POLITYKA HANDLOWA

Istota i pojęcie polityki wymiany gospodarczej z zagranicą (polityki handlowej).

Pojęcie polityka handlowa wykształciło się w czasach, kiedy wymiana gospodarcza z zagranicą ograniczała się jedynie do eksportu i importu towarów. Nazwa ta oddawała, więc w pełni istotę tej polityki i była całkowicie uzasadniona. Tak rozumianą politykę handlową można by zdefiniować jako: „ zbiór reguł, metod i narzędzi za pomocą, których władza gospodarcza kieruje handlem zagranicznym” lub „interwencję rządu w sferze handlu zagranicznego”. Byłaby, więc ona częścią polityki wymiany gospodarczej z zagranicą, gdyż odnosiłaby się tylko do obrotów towarowych. Jest to tradycyjne znaczenie polityki handlowej, a powyższe pojęcia można określić jako definicje w „wąskim” znaczeniu.

W ostatnich latach szybko rozwija się także obrót usług, transfer kapitału, technologii, a także siły roboczej. Powyższe określenie nie jest, więc adekwatne do obecnych warunków. Trzeba jednak podkreślić, że obrót towarowy jest nadal głównym elementem wymiany gospodarczej z zagranicą. W rzeczywistości dla wielu krajów- zwłaszcza słabo rozwiniętych- jest to praktycznie jedyny element i polityka państwa nakierowana jest na oddziaływanie na wielkość, strukturę i kierunek obrotów towarowych. Nazwa ta (polityka handlowa) jest nadal stosowana.

Obecnie mówiąc o polityce handlowej większość ma na myśli jej oddziaływanie na wymianę gospodarczą z zagranicą, a nie tylko obroty towarowe. Tradycyjnie środki polityki handlowej wpływają, bowiem także na inne formy wymiany ( np. transfer kapitału). Można z pewnym uproszczeniem powiedzieć, że polityka wymiany gospodarczej z zagranicą jest równoznaczna polityce handlowej w jej „szerszym” znaczeniu. Pojęć tych można używać zamiennie. Nie dotyczy to jednak tradycyjnego znaczenia polityki handlowej (w „wąskim” ujęciu).

Polityka autonomiczna a polityka umowna

Politykę wymiany gospodarczej z zagranicą dzielimy na politykę autonomiczną i umowną. Ta ostatnia określana jest także jako polityka konwencyjna.

Polityka autonomiczna zmierza do osiągnięcia wytyczonych przez państwo celów za pomocą narzędzi, o których decyduje państwo samodzielnie. Jest ono w tym względzie w pełni samodzielne i podjęcie decyzji o zastosowaniu takich lub innych środków nie uzgadnia z innymi partnerami ( państwami, międzynarodowymi organizacjami gospodarczymi itp.).

Polityka umowna (konwencyjna) zmierza do osiągnięcia danych celów polityki handlowej poprzez zawieranie z innymi państwami bądź organizacjami międzynarodowymi określonych umów. Mamy, więc tutaj do czynienia z ograniczeniem swobody państwa. Konieczne jest uwzględnianie interesów innych partnerów.

Między tymi politykami istnieje ścisły związek, gdyż polityka umowna jest często reakcją na stosowaną politykę autonomiczną, a z drugiej strony sama określa jej charakter.

Można podać dwa przykłady potwierdzające te zależności:

1) Stosowanie ograniczeń w dostępie zagranicznych towarów na własny rynek (wysokie cła, ograniczenia importu, dodatkowe opłaty nakładane na import itp.) często prowadzi do obustronnych strat, w wyniku, czego dochodzi do zawarcia umów między tymi państwami,

2) zawarcie umowy między państwami najczęściej wyklucza stosowanie narzędzi (np. subwencje jawne), co może wpływać na stosowanie (autonomicznie) nowych narzędzi, które nie były objęte umowną i nie są zakazane (np. subwencje ukryte) .

Polityka wolnego handlu a polityka protekcjonizmu

W dotychczasowym rozwoju polityki wymiany gospodarczej z zagranicą (polityki handlowej) można wymienić dwa główne kierunki. Są to:

1. Polityka wolnego handlu (liberalizm) - państwo powstrzymuje się od ingerencji, oddziaływania na wymianę gospodarczą z zagranicą (lub działa w kierunku zapewnienia maksymalnej swobody w wymianie gospodarczej).

2. Protekcjonizm - państwo odrzuca nieskrępowane działanie sił rynkowych i podejmuje określone działania ochraniające własny rynek, czyli aktywnie oddziaływuje na wymianę gospodarczą z zagranicą (jej rozmiary, kierunek, tempo wzrostu, strukturę itd.).

Szczególnym przypadkiem protekcjonizmu jest polityka autarkii gospodarczej. Polega ona na całkowitym zerwaniu więzi ekonomicznych z zagranicą. Państwo rezygnuje z importu i eksportu towarów i usług oraz czynników wytwórczych. Mamy wtedy do czynienia z tzw. gospodarką zamkniętą. Ten typ polityki występuje bardzo rzadko. Oznacza bowiem świadomą rezygnację z korzyści, jakie daje handel zagraniczny. W praktyce- jeżeli taka polityka miała miejsce- najczęściej decydowały o niej czynniki polityczne, a nie ekonomiczne (np. Niemcy hitlerowskie, niektóre kraje socjalistyczne).

Polityka wolnego handlu (liberalizmu) oraz polityka protekcjonizmu przedstawiona skrótowo powyżej - to dwa skrajne modele polityki wymiany gospodarczej z zagranicą.

W rzeczywistości mamy do czynienia zarówno z elementami protekcjonizmu, jak i liberalizmu. W rożnych państwach i różnych okresach wzrastał udział jednych bądź drugich elementów.

Międzynarodowe aspekty polityki handlowej

Według kryterium geograficznego (przestrzennego) można wyróżnić następujące rodzaje polityk ekonomicznych (także szczegółowych) :

• lokalną (na obszarze danego państwa),

• narodową (państwową),

• ponadnarodową (na szczeblu minimum dwóch państw),

• regionalną (wielonarodową, związaną najczęściej z tworzeniem ugrupowań integracyjnych) oraz

• międzynarodową (światową).

Państwo nie jest, więc jedynym pomiotem polityki ekonomicznej, w tym także polityki handlowej. Zakładając, że w danym kraju istnieje duży zakres decentralizacji podejmowania decyzji (autonomia gospodarcza w obrębie państwa) można wyróżnić „lokalną” politykę handlową (np. prowadzoną przez stany, landy, departamenty itp.). W praktyce nie ma ona większego znaczenia , chociaż w bardzo małym zakresie może występować. Większą rolę odgrywają natomiast podmioty międzynarodowe. W ostatnich latach mamy bowiem do czynienia w gospodarce światowej za wzrostem jej otwartości, jej umiędzynarodowieniem, rozszerzeniem procesów integracyjnych w wielu jej regionach, próbami koordynacji polityk makroekonomicznych w skali globalnej itp. Wzrasta więc rola międzynarodowej polityki wymiany gospodarczej z zagranicą (międzynarodowej polityki ekonomicznej), przez którą rozumiemy proces zbliżania, koordynowania czy nawet ujednolicania celów, sposobów ich osiągania, stosowanych narzędzi itp.

Cele polityki handlowej

Ustalanie celów stanowi punkt wyjścia polityki gospodarczej, a więc także polityki handlowej. Cele te nie są stałe i niezmienne. Poszczególne cele mogą być ze sobą zgodne lub sprzeczne. Można tutaj także mówić o celach krótko- i długookresowych oraz celach wyższego i niższego rzędu. Poszczególne cele mogą mieć ponadto charakter komplementarny lub substytucyjny.

Początkowo (po II wojnie światowej) wymieniano trzy główne cele (tzw. trójkąt celów). Były to: pełne zatrudnienie, stabilizacja cen i równowaga bilansu płatniczego.

Z czasem doszedł do nich (lata sześćdziesiąte) czwarty, a mianowicie zrównoważony wzrost gospodarczy. Powstał „kwadrat celów”. Inne cele polityki gospodarczej (makroekonomiczne) to: równowaga budżetowa, sprawiedliwy podział dochodu narodowego, ochrona środowiska naturalnego (koncepcja „wieloboków”). W literaturze ekonomicznej dominuje koncepcja „kwadratu celów” z tym, że są one różnie formułowane.

Wśród głównych celów polityki handlowej najczęściej wymienia się:

- poprawę (bądź jej przeciwdziałanie) sytuacji w bilansie płatniczym,

- zmianę w poziomie eksportu i importu,

- zmianę w strukturze handlu zagranicznego,

- poprawę wskaźnika terms of trade,

- zwiększenie dochodów z tytułu obrotu usługami,

- zwiększenie dopływu lub odpływu kapitału itp.

Dążąc do osiągnięcia powyższych celów zarówno polityki ekonomicznej, jak i handlowej, polityki te wzajemnie się uzupełniają i wspomagają. Tak więc polityka ekonomiczna może się przyczyniać do realizacji celów polityki handlowej (np. wykorzystanie narzędzi fiskalnych i pieniężnych w celu ograniczenia deficytu w bilansie płatniczym). Może być również odwrotnie. Jako przykład można podać wykorzystanie subwencji eksportowych lub ograniczeń importowych (narzędzia polityki handlowej) w celu zmniejszenia bezrobocia (cel polityki makroekonomicznej). Ponadto należy podkreślić, że główny cel zagranicznej polityki ekonomicznej jest równocześnie podstawowym celem polityki makroekonomicznej (równowaga bilansu płatniczego).

Zachowanie równowagi w bilansie płatniczym jest celem krótkookresowym (koniunkturalnym). Podobny charakter ma dążenie do zwiększenia rozmiarów eksportu lub importu, a także zwiększenie dochodów z tytułu zwiększenia obrotów w zakresie innych pozycji bilansu płatniczego. Podstawowym celem długookresowym (strukturalnym) jest natomiast wzrost korzyści z udziału w międzynarodowym podziale pracy, co można osiągnąć poprzez wzrost międzynarodowej zdolności konkurencyjnej.

Wybór celów, a także środków (narzędzi) polityki handlowej zależy od wielu czynników. Można je podzielić na czynniki wewnętrzne i zewnętrzne. Do pierwszych możemy zaliczyć przede wszystkim poziom rozwoju gospodarczego, aktualny stan koniunktury gospodarczej, a zwłaszcza poziom bezrobocia, inflacji oraz sytuację społeczno-polityczną kraju. Do drugiej grupy należą: działalność instytucji i organizacji międzynarodowych (MFW, Bank Światowy, OECD,WTO itp.), sytuacja polityczna świata, zmiana sytuacji gospodarczej na świecie itp.

Reasumując należy podkreślić, że między polityką handlową a polityką ekonomiczną w ogóle istnieje ścisły związek. Wzajemne powiązania i zależności występują również między polityką handlową a politykami szczegółowymi. Polityka ta nie może być realizowana w oderwaniu od innych polityk, a zwłaszcza od realizacji głównych celów polityki makroekonomicznej. Nie może ona być sprzeczna z ogólną strategią rozwoju gospodarczego. Musi być jej podporządkowana, ale z drugiej strony sama ją tworzy. Polityka handlowa jest to więc taka polityka, która poprzez realizację celów szczegółowych (wzrost wymiany międzynarodowej, poprawa jej struktury, poprawa sytuacji w bilansie płatniczym itd.) prowadzi do przyśpieszenia rozwoju gospodarczego i podniesienia poziomu dobrobytu społecznego. Realizacja celów polityki handlowej nie może być bowiem celem samym w sobie, ale powinna prowadzić do realizacji celu głównego, którym z pewnością jest -i w naszych warunkach jeszcze długo będzie- wzrost realnego produktu narodowego brutto per capita.

Narzędzia polityki handlowej

Definicje polityki wymiany gospodarczej z zagranicą (polityki handlowej) zawierają dwa elementy, a mianowicie cele i narzędzia, które służą do osiągnięcia wytyczonych celów. Jest ich bardzo dużo, a wybór zależy od realizowanego celu.

W literaturze ekonomicznej narzędzia te, w zależności od przyjętego kryterium, najczęściej dzieli się na:

• administracyjnego i rynkowego oddziaływania,

• selektywnego i globalnego oddziaływania,

• instrumenty polityki pieniężno-kredytowej, fiskalno-budżetowej, handlowej i walutowej.

W polityce wymiany gospodarczej z zagranicą (polityce handlowej), państwo może stosować zakazy i nakazy (narzędzia administracyjnego oddziaływania).

W gospodarce rynkowej ich stosowanie jest jednak ograniczone. Nie jest ono zgodne z zasadą wolności, która jest podstawą państwa demokratycznego. Najczęściej mamy do czynienia z instrumentami pośredniego oddziaływania, które opierają się na wykorzystywaniu mechanizmu rynkowego (nakazy i zakazy to instrumenty bezpośredniego oddziaływania).

Państwo może również stosować narzędzia, które oddziaływają na całokształt stosunków gospodarczych z zagranicą (globalne) oraz na niektóre wybrane aspekty, np. wzrost obrotów usług, poprawa sytuacji w bilansie handlowym itp. (selektywne). Ponadto państwo oddziaływując na wymianę gospodarczą z zagranicą oprócz typowych narzędzi polityki handlowej (cła, opłaty wyrównawcze, subwencje eksportowe itd.) stosuje wiele narzędzi właściwych polityce makroekonomicznej (np. zmiany stóp podatkowych, kursu walutowego itp.).

Narzędzia taryfowe

Cła i ich rodzaje

Cło jest to opłata nakładana przez państwo na towar w momencie przekraczania przez niego granicy celnej. Historycznie jest to najstarszy instrument polityki handlowej. W przeszłości cła stanowiły ważne źródło dochodu państwa, a także ochraniały własną produkcję.

Cła dzieli się w zależności od przyjętego kryterium.

1. Według kryterium kierunku ruchu towarów.

Cła importowe - mają najszerszy zakres i niewątpliwie największe znaczenie. Mogą być wykorzystywane do różnych celów (fiskalnych, ochrony produkcji krajowej, bilansu płatniczego itp.). W praktyce mówiąc o cłach mamy na myśli ten rodzaj ceł.

Cła eksportowe - występują rzadko i mają charakter sporadyczny. Tylko bowiem w wyjątkowych sytuacjach kraj jest zainteresowany wzrostem cen swoich towarów na rynkach zagranicznych i ograniczeniem możliwości ich zbytu. Ma to miejsce jedynie w przypadku poważnego braku tych towarów na rynku krajowym (np. dawne kraje socjalistyczne lub niektóre kraje rozwijające się ).

Cła tranzytowe - mają również charakter zanikający. Tranzyt jest, bowiem poważnym źródłem dochodów państwa i przynosi gospodarce krajowej znaczne korzyści.

2. Według kryterium technicznego sposobu ustalania wysokości:

Cła ad valorem - ustalane w procentach w stosunku do wartości towaru.

Cła specyficzne - ustalane w stosunku do ilości towaru ( „od sztuki” ).

Cła kombinowane - ustalane zarówno w stosunku do wartości, jak i ilości towaru.

Istnieje tendencja do wzrostu udziału ceł ad valorem. Mają one tę przewagę nad cłami specyficznymi, że stanowią stały procent wartości towaru. W przypadku ceł specyficznych wraz ze zmianą wartości towaru (inflacja, zmiana koniunktury) zmienia się również wielkość cła w ujęciu procentowym w stosunku do nowej wartości towaru. Ma to ogromny wpływ na opłacalność eksportu bądź importu i powoduje zakłócenia w handlu międzynarodowym.

3. Według kryterium źródła ustalania:

Cła autonomiczne - ustalane samodzielnie przez dane państwo.

Cła umowne - ustalane w wyniku porozumienia z innym krajem (bądź grupą państw).

Między tymi rodzajami ceł zachodzą pewne powiązania. W ostatnim czasie w wyniku powstania międzynarodowej polityki wymiany gospodarczej z zagranicą wzrasta rola ceł umownych. Miały na to wpływ kolejne rundy rokowań GATT, a także wzrost procesów integracyjnych w gospodarce światowej.

4. Według kryterium rodzaju taryfy celnej:

Cła maksymalne.

Cła minimalne.

Taryfa celna może zawierać minimalny i maksymalny poziom cła. Takie zróżnicowanie jest możliwe tylko wtedy, gdy dany kraj przyznał klauzulę największego uprzywilejowania (KNU) tylko niektórym państwom. Wtedy stosuje się względem nich cła minimalne, a wobec cła maksymalne.

5. Według kryterium zróżnicowanego traktowania:

Cła dyskryminacyjne - ustalane na poziomie wyższym od poziomu, który obowiązuje w danym kraju. Wynikają one zarówno z przyczyn ekonomicznych, jak i politycznych.

Cła te w stosunku do niektórych krajów mogą być wprowadzone na stałe lub stosowane doraźnie (jeżeli pojawi się jakaś przyczyna). Czasowa stosowane cła dyskryminacyjne mogą mieć charakter ceł:

• retorsyjnych (jako środek ekonomicznego bądź politycznego odwetu),

• wyrównawczych (jako rekompensata za stosowane za granicą środki wspierania eksportu),

• antydumpingowych (gdy zdaniem władz eksporter stosuje cenę dumpingową).

Cła preferencyjne - stosowane są w stosunku do krajów, którym chce się zapewnić szczególne traktowanie. Wtedy mogą być niższe od stawki minimalnej, a czasem może nawet występować tzw. stawka zerowa. Stosowanie tego typu ceł jest sprzeczne z klauzulą największego uprzywilejowania, gdyż musiałoby objąć wszystkie kraje, którym KNU została przydzielona. W praktyce występują w ramach tzw. preferencji celnych, które traktowane są jako wyjątek od klauzuli największego uprzywilejowania. Do najważniejszych z nich zaliczamy preferencje w ramach ugrupowań integracyjnych (np. w Unii Europejskiej) oraz preferencje udzielane krajom rozwijającym się.

6. Według kryterium ekonomicznego charakteru ceł (chodzi o różnice w celach i środkach, jakie powodują):

Cła fiskalne - mają na celu głównie zapewnienie dochodów budżetowi państwa. Istnieje trudność w identyfikacji tego rodzaju ceł, gdyż każde cło zwiększa dochody państwa. Przykładem cła fiskalnego jest cło na towary, które nie są produkowane w kraju, np. cło na owoce tropikalne w krajach, w których one nie rosną. W praktyce jednak i tutaj może ono mieć charakter ochronny (wysokie ceny owoców tropikalnych przyczyniają się do zwiększenia popytu na owoce produkowane w kraju).

Cła ochronne - mają przede wszystkim chronić produkcję krajową (np. nowe gałęzie produkcji). Powodują one wiele negatywnych skutków: osłabienie konkurencyjności, spadek zainteresowania rozwojem postępu naukowo-technicznego itd. Są one stosowane w wielu krajach. Odmianą ceł ochronnych są tzw. cła ekspansywne. Mają one za zadanie ochronę wysokiego poziomu cen wewnętrznych ustalonych przez monopole i stanowią główny czynnik zapewniający cenę monopolową na rynku wewnętrznym. W ten sposób przyczyniają się do ekspansji producentów krajowych na rynku wewnętrznym i zagranicznym. Podobny charakter (ochronny) mają tzw. cła prohibicyjne. Są to cła, które likwidują import.

Ekonomiczny mechanizm ceł

Cło powoduje podwyższenie ceny dobra zagranicznego dla krajowego konsumenta w związku z czym cena w kraju podnosi się, natomiast cena za granicą może się obniżyć. Dzieje się tak, jeżeli w wyniku wprowadzenia cła następuje znaczny spadek popytu na to dobro.

Wpływ na to ma jedynie duży kraj, gdy kraj jest mały cena nie zmienia się. Spadek popytu w tym kraju (w wyniku wprowadzenia cła) nie powoduje większej zmiany na rynku.

Wprowadzenie cła powoduje również wzrost produkcji krajowej danego dobra. Przy wyższej cenie spada bowiem popyt na import. W praktyce eksporter może obniżyć cenę, jeżeli ma takie możliwości. Wtedy spadek popytu nie występuje, nie zwiększa się również produkcja krajowa. Mamy tu do czynienia ze zjawiskiem tzw. incydencji ceł. W zależności od występowania tego zjawiska produkcja zagraniczna spada lub pozostaje na nie zmienionym poziomie (kiedy obniżka cen w pełni równoważy prawdopodobny spadek popytu).

Cła powodują określone koszty i korzyści. Zyskują producenci krajowi (zwiększają produkcję i rozmiary zysków), natomiast tracą konsumenci (płacą wyższą cenę).

Ponadto zyskuje rząd, który zwiększa wpływy do budżetu. Koszty netto cła można więc zapisać jako stratę konsumenta minus korzyści producenta i dochód rządu. Wynik tego równania będzie zerowy. Można powiedzieć, że cła prowadzą do redystrybucji dochodów.

Ma miejsce transfer dochodów od konsumentów do prywatnych producentów i do budżetu.

Cła mogą mieć także deformujący wpływ na rozmiary produkcji i konsumpcji. Powodują, że produkcja wzrasta u mniej efektywnych producentów, nie przyczyniają się także do wzrostu konkurencyjności, innowacyjności, rozwoju postępu naukowo-technicznego itd.

Jeżeli chodzi o korzyści z ceł, to najczęściej wymienia się wzrost dochodów państwa. Cło traktowane jest jako sposób na zwiększenie dochodów do budżetu państwa. Trzeba jednak pamiętać, że możliwości te nie są nieograniczone. Dochody budżetowe wzrastają wraz ze zwiększaniem rozmiarów cła (ad valorem) do pewnego poziomu. Po jego przekroczeniu maleją, spada bowiem radykalnie popyt na coraz droższe towary importowane.

Efekt kreacji i przesunięcia

Powstanie strefy wolnego handlu lub unii celnej powoduje zniesienie ceł między krajami członkowskimi oraz ich zachowanie w stosunku do krajów trzecich. Skutkiem tego jest powstanie tzw. efektu kreacji (creation effect) oraz efektu przesunięcia (diversion effect).

Efekt kreacji oznacza wytworzenie się nowych strumieni handlu pomiędzy krajami członkowskimi. Dzieje się tak, ponieważ towary zagraniczne stają się konkurencyjne w stosunku do towarów krajowych. Załóżmy, że istnieją dwa kraje. Koszty produkcji towaru x w kraju A wynoszą 100 jednostek, a w kraju B 110 jednostek. Cło na towar x w kraju B wynosiło 20% od wartości. Wtedy import nie był opłacalny i kraj B pokrywał popyt na towar x produkcją własną (w krajach trzecich koszty produkcji x są wyższe). Po utworzeniu strefy wolnego handlu (unii celnej) kraj B będzie importował towar x z kraju A.

Efekt kreacji wystąpi tylko wtedy, gdy:

• znoszona stawka celna występująca między dwoma krajami jest wyższa od występujących różnic w kosztach produkcji,

• elastyczność cenowa popytu na towar x w kraju o wyższych kosztach produkcji jest odpowiednio wysoka,

• odpowiednio wysoka jest elastyczność podaży tego towaru w kraju, w którym koszty produkcji są niższe.

Nowe strumienie handlu będą tym większe, im wyższa była stawka celna przed jej zniesieniem, im większe są różnice w kosztach produkcji między tymi krajami, im więcej krajów przystąpi do strefy wolnego handlu (unii celnej) oraz im wyższa jest elastyczność cenowa popytu i podaży w poszczególnych krajach.

Efekt przesunięcia polega na przesunięciu obrotów towarowych z krajów spoza strefy (unii) do strefy (unii). Załóżmy, że mamy trzy kraje A, B, C. Koszty produkcji towaru y w kraju B wynoszą 110 jednostek, a w kraju C 100 jednostek. Cło wynosi 20% od wartości. Kraj A importuje więc towar y z kraju C. Jeżeli kraje A i B utworzą strefę wolnego handlu (unię celną), to kraj A będzie importował towar y z kraju B, mimo że koszty produkcji są tam wyższe (produkcja mniej efektywna).

Efekt przesunięcia wystąpi wtedy, gdy:

• znoszoną stawka celna między dwoma krajami strefy (unii) jest wyższa od różnicy w kosztach produkcji towaru y w tych krajach i krajach trzecich,

• cenowa elastyczność popytu na towar y w kraju strefy (unii) importującym go poprzednio z krajów trzecich jest odpowiednio wysoka,

• w pozostałych krajach strefy (unii), w których produkuje się ten towar cenowa elastyczność jego podaży jest wysoka.

Siła tego efektu będzie zależeć od wysokości czynników omówionych wcześniej (efekt kreacji). Ponadto efekt ten może być anulowany, jeżeli eksporterzy z krajów trzecich obniżą ceny towarów eksportowanych do krajów strefy (unii). Zdecydują się na to zwłaszcza wtedy, gdy silnie ograniczony zostanie ich eksport, gdy duże znaczenie ma dla nich ten rynek, a trudno znaleźć rynki alternatywne oraz gdy jest niska ich elastyczność podaży na eksport do tej strefy (unii). W takiej sytuacji poprawi się terms of trade kraju importera.

Pozataryfowe narzędzia polityki handlowej

Pojęcie i klasyfikacja narzędzi pozataryfowych

Do pozataryfowych narzędzi polityki handlowe zaliczamy wszystkie pozacelne środki tej polityki. Są to takie instrumenty, które ograniczają lub zniekształcają handel międzynarodowy, zmieniają jego strukturę geograficzną i towarową. Narzędzia pozataryfowe w ujęciu historycznym są środkami nowszymi w stosunku do cła. Występowały one również w przeszłości (epoka merkantylizmu), jednak nie w tak szerokiej skali. Współcześnie rozwinęły się wraz z liberalizacją stawek celnych po II wojnie światowej. Często bowiem redukcji ceł towarzyszyło wprowadzenie innych barier handlowych. Dopiero w ostatnich latach, w wyniku porozumień zawartych w ramach tzw. Rundy Tokijskiej, a zwłaszcza Rundy Urugwajskiej ich rola zmniejszyła się. Liczba narzędzi pozataryfowych jest ogromna. Jest to zróżnicowana grupa środków, często nieporównywalnych, wywołujących różne skutki. Z tego powodu ich klasyfikacja jest bardzo utrudniona. Próbowano je klasyfikować wg różnych kryteriów, np. celu ich wprowadzania, mechanizmu funkcjonowania, ich wpływu na gospodarkę, częstotliwości ich występowania itp.

Według szerokiego, uniwersalnego kryterium (wpływ środków pozataryfowych na strukturę towarową, wolumen handlu i kierunku handlu zagranicznego) możemy wyróżnić trzy typy środków pozacelnych. Są to:

I - środki bezpośrednio oddziałujące na handel międzynarodowy,

II - środki pośrednio dyskryminujące,

III - środki ogólnogospodarcze nie wpływające bezpośrednio na handel.

Jeżeli chodzi o typ I, to podzielono je na środki oddziałujące na import oraz eksport. Wyróżniono tam również - w każdej z tych grup - środki ilościowe i działające poprzez koszty i ceny. Ten ostatni podział zastosowano również w typie II.

Klasyfikacja GATT z 1985r (uwzględniająca w szczególności relacje środków pozataryfowych do produkcji krajowej) wyodrębnia pięć kategorii narzędzi pozacelnych.

Są to :

I - udział państwa w handlu (pomoc rządu, cła wyrównawcze, zakupy rządowe, handel państwowy, monopol państwa),

II - cła i administracyjne postępowanie przy imporcie (cła antydumpingowe, wartościowanie celne, klasyfikacja, zasady pochodzenia towaru, formalności celne),

III - techniczne przeszkody (ogólne i techniczne przepisy, standardy, wymogi dotyczące testowania i certyfikatów),

IV - ograniczenia specyficzne (ograniczenia ilościowe i licencjonowanie importu, embargo, kontrola wymiany, VER, dyskryminacyjne porozumienia dwustronne itp.),

V - opłaty w imporcie (uprzednie depozyty importowe, opłaty portowe, podatki dyskryminujące, restrykcje kredytowe, podatki graniczne).

Podobna jest klasyfikacja środków pozacelnych w handlu międzynarodowym stworzona przez UNCTAD w latach osiemdziesiątych. Wyróżnia ona pięć grup:

I - ograniczenia ilościowe i specyficzne (kwoty importowe, ograniczenia eksportu itd.),

II - opłaty pozacelne (zróżnicowane podatki, depozyty, podatki graniczne itp.),

III - ogólnoekonomiczna polityka państwa, a szczególnie udział w handlu zagranicznym (subsydia i inne formy pomocy, zakupy rządowe, handel państwowy, monopol państwa, różne polityki szczegółowe itd.),

IV - procedury celne i postępowanie administracyjne (wartościowanie dla potrzeb celnych),

V - bariery techniczne (przepisy zdrowotne i sanitarne, standardy jakościowe, bezpieczeństwa, przepisy dotyczące opakowania i oznakowania itp.).

W polskie literaturze ekonomicznej najczęściej narzędzia pozataryfowe dzieli się na dwie grupy; a mianowicie środki parataryfowe i pozostałe środki pozataryfowe. Pierwsze z nich oddziałują na handel zagraniczny głównie poprzez podwyższanie ceny importowanych towarów. Dają więc analogiczny efekt, jak cła. Druga grupa narzędzi (pozostałe) oddziałuje natomiast przede wszystkim na rozmiary handlu zagranicznego.

Główne narzędzia pozataryfowe

Subwencje eksportowe

Subwencje (subsydia) eksportowe są to wszelkie ulgi dla producentów krajowych udzielane przez państwo w celu zachęcenia ich do zwiększenia eksportu. Powodują one zwiększenie ich konkurencyjności na rynkach zagranicznych (bez ograniczania ich zysku). Jest to jednak element nielojalnej konkurencji. Subwencje eksportowe- w odróżnieniu od wielu innych barier pozataryfowych- nie ograniczają, lecz zwiększają obroty towarowe (eksport).

Subwencje mogą mieć charakter bezpośredni i pośredni. Pierwsze z nich są wypłacane bezpośrednio eksporterom przez państwo w różnych formach. Mogą to być : określona suma w zależności od wielkości eksportu (ilości lub wartości), zwrot eksporterowi różnicy między ceną krajową (wyższą) a światową (niższą) lub zwrot wydatków na sfinansowanie niektórych przedsięwzięć związanych z eksportem (np. koszty badań rynku, transportu itp.). Subwencje pośrednie udzielane są w formie różnych ulg, które obniżają koszty produkcji eksportera i zwiększają jego zyski. Często mają one bardzo ukryty charakter. Do nich zaliczmy: ulgi o charakterze fiskalnym(np. niższe podatki od zysków, płac, odliczanie niektórych wydatków od zysku brutto, przyspieszona amortyzacja, zwrot cła za niezbędny import itp.), ulgi o charakterze fiskalno-kredytowym (np. niskooprocentowane kredyty na produkcję eksportową, udzielanie gwarancji kredytowych itd.), stosowanie przesunięć umożliwiających osiągnięcie eksporterowi zysków w innych dziedzinach (np. możliwość podnoszenia cen na rynku wewnętrznym), wydatki państwa na zbieranie i rozpowszechnianie informacji o rynkach zagranicznych, utrzymywanie za granicą ośrodków informacji handlowej.

Występują różnorodne przyczyny subwencjonowania (ma ono miejsce wtedy, gdy państwo jest zainteresowane wzrostem eksportu, a jest on mało konkurencyjny). Najczęściej wynikają z dążenia państwa do:

• upłynnienia nadwyżek produkcji (nadprodukcja towarów na rynku krajowym),

• większego stopnia wykorzystania czynników wytwórczych (np. występuje duże bezrobocie),

• zwiększenia skali produkcji (w celu poprawy jej efektywności),

• poprawy sytuacji w bilansie płatniczym (duży deficyt).

Czasem państwo subwencjonuje, bo inne państwa również udzielają subwencji eksportowych.

Subwencje eksportowe są efektywne (ich stosowanie jest skuteczne), jeżeli są spełnione określone warunki. Po pierwsze, państwa do których eksport jest kierowany nie stosują środków neutralizujących, np. opłat wyrównawczych, które uniemożliwią sprzedaż towaru po niższej cenie. Po drugie, musi być wysoka elastyczność podaży krajowej oraz popytu zagranicznego. Jeżeli te warunki nie są spełnione, to mamy do czynienia jedynie z przeniesieniem dochodu narodowego za granicę (finansowanie tańszej konsumpcji za granicą) oraz pogorszeniem się sytuacji w bilansie płatniczym (spada terms of trade).

Bez względu na to, czy subwencje są skuteczne czy nie wywołują negatywne skutki. Są to:

• wzrost inflacji (stymulując eksport państwo działa proinflacyjnie),

• niekorzystna redystrybucja dochodu narodowego (na rzecz producentów krajowych, a także - w przypadku ich nieskuteczności- zagranicy),

• osłabienie skłonności do innowacyjności, przedsiębiorczości, rozwoju postępu naukowo-technicznego itp.,

• wzrost wydatków z budżetu państwa, które można by przeznaczyć na inne cele (może dojść do powiększenia deficytu budżetowego).

Subwencje eksportowe przechodzą ewolucję. Nie ulega wątpliwości, że zastępują one cła. Zmienia się także ich charakter z powodu przejścia od subwencji bezpośrednich do pośrednich. Są bardziej ukryte, trudniejsze do uchwycenia. Ich stosowaniu przeciwstawiał się GATT, a ostatnio WTO. Tylko niektóre z nich są dozwolone.

Opłaty wyrównawcze

Mają na celu podtrzymanie wysokich cen rynku wewnętrznym na określone produkty. Ich wprowadzenie może wynikać z chęci rozwoju jakiejś gałęzi ze względów strategicznych, zapewnienia producentom wysokich dochodów, z konieczności poprawy sytuacji w bilansie płatniczym, zmniejszenia deficytu w budżecie państwa itd. Zadaniem tych opłat jest wyrównywanie różnicy pomiędzy niską ceną zagraniczną a wysoką ceną krajową (podniesienie ceny zagranicznej do ceny krajowej). Stosowane są zamiast cła lub (najczęściej) jako ich uzupełnienie.

Opłaty wyrównawcze - z punktu widzenia ich skuteczności - mają określone zalety. W porównaniu z cłami są one zmienne i zawsze wyrównują poziom cen (krajowych i zagranicznych). W przypadku ceł tak nie jest. Znaczne obniżenie ceny zagranicznej (np. w okresie niskiej koniunktury) może spowodować, że towar zagraniczny stanie się konkurencyjny na rynku krajowym. Zmniejsza się bowiem wysokość cła, którą oblicza się jako procent w stosunku do wartości. Opłaty wyrównawcze są więc bardzo skuteczne. Dla zagranicznego eksportera są trudną barierą do pokonania. Nie może on obniżyć ceny, aby wejść na rynek. Powodują także szybki wzrost produkcji krajowej. Możliwość ich regulowania jest większa niż w przypadku cła. W ostatnich latach zaszły jednak w tym względzie zmiany. Ich stosowania zakazują porozumienia międzynarodowe.

Stosowanie opłat wyrównawczych przynosi jednak także negatywne skutki. Do najważniejszych z nich możemy zaliczyć: osłabienie konkurencyjności gospodarki krajowej, umożliwianie utrzymania się na rynku względnie mało efektywnych producentów, stymulowanie wzrostu produkcji krajowej, która może prowadzić do powstania znacznych nadwyżek produkcyjnych (często pojawia się więc konieczność subsydiowania ich eksportu) oraz wzrost cen dla konsumentów krajowych (transfer dochodów od konsumentów do producentów).

Dodatkowe opłaty nakładane na import

Są to opłaty stosowane z różnych przyczyn, a mianowicie:

• opłaty ze względów fiskalnych (dotyczą głównie dóbr nie produkowanych w kraju lub artykułów luksusowych),

• opłaty specjalne, np. manipulacyjne, administracyjne, statystyczne itp. (mogą występować z przyczyn fiskalnych, chęci ochrony rynku, poprawy sytuacji w bilansie płatniczym itd.),

• dopłaty do ceł, głównie w celu poprawy sytuacji w bilansie płatniczym.

Opłaty pełnią więc podobna funkcję, jak cła. Można ich uniknąć podwyższając poziom stawek celnych, ale w praktyce tego się nie stosuje. W ten sposób unika się ustalania ceł na wysokim poziomie, co byłoby nie najlepiej odbierane przez inne państwa czy organizacje międzynarodowe Dodatkowe opłaty nakładane na import mają ponadto charakter autonomiczny.

Ograniczenia ilościowe

Są to wszelkie posunięcia państwa, które mają na celu ograniczenie wielkości importu bądź eksportu. Ograniczenia te mogą mieć charakter ilościowy lub wartościowy. Przybierają postać limitów, kontyngentów, licencji itp. Mogą być stosowane na różnym poziomie. W skrajnym przypadku limit (kontyngent) może wynosić zero. Wtedy mamy do czynienia z zakazem importu (embargo). Może być wyższy od poziomu importu, jaki byłby możliwy, gdyby tych ograniczeń nie było. Kontyngent taki jest więc fikcją.

Wyróżniamy następujące rodzaje kontyngentów:

• globalne lub przyznawane poszczególnym krajom,

• autonomiczne lub umowne,

• sztywne lub elastyczne (uwzględniają możliwość zwiększenia importu w trakcie ich obowiązywania).

Przyczyny stosowania ograniczeń ilościowych importu są podobne, jak w przypadku innych narzędzi, głównie ceł. Są to przede wszystkim ochrona produkcji krajowej przed konkurencją zagraniczną oraz poprawa sytuacji w bilansie płatniczym. W stosunku do ceł ograniczenia ilościowe umożliwiają jednak bezpośrednią regulację wielkości importu. Należy także pamiętać, że nie przyniosą one dochodu budżetowi państwa (zyskuje posiadacz licencji importowej). Ekonomiczne skutki ograniczeń ilościowych importu są następujące:

• podnoszą poziom cen, gdyż ograniczają podaż przy danym popycie,

• stymulują wzrost produkcji krajowej (mniejszy import) chociaż przyczyniają się do osłabienia jej konkurencyjności, rozwoju postępu naukowo-technicznego itd..,

• maja pozytywny wpływ na bilans płatniczy, zmniejsz się import przy danym eksporcie (jeżeli inne kraje nie wprowadzą środków odwetowych),

• mogą przyczynić się do poprawy terms of trade (pod warunkiem, że ograniczenia importu spowodują spadek cen, a więc gdy są one znaczne.

Dobrowolne ograniczenia eksportu

Są to ograniczenia w stosunku do eksportu, tzw. VER (Voluntary Export Restraint). Polegają na tym, że eksportujący dany towar zobowiązuje się wobec importera,że jego eksport w ciągu roku nie przekroczy określonej kwoty. Ograniczenia te są stosowane najczęściej na żądanie importera, dlatego określenie „dobrowolne” nie odzwierciedla istoty zjawiska i może być mylące. Porozumienia te są zawierane dlatego, że w sytuacji, gdyby dany kraj eksporter odrzucił propozycję negocjacji, to mógłby się spotkać z bardziej dotkliwymi ograniczeniami ze strony importera o charakterze autonomicznym. Mogą więc być także atrakcyjne dla kraju eksportującego dany towar, a ponadto w dużym stopniu redukują element niepewności w bilateralnych stosunkach handlowych.

Do porozumień takich dochodzi najczęściej w przypadku tych towarów, których produkcja w kraju importera przechodzi poważny kryzys. Nadmierny import mógłby wtedy spowodować całkowite załamanie danej gałęzi, co wywołałoby poważne skutki ekonomiczne, społeczne i polityczne. W przeszłości dotyczyły one takich produktów, jak tekstylia, stal i wyroby stalowe, samochody, elektronika. Na większą skalę pojawiły się w latach siedemdziesiątych jako odpowiedź na recesję gospodarczą, największą od zakończenia II wojny światowej. Stosowane były również latach osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych. Ograniczenia ilościowe w eksporcie mogą mieć również inny charakter. Mogą być rzeczywiście dobrowolne, ale tylko w wyjątkowych sytuacjach, np. dla ograniczenia eksportu towarów, które w danym kraju są deficytowe. W praktyce miało to miejsce w dawnych krajach socjalistycznych, a także w niektórych krajach państwach rozwijających się. Inny przykład to ograniczenia eksportu ze względów bezpieczeństwa (np. broni) lub ze względów politycznych (jako środek retorsji wobec jakiegoś kraju).

Protekcjonizm wewnętrzny

Związany jest z polityką regionalną, socjalną, przemysłową itd. Wiele przedsięwzięć (środków) w ramach tych polityk ma wyraźnie na celu wywołanie określonych skutków w wymianie międzynarodowej. Na przykład, wspierając regiony zacofane gospodarczo państwo stosuje ulgi podatkowe, udziela tańszych kredytów itp., co równocześnie przyczynia się do wzrostu eksportu.

Handel państwowy

W wielu krajach, zwłaszcza rozwijających się, istnieje monopol państwowy w handlu. Obejmuje on mniejszy lub większy zakres towarów, a także import. Stanowi barierę pozataryfową, jeżeli dany monopol preferuje produkt krajowy kosztem produktu importowanego. Preferencje te są odpowiednikiem ograniczeń ilościowych importu.

Zakupy rządowe

Są to tzw. zamówienia publiczne. Ich udział w produkcie krajowym brutto w ostatnich latach znacznie wzrósł. Są barierą pozataryfową w sytuacji, kiedy rząd preferuje zakupy krajowe, nawet jeśli oferowana przez krajowych cena jest wyższa od ceny oferowanej przez producentów zagranicznych.

Ograniczenia dewizowe

Jest to bardzo restrykcyjny środek stosowany przez państwo, które w ten sposób kontroluje całość obrotów z zagranicą (dotyczy także obrotu kapitałowego). Skutki ich stosowania dla gospodarki są poważniejsze niż w przypadku ograniczeń ilościowych importu.

Ograniczenia biurokratyczne

Maja na celu ograniczenie importu. Mogą to być: bariery techniczne (przepisy i normy dopuszczające towar na rynek), przepisy dotyczące bezpieczeństwa (sanitarne itp.), ochrony środowiska naturalnego, sposobu dokonywania odprawy celnej (np.ograniczenie ilości punktów odpraw) itp. Pełnią rolę barier pozataryfowych, kiedy podobne przepisy dla produktów krajowych są bardziej liberalne.

Podwyższenie podstawy wymiaru cła

Dokonuje się różnorodnych manipulacji, aby cena, która jest podstawą wymiaru cła była wyższa od rzeczywistej ceny zakupu. Może to być cena standardowa, cena minimalna, cena obowiązująca w kraju, a nie za granicą itp.

1

13

---