Postępowanie administracyjne - wykład 5

Każde postępowanie administracyjne rozpoczyna się od pierwszej czynności, jaką jest wszczęcie postępowania. Dotyczy to każdego rodzaju postępowania i w trybie zwykłym, i nadzwyczajnym. A w trybie zwykłym dotyczy zarówno postępowania w I instancji, jak i w II instancji.

W każdym postępowaniu możemy wyróżnić 3 fazy:

1. czynności wstępne rozpoczynające się właśnie wszczęciem postępowania,

2. postępowanie wyjaśniające,

3. faza orzekania (wydanie rozstrzygnięcia).

Te trzy etapy dotyczą każdego postępowania (1-instancyjnego, odwoławczego, nadzwyczajnego). Nieco inaczej tylko w tym postępowaniu te etapy wyglądają. Na co innego nakierowane jest postępowanie wyjaśniające, inaczej wyglądają rozstrzygnięcia, ale zawsze te trzy fazy w każdym postępowaniu występują.

Pierwsza faza to są czynności wstępne, które muszą być w każdym postępowaniu, podobnie jak w postępowaniu sądowo-administracyjnym, gdzie się bada dopuszczalność skargi czy wniosków. Każde postępowanie musi się zacząć od wszczęcia, chociaż ta czynność różnie w różnych postępowaniach wygląda.

Jeżeli chodzi o wszczęcie postępowania w I instancji to wszczęcie może się odbyć:

• na zasadzie oficjalności (czyli z urzędu)

• na zasadzie dyspozycyjności (wskutek złożonego wniosku).

Postępowanie I instancyjne może być wszczęte z urzędu i na wniosek, a już inaczej wygląda to w innych postępowaniach, bo np. postępowanie odwoławcze oparte jest tylko na zasadzie dyspozycyjności, tylko wskutek złożonego odwołania można to postępowanie uruchomić.

A żeby je uruchomić, trzeba uprzednio uzyskać status strony (prawa strony) albo mieć interes prawny - czyli to jest zasada dyspozycyjności.

Tryby nadzwyczajne już są zróżnicowane i oparte na zasadzie oficjalności, jak np. niektóre przyczyny wznowienia, nieważność, ( 154, 155 , 161) i oparte na zasadzie dyspozycyjności (tylko strona może uruchomić postępowanie wznowieniowe z przyczyny ust. 4 (a więc braku udziału strony w postępowaniu) czy z przyczyny z art .145a (z wyroku TK), 145b (naruszenie zasady równości).

Postępowanie sądowo-administracyjne jest oparte tylko o zasadę skargowości, jeśli chodzi o wszczęcie. Postępowanie przed sądem wszczyna się wskutek złożonej skargi lub wniosku, wyjątkowo tylko w zakresie odtworzenia akt zniszczonych lub zagubionych, jeżeli nie nastąpiło to wskutek siły wyższej, można wszcząć takie postępowanie o odtworzenie akt z urzędu. Zasadniczo jednak postępowanie przed sądem wszczyna złożona skarga lub wniosek.

Postępowanie w I instancji:

• oparte na zasadzie oficjalności i dyspozycyjności - może być wszczęte z urzędu lub na wniosek i mówi o tym art. 61 § 1 (postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu).

Ten przepis nie przesądza tego, jak może być uruchomione konkretne postępowanie, on nie oznacza, że każde postępowanie administracyjne w I instancji może być wszczęte z urzędu lub na wniosek. I podkreślił to NSA w wyroku z dnia 4 lipca 2007 II OSK 1314/06, gdzie powiedział wyraźnie, że art. 61 nie jest samoistną podstawą do określania zasady oficjalności lub dyspozycyjności, on tylko mówi że tak postępowanie może być wszczynane.

O tym czy w danym rodzaju postępowania obowiązuje jedna z tych zasad czy druga, przesądzają przepisy prawa materialnego.

W razie, gdy norma prawa materialnego expressis verbis nie przesądza, czy sprawa podejmowana jest na wniosek, czy z urzędu, przyjmuje się, że gdy przedmiotem jest przyznanie uprawnienia - postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, zaś gdy przedmiotem jest nałożenie obowiązku - postępowanie wszczynane jest z urzędu.

Ta reguła wchodzi w grę dopiero wówczas, gdy przepisy prawa materialnego milczą. Pierwszą regułą jest to, że decydują przepisy prawa materialnego.

Przesłanka zasadności wszczęcia postępowania na zasadzie dyspozycyjności - jeśli składamy wniosek i jeżeli chcemy, żeby był on skuteczny, to musi przepis szczególny przewidywać wszczęcie postępowania na wniosek lub musi chodzić o uprawnienie.

Natomiast, kiedy przepis mówi o tym, że postępowania wszczynane jest z urzędu, to jednostka nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania, bo wówczas decyduje organ, a co za tym idzie, nie może złożyć skargi na bezczynność, jeżeli postępowanie może być

1. wszczęte tylko z urzędu, mimo, że strona złożyła wniosek.

I decyduje tylko wtedy organ i nie musi decydować w formie jakiegokolwiek aktu formalnego, bo formalnie postępowanie wszczyna się dopiero od czynności organu, a nie czynności strony. Przez to strona nie może domagać się wówczas, nie może składać skutecznej skargi na bezczynność.

Sytuacje, kiedy następuje wszczęcie postępowania na wniosek i sytuacje kiedy, następuje wszczęcie z urzędu.

NA WNIOSEK

Na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym- art. 52 - ustalenie lokalizacji inwestycji dla celu publicznego następuje tylko na wniosek inwestora. Tylko wniosek może rozpocząć te postępowanie.

Z URZĘDU

Kiedy nie możemy skutecznie się tego domagać - tj: rozbiórka obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia - art. 48 - „właściwy organ nakazuje w drodze decyzji o rozbiórce". I to jest najlepszy przykład postępowanie wszczynanego z urzędu.

Dotyczy to tez różnych postępowań kontrolnych.

W postępowaniu budowlanym (i to często trudno jest zrozumieć stronom, które skarżą się, że ich sąsiad zrobił coś nie legalnie) organ wskazuje, że jeśli przeprowadzenie jakiegoś postępowania zależy od jego oceny sytuacji to nie ma podstaw do wszczęcia takiego postępowania na wniosek.

Może się jednak zdarzyć, że w niektórych sytuacjach organ dokona z urzędu wszczęcia, mimo że wymagany jest wniosek stron. Jest to możliwe na podstawie art. 61 §2 - „organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny cel strony (np. grozi stronie upływ terminu materialnego, albo strona jest nieporadna) wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie, w której wymagany jest wniosek stron”. Ale wówczas organ musi w toku postępowania uzyskać zgodę strony. Jeśli tej zgody nie uzyska, postępowanie musi umorzyć.

Jeżeli nie umorzy postępowania, a strona wniosłaby odwołanie, to wtedy organ odwoławczy powinien uchylić decyzje I instancji i umorzyć postępowanie w sprawie. Jeżeli strona nie wniosłaby odwołania, bo by nie wiedziała, to wówczas taka decyzja jest nieważna, bo jest wydana bez podstawy prawnej, bo nie uzyskano zgody strony w toku postępowania.

Jak była mowa o uczestnikach postępowania, to prof. Jaśkowska mówiła, że prokurator, rzecznik czy organizacja społeczna mogą wystąpić z wnioskiem o zainicjowanie postępowania, ale tylko w tych sytuacjach, kiedy postępowanie może być uruchomione z urzędu. Wówczas organ dokonuje wszczęcia postępowania, w istocie z inicjatywy prokuratora, rzecznika czy organizacji społecznej.

Jeżeli miałoby to dotyczyć sytuacji, gdzie wymagany jest wniosek strony, to prokurator czy organizacja musiałaby działać za zgodą strony, bądź organ musiałby zadecydować o skorzystaniu z art 61 §2.

Samo wszczęcie postępowania w I instancji następuje niejako z mocy prawa. To jest istotne, bo nie zawsze wszczęcie następuje z mocy prawa. Następuje wtedy, kiedy strona składa wniosek, to następuje z dniem doręczenia jej żądania, natomiast jeżeli następuje wszczęcie z urzędu, to z dniem pierwszej czynności organu dokonanej wobec strony.

Mówimy z mocy prawa wtedy, kiedy nie ma postanowienia. Nie ma tutaj formalnego aktu w postaci postanowienia o wszczęciu postępowania. Wręcz przeciwnie postanowienie wydaje się wtedy, kiedy się odmawia wszczęcia postępowania na tym etapie na podstawie art. 61a.

W przypadku postępowania odwoławczego tak samo wszczęcie postępowanie następuje z momentem wniesienia odwołania, a więc powstaje na podstawie przepisów prawa z tym momentem, nie wydaje się postanowienia, a wręcz przeciwnie postanowienie wydaje się tylko w momencie odmowy wszczęcia i to są postanowienia wydawane na podstawie art. 134 kpa. Wówczas kiedy organ stwierdza niedopuszczalność odwołania lub uchylenie terminu do wniesienia odwołania. Te postanowienia nie są zaskarżalne w drodze zażalenia natomiast tylko bezpośrednio w drodze skargi do sądu administracyjnego.

Przy trybach nadzwyczajnych albo przepisy milczą i stosuje się wtedy przepisy I instancji, jeśli chodzi o wszczęcie, albo mówią wyraźnie (wyraźnie mówią przy wznowieniu postępowania). Przy wznowieniu postępowania wznowienie następuje w drodze postanowienia. Przy wznowieniu postanowienie wydaje się również w przypadku, jak się wznawia, jak i kiedy się odmawia wznowienia. Gdy się wznawia na to postanowienia nie służy zażalenie; gdy się odmawia wznowienia to na to postanowienie służy zażalenie na podstawie art 149 §4. Przy innych trybach przepisy o tym milczą, a więc będzie się stosować przepisy dotyczące I instancji, łącznie z art. 61a, czyli odmowa wszczęcia w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Postępowanie I instancji

1. Wszczynane z urzędu i na wniosek.

2. Nie wydaje się odrębnego postanowienia o wszczęciu postępowania.

3. Wszczęcie następuje z momentem pierwszej czynności organu dokonanej wobec strony lub na podstawie art. 61 §3 z dniem doręczenia żądania organowi administracji lub §3a - z dniem wprowadzania żądania drogą elektroniczna do systemu.

4. Przepisy nie mówią do jakiego organu, ale jeżeli będziemy liczyli termin załatwienia sprawy to za termin wszczęcia uznajemy dzień, kiedy żądanie wpływa do organu właściwego, bo od tego momentu dopiero organowi można zarzucić ewentualnie bezczynność. Ochrona strony (jak wniesiemy podanie do organu niewłaściwego to oznacza, że trzeba je przekazać do organu właściwego, a strona ma termin zachowany - to oznacza, że organ z tym momentem może załatwiać sprawę, bo on może załatwiać sprawę od momentu, kiedy otrzymał żądanie i jest organem właściwym, bo w innym przypadku powstaje w stosunku do niego obowiązek przekazania podania.

5. Te czynności wstępne polegają przede wszystkim na zbadaniu swojej właściwości, bo z tym jest związane ewentualne przekazanie. Na zbadaniu warunków formalnych w przypadku wniosku i na ustaleniu kręgu stron postępowania, i ich zawiadomieniu. To ustalenie kręgu stron postępowania jest istotne, dlatego że na podstawie art. 61 §4 o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie pozostałe strony i powinno to być w zasadzie dokonane na początku, co oczywiście nie wyklucza, że może to być określone później, ale będzie później wymagało wykazania wstępnych czynności.

Pierwszym rodzajem czynności wstępnych jest ustalenie czy organ jest w ogóle właściwy, o ile podanie zawiera elementy, na których podstawie można to określić. Organ, który nie jest w ogóle właściwy, nie powinien wezwać do uzupełnienia braków, chyba że będą to braki takie, które uniemożliwiają dalsze działanie.

Tutaj są następujące sytuacje :

• Organ może się okazać niewłaściwym w sprawie, a z wniosku wynika, kto jest właściwy - wówczas organ powinien na podstawie art. 65 przekazać w formie pisma (nie postanowienia, a tym bardzie nie jest to zaskarżalne) do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie w formie pisma wnoszącego podanie, że jego podanie zostało przekazane do takiego a takiego organu.

• Podanie wniesione do niewłaściwego organu przed upływem terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu!

• Jeśli organ nie zrobi tego wszystkiego na początku, a podejmie jakieś czynności w sprawie, to będzie musiał wtedy wydać decyzje o umorzeniu postępowania przed sobą i o przekazaniu podania innej osobie, a to będzie otwierało drogę do zaskarżenia.

• Jeżeli organ, do którego wpłynęło podanie będzie się uważał za niewłaściwy, może stwierdzić, że jest niewłaściwy w sprawie, zawiadomić o tym stronę i albo on albo strona mogą wystąpić o rozstrzygnięcie sporu negatywnego w zależności od tego między kim będzie się ten spór toczył - albo do organu wyższego stopnia albo do NSA, który rozstrzyga spory kompetencyjne w tym spory negatywne.

• Jeżeli podanie będzie dotyczyło kilku spraw i w jednej z nich organ będzie właściwy to na podstawie art. 66 § 1 powinien uczynić przedmiotem swojej właściwości (czyli przystąpić do rozstrzygnięcia tej kwestii, w której jest właściwy, od tego momentu zaczyna biec dla niego termin, od którego wpłynęło podanie), natomiast powinien zawiadomić w formie pisma stronę, że w innych sprawach powinna złożyć podanie do właściwego organu i zawiadomić ją jednocześnie, że jeśli uczyni to w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej tego zawiadomienia przez organ, to podanie do tego drugiego organu też będzie uważane za wniesione w pierwszym terminie.

• Jeżeli wpłynęło żądanie i organ stwierdza, że w ogóle nie jest właściwy w sprawie, bo właściwy jest sąd powszechny albo nie może ustalić na podstawie wniosku, jaki organ jest właściwy. Wówczas zwraca je wnoszącemu, ale ten zwrot, ponieważ tu już nie następuje ochrona (strona będzie musiała się bronić sama) następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie oraz skarga do sądu administracyjnego.

• Ponieważ nie ma u nas przepisów dotyczących kolegiów kompetencyjnych (one zostały zniesione), to żeby nie było sytuacji, że nikt sprawy nie rozstrzyga wprowadzono do poszczególnych procedur zasadę, że nie można odrzucić podania, jeśli już ktoś inny odrzucił. W związku z tym mamy art. 66 §4, który mówi, że organ nie może zwrócić podania z tej przyczyny, że właściwy w sprawie jest sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie sąd już uznał się za niewłaściwy.

• Mamy postanowienie NSA z 2012 roku, z którego wynika, że organ nie może zwrócić podania, ale tylko wtedy, jeżeli przedmiotem orzeczenia sądu powszechnego był brak właściwości, nie daje to podstawy o otwarcia drogi administracyjnej, a następnie drogi sądowo-administracyjnej z tego powodu, że sąd odrzucił pozew z przyczyn braków formalnych czy zawinienia terminowi. Tu chodzi tylko o sytuacje, gdy sąd uznał się za niewłaściwy, a więc stwierdził, że nie może rozpatrywać sprawy, bo nie ma właściwości. Nie chodzi więc o każdy zwrot czy każde odrzucenie, tylko dotyczy się takiego dotyczącego braku właściwości. Podobna reguła jest w przypadku sadów administracyjnych.

• Jednocześnie, jeśli sąd powszechny uzna się za niewłaściwy, nie oznacza od razu, że właściwy jest organ administracji czy sąd administracyjnych.

Organ powinien przystąpić do badania warunków formalnych wniosku. Te warunki formalne dotyczą każdego podania, a pojęcie podania jest rozumiane szeroko (te warunki będą dotyczyć odwołań, zażaleń i innych pism stron).

Art 63 mówi o podaniach (żądaniach, wyjaśnieniach, odwołaniach, zażaleniach), jakie wymogi muszą spełniać; natomiast wnioski stron muszą spełniać minimalne wymogi formalne, wynikające z art 63 §2, 3, 3a.

Wymogi formalne podania:

1. Podanie osoby, od której pismo pochodzi.

2. Adres osoby.

3. Żądanie.

4. Podanie musi czynić zadość inny wymaganiom określonym w przepisach szczególnych.

Takie przepisy szczególne zawiera ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie do wniosku inwestora muszą być dołączone określone dokumenty, czy do pozwolenia na budowę muszą być dołączone; muszą być ściśle określone dokumenty.

Te wymagania określone w przepisach szczególnych traktuje się jako wymogi formalne.

Takie podanie i taki wniosek może być złożony:

• pisemnie,

• telegraficznie,

• za pomocą telefaksu,

• ustnie do protokołu ,

• za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej,

• za pomocą elektronicznej skrzynki pocztowej.

1. Organ który otrzyma takie podanie bada warunki formalne i jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego ,a ustalenie tego adresu nie jest możliwe na podstawie posiadanych danych, pismo pozostaje bez rozpoznania.

2. W przypadku pozostałych braków, w tym braku podpisu, jedynie w szczególnych sytuacjach np.: cudzoziemiec, który nie może się podpisać może być za jego zgoda podpis innej osoby.

3. W pozostałych sytuacjach organ wzywa do uzupełnienia pozostałych braków formalnych. Te pozostałe przypadki wynikając z przepisów szczególnych. Powinien w takim wezwaniu wskazać, że braki formalne powinny być uzupełnione w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania stronie, z pouczeniem, że nie usunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Z tym, że to nie jest termin o charakterze zawitym. Jest to termin który może być przedłużany przez organ - to będzie jednak zależało od organu.

Jeżeli te braki nie zostaną uzupełnione w przewidzianym terminie to podanie pozostawia się bez rozpoznania. To, w jakiej formie stało się dyskusyjne w związku z tym, że został wprowadzony do kodeksu art 61a, który przewiduje ,ale w innych sytuacjach wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Ale w art. 64 §2 mowa jest o pozostawieniu podania bez rozpoznania. W art 64 §1 też jest mowa o pozostawieniu bez rozpoznania, a w art. 61a mowa jest o postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania.

To stało się przedmiotem sporów w orzecznictwie i z tego powodu zostało to rozstrzygnięte w drodze uchwały i została ona podjęta w związku z inicjatywą RPO, i to jest uchwała 7 sędziów NSA z 3 września 2013 roku I OPS 2/13:

„przesądziła, że to pozostawienie bez rozpoznania jest:

1. Nie w formie postanowienia, a w formie czynności materialno-technicznej;

2. to nie jest ta czynność materialno-techniczna, o której mowa jest w art 3 §2 pkt 4 ppsa, a więc nie jest to czynność, która jest zaskarżana do sądu administracyjnego jako dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z mowy prawa.

Sąd przyjął, że tej czynności nie można zaskarżyć. Natomiast przyjął jednocześnie, żeby zapewnić ochronę sądową, że wówczas strona ma skargę na bezczynność. (Jeśli strona uważa, że nie zgodnie z przepisami pozostawiono podanie bez rozpoznania, to składa skargę na bezczynność, powinna ją poprzedzić zażaleniem i sąd administracyjny sprawdzi czy można było sprawę pozostawić bez rozpoznania czy nie).

Na pozostawienie podania bez rozpoznania art 64 § 2 kpa przysługuje skarga na bezczynność organu stosownie do art 3 §2 pkt 8 PPSA.

Czymś innym jest natomiast wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia. Na tym etapie może nastąpić kilka sytuacji, które przerywają postępowanie przed organem, bo może nastąpić przekazanie podania, może nastąpić pozostawienie podania bez rozpoznania i może nastąpić wydanie aktu administracyjnego (bo postanowienie jest takim aktem, który nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, ale może w ten sposób kończyć postępowanie) i to jest właśnie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania .

Gdyby tego postanowienia nie wydano trzeba by sprawę zakończyć decyzją, chodzi więc o takie sytuacje, gdy organ jest właściwy, gdy podanie nie jest pozostawiane bez rozpoznania, bo nie uzupełniono braków formalnych, ale gdy po prostu postępowanie nie może się toczyć z dwóch grup przyczyn:

1. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydaje się wówczas, gdy postępowanie zostało wszczęte przez stronę, a więc z mocy prawa, a organ odmawia wszczęcia z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych.
   Podobne przyczyny podmiotowe lub przedmiotowe są w trybie odwoławczym i w trybach nadzwyczajnych.

Przyczyny podmiotowe:

• powstają wtedy, gdy żądanie zostało złożone przez osobę niebędąca stroną. A więc, gdy osoba wnosząca nie ma przymiotu strony. Wtedy bowiem nie następuje wszczęcie - ale ktoś to musi ocenić, bo wszczęcie następuje z momentem wniesienia podania przez stronę i tutaj mamy spory, co do tej legitymacji, ale to może dotyczyć sytuacji tylko takich, które są oczywiste np. gdy o zmianie nazwiska występuje sąsiad. A przepis wyraźnie przewiduje wniesienie wniosku przez osobę, która chce zmienić nazwisko.
  Nie może to dotyczyć sytuacji, gdy przymiot strony może być dopiero oceniony w toku postępowania, np. w prawie budowlanym stroną jest osoba, która znajduje się w kręgu oddziaływania inwestycji i czasem sprawdzenie czy ktoś znajduje się w rejonie oddziaływania, wymaga sprawdzenia, jakie są normy hałasu czy inne normy, i czy zostały przekroczone. Stąd też Wojciech Chruścielski(?) w artykule podkreśla, że wtedy tylko nie można w chwili złożenia wniosku ustalić czy podmiot występujący z żądaniem ma przymiot strony, to wtedy postępowanie musi się toczyć i nie można wydać tego postanowienia. To postanowienie można wydać tylko wtedy, gdy ten brak przymiotu strony jest oczywisty, a w innych sytuacjach trzeba prowadzić postępowanie i jeśli się okaże, że ta osoba nie jest stroną, a na jej wniosek postępowanie wszczęto, to będzie je trzeba umorzyć.

• Druga sytuacja to jest też sprawa łącząca się z elementem podmiotowym, tj. gdy osoba nie posiada zdolności do czynności prawnych i jej żądanie nie zostało potwierdzone przez przedstawiciela.

2. Gdy postępowanie z innych uzasadnionych przyczyn nie może być prowadzone.

A więc inne przyczyny to przyczyny przedmiotowe i dotyczy to sytuacji, gdy postępowanie z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte.

Co oznacza brak innych uzasadnionych przyczyn - wyrok WSA z 13 grudnia 2011 roku, gdzie sąd podał przykład takich przyczyn: „ poprzez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art 61 §1 należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, a więc zawisłość sprawy lub gdy w takiej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie, a nie chodzi o tryb nadzwyczajny lub gdy brak jest podstawy materialnej do rozstrzygnięcia żądania w trybie administracyjnym np. istnieje droga sądowa do rozstrzygania takich roszczeń.

A wiec może to być:

• zawisłość sprawy,

• res judicata,

• brak możliwości drogi administracyjno-prawnej.

Podobne przyczyny podmiotowe i przedmiotowe wystąpią w przypadku zakończenia postępowania na czynnościach wstępnych w postępowaniu odwoławczym.

Przecież w postępowaniu odwoławczym stwierdzenie niedopuszczalności odwołania będzie także z przyczyn podmiotowych:

• gdy odwołanie wniesie osoba niebędąca stroną

lub z przyczyn przedmiotowych odnoszących się do przedmiotu gdy np.

• w sprawie nie zapadła decyzja administracyjna,

• gdy dotyczyło to rozstrzygnięcia w innej formie,

• gdy sprawa była rozstrzygnięta w drodze czynności materialno-technicznej, bo przepisy nie przewidują drogi decyzyjnej,

• czy gdy nastąpiło przekroczenie terminu do wniesienia odwołania.

W trybach nadzwyczajnych także.

We wznowieniu mamy wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego, bo taką treść powinno mieć takie postanowienie, to wskazuje się w orzecznictwie, że może to być z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe to min.:

• gdy takie żądanie wniesie osoba niebędąca strona,

a z przyczyn przedmiotowych to:

• gdy sprawa została już rozstrzygnięta wyrokiem prawomocnym, a nie jest to nowa przyczyna,

• gdy sprawa nie dotyczy formy rozstrzyganej w formie decyzji czy postanowienia, od którego można złożyć wznowienie, a więc zaskarżalnego w drodze zażalenia lub trybie z art 134,

• bądź gdy sprawa wznowieniowa już zawisła, a więc będzie wchodziła w grę kwestia zawisłości.

Postanowienie, które kończy I instancję, jest postanowieniem zaskarżalnym, więc służy na nie zażalenie, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Ta możliwość zakończenia postępowania administracyjnego na etapie wszczęcia będzie podlegała kontroli.

W ramach czynności wstępnych organ powinien starać się ustalić krąg stron postępowania, ponieważ musi zawiadomić o wszczęciu postępowania z urzędu lub na wniosek jednej ze stron pozostałe strony. W związku z tym wysyła do stron zawiadomienia o wszczęciu postępowania.

W toku postępowania będzie wysyłać także inne pisma jakimi są wezwania.

Pisma organu (inne niż decyzje i postanowienia)

Organ może kierować do stron lub uczestników postępowania różnego rodzaju pisma, które mogą z uwagi na skutki, mieć formę zawiadomienia czy wezwania.

Zawiadomienia i wezwania różnią się konsekwencjami.

Wezwanie jest to pismo, które jest opatrzone sankcją za niestawiennictwo. Zawiadamia się więc stronę o rozprawie wtedy, kiedy udział nie jest obowiązkowy, natomiast wzywa się do dokonania określonych czynności, do złożenia wyjaśnień, do złożenia zeznań. A więc wezwania mogą być kierowane do świadków, do biegłych (chociaż z uwagi na pewne względy grzecznościowe - nie jest dobrą opinia którą się wymusza - stosuje się formę zawiadomień) i do stron wtedy, gdy jest to konieczne do tego, aby ta strona złożyła pewne konieczne wyjaśnienia. Wzywać można zarówno do dokonania czynności osobiście, jak i do złożenia wyjaśnień lub zeznań na piśmie.

Przepisy przewidują ograniczenie terytorialne możliwości osobistego wzywania. Mianowicie na podstawie art. 51 do osobistego stawienia się zobowiązany jest tylko w obrębie gminy lub miasta, w którym zamieszkuje lub sąsiedniej gminie czy sąsiedniego miasta. W przypadku pozostałych osób organ powinien skorzystać z pomocy prawnej, a więc na podstawie art. 52 powinien się zwrócić do właściwego terytorialnego organu administracji rządowej lub organu samorządu terytorialnego o wezwanie tej osoby do złożenia wezwań lub do dokonania innych czynności. Ten organ udzielający pomocy prawnej może poszerzyć krąg osób o nowych świadków, jednak to minimum musi być przez niego zrealizowane.

• Wyjątkowo na podstawie art. 53 można wzywać nawet w dalszym odstępie terytorialnym, jeżeli charakter sprawy lub czynności tego wymaga. Oprócz tego ograniczenia terytorialnego istnieje także wyłączenie na podstawie art 50 §3 ze względu na szczególne okoliczności - jeżeli osoba wezwana z powodu choroby, kalectwa lub innej niedającej się pokonać przeszkody nie może stawić się przed organem, wówczas można dokonać określonej czynności w miejscu jej pobytu, jeżeli pozwalają na to okoliczności, w których ta osoba się znajduje.

Takie wezwania i zawiadomienia mogą być dokonywane pisemnie (także w formie elektronicznej) lub w formie telefonicznej, lub innych środków łączności, ale pod warunkiem, że w takiej formie to dotarło. Wówczas może to być tylko skuteczne.

Wymogi formalne podania określa art. 54, jeżeli osoba stawiła się na wezwanie to przyznaje się jej koszty podróży i inne należności na podstawie przepisów o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, z tym że takie żądanie należy złożyć organowi administracji publicznej przed wydaniem decyzji pod rygorem utraty roszczenia.

Takie wezwania i zawiadomienia muszą być doręczone.

Jeżeli chodzi o doręczenia to należy odróżnić po pierwsze doręczenia pism osobom fizycznym i doręczenia jednostkom organizacyjnym.

W jednym i drugim przypadku doręczenie może być dokonane przez operatora pocztowego w myśl ustawy prawo pocztowe, a więc nie tylko przez pocztę, ale też przez pracowników organu lub przez inne upoważnione osoby lub organy.

Doręczenia osobie fizycznej.

Jeśli chodzi o osobę fizyczną to zasada jest taka, że doręcza się pisma stronie, a gdy strona ustanowiła pełnomocnika - to wtedy pełnomocnikowi, a jeśli strona ustanowiła kilku pełnomocników, to jednemu z nich - strona może wskazać, któremu, a jeśli tego nie zrobi decyduje organ.

Jeżeli jest strona zamieszkała za granicą, to musi ustanowić pełnomocnika dla prowadzenia sprawy w kraju i tak samo jest przed sądem. Pierwszy raz trzeba dostarczyć zawiadomienie stronie za granicą i trzeba ją wówczas zawiadomić o tym, że musi ona ustanowić pełnomocnika dla doręczeń w kraju, a jeśli tego nie zrobi, to pisma będą składane w aktach sprawy jako doręczone. Jeśli stronie się doręczyło, a ona milczy to znaczy, że się zgadza na doręczanie w aktach sprawy, a jeśli ustanawia pełnomocnika w kraju, to doręcza się pełnomocnikowi. Problem jest wtedy, kiedy nie można ustalić adresu strony za granicą, to wtedy stosuje się przedstawiciela dla osoby nieobecnej, bo musi strona być w jakiś sposób reprezentowana.

Pisma doręcza się w miejscu zamieszkania, w miejscu pracy, w lokalu organu administracji publicznej, a w razie niemożności - w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie np. na ulicy. O tym jest mowa w art. 42, a fikcja doręczania jest możliwa, gdy żaden inny sposób nie jest możliwy i nawet ten art 42. Organ musi wykorzystać możliwości dostępne:

1. Doręczenie właściwe.

Doręczenie w miejscu zamieszkania, pracy lub na ulicy. Właściwe jest wtedy, gdy doręcza się osobie do rąk własnych. Wtedy doręczenie następuje z dniem, w którym ta osoba otrzymała pismo lub odmówiła jego otrzymania lub odmówiła jego podpisania.

Ale próbowano jej doręczyć do rąk własnych.

2. Doręczenie zastępcze.

Dopiero przy niemożności takiego doręczenia w grę wchodzi doręczenie zastępcze.

Z tym że doręczenie zastępcze nie wymaga tego, by próbować najpierw w miejscu pracy lub na ulicy.

Doręczanie zastępcze jest przewidziane w art. 43 i mówi o tym się, że doręcza się pismo za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Jeśli zostawia się sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając w skrzynce pocztowej lub na drzwiach mieszkania informacje o tym fakcie.

Warunki zgody:

1. pełnoletność - trzeba zaznaczyć komu doręczono i to powinno być wskazane, bo wtedy m.in. można ustalać czy smukła dziewoja była faktycznie pełnoletnia.

2. Domownik - przyjmuje się to pojęcie bardzo szeroko - to nie tylko rodzina, to każdy, kto jest w naszym domu z naszymi kluczami. Chyba że się stwierdzi i wtedy to może być ekskulpacja. Ale już dziewczyna która jest u chłopaka i podpisuje, to jest to ważne doręczenie.

3. Zawiadomienie adresata w przypadku sąsiada i dozorcy.

Jeśli ta osoba przyjmie pismo, to doręczenie jest z tym dniem, a nie z dniem oddania. To jest problem, bo dużo jest takich sytuacji, że doręczono list 90-letniej matce, które już nie kontaktuje i nie przekazała pisma - może to być ewentualne przesłanka na przedłużenie terminu.

3. Fikcja doręczenia.

Fikcja jest przewidziana w art. 44 i może być zastosowana wówczas, gdy nie można wykorzystać dwóch pozostałych sposobów, w tym doręczenia w miejscu pracy czy na ulicy.

Wówczas może to być pozostawione przez operatora pocztowego pisma /przesyłki/ w jego placówce pocztowej lub w urzędzie gminy. Pozostawia się na okres 14 dni i jednocześnie umieszcza się zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości odbioru w terminie 7 dni od dnia pozostawienia powiadomienia w skrzynce pocztowej lub na drzwiach mieszkania.

Następnie po 7 dniach pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki terminie 14 dni od pierwszego zawiadomienia.

W taki przypadku przesyłkę uważa się za odebraną, stąd też fikcja doręczenia, jeżeli ktoś nawet nie odbierze w terminie ostatniego dnia.

Pismo uważa się za odebrane z upływem ostatniego dnia, chyba że ta osoba wcześniej odbierze, to wtedy dniem odbioru jest dzień doręczenia jej tego pisma - czyli dzień odbioru z poczty czy z urzędu.

4. Publiczne doręczenie.

Jednostkom organizacyjnym doręcza się pisma co do zasady:

1. Doręczanie właściwe - to jest doręczenie w lokalu siedziby, do rąk osoby uprawnionej do odbioru pisma - osoba, która dysponuje pieczątką jest uprawniona do odbioru korespondencji. To ma znaczenie później do przywrócenia terminu, bo nie można się tłumaczyć, że ta osoba nie przekazała pisma radcy prawnemu. Jednostka odpowiada za organizacje odbioru korespondencji.

2. Fikcja doręczenia - a więc pozostawienie pisma u operatora pocztowego lub w urzędzie właściwej gminy.

Może istnieć szczególny rodzaj doręczenia publicznego, mianowicie strony mogą być zawiadamiane o pismach i innych czynnościach poprzez obwieszczenie lub w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, może to być np. ogłoszenie w prasie, ale tylko wtedy, gdy przepisy szczególne na to pozwalają, wówczas uważa się takie doręczenie za skuteczne po upływie 14 dni od dnia tego publicznego obwieszczenia. Może to być skuteczne tylko wtedy, gdy:

• przepisy szczególne to przewidują;

• z upływem 14 dni od dnia takiego publicznego obwieszczenia.

Jeżeli w danej sprawie jest możliwe powiadamianie stron w takiej formie, to jest też możliwe doręczanie w tym trybie decyzji i postanowień, a więc zawiadamianie o zakończeniu postępowania.

Takie szczególne sposoby zawiadamiania są głównie w spec ustawach inwestycyjnych, ale nie tylko, bo wynikają z ustaw szczególny (np. prawo budowlane) w przypadku, gdy ilość stron przekracza 20, a dotyczą obiektu budowlanego liniowego.

Terminy

Terminy mogą oznaczać bądź czasokres bądź konkretną datę. Czasokres, gdy chodzi o termin 14 dni. Data, gdy zawiadamia się stronę o terminie rozprawy.

Z punktu widzenia skutków znaczenie ma podział na terminy materialne i procesowe.

Terminy materialne to terminy do realizacji pewnych obowiązków i uprawnień materialnych. Z terminem materialnym był termin do złożenia żądania o rekompensatę za mienie pozostawione za granicą. Te terminy są nie przywracalne, chyba że przepis ustawy przewiduje możliwość ich przedłużenia.

Natomiast terminy procesowe to są terminy do dokonania pewnych czynności procesowych np. wniesienie odwołania, zażalenia, uzupełnienia braków. One mogą mieć charakter prekluzyjny, czyli nie mogą być przedłużane czy skracane, ale mogą być przywrócone (14 dni na odwołanie).

Terminy instrukcyjne to terminy porządkowe (miesiąc na załatwienie sprawy przez organ). Ich przedłużenie może powodować pewne konsekwencje służbowe. Natomiast czynność organu nie staje się bezskuteczna tylko z tego powodu, że rozpatrzył sprawę po upływie miesiąca.

Terminy przedawniające (procesowe) po upływie, których czynność nie może być dokonana.

Jeśli chodzi o terminy w postepowaniu administracyjnym to mogą one być liczone w dniach, tygodniach, miesiącach, latach.

Jeśli chodzi o obliczanie terminu to przy terminach liczonych w dniach (to nie występuje przy tygodniach czy miesiącach) nie wlicza się pierwszego dnia, który był początkiem biegu terminu np. termin biegnie od dnia doręczenia decyzji, to tego dnia nie liczy się, a zaczyna się liczyć od dnia następnego. Np. Jeżeli pismo otrzymujemy w piątek to liczy się od soboty.

Dopiero, kiedy termin upływa w sobotę, to wtedy się uważa, że termin jest zachowany, jeśli dokonamy czynności w poniedziałek.

Jeżeli termin liczy się w tygodniach, to tutaj nie ma pominiętego dnia czynności, tylko jeżeli otrzymaliśmy pismo w czwartek i mamy 2 tygodnie, to się kończy w czwartek. Czyli kończy się z upływem tego dnia, który odpowiada dniowi początkowemu. Chyba że otrzymaliśmy w sobotę, to możemy dokonać czynności w poniedziałek.

Co do miesięcy, tutaj znowu: otrzymaliśmy 14 lipca, to zaczyna się liczyć od 14 lipca, ale wówczas kończą się z upływem dnia w miesiącu, który nazwą odpowiada początkowemu dniowi terminowi, chyba że jest to dzień wolny od pracy, to wówczas następny dzień roboczy.

Termin uważa się za zachowany, jeśli przed jego upływem pismo zostało:

• nadane u operatora pocztowego przed 24, ale tylko w polskiej placówce (nie dotyczy to placówki zagranicznej);

• złożone przez żołnierza dowódcy,

• złożone kapitanowi statku.

Przywrócenie terminu

Trochę się różni w postępowaniu administracyjnym i przed sądami administracyjnymi.

Przywrócenie terminu następuje tylko na wniosek.

Do przywrócenia terminu konieczne jest spełnienie pewnych warunków:

1. Złożenie wniosku przez osobę, która uchybiła terminowi, a więc warunkiem jest uchybienie terminu.

2. Złożenie tego wniosku w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu i jednoczesne dopełnienie czynności, dla której był uchybiony termin.

Np. Chorujemy, w ciągu 7 dni od ustania choroby uprawdopodabniamy, że ta choroba uniemożliwiła dokonanie tej czynności i jednocześnie składamy odwołanie.

Może się zdarzyć, że składamy odwołanie w innym dniu, ale musimy się zmieścić w terminie 7 dni.

To jest istotne, dlatego że w tym miejscu rożni się postępowanie administracyjne od sadowo-administracyjnego. W postępowaniu administracyjnym tego terminu na przywrócenie terminu nie można przywrócić i wynika to z art 58 §3 . Te regulacje w postępowaniu sądowo-administracyjnym różnią się; tam możemy przywrócić termin do przywrócenia terminu, ale z kolei tam jest gorzej, bo co do zasady w ciągu roku z wyjątkowych przyczyn.

Pierwszą zasadą jest, żeby można było złożyć wniosek, musi być to uchybienie. Co oznacza, że jeśli organ stwierdzi, że uchybienia nie ma, to wówczas odmawia się przywrócenia terminu albo umarza się postępowania w sprawie przywrócenia terminu.

Stronie może wydawać się, że uchybiła terminowi i nawet organowi wydaje się, że uchybiła terminowi, a sąd stwierdza, że strona terminowi nie uchybiła.

Była sprawa skarżenia postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do odwołania. I była sytuacja taka, że jednostka składała pisma na poczcie i osoba dostawała potwierdzenie nadania. I wtedy pracownik zostawił listy, a następnego dnia miał odebrać potwierdzenie. Ale następnego dnia się okazało, że osoba ta otrzymała listy z powrotem, bo pracownik poczty powiedział, że nie przyjmuje, bo jedna z tych przesyłek była nieprawidłowo zaadresowana. I tak jednostka uchybiła terminowi jeden dzień - ale organ odmówił przywrócenia, WSA to zaklepał, ale NSA uznał ze przesyłka była dostarczona w terminie, bo nastąpiło zawarcie umowy na poczcie. I okazało się, że jednostka nie uchybiła terminowi.

Musi być złożony wniosek w ciągu 7 dni (łącznie) po ustaniu przyczyny uchybienia.

Strona musi uprawdopodobnić, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Przepisy mówią tu o uprawdopodobnieniu, a nie udowodnieniu. Uprawdopodobnienie jest słabsze.

Strona musi uprawdopodobnić, że nastąpiło uchybienie bez jej winy i tutaj jest trochę gorzej, bo mówi się, że strona musi działać z najwyższą starannością. Stąd nawet najmniejsze niedbalstwo oznacza błąd strony, np: nie każda choroba będzie dobrą przyczyną. Gorsza będzie jednak choroba długa, niż krótka niedyspozycja. Już długotrwała choroba nie będzie powodowała braku winy, bo mogłam dokonać tej czynności poprzez inną osobę. Tutaj będzie się oceniało stan faktyczny i zwraca się uwagę w orzecznictwie, zwłaszcza jeśli chodzi o jednostki organizacyjne, że jeżeli winny jest pełnomocnik, to to nie zwalnia nas, bo wina pełnomocnika przechodzi na naszą niekorzyść.

Jeżeli doręczono korespondencje w jednym budynku, a radca prawny znajdował się w tym samym budynku i ta korespondencja krążyła wewnętrznie i minął termin, to jest to wina jednostki, która tak zorganizowała swój obieg wewnętrzny.

Jeżeli osoba, która przyjęła korespondencje, nie przekazała jej radcy, to winna jest jednostka organizacyjna.

Wymagany jest tutaj najwyższy stopień staranności, musi to oznaczać, że w żaden inny sposób nie mogliśmy sytuacji uniknąć.

Początkiem terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu jest dzień ustania przyczyny i tego terminu się nie przywraca. Jednocześnie żadne przepisy nie zobowiązują organu do tego, że mają zawiadamiać, że w razie ewentualnego uchybienia terminowi można przywrócić termin.

Dopiero, kiedy strona wystąpi ze skargą, że nie mogła dokonać czynności, to wtedy powinno się ją poinformować o takiej informacji, ale może wtedy stracić termin do wniesienia wniosku.

Stąd sądy liberalnie traktują wnioski stron, traktują skargę strony jako wniosek o przywrócenie terminu - ale może wystąpić problem z jednoczesnym dokonaniem czynności, co stanowić problem.

O przywróceniu termin decyduje właściwy w sprawie organ. Organ decyduje w formie postanowienia i na to postanowienie przysługuje zażalenie i skarga do sądu administracyjnego, jednak z jednym wyjątkiem - jeżeli strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania lub zażalenia, to wtedy jej wniosek rozpatruje organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia - czyli organ odwoławczy i jest to zazwyczaj organ wyższego stopnia lub jeśli takiego nie ma to ten w I instancji.

Jeżeli uchybimy terminowi do wniesienia odwołania lub zażalenia, to organ wydając postanowienie, wydaje postanowienie ostateczne i od niego nie służy zażalenie - czyli jeśli organ odmawia przywrócenia terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia, to nie służy wówczas zażalenie, a jedynie od razu skarga do sadu administracyjnego.

Jeżeli będzie sytuacja, że organ odwoławczy odmawia przywrócenia terminu, poinformuje nawet o wniesieniu zażalenia i strona wniesie zażalenie, i organ wyższy nawet rozpatrzy to zażalenie w drodze postanowienia, to będzie trzeba stwierdzić nieważność tego drugiego postanowienia, bo nie ma do niego podstaw. A stronie będzie służyć prawo skargi do sądu z wnioskiem z przywróceniem terminu do skargi, bo zazwyczaj uchybi terminowi do wniesienia skargi przez to, że źle ją poinformowano i inny organ rozpatrywał sprawę.

A więc w przypadku odwołania lub zażalenie nie przysługuje zażalenie na odmowę przywrócenia terminu. W tym też przypadku organ powinien najpierw rozpatrzyć kwestie przywrócenia terminu, a gdy odmówi przywrócenia terminu dopiero może wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania z powodu uchybienia terminu, a tak naprawdę uchybienia terminu do wniesienia odwołania, wtedy mamy dwa postanowienia:

1. postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do odwołanie, a w związku z tym:

2. postanowienie o wniesieniu odwołania z uchybieniem terminu.

Od obu tych postanowień nie służy zażalenie, a skarga do sądu administracyjnego.

Sąd administracyjny rozpatruje z reguły na dwóch posiedzeniach. Na jednej rozprawie i najpierw rozpatruje sprawę postanowienia o odmowie przywrócenia, bo przecież to będzie miało wpływ na postanowienie o stwierdzeniu wniesienia odwołania z przekroczeniem terminu.

Nie jest to sytuacja czysta, tak naprawdę organ powinien poczekać, aż stanie się prawomocne postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, podobnie jak sąd administracyjny I instancji, podobnie powinien odczekać, bo organ może wnieść skargę kasacyjną od wyroku sadu I instancji.

Co do zasady w przypadku innych postanowień, jeśli organ odmawia przywrócenia terminu, to służy zażalenie i następnie skarga do sądu administracyjnego i złożenie tego zażalenia jest warunkiem wniesienia skargi. Nie jest natomiast dopuszczalne zażalenie, gdy jest postanowienie o przywróceniu terminu.

Więc jeśli organ przywraca termin do dokonania czynności, to na to postanowienie zażalenie nie przysługuje. Sprawa może być podnoszona dopiero wtedy, gdy składa się odwołanie od całej decyzji.

Postepowanie wyjaśniające inaczej zwane postepowaniem dowodowym. Pięć zasad tego postepowania:

1. Zasada prawdy obiektywnej.

2. Zasada udziału strony w postepowaniu wyjaśniającym.

3. Zasada równej mocy środków dowodowych.

4. Zasada swobodnej oceny dowodów.

5. Zasada dysponowania przez organ zakresem postepowania dowodowego.

Wyróżniamy dwie formy postepowania wyjaśniającego. Mianowicie postepowanie gabinetowe i rozprawę administracyjną. Przy czym co do zasady organy administracji posługują się postepowaniem gabinetowym.

---