenie do władzy, aby władza wniosek rozpatrzyła, nie ma prawa domagania się, aby decyzja była korzystna. Roszczenie obejmuje tylko rozpatrzenie wniosku i wydanie decyzji. Jest to prawo słabsze.
roszczenie o przyznanie określonego świadczenia,
publiczne prawo podmiotowe - roszczenie do władzy publicznej, by nie naruszała przyznanych nam na płaszczyźnie prawa praw i wolności,
roszczenie do władzy publicznej, by respektowała prawa do współdziałania w realizowaniu zadań administracji (prawo wybierania? do organów samorządu terytorialnego, wpisanie na listę wyborców), np. konsultacje, zasięganie opinii od organizacji społecznych; związki zawodowe - wł. samorządu ma obowiązek konsultowania z nimi decyzji dotyczące związku zawodowego.
* Inny podział publicznych praw podmiotowych.:
wolnościowe
polityczne
socjalne
Polityczne - to te, które wiążą się z uczestnictwem w kształtowaniu organów władza publiczna, współdecydowaniu o sprawach załatwianych przez te władze, oraz prawa związane z prawami stricte politycznymi np. prawo zakładania partii politycznych, prawo do zrzeszania się ,do zgromadzeń.
Wolnościowe - jest to związane z prawami, które wiążą się z roszczeniem do władzy, by nie naruszała zakresu przyznanej nam wolności lub praw, np. pr. do wolności gosp., wolność nauczania, badań naukowych. Można tego prawa dochodzić na drodze sądowej.
Socjalne - związane z roszczeniami o przyznanie określonych, świadczeń, np. emerytury, renty, pomocy społecznej.
* Inny podział publicznych praw podmiotowych.
prawa o charakterze pozytywnym
prawa o charakterze negatywnym
Pozytywne - wiąże się z pr. do pozytywnych świadczeń ze strony państwa, np. ochrony zdrowia, środowiska naturalnego.
Negatywne - wyrażają się w roszczeniu do władzy, by nie naruszała i nie odbierała i nie ograniczała określonych naszych praw, np. prawa do sądu administracyjnego, skargi na milczenie organu, gdy organ ma okres kompetencje, to musi te sprawę załatwiać, a gdy nie wykonuje swego obowiązku, narusza nasze prawa.
* Inny podział na:
prawa silniejsze
prawa słabsze
Silniejsze - występują wtedy, gdy podmiot domagający się tych praw ma w stosunku do władzy publicznej pozycję podobną do wierzyciela w prawie prywatnym - te prawa są skuteczniejsze. Można się tego skutecznie domagać.
Słabsze - wiążą się z roszczeniem o zajęcie się przez władzę publiczną naszą sprawą, ale kiedy nie możemy przesądzać treści ostatecznego rozstrzygnięcia.
* Rozróżnienie publicznych praw podmiotowych na pr. podm., mające źródło w prawie materialnym bądź ustrojowym i publiczne prawa podmiotowe o charakterze formalno-prawnym, związane z procedurami administracyjnymi czy sądowo-administracyjnymi.
Formalne - np. prawo do odwołania, wnoszenia skarg i petycji, prawo do skargi i sądu, prawo przeglądania akt spraw, domaganie się właściwego rozstrzygnięcia adm., zgłaszania środków dowodowych. Są one związane z przebiegiem procedury administracyjnej.
Materialno-prawne - prawo do zabudowania własnej nieruchomości.
Władztwo administracyjne
Stanowi szczególną postać władzy państwowej. To pojecie techniczno-prawne, niezbędne przy analizie pojęcia administracji publicznej i wielu innych najistotniejszych pojęć z zakresu prawa adm
Jest ono jedną z form władztwa państwa, wywodzonej z zasad personalnego i terytorialnego zwierzchnictwa państwa. Władztwo administracyjne jest to przysługująca administracji publicznej władztwo będące konsekwencją władztwa przysługującego państwu. To wynika z tego, że administracja publiczna działa w imieniu państwa albo innych tworzonych przez państwo podmiotów publicznych (zw. publiczno-prawne, samorząd terytorialny - działają w imieniu państwa).
Znaczenie władztwa - jest to pojęcie kluczowe, nie jest to pojęcie ani jednoznaczne, ani prawnie zdefiniowane. Przy wykorzystaniu tego pojęcia buduje się inne definicje w prawie administracyjnym, np. pojęcie organu administracyjnego. Władztwo - podstawowym kryterium podziału.
Forma działań administracji publicznej (czy to władztwo tkwi w istocie tych działań).
Władztwo administracyjne - przysługująca administracji publicznej możliwość (kompetencja) do autorytatywnego i jednostronnego ustalania nakazów i zakazów określonego zachowania się, zabezpieczona możliwość zastosowania przymusu państwowego w celu ich wyegzekwowania (możliwość jednostronnego kształtowania stosunków prawnych).
Władztwo to cecha czynności organów administracji publicznej, opartych na normach publiczno-prawnych.
Z punktu widzenia stosunku adm.-pr. i czynności władczych - istoty władztwa administracji upatruje się najczęściej w 4 elementach:
jest to kolejność oświadczeń woli stron stosunku prawnego - cecha formalna odnosząca się do aspektu temporalnego, organ adm publicznej swoje oświadczenie woli składa jako ostatni
charakter oświadczeń woli stron stosunku prawnego - oświadczenie woli administracji publicznej ma charakter rozstrzygający i decydujący. Oświadczenie woli drugiej strony postępowania ma charakter pomocniczy (nie są to równorzędne oświadczenia woli). Władztwo jest istotą nierównorzędności.
domniemanie legalności aktu woli administracji - polega na tym, że do momentu przewidzianego prawa podważenia legalności aktu wydanego przez organy administracji (decyzji) należy traktować ten akt jako legalny i wykonywać ten akt.
możliwość uciekania się przez administrację do przymusu adm. przy wykonywaniu aktów woli podejmowanych przez administrację.
Podstawy prawne stosowania władztwa:
Stosowanie władztwa przez administrację zawsze musi mieć podstawę prawną, która określa, kto, w jakich okolicznościach i w jaki sposób może skorzystać z tego władztwa. Ta podstawowa prawna musi zawierać się w kategorii prawa powszechnie obowiązującego.
Sankcja w prawie administracyjnym
Pojęcie sankcji prawnej wiązane jest z odpowiedzialnością ustalona w konkretnej normie za naruszenie lub niewykonanie normy prawnej wynikającej z niej dolegliwością. Za podstawowy element charakterystyki sankcji administracyjnych uważa się ich cel, jakim jest zapewnienie poszanowania prawa oraz wywołanie negatywnych konsekwencji w związku z naruszeniem nakazu bądź zakazu lub zapowiedź wystąpienia takich konsekwencji. Podstawową przesłanka zastosowania sankcji adm jest zaistnienie określonego stanu faktycznego. Do podstawowych przesłanek skuteczności sankcji zalicza się w doktrynie : występowanie dolegliwości dla podmiotu naruszającego prawo, współmierność sankcji w stosunku do charakteru naruszenia prawa, nieuchronność jej wymierzenia
Rodzaje sankcji :
represyjna zwana karną - pogarszający sytuację prawną podmiotu skutek naruszenia przez nią prawa,
nieważności
egzekucyjna
Sankcja - skutek naruszenia pr. przez podmiot.
Nieważność - w świetle przepisów uznaje się za nieważną czynność dokonaną (dokonując czynu w sposób niezgodny z regułami pr. obowiązującego) - nieważna, nie wywoła skutków prawnych. Nie pogarsza sytuacji prawnej adresata normy, nie jest ona skutkiem naruszenia prawa.
Egzekucyjna - w momencie, gdy zobowiązany nie dokonuje dobrowolnie obowiązku, to organ państwowy musi przymusić go do wykonania obowiązku. Funkcją? tej sankcji jest wykonanie obowiązku zobowiązanego (wyegzekwowanie obowiązku). Nie pogarsza sytuacji prawnej zobowiązanego ta sankcja. Traci możliwość wpływu na sposób wykonania obowiązku.
Sankcją administracyjną są przewidziane normami prawa adm. konsekwencje jego naruszenia, których istotą jest pogorszenie sytuacji prawnej naruszającego prawo.
Rodzaje sankcji adm.
A) pozbawienie uprawnienia, nałożenie obowiązku
Pozbawienie uprawnienia wiąże się z różnymi podstawami prawnymi (to dotyczy działalności gospodarczej).
Nałożenie obowiązku o charakterze finansowym i niepieniężnym.
pieniężne - nałożenie obowiązku (uiszczenie kary adm., opłaty podwyższonej),
niepieniężne - polegają na pozbawieniu uprawnień do prowadzenia działalności
B ) z punktu widzenia źródeł sankcji:
-nakładane w drodze władczych działań administracji publicznej(w drodze decyzji administracyjnej)
-wynikające bezpośrednio z przepisów prawa, nie jest konsekwencją? wydanych decyzji administracyjnych, ale w praktyce wiąże się z wcześniejszym wydaniem decyzji, ale sama decyzja tej sankcji nie nakłada.
C)- związane
-uznaniowe
Zw. sankcji adm. nast. na wyk. tzw. kompetencji związanych (za określ. naruszenie pr. - określona sankcja). Mniejsza ilość sankcji ma charakter związany.
Uznaniowe - umożliwienie organowi miarkowanie kary, np. kara do 15% przychodów przedsiębiorstwa. Organ może nałożyć sankcję. Naruszenie prawa może nie zasługiwać na ukaranie.
Funkcje sankcji administracyjnych:
- represyjna - dolegliwość dla naruszających prawo, aby skłonić ich do działań zgodnych z prawem. (także dla potencjalnych naruszycieli).
- prewencyjna - aby zniechęcić, również przyszłych naruszycieli pr. Groźba ukarania powinna zniechęcać do naruszania.
- bezpośrednia ochronna (gwarancyjna) - fakt naruszenia pr. zaistniał w czasie i przestrzeni, kara jest następstwem; przepisy prawa umożliwiające nałożenie sankcji, gdy naruszenia prawa trwa i są narażone pewne dobra (zagrożenia zdrowia, życia), np. wstrzymanie działalności zakładów ze względu na ochronę środowiska - funkcja bezpośrednio ochronna, pozwala bezpośrednio administracji interweniować.
Cechy sankcji administracyjnej:
-nakładanie sankcji musi posiadać ustawową podstawę prawną
-sankcja stanowi konsekwencję niezgodnego z prawem zachowania się jednostki lub innego podmiotu
-sankcja ma prewencyjno- represyjny charakter
-nakładanie sankcji następuje w formie aktu administracyjnego lub władczej czynności faktycznej
nałożenie sankcji musi podlegać kontroli sądowej
Uznanie adm. - władza dyskrecjonalna (swobodne uznanie)
Władza dyskrecjonalna to najstarsze określenie (swobodne uznanie) i wiązane było z sytuacją, gdy władza administracyjna ma swobodę działania. W XIX w. powstały traktaty dotyczące tego określenia. Idea związania administracji prawem - od XIX w. Sfera wewnętrzna działania administracji jest i nie powinna być regulowana prawem (w XIX w.). W jaki sposób adm. działa - nie powinna być regulowana prawem. Swobodna - niczym nie zw.
Pod koniec XIX w. - uznano, że cała działalność administracji ma być poddana prawu. Odchodzono od określenia „swobodne uznanie”. Państwo prawne - uznanie administracyjne musi się mieścić w ramach prawa i ma mieć podstawę prawną (współcześnie).
Uznanie administracyjne - to pojęcie, które oznacza, że władza administracyjna ma możliwość wyboru określonych konsekwencji prawnych. Odnosi się zatem do sfery stosowania prawa przez administrację. Do sfery działań zewnętrznych, czyli do tej sfery działania administracji, w której może ona władczo oddziaływać na inne podmioty. To pojęcie uznania związane jest z pojęciem związania administracji prawem. To związanie może iść bardzo daleko, gdy prawo szczegółowo reguluje sposób działania organu i treść rozstrzygnięcia. O uznaniu mówimy wtedy, gdy to związanie jest słabsze, bo administracja działa na podstawie prawa, ale jednocześnie ma możliwość wyboru treści rozstrzygnięcia. Pojęcie uznania wiąże się najczęściej z wydaniem aktów administracyjnych.
Akty administracyjne - podstawowa forma administracji. (w stos. do podmiotu na zewnątrz)
Akty administracyjne (uznanie administracji wpływa na klasyfikację aktów administracyjnych)
-związane - treść rozstrzygnięcia jest ściśle zw. prawnej
-uznaniowe - zakres swobody organu jest większy i ma możliwość wyboru, konsekwencji prawnych określonego stanu faktycznego.
Uznanie adm odpowiada tradycyjnemu w nauce angielskiej pojęciu swoboda działania. Obejmuje ono wszelkie sposoby przyznania przez prawo organowi stosującemu prawo elastyczności, pozostawienia mu w pewnym zakresie „luzu decyzyjnego”. Istotą dyskrecjonalności jest wybór, co do : zasadności, zakresu lub czasu podjęcia decyzji przez administrację.
W orzecznictwie pojęcie uznania identyfikowane jest z przyznana prawem możliwością wyboru przez administrację następstwa prawnego czy sposobu rozstrzygnięcia sprawy
Pojęcie niedookreślone.
O uznaniu adm świadczy także umieszczanie w tekście prawnym pojęć nieostrych ( niedookreslonych)
Np. pojęcie interesu społecznego, publicznego, ważnego interesu państwa, słusznego interesu stron. Organ ma duży zakres swobody, bo sam ustala treść tego pojęcia Przepis - ma uwzględniać interes publiczny, ma swobodę ustalenia, czy interes ten występuje, jeśli to ustali - to nie ma swobody, bo z tym prawe wiąże konsekwencję prawną. Swoboda w ustalaniu treści tego pojęcia w danej sytuacji prawnej.
W szerokim rozumieniu: przyjmuje się, że pojęcia niedookreślone mieszczą się w ramach uznania administracyjnego.
W wąskim rozumieniu pojęcie uznania adm. (takim, jakie stosują je sądy adm.) - uznanie oznacza możliwość wyboru konsekwencji prawnych.
Swobodna ocena dowodów
Odnosi się do etapu ustalania stanu fakt., podczas gdy uznanie adm. dotyczy następnego etapu, mającego miejsce po ustaleniu stanu faktycznego.
Zakres uznania decyzji decyduje o swobodzie działania administracji, czy może rozstrzygać pewne sytuację Pojęcie uznania jest przejęte z j. niemieckim W nauce fr. i ang. - używa się określenia władza dyskrecjonalna.
Władza dyskrecjonalna
Odnosi się do wszystkich sfer działania administracji i nie tylko do etapu stosowania prawa. Tym mianem obejmuje się wszelkie formy czy przejawy swobody działania organu dotyczące czasu, zakresu, przedmiot i podmiot podejmowanych działań i również ich treści.
Każde działanie org. w władzy dyskrecjonalnej związane jest z występowaniem uznania (z luzem decyzyjnym)
Wydawanie decyzji uznaniowej jest działaniem w ramach władzy dyskrecjonalnej.
Wyrazem tego może być prawo europejskie „ soft law”
Rekomendacje nie są prawem które wiąże państwa -rekomendacja nr 80/2 z 1980 Komitetu Ministrów Rady Europy Kompetencji dyskrecjonalnych dotyczy rekomendacja Komitetu Ministrów Rady z 1980 w sprawie wykonywania kompetencji dyskrecjonalnych.
Rekomendacja ta stanowi rozwinięcie wcześniejszej rezolucji z 1977 o ochronie jednostki przed władzą administracyjną. Polska jednym z pierwszych państw, które uregulowało kompleksowo procedurę administracyjną (1928) Teraz jeszcze istnieją państwa, gdzie nie jest skodyfikowana procedura administracyjna. Rekomendacja definiuje kompetencje dyskrecjonalne jako przyznaną władzy administracyjnej możliwość wyboru konsekwencji prawnych. Wskazuje się w rekomendacji na przesłanki właściwego wyboru, sprawiedliwość, słuszność, skuteczność działania administracji, interes osób 3-cich czy ważny interes publiczny. Rekomendacją? wskazano, że władza administracyjna przy wyborze konsekwencji prawnych powinna się kierować celem dla którego dana kompetencja została jej przyznana. Ma działać obiektywnie, ma przestrzegać zasady równości i unikać dyskryminacji, stosować ogólne zasady w sposób konsekwentny, zachowywać właściwe proporcje i działać w rozsądnym czasie.
W rekomendacji nie ma mowy o sądowej kontroli decyzji uznaniowych.
Sądowa kontrola decyzji uznaniowych
Ustawa o Najwyższym Trybunale Administracyjnym wyłączała spod kognicji Trybunału kontrolę decyzje podejmowane w ramach uznania w jego granicach.
Co do zasady sądy adm. nie badają uznania administracyjnego. Badają czy w danej sprawie organ administracji rzeczywiście mogły działać w ramach uznania i czy granic tego uznania nie przekroczyły. Uznanie administracyjne nie oznacza niczym nieskrępowanej swobody admin. Musi ona wskazywać motywy swego działania, wskazywać kryteria którymi kierowała się przy wydawaniu rozstrzygnięcia. W Wlk. Brytanii sądy angielskie badają czy racjonalne było działanie i czy zgodne z dobrą wiarą .Uznanie administracyjne jest wprowadzane w przepisach zwłaszcza w sytuacjach nadzwyczajnych związanych z porządkiem publicznym, reglamentacją dóbr deficytowych, przyznawaniem i cofaniem uprawnień i świadczeń. B. często przy sankcjach adm. o tym czy organ działa w ramach uznania przesądza stopień redakcji przepisów prawa.
O uznaniu wtedy gdy przepisy stanowią np. organ może, ma prawo; jest uprawniony np. Organ może przyznać koncesję ale nie musi, może przyznać świadczenie
Możemy domagać się by organ rozpatrzył naszą sprawę, ale nie możemy żądać, by rozstrzygał zgodnie z naszym stanowiskiem.
Do kryterium jakim powinien posługiwać się organ przy podejmowaniu decyzji odnosi się KPA stanowiąc, że organ powinien załatwiać sprawę uwzględniając słuszny interes stron, o ile interes społeczny nie stoi na przeszkodzie.
Orzecznictwo S.A. ewoluowało, obecnie przyjmuje się, że organ działając w ramach uznania powinien rozstrzygnąć sprawę zgodnie z żądaniem strony, aż do granic sprzeczności z interesem społecznym ?
Jest to ograniczenie luzu decyzyjnego ograniczone słusznym interesem strony.
Działanie w ramach uznania administracyjnego wiąże się nakazywaniem proporcji z nałożeniem obowiązku a tym czym chce się osiągnąć częstym kryterium - dyskryminacja
Pojęcie dóbr publicznych, świadczeń i obowiązków publicznych.
Dobra publiczne stanowią jedną z kategorii rzeczy publicznych. Przepisy prawne posługują się tymi określeniami.
Konstytucja w art. 84 „każdy ma obowiązek ponosić ciężary publiczne i obowiązki publiczne, w tym podatki”. Pojęcie dóbr publicznych występowało w doktrynie i przepisach prawa przedwojennego. Obecnie częściej używa się pojęcia własności czy mienia publiczne.
Na pojęcie dóbr publicznych/ rzeczy publicznych składały 3 elementy:
-majątek skarbowy, który bez- lub pośrednio doznał określone pożytki finansowe np. kary, nieruch. publiczne, papiery wartościowe ( rzeczy służące celom administracyjnym pośrednio ). Majątek skarbowy podlegał prawu prywatnemu
-majątek administracyjny, przez który rozumiano budynki i rzeczy wykorzystywane przez adm. do wykonywania jej zadań, majątek ten podlegał prawu publicznemu.
dobra publiczne czyli dobra będące własnością państwa lub innego podmiotu władzy publicznej, z których korzystanie następuje na zasadzie powszechności i najczęściej bez odpłatności. Do dóbr publ. zalicza się np. wody płynące, drogi, mosty, parki.
3 formy korzystania z dóbr publicznych:
-zwykłe
-powszechne
-szczególne ( specjalne)
Obecnie takie rozróżnienie występuje w prawie wodnym. Korzystanie z wód na potrzeby gospodarstwa domowego to korzystanie zwykłe, korzystanie z wód płynących w celach rekreacyjnych, sportowych jest korzystaniem powszechnym. Szczególnym korzystaniem z wód np. na potrzeby gospod. dom. lub wykraczające poza wymaga zezwolenia wodno-prawnego (np. odprowadzanie ścieków). Po 90 roku zaczęto używać określenia własność publiczna lub mienie publiczne, wiązało się to z reaktywowaniem samorządu terytorialnego w związku z czym określenie własność państwowa było niewystarczające bo nie pozwalało na objęcie tą kategorią mienia samorządu terytorialnego.
Na pojecie własność publiczna składają się te dobra, które służą bezpośrednio użytkowi publicznemu. Nowym terminem jest majątek publiczny
Do zarządzania majątkiem Skarbu Państwa jest uprawniony minister skarbu państwa, wojewodowie i starostowie w ramach administracji rządowej w razie wydzielenia części mienia państw. zarządzają nim powiaty którym przekazano zarząd tym mieniem. Jednostki jak gminy, powiaty, województwa, samorząd samodzielnie dysponują posiadanym mieniem, w tym zasobem nieruchomości.
Pojęcie ciężaru publicznego wiąże się z pojęciem obowiązku publiczno-prawnego. Ciężary i obowiązki mają charakter powszechny a zarazem przymusowy, obowiązek ich ponoszenia wynika z przepisów prawa bądź z decyzji administracyjnej organu władzy wykonawczej.
Mianem ciężaru publicznego obejmowane są wszelkie obciążenia finansowe i niefinan. związane z realizacją celów publicznych w interesie publicznym.
W wąskim znacz. - wszystkie świadczenia niefinansowe, ale muszą b. usprawiedliwione.
Obowiązki publiczno prawne mogą przybierać charakter świadczeń :
świadczeń osobistych polegających na obowiązku pracy nieodpłatnej w niezbędnym zakresie, w wyjątkowych sytuacjach w interesie publicznym, np. w klęsce powodzi na mieszkańców nałożony obowiązku np. kopania rowów
świadczenia polegające na udostępnieniu rzeczy ruchomych i nieruchomości w związku z konkretnymi przedsięwzięciami o charakterze publicznym np. związane z wojskiem
świadcz. Pieniężne obejmujące obowiązkowe, stałe składki na ustawowo określone cele.
W prawie administracyjnym określenie ciężar publiczny jest zastępowane pojęciem „świadczenie publicznoprawne”. Maja one charakter przymusowy, ich treść określona jest przez prawo albo jednostronnie przez organ adm publicznej. Powszechnie obowiązki - obciąża wszystkich właścicieli, obejmuje określone grupy wyróżnioną przez prawo własności. Obow. szczególny odśnieżania.
Rozdział IV
Zasady prawa administracyjnego i działania administracji publicznej
Prawo administracyjne nie ma skodyfikowanej części ogólnej, nie ma zasad prawnych co do całości prawa administracyjnego. Zasady te są sformułowane w niektórych ustawach i mają zasięg ograniczony. Największe znaczenie ma KPA, zawiera zasady swoim znaczeniem wykraczające poza przepisy kodeksu, np. zasada legalności, proporcjonalności, dwuinstancyjności, prawdy obiektywnej (o charakterze uniwersalnym).Zasady są też w ustawie o postęp. egzekucyjnym w administracji, jej znaczenie ogranicza tylko do tej ust. i stos. się tam też pomocniczo zasady z KPA. Pewien katalog zasad jest też w ustawie o postępowaniu przed sądami administracyjnym.
Zasady formułowane są nie tylko na gruncie procedury, ale też w przepisach prawa materialnego. Mogą być formułowane expressis verbis w tekstach prawnych albo tez rekonstruowane w efekcie analizy wielu przepisów. Ich zakres działania jest jednak ograniczony. Te zasady są na użytek konkretnej regulacji prawnej. Trzeba zbudować katalog wspólny. Każda ustawa zawiera określone zasady, ale one nie składają się na 1 katalog zasad pr. adm.
|
I- Zasady o charakterze uniwersalnym (prawa materialnego i procesowego) |
|
II - zasady organizacji ustroju administracji |
Wszystkie zasady mają oparcie w przepisach prawa, jedne są sformułowane wprost, a inne trzeba wyprowadzać z norm prawnych.
1) zasada demokratycznego państwa prawnego
wprowadzona do konstytucji w 1989 r., a następnie powtórzona w konstytucji z 1997 r. Jest to zasada mająca charakter klauzuli generalnej, z której wyprowadzane są szczegółowe zasady, odnoszące się do stanowienia prawa i jego stosowania oraz także do ustroju, władzy publicznej .Jest to zasada ustrojowa Państwa, z których wywodzi się wiele podstawowych standardów. Idee państwa prawnego sformułowano po raz pierwszy w doktrynie niemieckiej, ich anglosaskim odpowiednikiem jest koncepcja rządów prawa-rule of law
Rozwój tej zasady wiąże się z koncepcją pań. prawnego, poddanie zadań państwa w stosunku do obywateli reglamentacji prawa. Upodmiotowienie obywatela wiązało się z wpływem na ustrój administracji publicznej. Tworzono samorząd terytorialny, a do ustroju zaczęto wprowadzono zasadę trójpodziału władz. Tworzono zręby sądownictwa kontroli nad administracją.
Ta zaś ma charakter uniwersalny. Jest też w prawo UE. Podstawowa wartość ustrojowa, bez tej zasady nie ma państwa demokratycznego i nie ma w tym pań. adm. Z tej zasady wyprowadza się zasadę trójpodziału władz prawo do sądu. Z tej zasady wyprowadza się zasady legalności, proporcjonalności, wymóg poszanowania praw nabytych, ogłaszania aktów normatywnych, przestrzegania hierarchii aktów prawnych i wiele innych zasad.Większość z nich jest uregulowana odrębnie.Zasada demokratycznego państwa prawnego była podstawą do wprowadzenia zasad demokratycznych nie ujętych wprost w przepisach prawa, ale trzeba było je wyprowadzić.
Zasada trójpodziału władz w odniesieniu do adm. ma ona znaczenie, zas. proporcjonalności, legalności, równości, jawności, zasady, które odnoszą się do procesu stanowienia prawa przez administrację.
Właściwości państwa prawnego odnosi się do instytucji politycznych i prawnych demokratycznego państwa prawnego, zasad ich funkcjonowania
Z tej zasady demokratycznego państwa prawnego wyprowadza się hierarchię aktów prawnych. Jak można wykorzystać uprawnienia? Adm. stanowi pr. w ramach upoważnienia ustawowego. Kompetencja związana jest z konkretnym organem. Ogłaszanie aktów prawa - ma być w sposób prawidłowy - vacatio legis wyprowadzane jest z zasady demokratycznego państwa prawnego.Prawo musi być dostępne, przejrzyste, zgodne z zasada proporcjonalności, przewidywalne, nie może działać z mocą wsteczną
Dla państwa prawnego wskazuje się zasadę legalności i podziału władzy -jako charakterystyczne.
Zasada o ochronie praw jednostki, np. zasada poszanowania praw nabytych, prawo do rozpatrzenia sprawy przez bezstronny sąd, prawo do sprawiedliwej procedury.. itp.
RP jako demokratyczne państwo prawne , opiera się na założeniach :prymatu prawa oraz poszanowania praw i wolności obywateli.
Także TK , SN, NSA sformułowali katalog zasad wywodzonych z zas.demokr państwa prawa :zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, zasad niedziałania prawa wstecz, zasada prawa do sądu , zasada dobrej legislacji - prawo stanowione powinno być formułowane języku jasnym, rozumiane jednoznacznie, ogłaszane w przewidzianym trybie. TK sformułował zasadę badania, czy zasada proporcjonalności została zachowana na gruncie legislacji - TK i w procesie stanowienia prawa (oceny dok. sąd adm. lub SN).
Zasada jawności - wyprowadzona z zasady demokratycznego państwa prawnego, jest ta zasada ujęta w Konstytucji z 1997 r. Gdy tego przepisu nie było, to TK ją wyprowadzał (jawność działania administracji publicznej)
5-przym.wybory z zasady demokratycznego pań. pr. W XIX w. tworzono treść tej zasady. Koniec lat 60-tych XX w. w niemieckim uniw. - mowa rektora o zas. dem. pań. prawnego, spróbował określić to, co wyprowadzano z zas. dem. pań. pr.
Zasada demokratycznego państwa prawnego - klauzula generalna, z niej wyprowadzane są zasady szczegółowe. Z tą zasadą wiąże się zasada legalności działania administracji.
Zasada legalności (praworządności) działania administracji
Ma znaczenie na etapie tworzenia i stosowania prawa. W myśl konstytucji władza publiczna działa na podstawie prawa i w jego granicach. Z tego zapisu wynikają wymogi zarówno do tworzenia prawa, jak i do procesu jego stosowania. W odniesieniu do procesu tworzenia prawa ta zasada wyraża się w nakazie posiadania przez administrację ustawowej podstawy do tworzenia prawa.
Zasade wyraża expressis verbis art. 7 Konstytucji RP
W nakazie zgodności tego pr. z konstytucją i ustawami, z wymogiem wskazania podstawy prawnej działań prawodawczych i wymogiem należytego ogłoszenia aktu normatywnego.
Na etapie stosowania prawa ta zasada wiąże się z wymogiem przestrzegania kompetencji i podstawy prawnej dla wszystkich działań władczych. Zakres związania administracji prawem jest zróżnicowany w zależności od tego, jaki jest przedmiot, działania i rodzaj zastosowanych środków. W sferze twórczej - zakres związania jest najmniejszy - wystarczy by to działanie znajdowało podstawę w przepisach ustrojowych - kompetencyjnych.
Realizacja zasady legalności zakłada spełnienie łącznie 2 przesłanek:
-działanie organu administracji publicznej powinno być podjęte na podstawie prawa,
- - / / - powinno być utrzymane w granicach prawa
W przypadku stosowania środków władczych do podmiotów spoza administracji związanie prawem idzie daleko i wiąże się z wymogiem przestrzegania właściwości, podstawy mat.-prawnej i wymogiem zachowania określonego trybu postępowania.
Wymóg działania na podstawie prawa oznacza także, że administracja nie może podejmować działania, do którego podjęcia nie jest ustawowo upoważniona. Władza publiczna ma działać na podstawie prawa, zgodnie z przepisem prawa. Wolności z przepisów prawa w sferze niezakazanej przez prawo nie odnosi się do administracji. Gdy nie ma podst. ustawowej - adm. nie ma uprawn. do działania.
Wymóg przestrzegania prawa nakłada na organy administracji publicznej określone obowiązki:
w procesie stanowienia prawa-uznanie Konstytucji jako ustawy zasadniczej i prymat ustawy w systemie źródeł prawa. Wszelkie akty prawotwórcze pochodzące od administracji powinny być zgodne z Konstytucją i ustawami, istnienie skutecznych środków kontroli zgodności aktów normatywnych z Konstytucja i ustawami.
-w procesie stosowania prawa-obowiązek przestrzegania przez organ administracji przepisów prawa ustrojowego, materialnego, procesowego właściwości miejscowej, rzeczowej
Zasada legalności odnosi się do władzy publicznej.
Zasada równości
Pozostaje w ścisłym związku z zasadą legalności. Jest zasadą konstytucyjną dotycząca praw i wolności obywatelskich.
2 aspekty:
a - wobec prawa ( sensu stricto)
b - w prawie
Art. 32 i 33 Konst.
Pojęcie równości w prawie i wobec prawa - wg TK (sformułował), te 2 sytuacje rozgraniczył.
Ad a) Wobec prawa równość wiąże się z wymogiem, by wszyscy mieli jednakowe, przewidziane przepisami ustaw uprawnienia i obowiązki.
Ad. b) W prawie - by prawa nie zawierało rozwiązań dyskryminujących kogokolwiek z jakiejkolwiek przyczyny. To odnosi się też wobec stanowienia prawa (wobec pr. i w prawie.) oraz do stosowania prawa. Przepis może wprowadzić ogólne uregulowania, a przez stosowanie może prowadzić do nierówności. Chodzi o to, by nikt nie był dyskryminowany. TK wskazuje, że o tej równości można mówić, gdy dane podmioty mają cechę istotną w tym samym stopniu i żaden nie jest dyskryminowany ani faworyzowany.
Gdy administracja stanowi prawo to równość dotyczy prawa miejscowego. To naruszenie tej zasady są przepisy dotyczące podatków od nieruchomości, posiadania psów, np. dla stałych mieszkańców są ulgi podatkowe, a dla innych jest normalna stawka (nie można wprowadzać zróżnicowania bez prawnego usprawiedliwienia).
Zasada proporcjonalności
Niekiedy identyfikowana jako zasada miarkowania, współmierności czy adekwatności, określana jaka zasada „najmniejszego bólu”
Jest to zasada wykształcona w orzecznictwie TK i sądów konstytucyjnych w Niemczech i Austrii, przejęta w orzecznictwie trybunałów i sądów konst. w innych państwach. Ta zasada ma charakter uniwersalny, wyprowadza się ją z Międzynarodowego? Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka, Powszechnej Deklaracji o Ochronie Praw Człowieka, przepisów konstytucji dotyczących zasad, na jakich można ingerować w przyznane prawa i wolności.
Rzadko zasada ta znajduje wprost odzwierciedlenie w przepisach prawa. Przykład wskazania - przepis KPA, organ rozstrzygając sprawę powinien brać pod uwagę interes publiczny i interes strony; przepis ust. o postępowaniu egzekucyjnym w adm.: nakazuje stosowanie najłagodniejszego środka egzekucyjnego.
Wiąże się generalnie biorąc z określeniem granic rozsądnych i racjonalnej ingerencji władzy publicznej w sferę gwarantowanych konstytucyjnie i ustawowo praw i wolności. Zasada ta prowadzi do obowiązku ważenia i porównywania wartości, które chce się zrealizować, czy dóbr, które mają być chronione i zakresu ingerencji w prawa jednostki. Badając czy zasada ta została zachowana, trzeba ustalić cel, jaki przyświeca określ. regulacji prawnej lub rozstrzygnięciu adm., a następnie ocenić, czy przyjęte rozwiązanie prawne lub zastosowany środek pozwolą na osiągnięcie celu, czy ta ingerencja jest niezbędna i czy nie zostały naruszone odpowiednie proporcje między celem a jego konsekwencjami.
Zasada proporcjonalności : nakaz przydatności, nakaz niezbędności-konieczności i nakaz proporcjonalności (w ścisłym znaczeniu). Jest to zasada formalna, nie określa rodzajów zadań niedopuszczalnych , wskazuje przesłanki, by podejmowane działanie nie prowadziło do nadmiernej ingerencji w prawa człowieka. W pr. pol. wyprowadzana jest z art. 2 i art. 31 ustęp 3 Konstytucji (przesłanki ograniczania konst. praw i wolności). Ograniczenia te mogą być tylko w ustawie i tylko gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa, porządku, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej oraz praw i wolności innych osób.
Bada się zachowanie w 3 kryteriach
A -niezbędności
B -przydatności
C -treści
Ad A- Niezbędność - badamy, czy środek, który adm. chce zastosować, czy jest niezbędny do osiągnięcia celu z ustaw. Badamy, czy to, co zamierzamy robić pozwoli cel osiągnąć.
Ad .B - Przydatności - czy konkretna norma prawna pozwala na osiągnięcie celu.
Ad. C Treści - czy zastosowany środek nie jest zbyt restrykcyjny.
3 pyt. sformułował przez TK, np. aby osiągnąć stan bezpieczeństwa na drodze - można zamknąć drogę na określonym odcinku podczas remontu. Badając kryteria: czy środek, który administracja chce zastosować, jest odpowiedni jeśli chodzi o czas, przestrzeń i podmioty. Taka ingerencja - by objęła stosunkowo niewielki czas do osiągnięcia celu.
TK, 3 pyt., odp. Należy na nie badając, czy zasada proporcjonalności została zachowana:
czy zamierzona regulacja prawna lub planowany środek działania jest w stanie doprowadzić do zamierzonego skutku?
czy zamierzona regulacja prawna lub planowany środek działania jest niezbędny ochrony interesu publicznego, z którym ta regulacja lub środek są powiązane (niezbędność co do czasu, przedmiotu i podmiotów)?
czy efekty zamierzonej regulacji lub środka, pozostają w proporcji do ciężarów nałożonych na obywateli i zakresu ingerencji w prawa jednostki?
Zasada proporcjonalności (zasada miarkowania, adekwatności) - trzeba ważyć interes publiczny, który ma chronić, czy ta ingerencja nie będzie nadmierna.
TK dokonuje kontroli przy zgodności przepisów wykonawczych z ustawami. Gry środki do ochrony interesu publicznego mogą się okazać niewspółmierne do ciężarów nałożonych na obywateli (np. opłaty transportowe, manipulacyjne).
Zasada jawności administracyjnej
Jawność oznacza stan względnie swobodnego dostępu obywateli do informacji będących w dyspozycji organów władzy publicznej oraz tych podmiotów, które wykonują funkcje władzy publicznej , stan wglądu w sprawy własne-indywidualne, społeczne, lokalne, regionalne,
Prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, obywatelom polskim jak również cudzoziemcom, obejmuje ono uprawnienia do: uzyskania informacji przetworzonej, wglądu do dokumentów urzędowych, dostępu do posiedzeń. To prawo nie ma charakteru bezwzględnego, podlega ograniczeniom ze względu na ochrone informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych.
Wiąże się z dążeniami do tego, by działania adm. były jawne a tym samym by to działanie mogło podlegać wszechstronnej kontroli.
Ta zasada ma wiele aspektów, wyraża się m.in.
- w nakazie informowania podmiotów spoza adm. o przysługujących im prawach, by nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości przepisów prawa (KPA)
Ten nakaz wyraża się w obowiązku zamieszczania w decyzjach administracyjnych informacji o możności i trybie składania środków odwoławczych.
Zjawisko przyrzeczenia administracji - w jaki sposób ona załatwi daną sprawę Jeśli decyzja nie ma informacji o środkach odwoławczych, to jest możliwość przywrócenia terminu.
Zasada ta wyraża się w obowiązku wyjaśniania (uzasadniania) decyzji. Wyrazem tej zasada jest też ustawa „o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów pr.” - nakaz ogłaszania tych aktów w Dz. Urz. (Dziennik Ustaw, Monitor Polski A i B, dzienniki urzędowe ministerstw i dzienniki urzędowe województw). Jest to ust. z 20 lipca 2000 r.(Dz. U. Nr 62, poz. 718).
- Wyrazem tej zasady jest także jawność głosowania jako reguła w systemie samorządu terytorialnego (głosowania tajne mogą być w sprawach personalnych - to wskazuje ust.)
- Dostęp do informacji publicznej - aspekt tej zasady , i związane z nim formy uzyskiwania tych informacji. Formą dostępu do informacji publicznej jest także jawność posiedzeń organów kolegialnych pochodzących z wyboru (zasada jawności sesji - do ust. woj. i pow. ją wprowadza, a potem do ust. gminnej). Zasada jawności administracji znajduje swój prawny wyraz w ustawie o samorządzie gminnym, w ustawie o samorządzie powiatowym i województwa w postaci głosowania jawnego i jawności sesji. Także z tych ustaw wynika obowiązek ogłaszania prawa miejscowego.
- Zasada jawności administracji doznaje ograniczeń różnego rodzaju , muszą mieć one charakter ustawowy i związane są z potrzebą ochrony, bezpieczeństwa , porządku publicznego czy ważnych informacji gospodarczych (ochrona informacji niejawnych), z potrzebą ochrony prywatności (ochrona danych osobowych), z potrzebą ochrony tajemnic zawodowych chronionych (tajemnica adwokacka, sędziowska).
Ustawa o informacji publicznej.
Dostęp do informacji publicznej reguluje ust. z 6 wrzesień 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - Dz. U. 112 poz. 1198. uchwalenie tej ustawy to zrealizowanie konstytucyjnej zapowiedzi w przepisie art. 66, w myśl konstytucji obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne - osoby publiczne same zrzekają się części ochrony prywatności. Sąd adm. i SN - teza: osoby publiczne muszą liczyć się z tym, że ich zakres prywatności jest mniejszy (nie obowiązuje utajnienie wysokości zarobków). W myśl tej ust. pr. do takiej inf. ma:
charakter powszechny, bo przysługuje każdemu
od osoby, która wykonuje swoje pr. do informacji nie można żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego,
prawo do informacji wiąże się z uprawnieniem do niezwłocznego jej uzyskania aktualności informacji. Cechą tego pr. jest także bezpłatność dostępu do inf. publ. Ta bezpłatność ma swoje ograniczenia (np. jeżeli ktoś żąda inf. przetworzonej).
W świetle ust. informację o sprawach publicznych stanowi każda informacja o sprawach publicznych.
Pr. do informacji publicznej może być realizowane w różnych formach:
poprzez uzyskanie inf. publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to istne dla inf. publ.,
w formie wglądu do dokumentów urzędowych,
prawo to może się realizować w formie dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władz publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.
Do udostępniania informacji publicznej są zobowiązane organy władzy publicznej, organy samorządów zawodowych i gospodarczych (samorząd terytorialny to władza publiczna - organ administracji publicznej ), podmioty reprezentujące Skarb Państwa i państwowe osoby prawne, osoby prawne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne pań. i samorządowe jednostki organizacyjne.
Do udostępniania inf. publ. są też zobowiązane podmioty, które reprezentują inne jednostki organizacyjne lub osoby, które wykonują zadania publiczne i dysponują majątkiem publicznym i takie osoby prawne, w których Skarb Państwa, samorząd terytorialny, gospodarczy lub zawodowy mają pozycję dominującą; związki zawodowe, partie polityczne.
Obowiązek ten dotyczy wszystkich podmiotów wskazanych tylko w tym zakresie, w jakim posiadają te informacje.
Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu na zasadach określonych w ustawie o ochronie inf. niejawnych (są to informacje objęte tajemnicą państwową i służbową) i o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Pr. to podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osób fizycznych i tajemnicę przedsiębiorcy. Spod ograniczenia tego wyłączone są inf. dot. osób pełniących f. publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Ograniczenie to nie dotyczy też informacji, w stosunku do których osoby fizyczne lub przedsiębiorca zrezygnują z prawa do utajnienia (zrzeka się tego prawa i udostępnia te informacji - to dotyczy osób, które nie pełnią funkcji publicznych). Nie można ograniczać dostępu do informacji o sprawy rozstrzyganych przed organami państwowej, w szczególności w postępowaniu adm., karnym i cywilnym; ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne w zakresie tych zadań lub funkcji.
Ustawa dodaje: „w szczególności” lub „i innych”.
Udostępnieniu podlegają inf. publiczne jak w szczególności - przykłady:
polityka wewnętrzna i zagraniczna
podm. z art. 4 (zob. do udostępnienia inf. publ. (wszystkie inf. o nich)
Zamierzenia władzy wykonawczej i ustawodawczej, programy w zakresie realizacji zadań publicznych. Utajnieniu podlegają informacje dotyczące ekspertów (ich dane nie mogą być ujawniane). Udostępnieniu podlegają informacje dotyczące postępowania podmiotów: informacje o trybie działania jednostek organizacyjnych samorządu terytorialnego o sposobach stanowienia aktów publiczno-prawnych, rejestracji, archiwach. Udostępnieniu podlegają dane publiczne, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, a w szczególności treść aktów adm. i ich rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli, stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i funkcjonariuszy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, informacje o stanie państwa i samorządów. Dane o majątku publicznym (o majątku Skarbu Państwa i pań. osób prawnych, długach, maj. samorządu terytorialnego, o dochodach i stratach spółek handlowych, w których państwo ma pozycję dominującą itd.).
Ustawa definiuje pojęcie dokumentu urzędowego - jest to treść oświadczenia woli lub wiedzy utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w ramach jego kompetencji skierowanych do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.
Udostępnianie informacji publ. następuje w drodze:
z urzędu -ogłaszania inf. publ. w Biuletynie Informacji Publicznej.
udostępniania na wniosek poprzez ogłoszenie lub wywieszenie w miejscach ogólnie dostępnych i przez zainstalowanie w tych miejscach urządzeń umożliwiających zapoznanie się z tą informacją.
w drodze wstępu na posiedzenia organów i udostępnianie materiałów w tym audiowizualnych i teleinformatycznych dokumentujących te posiedzenia.
Podmioty które udostępniają inf. w Biuletynie muszą tam zamieścić inf. określające ten podmiot, dane dot. tożsamości os., która inf. sporządziła (chodzi o ustalenie odpow.? za te informacje), także dane osoby, która wprowadza informacje do Biuletynu i czas wytworzenia inf. i jej udostępnienia. Stronę gł. Biuletynu tworzy minister właściwy ds. administracji.
Podmioty zobowiązane do zamieszczania informacji tworzą własne strony w tym Biuletynie. W rozporządzeniu min. określa standardy elektroniczne str. gł. i strony podmiotów.
Udostępnianie inf. na wniosek dotyczy informacji nieudostępnionych w Biuletynie - są udostępniane na wniosek Inf. publ. na wniosek - muszą zawierać oznaczenie organu, który udostępnia te informacje, dane osób, które wytworzyły informacje lub za jej treść odpowiadają i dane dotyczące osób, które udostępniły informację i czas udostępnienia.
Te same wymogi dotyczą informacji udostępnianej:
1) w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych i udostępnianych przez zainstalowanie w takich miejscach urządzeń umożliwiających zapoznanie się z tą informacją.
Do obowiązków organu udzielającego inf. należy zapewnienie możliwości:
kopiowania informacji publicznych lub wydruku
przesłania informacji publicznych albo przeniesienia jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji
Udostępnianie inf. na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni. Jeśli w tym terminie nie można informacji udostępnić, należy powiadomić o powodach opóźnienia i terminie udostępnienia nie dłuższej niż 2 miesiące.
-Udostępnianie informacji na wniosek następuje w sposób i formie zgodnej z wnioskiem, chyba że podmiot, który ma informację udostępnić, nie posiada środków technicznych umożliwiających udostępnienie informacji w żądanej formie. Jeżeli informacja nie może być w żądanej formie udostępniona, to należy pisemnie powiadomić o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji w żądanej formie i wskazać, w jaki sposób może być inf. udostępniona niezwłocznie.
Wyjątek od bezpłatności - jeśli w wyniku udostępnienia inf. na wniosek podmiot udostępniający ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym na wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przetworzenia informacji, może pobrać od wnioskodawcy opłatę odpowiadającą tym kosztom. W terminie 14 dni od złożenia wniosku trzeba powiadomić o wysokości opłaty, a udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od powiadomienia, chyba że wnioskodawca wycofa wniosek lub zmieni formę udostępnienia inf.
Odmowa udostępnienia informacji i umorzenie postępowania następują w drodze decyzji administracyjnej, wydawanej w trybie KPA, z pewnymi odrębnościami, bo odwołanie rozpoznaje się w terminie 14 dni, a samo uzasadnienie decyzji musi zawierać imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postęp. o udostępnienie informacji i oznaczenie podmiotów ze względu na których dobra wydano decyzję o odmowie.
Organy, które nie są organami władzy publicznej stosuje się odpowiednio przepisy o odmowie z KPA (ma zawierać elementy charakterystyczne dla decyzji administracyjnych). Stos.? się wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy nie ma dalszego organu odwoławczego, a wystąpiła decyzja o odmowie.
Poprzez wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są jawne i dostępne, organów pomocniczych są jawne i dostępne, o ile stanowią tak ustawy czy akty wykonawcze do nich lub gdy organ pomocniczy tak postanowi.
Organy zobowiązane do zapewnienia wstępu, są zobowiązane zapewnić lokalowe lub techniczne środki umożliwiające wykonywanie tego prawa. W miarę potrzeby powinny też zapewniać transmisję audiowizualną lub teleinformatyczną z posiedzeń organów.
Ograniczenie dostępu do posiedzeń z przyczyn lokalowych lub technicznych, takie ograniczenie nie może prowadzić do nieuzasadnionego zapewnienia dostępu tylko wybranym podmiotom.
Organy zobowiązane do udostępniania sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy obrad, chyba że sporządzą i udostępnią mat. audiowizualne i teleinformatyczne w pełni rejestrujące te obrady.
Tryb kontroli decyzji, podejmowanych na podstawie tej ustawy jest dwutorowy:
1) służy skarga do sądu administracyjnego, gdy podstawę odmowy stanowi ochrona tajemnicy państwowej, służbowej, skarbowej lub statystycznej.
Sąd orzeka w tych sprawach w trybie przyśpieszonym (przekazanie akt i odp. na skargę następuje w ciągu 15 dni, a w ciągu 30 dni od tego przekazania Sąd rozpatruje skargę).
2) pr. do wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie informacji, której odmówiono z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności i tajemnicę inną niż wcześniej wymienione (przedsiębiorcy, zawodowa). Nie ma zobowiązać sądu do wcześniejszego rozpatrzenia tej sprawy.
Na zasadę jawności administracji - składa się szereg rozwiązań prawnych (obowiązek uzasadnienia decyzji, ogłaszania aktów normatywnych, jawność posiedzeń, dostęp do inf. publicznej). Prawo ochrony środ. przyjęło prawo do inf. społeczeństwa. o ochronie środowiska.
Zasada prawa do sądu
Może i powinna być uznawana za zasadę pr. adm. i administracji z uwagi na istnienie sądów administracyjnych, powołanych do kontroli działania administracji publicznej. W przyp. tych sądów sprawowanie wymiaru sprawiedliwości następuje poprzez kontrolę zgodności działania adm. publ. z prawem.
Prawo do sądu wynika z art. 77, 177, 184 konstytucji
ustawa nie może zamykać nikomu drogi sądowej od dochodzenia naruszonych norm lub praw,
sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości, we wszystkich sprawach, oprócz spraw ustawowo przekazanych innym sądom, a NSA i sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności adm. publicznej, która obejmuje także orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów adm. rządowej.
Spod kontroli są wyłączone rozporządzenia; RM może uchylić rozporządzenia ministra, a Premier rozporządzenie wojewody.
Prawo do sadu jest prawem powszechnym i generalnym, służy do uruchomienia postępowania przed każdym sądem
Obecnie sprawy sądowej kontroli nad adm. reguluje ust. z 30 sierpnia 2002 r. o postęp. przed sądami administracyjnymi, ustawa „Prawo o ustroju sądów administracyjnych” - 22 lipca 2002 r., ust. z 30 sierpnia 2002 r. - przepisy wprowadzające te 2 ustawy - Dz. U. 153 poz. 1269 do 1270.
Sądowej kontroli podlegają różne formy działania adm.: decyzje adm., postanowienia, inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej, uchwały organów samorządu; bezczynność administracji i rozstrzyga spory kompetencyjne i o właściwość.
Skargę do sądu administracyjnego może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone, a także prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich i organizacja społeczna w interesie innych osób, jeśli wynika to z jej zadań statutowych.
Od orzeczeń wojewódzkich sądów adm. służy skarga kasacyjna lub zażalenie do NSA w W-wie. Sąd jest właściwy także w innych sprawach, jeśli wynika to z ustaw szczególnych (sąd wojewódzki administracyjny).
Sąd administracyjny w przeciwieństwie do sądu powszechnego nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, a tylko orzeka kasacyjnie - uchyla zaskarżony akt lub czynność, stwierdza nieważność (bada, czy działanie administracji jest zgodne z prawem).
Pr. do sądu to prawo, które wynika z Konstytucji, ale też z Europ. Konwencji Praw Człowieka, Międz. Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych, a także traktowane jest jako standard w innych aktach prawa europejskiego. Na konstytucji opiera się też zasada dwuinstancyjności postępowań adm., wcześniej w KPA.
Zasada dwuinstancyjności jako procesowa zasada administracji- wprowadzona w wyniku reformy z 2003 r.- na która składają się wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny.
Jest to zasada konstytucyjna , traktowana jako podstawowy środek ochrony wolności i praw obywateli, wyrażona w art. 78 Konstytucji
Zasada pomocniczości (subsydiarności )
Wyraz normatywny tej zasady prawnej znajduje się w preambule do konstytucji, Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego i w ustawie o pomocy społecznej i w innych ustawach. Żródła tej zasady to encyklika Piusa XI (to, co jedn. może wykonać sama, to państwo nie powinno ingerować).
Istotą jest lokowanie zadań i kompetencji możliwie najniżej, ale zarazem na szczeblu, który jest w stanie te zadania załatwić. Zakłada , ze regulacja prawna sytuacji obywateli i ich grup oraz związków powinna zapewniać im maksymalna samodzielność i udział w wykonywaniu zadań publicznych, zakłada więc realizacje maksymalnie szerokiego zakresu zadań przez szczebel najbliższy obywatelowi, a władza wyższego stopnia powinna wspomagać i uzupełniać działalność podmiotów niżej usytuowanych.
Zasada ta ma zastosowanie w pr. UE, zasada traktatowa, należy do prawa pierwotnego, określa relacje między organami UE a państwami.
Na gruncie pr. pol. wyraża się w przekazaniu organom samorządu terytorialnego istotnej części zadań publicznych dotyczących zaspokajania zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej.
Na gruncie przepisów o pomocy społ. zasada ta wyraża się w ustawowym dopuszczeniu możliwości wykonywania zadań z tego zakresu przez organizacje społeczne i inne podmioty prywatne.
Regulacja powiązania między UE a państwami; w państwie z zdecentralizowanym samorząd teryt. (w samorządzie niektóre zadania są wykonywane przez organizacje społeczne).
Zasada centralizacji i decentralizacji
Zasady te maja charakter relewantny, współistnieja i są realizowane w różnym stopniu
Wyrazem zasady centralizacji jest m.in. przepis art. 146 konst., że RM kieruje adm. rządową.
Wyrazem zasady decentralizacji jest wprost odnosząca się do niej zasada ustrojowa w myśl której ustrój terytorialny RP zapewnia decentralizację władzy publicznej, a samorząd ter. uczestniczy w sprawowaniu wł. publ. i przysługującą mu istotną cz. zadań publicznych (w ramach ustaw) wykonuje w imieniu własnym i na własną odpow. (15, 16 art. Konst.). art. 165 konst. - samodzielność jednostek samorządu ter. podlega ochronie sądowej.
Te zasady występują łącznie.
Zasada centralizacji to zasada ustrojowa odnoszona do struktur adm. państwowej i rządowej. Organy niższego szczebla są związane dyrektywami organów nadrzędnych, układ ten opiera się na więziach kierowniczych Zad. kompetencyjne lokuje się możliwie najwyżej w celu zapewnienia szybkości działania. W ramach systemu scentralizowanego organy wyższego szczebla mają pr. kierowania działalnością organów szczebla niższego, wydawaniu poleceń służbowych, wytycznych, instrukcji, mają prawo przejmowania zadań przypisanych organom niższego szczebla.
Organ wyższego szczebla zachowuje wpływ na obsadę personalną organu szczebla niższego. Syst. wytycznych sprawia, że zakres samodzielności organów niższego szczebla jest ograniczony i nie podlega ochronie.
Przykładem struktur scentralizowanych - jest wojsko, policja, straż pożarna i graniczna.
Zasada decentralizacji - (system zdecentralizowany ) to element demokratyzacji ustroju państwa, podst. wyraz to istnienie samorządu terytorialnego i inne formy samorządu. Polega na prawnym ustanowieniu określonego stopnia samodzielności w wykonywaniu określonego rodzaju zadań przez jednostkę zdecentralizowaną
Istotę decentralizacji i samorządu terytorialnego stanowi przyznanie samodzielności jednostkom samorządu teryt. i zapewnienie jej ochrony prawnej.
Dochodzi do dualizmu władzy publicznej, w której część pozostaje w systemie scentralizowanym, a II-ga część opiera się na decentralizacji.
W systemie zdecentralizowanym organy niższego szczebla mają ustawowo określone zadania i kompetencje, których nikt nie może naruszać, działają we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, szczególnego znaczenia nabierają więzi nadzorcze, będące wyrazem powiązań adm. rządowej i samorządowej. Nadzór ma charakter prawny, co oznacza, że może być sprawowany tylko w takich formach, za pomocą takiego kryt. i tylko wtedy, gdy pr. to dopuszcza.
Zasada koncentracji i dekoncentracji
Koncentracja- oznacza skupienie zadań i kompetencji w rękach 1 podmiotu,
Dekoncentracja - rozłożenie przysługujących mu zadań i kompetencji na inne jeszcze podmioty.
Podmiot ma ustawowe kompetencje, które dekoncentruje na aparat pomocniczy i on odpowiada za te os.i za to, co robią (są to np. decyzje wydawane z upoważnienia określonego podmiotu).
Zasada centralizacji uległa zmianie, gdy uznano, że władza publiczna ma działać na zasadach prawa. Organy niższe mają ustawowo ustalone kompetencje i np. premier nie może tych zadań przejąć.
Zasada kompetencyjności
Kompetencje to prawnie określony zakres uprawnień i obowiązków przypisanych danemu podmiotowi administrującemu, łacza w sobie elementy statyczne i dynamiczne.
Do rozstrzygania określonej sprawy w określonej formie prawnej może być zobowiązany (kompetentny) tylko jeden organ adm publicznej, odznaczający się właściwością rzeczową , miejscową i instancyjną
Mieści w sobie parę zasad szczegółowych:
zasada przestrzegania przez organy adm. z urzędu właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej,
zasada, że kompetencje organów adm. publ. określają ustawy,
zasada rozdzielności kompetencji,
zasada optymalnej pojemności kompetencyjnej organu.
Ad.1) Właściwość miejscową organu adm. publ. określają przepisy ustalające jej obszar działania i szczegółowe zasady wynikające gł. z KPA. Zgodnie z KPA w spr. nieruchomości właściwe są organy miejsca położenia tych nieruchomości. W sprawach związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej właściwe są organy miejsca, gdzie ta działalność jest lub ma być prowadzona.
W sprawach dotyczących osoby właściwe są organy (chodzi tu o os. fiz.) - decyduje miejsce zamieszkania lub pobytu tej osoby.
Ad.2) Kompetencje organów muszą być określone ustawowo (określone zadania i kompetencje ustawa? przyznaje organowi), to organ tych zadań nie może przekazać innemu organowi. Jest to możliwe, ale przepisy muszą to dopuszczać (np. gminy mogą zawierać porozumienia między sobą, by 1 z nich wykonywała określone zad. na rzecz innych gmin).
Ad. 3)Rozdzielność kompetencyjna - podział zas.? między woj.? a adm. rządową nie jest klarowny. W przepisach nie było wyraźnie określone, kto jest organem odwoławczym od decyzji organów wojewódzkich administracji rządowej.
Ad.4)Optymalna pojemność kompetencyjna - pojęcie z pogranicza prawa i nauki administracji, wiąże się z oceną zdolności określonych struktur do wykonywania powierzonych im zadań.
Zasada sprawności/ efektywności
Może być też uznana za zasadę prawną, ale nie występuje w czystej postaci. Należy do kategorii zasad, które obowiązuję na podstawie zgodnego stanowiska przedstawicieli nauki prawa administracyjnego Jeżeli podstawą do zastosowania bardziej represyjnego środka nadzoru w stosunku do samorządu ter. (nieefektywne wykonywanie zadań), może być wprowadzony zarząd komisaryczny.
Czasami wprost przepisy prawa mówią o kryterium efektywności np. w ustawie o pomocy społ., pr. ochrony środowiska.
Zasadę sprawności możemy uznać za zasadę prawa administracyjnego i administracji publicznej
Wprowadza ona normatywny obowiązek sprawnego działania organów administracji.
3 cechy działania prawnego: skuteczność , korzystność, ekonomiczność
Zasada dualizmu i monizmu w administracji
Pojęcie dualizmu władzy publicznej odnoszony jest do modelu, w którym obok administracji państwowej działa administracja samorządowa. Samorząd terytorialny jest podmiotem władzy publicznej, a jednostki samorządu ter. posiadają odrębną od państwa podmiotowość prawną, a działają w sferze zadań państwa, określ. dualizm administracji publicznej mogą podkreślać z 2 stron jego zdecentralizowany charakter i wskazuje, że obok państwa istnieją inne podmioty władzy publicznej. Układ wewnętrzny struktury administracji- model dualistyczny wyraźny podział kompetencji na organy wykonawcze i stanowiące, które mają również wyodrębnione struktury adm. (syst. pol., niem., fr.).
Monizm odnoszony jest do sytuacji, w których charakter władzy publicznej, a w szczególności władzy lokalnej jest jednolity (system rad narodowych w latach 1950-1990). System Monistyczny władzy terytorialnej- system angielski, am. (nie ma terenowej adm. pań., zadania lokalne wykonuje samorząd terytorialny).
Tam nie ma terenowych organów administracji rządowej. Jest tak, że wszystkie org. centralne mają swoje agendy terenowe. W systemie monistycznym całość zadań i kompetencji przypisana jest 1 podmiotowi, który wykonuje jednocześnie funkcje organu stanowiącego i wykonawczego.
Zasada zespolenia administracji
Jedną z zasad ustroju administracji publicznej jest zasada zespolenia administracji. Jest to zasada prawna, bowiem o zespoleniu administracji publ. mówi ustawa powiatowa, wojewódzka i o adm. rządowej w województwie.
W tych 3-im ujęciu pojęcie to używane w odmiennym znaczeniu dla oznaczenia 7 rodzajów zjawisk występujących w administracji publicznej.
Na szczeblu powiatu zespolenie występuje w 2 postaciach. W ramach administracji rządowej jako zespolenie poprzez starostwo i jako zespolenie administracji samorządowej z rządową pod zwierzchnictwem starosty. Administracja w powiecie nie jest jednorodna- występuje administracja rządowa i administracja samorządowa. Starosta jest kierownikiem starostwa powietowego.
Na szczeblu województwa o zespoleniu mówi ustawa o samorządzie wojewódzkim dla określenia podobnie jak w powiecie adm. samorządowej pod zwierzchnictwem marszałka w ramach urzędu marszałkowskiego .Jest ona określana mianem wojewódzkiej zespolonej administracji rządowej, administracja jest jednorodna
Zasada zespolenia ma również zastosowanie w administracji samorządowej, w województwie polega ona na skupieniu całokształtu kompetencji tej adm w organach samorządu województwa i w urzędzie marszałka województwa.
Nigdzie na świecie samorząd się sam nie utrzymuje.
Na szczeblu powiatu starosta jest zwierzchnikiem administracji rządowej w województwie.
Mówi się w ustawie o służbach, inspekcjach ... np. straż pożarna.
Powiat czuwa nad wykonywaniem zadań administracji zespolonej rządowej.
To zespolenie administracji rządowej pod zwierzchnictwem wojewody łączy się z podziałem na organy administracji zespolonej i organy rządowej administracji niezespolonej oznacza to, że w rękach wojewody zostały skupione czyli zespolone organy administracyjne wykonujące zadania należące na szczeblu centralnym do wielu ministrów. Organy rządowe administracji niezespolonej to te organy terenowe, które podlegają bezpośrednio określonemu ministrowi.
18