Temat 1: Interdyscyplinarny charakter finansów publicznych.

1. Finanse publiczne według nauki skarbowości - badają zasady tworzenia i rozdysponowania funduszy publicznych, w szczególności: budżetu państwa, budżetów innych związków publiczno prawnych (jak na przykład jednostki samorządu terytorialnego) oraz funduszy zabezpieczenia społecznego.

2. Finanse publiczne według współczesnej teorii finansów - zajmują się badaniem nie tylko operacji na funduszach publicznych, ale także podejmują starania wyjaśnienia ekonomicznej, społecznej i politycznej treści tych operacji.

Np. ogromne wielkości finansów publicznych (≈ 50% PKB - dochodu narodowego) powoduje różne konsekwencji. Państwo kiedyś po prostu korzystało ze swojego władztwa, nakładając podatki, obecnie pomimo istnienia podatków, państwo zadłuża się także poprzez emisję obligacji, a ludzie tylko jeśli chcą mogą je kupować.

Państwo zmienia sposób gromadzenia środków (zmienia system podatkowy) w stosunku do przekroju społeczeństwa (np. czy społeczeństwo się starzeje, czy jest stosunkowo młode).

3. Finanse publiczne według teorii ekonomii - subdyscyplina mikroekonomii której przedmiotem jest badanie wpływu decyzji władzy publicznej dotyczącej systemów podatkowych oraz programów wydatkowych, na równowagę zachodzącą na rynkach czynników produkcyjnych oraz rynkach towarów i usług.

Np. jak podniesienie podatku VAT wpłynie na podaż i popyt na dany produkt

4. Finanse publiczne według doktryny prawa finansowego - gałąź prawa publicznego zajmująca się badaniem norm dotyczących publicznych zasobów pieniężnych oraz operacji tymi zasobami.

Na normy prawa finansowego składają się:

• Normy podatkowe - które mają zapewnić wystarczającą ilość publicznych zasobów pieniężnych. Znajdują się na styku sektora publicznego i sektora prywatnego.

• Normy budżetowe - które mają zapewnić wykorzystanie publicznych zasobów pieniężnych zgodnie z oczekiwaniami społeczeństwa. Ustalają kto decyduje na co przeznaczyć środki publiczne i w jaki sposób rozdysponować (w jakim trybie) te środki.

• Normy skarbowe - regulujące przypływ publicznych zasobów pieniężnych w ramach sektora publicznego.

5. Finanse publiczne według teorii legalnej w art. 3 Ustawy o finansach publicznych (Uofp):

• są to procesy - czyli finanse publiczne nie są incydentalne (czyli są działalnością ciągłą). W efekcie tych procesów, powiększają się środki publiczne (gromadzenia środków publicznych) jak i są odpowiednio rozdysponowane.

• środki publiczne wskazują granicę istnienia finansów publicznych; środki publiczne wskazują granice istnienia finansów publicznych (tzn. źródła finansów publicznych oraz sposób i cel ich rozdysponowania).

• art. 5 Uofp (o gromadzeniu i źródłach środków publicznych)

• art. 6 Uofp (o rozdysponowaniu, na co przeznacza się środki publiczne - to co nie jest określone w art. 6 jako rozchód publiczny jest wydatkiem publicznym).

Np. Urząd Wojewódzki przekazuje dotacje spółce prywatnej (wykonującej jakieś dobra publiczne) i według pojęcia środków publicznych ta dotacja przestaje być środkiem publicznym i spółka nie stosuje się do Uofp, a przekazanie tych pieniędzy odbywa się w oparciu o umowę cywilno prawną.

Sektor finansów publicznych jest zawsze zrównoważony, nie generuje pieniądza (jedynie poprzez zaciągnięcie kredytu, wyemitowanie obligacji).

Czy środki publiczne mogą być akumulowane? Tak, Uofp dopuszcza do lokowania środków publicznych np. w akcjach, ale takie prawo ustawa daje jedynie Ministrowi Finansów, a także wójtom, burmistrzom, prezydentom miast i marszałkom wojewódzkim tylko gdy otrzymają zezwolenie innych organów.

Gromadzenie środków publicznych nie jest nastawione na akumulacje, jedynie gdy występuje nadwyżka tych środków może dojść do akumulacji.

Środki publiczne, gdy są akumulowane to mogą przestać być środkami publicznymi, gdyż ustawodawca zabrania tego procederu. Z punktu widzenia sektora publicznego środki publiczne poza wskazanymi w przepisach sytuacjami, nie mogą być akumulowane tzn. przeznaczone na zakup papierów wartościowych, na lokaty bankowe itp.

Ustawodawca ogranicza podstawowe pojęcie finansów publicznych, stosując zwrot: „a w szczególności” i wymieniając 8 procesów , które na pewno zaliczamy do finansów publicznych.

art. 3 pkt. 1,2,3,4,8 mają cechy wspólne tj. mają charakter finansowy oraz dokonywane są za pomocą środków publicznych.

(art. 3 pkt. 1) Dochody publiczne - mogą mieć charakter publiczno prawny jak i cywilno prawny (równocześnie) np. wpływy z podatków, z opłat (charakter publiczno prawny), sprzedaż lub wynajem składnika majątkowego (charakter cywilno prawny).

Dochody służą do pokrywania wydatków publicznych.

Przychody publiczne - są gromadzone po to, aby pokryć zaciągnięte pożyczki np. przychodami są środki z wyemitowanych obligacji; inaczej: cel sfinansowanie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa.

(art. 3 pkt. 2) Wydatkowanie środków publicznych patrz wykład: zasady wykonywania budżetu państwa..

Uofp nakazuje, by pewne potrzeby pożyczkowe (gdy są naprawdę potrzebne) były wskazane (ujawnione) w budżecie czyli budżet ma odzwierciedlić pewne deficyty sektora publicznego.

(na marginesie): Budżet państwa jest planem a ustawa budżetowa jest aktem prawnym. Za emitowanie obligacji odpowiedzialny jest Skarb państwa.

Pytanie z testu!!!: Wydatkowanie jest jedną z form rozdysponowania środków publicznych, inna są rozchody publiczne: Odp: Wydatkowanie to nie to samo co rozdysponowanie. Rozdysponowanie to wydatki + rozchody

(art. 3 pkt. 8) rozliczenia z budżetem UE

(art. 3 pkt. 5-7) nie mają bezpośrednio finansowego charakteru:

5) zaciąganie zobowiązań angażujących środki publiczne;

6) zarządzanie środkami publicznymi; (Uwaga!! nie ma legalnej definicji zarządzania)

7) zarządzanie długiem publicznym;

pkt.5 zaciąganie zobowiązań przez jednostki budżetowe (np. Zawarcie umowy o pracę miedzy Urzędem Wojewódzkim a pracownikiem; zobowiązaniem jest pensja. Udzielenie gwarancji przez urzędy jednostkom prywatnym)

pkt. 7 zarządzanie długiem publicznym (także w Uofp art. 71).

Temat 2: KONSTYTUCYJNE REGULACJE dot. USTAWY BUDŻETOWEJ

Konstytucja RP Zawiera szczególne rozwiązania dla ustawy budżetowej.

• przepisy dotyczące ustaw

• przepisy szczegółowe dotyczące dotyczące ustawy budżetowej i samego jej przygotowania

Pomimo tych przepisów szczególnych ustawa ta nie jest ustawą ważniejszą od pozostałych ustaw.

Przepisy dotyczące procedury i terminu przedłożenia projektu ustawy budżetowej- nie później niż 3 miesiące od rozpoczęcia roku budżetowego (jednak nie ustala jaki okres dotyczy roku).

Budżet państwa według konstytucji jest ustalony na dany rok budżetowy.

W Polsce rok budżetowy pokrywa się z rokiem kalendarzowym, według Ustawy o Fin. Pub., czyli ustawy zwykłej => art. 95 ust. 2.

Np. w USA, Nowej Zelandii rok budżetowy zaczyna sie od 1.04.

Konstytucja posługuje się terminami względnymi, czyli określa na ile miesięcy przed rokiem budżetowym należy dokonać danych czynności.

Termin ( 3 miesięcy przed rozpoczęciem roku budżetowego) ma na celu to, że ustawa budżetowa zostanie przyjęta przez Sejm przed rozpoczęciem roku budżetowego. Jednak w szczególnych przypadkach ustawa może być przedłożona do Sejmu po tym terminie, ale Konstytucja nie określa drugiego terminu przedłożenia ustawy budżetowej, co może prowadzić do rozpoczęcia roku budżetowego bez ustawy budżetowej.

W Polsce od 1997r już raz się zdarzyło w 2000r, że termin ten przekroczono (15 listopada przedłożono ustawę do Sejmu). Uzasadniono tym, że Sejm wcześniej nie przyjął poprawek VAT. Później żaden z rządów Polski nie przekroczył terminu 30go Września.

Konstytucja daje inicjatywę ustawodawczą:

- Radzie Ministrów
- Grupie posłów
- Prezydentowi
- Senatowi
- Grupie obywateli (~100 tys. os

Projekt ustawy budżetowej może złożyć tylko Rada Ministrów (nikt inny z uprawnionych grup). Jest to wprowadzona konstytucyjnie zasada wyłączności inicjatywy ustawodawczej.

Konstytucja wyklucza te prawa względem pozostałych grup rezerwując je dla Rady Ministrów:

• po za rządem nikt nie może stworzyć realnego planu finansowego ( tylko rząd ma pełen zakres informacji)

• zasada (koncepcja) autorskiego projektu - z punktu widzenia porządku konstytucyjnego Rada Ministrów jest tylko uprawniona do stworzenia projektu ustawy budżetowej. Rada Ministrów odpowiada konstytucyjnie za wykonanie projektu, więc tylko oni mają prawo ją sporządzić.

• Spójność regulacji konstytucyjnych - według konstytucji jeżeli ustawa budżetowa nie zostanie ustalona przed rokiem budżetowym, to obowiązywał będzie projekt budżetowy.

Projekt ustawy budżetowej według konstytucji staje się źródłem prawa nawet jeśli nie jest ogłoszony w Dzienniku Ustaw i nawet jeśli nie uchwalono ustawy budżetowej, a rozpoczął się rok budżetowy

Projekt ustawy budżetowej może obowiązywać nawet cały rok, jeśli ustawa nie zostanie uchwalona.

Według Konstytucji w projekcie ustawy budżetowej jest jedna pozycja, której Sejm nie może zmienić (zwiększyć), dotyczy deficytu budżetowego. Sejm nie może zwiększyć pozycji deficytu budżetowego jednak Rada Ministrów może złożyć autopoprawkę do deficytu budżetowego, wtedy jest to dopuszczalne.

W Polsce maksymalny poziom deficytu jest ustalony przez władzę wykonawczą (Rada Ministrów), a nie przez Sejm. Sejm może wprowadzać tylko poprawki.

Temat 3: PROCEDURA PRZYGOTOWANIA PROJEKTU USTAWY BUDŻETOWEJ

1. Przedstawienie założeń do projektu ustawy budżetowej

2. Opracowanie materiałów niezbędnych do przygotowanie projektu ustawy budżetowej tzn. materiałów budżetowych

3. Uchwalenie projektu ustawy budżetowej

Procedura ta jest wskazana w Ustawie o Fin. Pub., jednak nie wskazuje w jakich terminach należy wykonać I i II etap procedury. Terminy te ustala wewnętrzny plan pracy Rady Ministrów.

Ad. I.

Art. 10 ust. 1 i 2 => nie wymaga od ministrów żadnego dziania legislacyjnego.

Art. 120 ust. 1 => Mis inter Finansów może przedstawić założenia projektu budżetu państwa dopiero od 1 stycznia roku poprzedzającego rok budżetowy, na który będzie tworzony projekt.

W Polsce w praktyce założenia te Minister Finansów przekłada koniec lutego - początek marca.

NP. W USA 18 miesięcy przygotowania rozpoczyna się przed terminem przedłożenia projektu.

Ustawodawca wskazuje kto (Minister Fin.) komu (Radzie Min.) przekłada założenia projektu budżetu państwa na rok następny.

Minister Finansów przedstawia założenia, które są przyjęte w danym systemie prawnym ( w Polsce ~ 4/5 ogółu wydatków są wydatkami sztywnymi, które normują inne ustawy), czyli np. Ile powinno być wpływów z podatków w danym porządku prawnym.

Termin koniec lutego- początek marca pozwala jeszcze na wprowadzenie zmian w instrumentach ustawowych (np. dotyczące podatków, wydatków) tzw. okołobudżetowych, aby w miarę zrównoważyć budżet (tzn. zmniejszyć deficyt).

Gdy projekt trafia do Sejmu, najczęściej trafiają tam tez inne ustawy okołobudżetowe.

Minister Fin. może przedłożyć listę jednego podsektora rządu, których wydatki i dochody nie są umieszczone w budżecie, tylko są umieszczone całe plany tych jednostek.

Ad. II.

Art.120 ust. 3,4,5

Minister Fin. określa w rozporządzeniu szczególny sposób, tryb i termin opracowania materiałów.

Rozporządzenie te pojawia sie co roku w połowie maja.

Ostatnie takie rozporządzenie to:

Rozporządzenie Ministra Fin. 19 maja 2006r w sprawie szczegółowego sposobu, trybu i terminu opracowania materiałów do projektu ustawy budżetowej na rok 2007 (Dz. U. 2006 nr 91 poz. 61)

Rozporządzenie to zawiera kilkanaście formularzy, które muszą wyplenić dysponenci, kierownicy innych jednostek.

Materiały te dzieli się na:

• plany rzeczowne (RZ)

• plany finansowe (BD- dochody, BW- wydatki)

Minister Fin. zbiera dzięki temu informacje, które pomogą mu przygotować projekt.

Plany finansowe są najważniejszymi materiałami dla Ministra Fin.

Termin ich złożenia to 21 dni, w tym terminie dysponenci musza przedłożyć informacje z zakresu BW i BD.

Informacje z założeń planów finansowych mogą trafiać do innych ministrów, np. informacje o wydatkach dotyczących oświaty trafiają do Ministra Edukacji Narodowej.

Adresatem tych informacji jest głównie Minister Fin., ale także inni ministrowie merytoryczni.

Minister Fin. przygotowując projekt ustawy budżetowej musi włączyć do niego, bez zmian plany finansowe przygotowane przez 15 dysponentów (m.in. Kancelaria Prezydenta RP, dysponentem sądownictwa powszechnego i administracji jest Minister Sprawiedliwości).

Tych 15 dysponentów można ująć jako uprzywilejowanych. W języku nieformalnym można ich nazwać „świętymi krowami”.(ale sobie Walasik strzelił dygresje :D, pozro od Maciusia:D)

Na etapie projektowania projektu ustawy budżetowej dysponenci uprzywilejowani są nienaruszalni.

Projekt ustawy budżetowej uchwala Rada Ministrów, ale projekt ten przygotowuje Minister Fin. Projekt musi być uchwalony do 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy.

Do projektu ustawy budżetowej Rada Ministrów dołącza następujące dokumenty:

1. uzasadnienie do projektu (art. 124) w tym roku zawiera ~300 stron.

2. 3-letnia strategia zrządzania długiem publicznym (art. 70 ust. 3)

3. Opinia Rady Ministrów dotycząca uprzywilejowanych części budżetu państwa (art. 122 ust.2)

Temat 4: TRYB UCHWALENIA USTAWY BUDŻETOWEJ

Regulacje dotyczące uchwalenia ustawy budżetowej reguluje Konstytucja i Regulamin Sejmu RP.

1. Konstytucyjne ograniczenia Sejmu w zakresie uchwalania ustawy budżetowej

• ograniczenia merytoryczne
  - Sejm nie może uchwalić ustawy z większym deficytem niż ustalony w projekcie
  - zgodnie z konstytucją deficyt budżetowy nie może być sfinansowany przez zaciąganie poważnych zobowiązań wobec Banku Centralnego.

• ograniczenia proceduralne

- Prezydent ma prawo rozwiązać Sejm jeżeli nie uchwalił on ustawy budżetowej w ciągu 4 miesięcy od dnia przedłożenia jej projektu, jest to rodzaj sankcji nałożonej na Sejm.

2. Zasada Kontynuacji - Sejm jest organem, który jest ciągły, tzn. nie ma przerw między poszczególnymi kadencjami.

3. Zasada Dyskontynuacji- Sejm jest organem, który może podejmować określone decyzje, dlatego też 4 miesiące na rozwiązanie sejmu przez Prezydenta liczy się od nowej kadencji Sejmu.

Wydaje się, że korzystniejsza jest dla Prezydenta kontynuacja, ale tak nie jest, gdyż:

1. rozwiązano sejm

2. rozpisano wybory

3. nowy Sejm się zebrał, ale nie musi uchwalać ustawy budżetowej

Prezydent przy kontynuacji może rozwiązać Sejm tylko raz, czyli tylko sejm jednej kadencji.

Przy dyskontynuacji, uważa się, że termin 4 miesięcy zaczyna się liczyć od nowej kadencji każdego sejmu, tzn. że Prezydent może rozwiązać każdy Sejm (np. może rozwiązać dwa kolejne Sejmy z tego samego powodu).

Uprawnienia Prezydenta co do tej sankcji jest odnawialne, tak jak nowy sejm jest odnawialny.

PROCEDURA

Rada Ministrów złożyła projekt ustawy budżetowej i wtedy kolejno:

1. Marszałek Sejmu bada czy ten projekt złożył uprawniony podmiot i dokonuje następnie oceny jego prawidłowości.

2. I czytanie - przedstawione jest ex pose budżetu zwyczajowo przez Ministra Fin. jest ono swoistym uzasadnieniem ustaleń do ustawy budżetowej przez Ministra Fin. w imieniu wnioskodawcy, którym jest Rada Ministrów.

W ramach pierwszego czytania ustawa budżetowa może być odrzucona, ale jeśli nie będzie odrzucona to jest dzielona i trafia do różnych Komisji Sejmowych.

Zasada podziału ustawy budżetowej pomiędzy różne Komisje Sejmowe:

• Sejmowa Komisja Finansów Publicznych (SKFP) - tekstowa część trafia do SKFP

• Merytoryczne Komisje Sejmu - część tabelaryczna zawierająca wszystkie dochody i wydatki zostaje podzielona pomiędzy poszczególne Komisje, których dana część dotyczy.

Komisje merytoryczne mają opracować sprawozdanie, w którym zawarte zostają propozycje dotyczące poprawek do ustawy.

W pracach komisji merytorycznych bierze udział przedstawiciel SKFP, ma on prawo głosu, ale spełnia funkcje opiniotwórcze i doradcze.

Po zakończeniu prac komisji merytorycznych przedstawiciel SKFP opracowuje tzw. koreferat ( ocena proponowanych przez komisje merytoryczną poprawek).

Prace Komisji nad ustawą budżetowa kończą się dwoma dokumentami:

• sprawozdaniem,

• koreferatem.

Komisje merytoryczne dostają także materiały, które zbiera Minister Finansów podczas tworzenia projektu ustawy budżetowej. Mogą dzięki temu porównać założenia do materiałów źródłowych.

Wszystkie te sprawozdania i koreferaty trafiają do SKFP i na ich podstawie przed II czytaniem SKFP sporządza jedno sprawozdanie z prac nad projektem ustawy budżetowej. SKFP weryfikuje weryfikuje wszelkie propozycje poprawek Komisji Merytorycznej.

SKFP ma głos czy dana poprawka znajdzie sie w sprawozdaniu, które trafi na obrady plenarne na II czytanie, część poprawek może zostać odrzucona.

Zwyczajowo przyjęto, że największy klub parlamentu obsadza stanowisko SKFP.

Poprawki te są w pewien sposób porządkowane. W sprawozdaniu SKFP w pierwszej kolejności zawarte są poprawki, zakładające zwiększenie budżetu państwa, drugie w kolejności są poprawki zawierające zmniejszenie wydatków. Kwotowo te drugiej grupy poprawek tworzą tzw. Rezerwę SKFP.

Jako trzecie w kolejności umieszczane są poprawki zmniejszające wydatki i zwiększające wydatki (pozycje obojętne dla budżetu, wydatki są zmniejszane w pierwszej pozycji, a w innej zwiększane o tyle samo wydatków).

SKFP rekomenduje Sejmowi na końcu sprawozdania, co ma zrobić z rezerwą(np. że maja się zwiększyć wydatki na Obronę Narodową).

SKFP ma uporządkować, ale i narzucić logikę głosowania kolejnych poprawek (według tego jak są

wymienione poprawki w sprawozdaniu SKFP w takiej kolejności będą głosowane w sejmie.

3) w ramach II czytania jakiś poseł może zgłosić poprawę mniejszości, jeżeli tych poprawek nie ma przechodzi się od razu do czytania III.

Zwyczajowo sprawozdanie SKFP przedstawia przewodniczący tej komisji.

Jak dotąd zawsze są zgłaszane poprawki mniejszości do ustawy budżetowej, więc wtedy ten projekt trafia do SKFP, która wprowadza go do sprawozdania.

SKFP ma prawo nie rozważać w ogóle jakiejś poprawki, gdy poseł zgłaszający poprawkę nie uzasadni jej później pisemnie. SKFP może też wzywać wnioskodawców przed swe oblicze, żeby złożyli ustne uzasadnienie do zgłoszonej poprawki.

4) III czytanie - glosowanie według sprawozdania SKFP. Sejm uchwala ustawę budżetową i trafia ona do senatu.

PROCEDURA W SENACIE- nakłada się procedurę normalną ustaloną w konstytucji dotyczącej ustawy budżetowej (przyjąć poprawki, wprowadzić poprawki, odrzucić)- ma na to czas 30 dni, gdy w tym czasie senat nie zrobi nic z ta ustawą, to ustawę przyjmuje sie za przyjętą bez zmian.

W konstytucji jest przepis dotyczący ustawy budżetowej mówiący, że w ciągu 20 dni Senat może wprowadzić jakieś poprawki.

Wykładnia prof. Borodo dotycząca skrócenia czasu wprowadzenia poprawek do 20 dni ten przepis należy rozumieć rozszerzająco, czyli jeżeli Senat chce poprawki w budżecie to ma na to tylko 20 dni, ale równocześnie od 1 do 30 dnia senat może przyjąć ustawę bez zmian albo uchwalić uchwałę o odrzuceniu ustawy budżetowej w całości

Senat jak dotąd zawsze wprowadzał jakieś poprawki- ich ilość zależy od większości politycznej w Senacie.

Jeśli poprawki zostaną wprowadzone, to ustawa budżetowa trafia do sejmu.

W Sejmie następnie jest glosowanie za odrzuceniem poprawek, głosów za odrzuceniem czyli przeciw musi być więcej niż głosów za przyjęciem i tych co wstrzymali sie od głosu.

Poddawane są pod glosowanie głównie takie poprawki, które nie powodują zwiększenia wydatków.

Gdy poprawki zostaną przyjęte, wpływają one na istotę ustawy budżetowej.

REDAGOWANIE

Ustawa uchwalona w Parlamencie trafia do Kancelarii Sejmu, gdzie jest redagowana część tekstowa ustawy budżetowej, zaś część tabelaryczna jest redagowana przez Ministra Finansów na zlecenia Marszałka Sejmu.

Inne ustawy są redagowane tylko przez Kancelarie Sejmu.

PREZYDENT RP

Konstytucja wprowadza ograniczenia względem Prezydenta:

• proceduralne- ma czas 7 dni na podjęcie decyzji co do podpisania ustawy budżetowej (normalnie ma 21 dni)

- nie ma prawa veto w stosunku do ustawy budżetowej

Normalnie stosowane prawo veto:

• veto merytoryczne- przepis nie jest dobrze skonstruowany i ustawa wraca

• veto polityczne- przepis nie zgadza sie ze względu na ideologie polityczną.

Prezydent w ciągu 7 dni może ustawę budżetową podpisać albo, gdy ma wątpliwości skierować ją do Trybunału Konstytucyjnego, który bada zgodność z konstytucją.

Do tej pory Prezydent nie skorzystał z prawa do skierowania do Trybunału Konstytucyjnego przed podpisaniem jej przez Prezydenta. Zdarzyło się, że dopiero po jej podpisaniu trafiła do Trybunału Konstytucyjnego.

Konstytucja nakłada na Trybunał Konstytucyjny termin 2 miesięcy na ustalenie czy ustawa budżetowa jest zgodna z Konstytucją (ten przepis dotyczy tylko ustawy budżetowej, gdyż normalnie nie ma takich ograniczeń).

Trybunał Konstytucyjny może ogłosić:

• zgodność - prezydent musi niezwłocznie podpisać.

• niezgodność - ustawa budżetowa zostaje zwrócona przez Prezydenta Marszałkowi.

Marszałek może:

• zredagować ustawę budżetową w wersji prezydenckiej

• lub ustawa trafia ponownie pod obrady Sejmu - rozpoczyna sie od nowa procedura.

Gdy procedura legislacyjna się zamknęła, ogłasza się ustawę budżetową w Dzienniku Ustaw.

Temat 5: ZASADY WYKONANIA BUDŻETU PAŃSTWA

Budżet Państwa - plan finansowy państwa, czyli plan dochodów i plan wydatków.

Na etapie wykonywania budżetu wydziela sie mniejsze plany finansowe (~2500, gdyż tyle jednostek podlega budżetowi).

1) Plany finansowe służące wykonaniu budżetu państwa.

Plan dochodowy- przewidywanie, prognoza

Plan wydatkowy- nie można przekroczyć tego progu (limitu)

Podmiot, który ma prawo i obowiązki do wykonywania określonej części budżetu. Dysponentów jest mniej niż części, gdyż 1 dysponent może mieć więcej niż 1 część, jednak nie może być tak, że do 1 części przypisanych jest kilku dysponentów (niezgodność z zasadą operatywności).

Do części budżetowej zalicza się następujące grupy części:

1. odpowiadające organom władzy publicznej- 15 organów uprzywilejowanych (art. 121 ust.2 uopf) dysponenci sądownictwa jest Minister Sprawiedliwości, dysponentami pozostałych jednostek są osoby kierujące nimi

2. odpowiadające działom administracji rządowej - każdemu działu admin. rzad. odpowiada w budżecie państwa jedna część.

Ustawa o R.M.

Rozporządzenie Prezesa

Rady Ministrów

(ustala, który Minister jest właściwy

do dysponowania określoną częścią

budż. państ. i równocześnie merytorycznie

odpowiada za pewne zadania

np.

(Oświata i wychowanie Minister Edukacji Narodowej

Szkolnictwo wyższe Minister Szkolnictwa Wyższego

Nauka, Informatyka) i Nauki

Ministerstwo Edukacji i Nauki (w poprzedniej ordynacji)

Środki w budżecie nie są dzielone na Ministerstwa tylko na działy.

!! Jedynie dla 3 części

1. budżet państwa

2. finanse publiczne

3. instytucje finansowe

przydzielony jest jeden dysponent MF

3. odpowiadające urzędowi admin. finanse. podlegające bezpośrednio Prezesowi RM - dysponentem jest szef danej agencji

Urząd Ochrony Praw Konsumenta i wyjątkiem jest Kancelaria Prezesa Rady Ministrów - dysponent, szef tej kancelarii, jeżeli Prezes nie jest ministrem merytorycznym to nie są mu przypisane żadne środki w budżecie państwa. Regionalne Izby Obrachunkowe - dysponent, Minister właściwy do spraw administracji publicznej (czyli jest dysponentem tej części, jak i działem).

4. Wyodrębnione przedmiotowo - znajduje się tam 6 części związane z pewną kategorią wydatków:

1. Rezerwa ogólna - dysponent, Rada Ministrów która może w drodze rozporządzenia upoważnić do dysponowania tymi środkami Prezesa RM lub Ministra Finansów. (mogą być nimi równocześnie MF i Premier)

2. Rezerwy celowe - dysponent, MF z uzgodnieniami merytorycznym ministrem, np. prezes RM z odniesieniu do rezerw celowych na wynagrodzenia.

3. Obsługa długu kraj. - wydatki na odsetki z obligacji

4. Obsługa zadłużenia zagran. - wydatki na odsetki od obligacji emitowanych za granicą

5. Subwencja ogólna dla jedn. samorządu teryt.- środki wyodrębnione dla gmin, powiatów itp.

6. Śr. własne UE (Unia Europejska) - planuje się wydatki RP względem UE na budżet UE.

W pkt. 3-6 dysponentem jest tylko MF (Ministerstwo Finansów)

5. Wyodrębnione terytorialnie (najbardziej liczne 65 części, jednak nie jest to wielka część wydatków), 16 części odpowiadające województwom (dysponentem jest odpowiedni wojewoda dla każdego województwa) - ustalone są wydatki funkcjonowania pewnych organów województwa, na kuratorium oświaty, 49 części odpowiadających samorządowym kolegium odwoławczym - dysponentami są przewodniczący tych kolegiów (są to organy II instancji do decyzji administracyjnej), mają one siedzibę w byłych i obecnych miastach wojewódzkich.

2). Sporządzanie planów finansowych

Budżet państwa obejmuje ok. 200 stron. Jest bardzo obszernym planem finansowym.

Na etapie wykonywania budżetu państwa jest aż 2500 planów finansowych (aż tyle gdyż tyle jest jednostek wydatkowych i gromadzących śr. publicznych z budżetu) i realizacja budżetu dochodów poprzez realizacje tych 2500 planów finansowych Budżet państwa jest rozpisywany w 2500 planach finansowych.

Ustawa budżetowa rzadko jest ogłaszana w Dzienniku Ustaw przed rozpoczęciem roku kalendarzowego.

Na podstawie projektu budżetowego są tworzone projekty planów finansowych.

Przewiduje się że do 25 października dysponenci części budż.- wojewodowie, burmistrzowie przekazują kierownictwom jednostek budżetowych przyjęte koszty i przychody na następny rok, np. MSWiA (Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji) -- dział spraw wewnętrznych przekazuje głównemu komendantowi policji o przyjętej kwocie doch. i wydatk. w budżecie, którą będzie realizował w przyszłym roku.

Na podstawie takich informacji, które są sporządzone na podstawie projektu budżetowego, kierownicy jedn. budżetowych do 1 grudnia sporządzają projekty planów finansowych dotyczących swoich jednostek.

Do 15 grudnia dysponenci części budżetów weryfikują projekty planów finansowych (sprawdzają czy suma i struktura wydatków zgodne są z projektem ustawy budżetowej)

Projekt ustawy budżetowej warunkowo może być podstawą gospodarki finansowej, ale dopiero z początkiem roku budżetowego.

Projekty planów finansowych są sporządzane nie na podstawie ustawy, ale..........(?)............

Projekt planu finansowego staje się podstawą gospodarki finansowej tejże jednostki budżetowej.

Rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie gospodarki finansowej jedn. budż. paragraf 10 - projekt planu finansowego zatwierdzony przez dysponenta części budż. jest podstawą gospodarki finansowej jedn. budżetowych od dnia 01.01 do dnia sporządzenia właściwego planu finansowego.

W momencie gdy ustawa budżetowa zostaje opublikowana w Dzienniku Ustaw wprowadza się kolejne terminy, w których sporządza się plany finansowe (terminy te są ustalone w sposób względny)

Do 21 dni od ogłoszenia ustawy budżetowej w Dz. U. dysponenci części budż. sporządzają układ wykonywalny budżetu (UWB) dla każdej części. W tym terminie dysponent też przekazuje kierownikom państwowych jedn. budż. informacje o ostatecznych kwotach dochodów i wydatków.

Na podstawie tych informacji kierownicy sporządzają plany finansowe państwowych jednostek budżetowych (art. 20 ust. 4 uofp) - mają na to czas w ciągu 14 dni od otrzymania tych informacji. Po sporządzeniu tego planu przestaje obowiązywać projekt planu finans.

Dopuszczalny jest nawet 35-dniowy okres kiedy ustawa jest juz ogłoszona, a podstawą gospodarki finansowej jest projekt planów finan.

W związku z wprowadzeniem poprawek do ustawy budżetowej plany finansowe będą inne niż projekty tych planów. Na podstawie art. 20 pkt. 4 plan finansowy jest podstawą gospodarki finansowej danej państwowej jedn. budżetowej.

3). Zasady wykonania (realizacji) dochodów budżetu państwa

Uofp reguluje dochód w sposób mniej szczegółowy niż wydatki, gdyż kwoty dochodu są tylko prognozami a nie wielkościami do zrealizowania, a kwoty wydatków stanowią nieprzekraczalny limit. (art. 34)

Art. 31 - sposób gromadzenia środków publicznych z poszczególnych tytułów określają odrębne ustawy (np. ustawa o podatku dochodowym, określa tryb gromadzenia dochodu z tytułu podatku dochodowe

Natomiast uofp określa w sposób ogólny tryb i sposób gromadzenia dochodu. Dochody w planach dochodów są ujęte w sposób kasowy czyli wartościowy.

Przekształca

się w dochód

ujęcie prognostyczne

Każda państwowa jednostka budżetowa posiada co najmniej dwa rachunki bankowe:

1. jeden służy do gromadzenia dochodów

2. drugi służy do realizacji wydatków (są na nich środki publiczne do realizacji wydatków)

Służy to do tego że proces gromadzenia dochodów jest w sposób merytoryczny i kasowy (dwa rach bankowe) oddzielony od procesu realizacji wydatków.

Dysponentem CRB budżetu państwa jest MF z tego rach przeznaczane są środki na realizacje wydatków dysponenta części; Tzn. z tego rachunku przeznaczane są środki na wydatki jednostek budżetowych .

Zanim ktoś opłaci określoną grzywnę, podatek itd. powstaje wpierw należnością pieniężną, czyli zanim powstanie dochód wpierw należność pieniężna.

Dochodem państwa dopiero staje się coś co wpłynie na rachunek bieżący (art.161) państwa jednostki budżetowej.

Ponad 95% dochodów państwa są to dochody z tytułu podatków.

Dopuszcza się że należność pieniężna zostanie (na podstawnie wniosku płatnika, jednak każda z tych sytuacji wpływa na równowagę gosp. finansowej):

• Rozłożona na raty

• Odroczony termin płatności

• Umorzona

Ustala się też inne tryby ściągania należności, gdy płatnik ich nie realizuje:

• Egzekucja - jej zasady

Należności	Definicja	Podstawa prawna Rozłożenie na raty, umorzenie, odroczenie terminu płatności	Egzekucja
podatkowe	Stosuje się do nich ordynacje podatkowe i nie są to tylko podatki, jedną ze stron jest ordynat podatkowy.	Ordynacja podatkowa. Gdy dłużnikiem jest przedsiębiorstwo stosuje się ustawa o postępowaniu w sprawach pomocy publicznej	Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji
cywilnoprawne	Powstają w wyniku zawarcia umowy cywilnoprawnej (np. umowa wynajmu lokalu) strony są sobie równorzędne.	Rozporządzenie RM z dnia 29.06.2006 (dz. U. 2006 nr 117, poz.791) np. jeżeli należność nie przekracza 20 razy wynagrodzenia to decyzję podejmuje odpowiedni kierownik państwowej jednostki budżetowej, zaś powyżej - dysponent.	Kodeks postępowania cywilnego (K.P.C.)
Administracyjno - prawne	Wszystkie należności pozostałe, czyli które nie należą do żadnej z powyższych grup.			Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji

4). Zasady dokonywania wydatków (należy traktować jako zasady ogólne, tzn. nie dotyczące konkretnej kategorii wydatków tylko ogólnie wydatki, dlatego są dopuszczalne wyjątki)

• Zasada jedności materialnej - jedna z podstawowych zasad budżetu, czymś więcej niż dezyderatem sformułowana przez postęp, została uregulowana w uofp (art.31), zasada może zostać uchylona (mogą być odstępstwa) ale tylko gdy są inne uwarunkowania w innej ustawie (tylko poprzez ustawę!) nie może być nią np. ustawa cywilnoprawna.

• ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - mówi że dochody samorządu terytorialnego trafiają do budżetu z przeznaczeniem na środki samorządu terytorialnego

• ustawa o wychowaniu w trzeźwości - 1% wpływy z akcyzy alkoholowej służą do finansowania Narodowego Programu Trzeźwości.

• ustawa o finansowaniu dróg publicznych - 1% akcyzy z paliw służy do finansowania budowy i remontu dróg

• ustawa prawo bankowe - wydatki finansowe finansowane są z kredytów krajowych, muszą mieć wykazany cel

Art. 31 ust.3 - nie podlegają powyższej zasadzie wydatki:

• wydatki finansowane z kredytów udzielanych przez międzynarodowe instytucje finansowe

• wydatki finansowane ze środków pochodzących z budżetu UE

• wydatki finansowane ze środków pochodzących ze źródeł zagranicznych nie podlegających zwrotowi

• jednostki prowadzące działalność gospodarczą i zakłady (?)

Art. 22 ust 1,2,3 Uofp sama łamie zasadę jedności materialnej

• zasada merytorycznego powiązania wydatków (art. 32 ust 1) - zasada ta odnosi się do całego budżetu ( w skali makro), ale i do państwowych jednostek budżetowych (w skali mikro). Wydatki są powiązane merytorycznie z daną ustawa a nie finansowo.

(przepis prawny)

Zasada ta mówi, że budżet państwa to plan finansowy, więc nie można wywieść, że ktoś ma jakieś prawo do jego środków, tzn. nie ma znaczenia, czy w budżecie jest 1mln czy 2mln środków przeznaczonych na zasiłki.

Przepis ten chroni beneficjentów budżetowych (nas) tzn. brak środków budżetowych nie oznacza, że ktoś zostanie pozbawiony zasiłku.

W skali mikro (art.35 ust2) mówi, że jednostki budżetowe dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków, tzn. cele konkretnych wydatków muszą być uzasadnione określonymi przepisami, czyli gdy dokonuje się jakiś konkretnych wydatków z puli kwoty wydatków, określonej puli na wynagrodzenia osób, należy określić ,że wynagrodzenie dla pracowników będzie wydawana na mocy zatrudnienia, mianowania itp. (odpowiedni przepis o zatrudnieniu).

Jeśli kierownicy są dysponentami środków publicznych to nie mogą nimi dowolnie dysponować, muszą mieć określoną podstawę prawną.

Budżet nie jest podstawą do dokonywania konkretnych wydatków, gdyż jest tylko planem.

• zasada preponderencji (uprzedniości) - art. 35 ust 1 - aby dokonać określonego pewnego wydatku, musi on być wcześniej ujęty w planie finansowym (budżecie) tzn. na podstawie ustawy budżetowej, uchwała budż. i plan finansowy jednostek budżetowych.

Przepis ten jest przepisem instrukcyjnym tzn. przepis ten nie zamyka kategorii dokonywania podstaw pr. wydatków, tzn zamiast ustawy budżetowej może w odpowiednim czasie być projekt budżetowy , w przypadku jednostki budżetowej może być projekt planu finansowego. (art. 157 ust 3) na mocy rozporządzenia RM mogą być dokonywane wydatki niezrealizowane w 2006 w roku 2007, podobny przepis art. 191 ust 2

art. 138 pkt 3 - uszczegóławia tą ustawę

Zawsze musi być najpierw plan potem wydatek.

WYJĄTEK - art. 139 - tzw. wydatki nieprzewidziane (na podstawie wyroku sądowego lub egzekucji)

dokonywane nawet, gdy nie został ujęty w planie tych wydatków np. jest prawomocny wyrok sądu na 100tyś to nie możne kierownik jednostki budżetowej odmówić ich wypłaty.

• z racjonalizacji wydatków - jest niezwykle potrzebna

Budżet państw. jest planem nakładów więc powinno się stosować zasadę max efektów przy określonych nakładach (art35 ust 3) i (art. 138 pkt 3)

To przepis -racio legis- racjonalny

Do tej zasady powinny dostosować się jednostki budżetowe i inne samorządy terytorialne

(na marginesie): Ustawa budżetowa zawiera dokładne regulacje dotyczące wydatków, a mniej restrykcyjne dotyczące prognoz dochodów. Ustawa budżetowa jest ustawą ogólną zaś inne ustawy zawierają niekiedy wyjaśnienie do niej.

1

Gromadzenie - źródła środków publicznych - art. 5 oraz art. 3 pkt.1,3,4,8

Środki publiczne

Rozdysponowanie - cele przeznaczenia środków publicznych - art. 6 oraz art. 3 pkt.1,2,3,4,8

Akumulacja

Zakres podmiotowy

Jednostka sektora finansów publicznychj

Art. 4 uofp

Art. 19 uofp

Zakres przedmiotowy

Gromadzenie

Środki

publiczne

Rozdysponowanie

Plan finansowy

j.s.f.p

Plan finansowy

30/09/t-1

1/01/t

25/10/t-1

Nowa kadencja sejmu

31/12/t

A

B

Senat może wprowadzić poprawki lub przyjąć czy odrzucić ustawę budżetową.

1

20

30

dni

Ustawa budżetowa trafia do Senatu

Senat może w tym czasie tylko przyjąć lub odrzucić w całości ustawę budżetową

BUDŻET PAŃSTWA

część

część

część

...................................................................................

/ jest ich ~150

Dysponent części budżetowej

część

Dysponent główny

Minister Właściwy ds. działu admin. rząd.

Część budż. państwa

Dział admin. rząd.

Dochody budżetu państwa

Plan dochodów państwowych jednostek samorządowych

Rachunek bieżący dochodów

Należności pieniężne

Centralny rachunek bieżący budżetu państwa

---