POLITYKA EKOLOGICZNA I JEJ NARZĘDZIA

Elementy polityki ekologicznej pojawiły się w niektórych krajach w latach sześćdziesiątych. Wydaje się jednak, że największy wpływ na rozwój (szczególnie w krajach rozwiniętych) kompleksowej i spójnej polityki ochrony środowiska miały: raport U'Thanta (1969), raport Klubu Rzymskiego "Granice wzrostu" (1972, wyd. polskie 1973) oraz Konferencja Sztokholmska w sprawie ratowania środowiska Ziemi (1972). Dodatkowym impulsem rozwoju polityki ekologicznej był kryzys paliwowo-energetyczny z roku 1973.

Istnieje pewna grupa specjalistów, którzy przeciwstawiają się wszelkiej interwencji państwa i twierdzą, że wolny rynek lepiej niż państwo rozwiązuje problemy ochrony środowiska i zasobów naturalnych.

Kanadyjski Frazer Institute przedstawił w jednej ze swoich prac pogląd, że ceny wolnorynkowe i prawa własności pozwalają łatwiej, lepiej i bardziej efektywnie osiągać cele ekologiczne niż jakiekolwiek regulacje administracyjne z zewnątrz. Chociaż socjalistyczne mrzonki załamały się totalnie, to jednak w Ameryce żyją one nadal w akademiach i ruchach obrońców środowiska naturalnego. Aktywiści tych ruchów proponują różne kolektywistyczne panacea dla rozwiązywania problemów i pseudoproblemów. Wysiłki ich zmierzają do ustanowienia jakiegoś typu gospodarki regulowanej i kontrolowanej z zewnątrz. Biurokratyczna kontrola nad gospodarką nie jest konieczna dla ochrony środowiska. Według uczonych z Frazer Institute nie ma sprzeczności między celami środowiskowymi a wzrostem gospodarczym, pod warunkiem jednak, że sprawy podda się swobodnej regulacji rynkowej. Prywatni właściciele i biznesmeni mają więcej wyobraźni o przyszłych celach rozwoju i sposobach zachowania środowiska dla przyszłych generacji niż politycy. Efekty gospodarki wolnorynkowej nie zawsze są doskonałe, ale nawet formalnie precyzyjna interwencja państwa jest jeszcze mniej doskonała. Możemy rozwiązać problemy środowiskowe opierając się na tych samych zachowaniach i motywacjach, które doprowadzają gospodarkę do rozkwitu. To jest najgłębszym przesłaniem teorii liberalnych i skrajnie liberalnych. Uważa się, że jeśli mechanizmy rynkowe sprawdziły się w rozwiązywaniu problemów wzrostowych, będą równie dobre w rozwiązywaniu problemów środowiskowych. Kluczem do rozwiązania problemów środowiska jest ustalenie praw własności na wszystkie dobra przyrody.

Większość nie podziela jednak tego poglądu. Warto choćby nadmienić, że nie jest prawdą, jakoby problemy rozwoju gospodarczego w państwach wysoko rozwiniętych rozwiązał sam rynek, gdyż we wszystkich krajach mechanizm rynkowy współistniał z regulacjami państwowymi. Po drugie nie jest prawdą, że gospodarka regulowana tworzy nierozwiązywalne problemy ekologiczne, gdyż skądinąd wiadomo, że właśnie w krajach uprzemysłowionych o gospodarce rynkowej zanieczyszczenie osiągnęło dramatyczny stan i dopiero ostatnie lata przyniosły znaczną poprawę w wyniku zdecydowanego działania państwa i różnych jego agend. Stan środowiska jest bardziej funkcją ogólnego rozwoju gospodarczego niż różnic ustrojowych i systemowych.

Przegląd istniejącej sytuacji wskazuje, że szeroko rozumiana sfera gospodarowania zasobami naturalnymi jest przedmiotem polityki rządów i interwencja państwa w tym obszarze, mimo dominacji własności prywatnej, sięga głęboko - państwo przyjmuje na siebie regulację tej sfery od bodźców ekonomicznych począwszy, na własności zasobów skończywszy. W krajach wysoko rozwiniętych w sektorze gospodarowania zasobami przyrody nie istnieje pytanie o potrzebę interwencjonizmu państwa. Dylemat ten został rozstrzygnięty przez teorię i praktykę. Jeśli sprawa roli państwa jest poruszana w literaturze profesjonalnej, to tylko w aspekcie form (instrumentów) interwencji, jej zasięgu i skuteczności. Państwo powinno ustalać ekologiczne parametry rozwoju i sprawiedliwego podziału, wyznaczające granice działania wolnego rynku. Prywatne przedsiębiorstwa powinny działać w sposób wolnorynkowy, ale w ramach tych granic.

1. POJĘCIE POLITYKI EKOLOGICZNEJ

Polityka ekologiczna (ochrony środowiska, środowiskowa, sozologiczna) oznacza zarazem dyscyplinę naukową i działalność praktyczną.

Według F.Piontka polityka ekologiczna jako dyscyplina naukowa jest nauką o kierowaniu działalnością w zakresie ochrony środowiska, czyli określa jak organizować, planować i zarządzać procesami ochrony środowiska i jak te procesy włączać w działalność społeczno-gospodarczą, aby zapewnić skuteczność i efektywność ekonomiczną tych procesów. W wymiarze praktycznym polityka ekologiczna oznacza kierowanie przez władze określonych szczebli procesami ochrony środowiska, określeniu celów zapewniających reprodukcję zasobów środowiska oraz środków i warunków do ich realizacji.

B.Poskrobko określa politykę ekologiczną jako świadomą i celową działalność państwa, która polega na racjonalnym kształtowaniu środowiska przyrodniczego poprzez jego właściwe użytkowanie i ochronę, w oparciu o poznane prawa przyrodnicze, ekonomiczne i społeczne.

F.Piontek wyraża zarazem pogląd, że polityka ekologiczna jest odrębną dziedziną aktywności państwa (i dziedziną naukową) obok polityki społecznej i gospodarczej, mającą jednakże w znacznym zakresie związki z dwoma ostatnimi dziedzinami polityki. Za uznaniem polityki ekologicznej za odrębną dziedzinę polityki przemawia fakt, że zagadnienia ochrony środowiska umiejscowione są w trzech sferach rzeczywistości: przyrodniczej, społeczno-kulturowej i ekonomicznej. W dokumencie "Polityka ekologiczna państwa", przyjętym w 1991 r. przez Sejm, przyjmuje się zasadę równorzędności polityki ekologicznej, gospodarczej i społecznej.

Inni autorzy uważają jednak, że polityka ekologiczna powinna być uznana za jedną ze szczególnych dyscyplin polityki społecznej. Np zagrożenia ekologiczne dotyczą przede wszystkim podstawowych dla człowieka wartości, jakimi są życie i zdrowie. Wobec takiego stanu działalność zmierzająca do ochrony zdrowia społeczeństwa - w ramach polityki społecznej - powinna uwzględniać patogenne wpływy zagrożeń ekologicznych i zmierzać do ich ograniczania i eliminowania, a polityka ekologiczna - korzystać z informacji dostępnych np. służbie zdrowia. Nie wyczerpuje to oczywiście licznych związków między politykę społeczną i ekologiczną.

Najpowszechniejszym poglądem jest jednak przekonanie, że polityka ochrony środowiska jest częścią polityki ekonomicznej. Uzasadnieniem takiego stanowiska przedstawiono poniżej.

Ochrona środowiska musi spełniać dwa warunki:

• skuteczności osiągania zaprogramowanych celów,

• efektywności ekonomicznej.

Drugi z warunków wiąże w sposób oczywisty politykę ekologiczną z polityką ekonomiczną. Ma to swój wyraz w tendencji, aby środki naprawy i unikania szkód miały przeważnie charakter ekonomiczny, czyli wchodziły do zbioru środków polityki ekonomicznej. Mechanizmy służące realizacji celów polityki ekologicznej przy wykorzystaniu sił rynkowych działających w gospodarce pozwalają na znalezienie najmniej kosztownego podejścia do nowych, narastających zagrożeń środowiska. Ignorowanie kosztów ochrony środowiska prowadzi do przeciążenia budżetu oraz wzrostu kosztów środowiskowych obciążających gospodarkę. W epoce dążeń do zwiększenia międzynarodowej konkurencyjności gospodarki system bodźców może przynieść wielkie oszczędności i wzrost wydajności.

Warunek pierwszy natomiast wiąże politykę ekonomiczną i ekologiczną, ponieważ głównie działalność gospodarcza jest zagrożeniem środowiska przyrodniczego, wobec czego trzeba ją organizować w sposób minimalizujący to zagrożenie, a jednocześnie skuteczne osiąganie celów ochrony środowiska sprzyja osiąganiu celów polityki ekonomicznej. Np. wspieranie wprowadzania technologii materiałooszczędnych, energooszczędnych przyspiesza postęp techniczny, zwiększa konkurencyjność eksportu; ochrona środowiska rozumiana jako skierowanie rozwoju gospodarczego w nurty minimalizujące negatywne oddziaływania na środowisko, łagodzi lub usuwa bariery rozwoju, sprzyjając utrzymywaniu pozytywnych trendów gospodarczych.

Osiągnięcie pożądanego stanu środowiska jako całości i poszczególnych jego elementów wymaga przede wszystkim zmniejszenia emisji poszczególnych zanieczyszczeń, a także dążenia do bardziej racjonalnej, oszczędnej eksploatacji zasobów przyrody. W tym celu niezbędne jest określenie zadań dla poszczególnych dziedzin gospodarki, które ujęte być powinny jako immanentna część polityk sektorowych. Realizacja celów polityki ekologicznej oznacza usuwanie lub łagodzenie ekologicznych barier gospodarowania. Jeśli zwrócimy uwagę na trzy czynniki wzrostu gospodarczego: pracę, ziemię i kapitał, to okazuje się, że degradacja środowiska prowadzi do powstawania ilościowych i jakościowych barier wykorzystania tych czynników. W obrębie czynnika pracy np. powoduje zwiększenie zachorowalności, pogorszenie warunków wypoczynku, w obrębie czynnika kapitału rosnące koszty związane z przyspieszoną korozją budowli i urządzeń, w zakresie czynnika ziemi koszty związane z malejącą produktywnością ekosystemów rolnych i leśnych, pogorszeniem jakości zasobów odnawialnych, szybciej rosnącymi trudnościami technicznymi i ekonomicznymi w pozyskiwaniu zasobów nieodnawialnych z coraz trudniej dostępnych złóż itp.

Jednocześnie włączenie polityki ekologicznej w ramy polityki ekonomicznej podkreśliłoby, że możliwe jest przezwyciężenie dylematu między ochroną a rozwojem.

Politykę ekologiczną podzielić można na trzy składowe. Są nimi:

• polityka zanieczyszczenia środowiska,

• polityka eksploatacji zasobów naturalnych (odnawialnych i nieodnawialnych),

• polityka ochrony przyrody zajmująca się optymalnym wykorzystaniem zasobów środowiska dla rekreacji, czasu wolnego, walorów estetyczno-psychologicznych i naukowo -dydaktycznych środowiska oraz zachowaniem zagrożonych współcześnie elementów przyrody ożywionej i krajobrazu dla przyszłych pokoleń.

Polityka ekologiczna może mieć charakter reaktywny lub prewentywny. Polityka reaktywna ma na celu eliminację lub minimalizację emisji zanieczyszczeń i odpadów poprodukcyjnych i pokonsumpcyjnych zgodnie z zasadą "end of pipe". Efektem jest postęp techniczny w zakresie metod ochrony środowiska. Natomiast polityka prewentywna (zapobiegawcza) polega na stymulowaniu rozwoju czystych technologii, prowadząc do strukturalnych przemian w gospodarce wyrażających się spadkiem udziału działalności surowco- i energochłonnych, a zarazem powodujących powstawanie wielkich ilości zanieczyszczeń.

Istotny wpływ na charakter i cele polityki ekologicznej mają także założenia ideowe i etyczne. Podstawą zróżnicowanego podejścia do problemów ochrony środowiska jest stosunek do:

• relacji między człowiekiem a innymi formami życia biologicznego i przyrody nieożywionej,

• sposobu traktowania potrzeb społeczno-gospodarczych i sposobu ich zaspokajania.

2. FUNKCJE I CELE POLITYKI EKOLOGICZNEJ

Podmiotem polityki ekologicznej jest państwo. Jego politykę prowadzą centralne organy władzy państwowej i administracji rządowej, na szczeblu regionalnym - terenowe organy administracji rządowej o właściwościach ogólnych i szczególnych oraz samorządy lokalne.

Przedmiotem polityki ekologicznej jest środowisko przyrodnicze oraz jego odpowiednia jakość z punktu widzenia potrzeb biologicznych, psychospołecznych i gospodarczych.

Funkcje polityki ekologicznej są następujące:

• określanie celów ochrony,

• określanie głównych warunków osiągnięcia celów,

• przewidywanie przeszkód uniemożliwiających spełnienie owych warunków,

• wskazanie najkorzystniejszych sposobów osiągnięcia wytyczonych celów.

Jak wspomniano założenia ideowe, etyczne polityki ekologicznej mogą wpływać na niejednoznaczne określenie celów. Można jednak określić uniwersalne, ogólne cele polityki ekologicznej. Zaliczyć do nich można:

• ochronę różnorodności biologicznej (rozumianej jako bogactwo genetyczne, gatunkowe i ekologiczne warunkujące przede wszystkim utrzymanie podstawowych procesów ekologicznych w skalach od lokalnej do globalnej);

• takie gospodarowanie zasobami przyrody, które zapewni ich długotrwałe użytkowanie oraz służy zachowaniu naturalnego i kulturowego krajobrazu,

• ochronę życia oraz fizycznego i psychicznego zdrowia ludzkiego,

• poprawę jakości życia.

Jednocześnie zaobserwować można następującą transformację polityki ekologicznej i jej celów:

• od rozwiązywania problemów bieżących do problemów związanych z kumulacją negatywnych oddziaływań na środowisko,

• od przeciwdziałania zagrożeniom wyraźnie zlokalizowanym przestrzennie i krótkookresowym do unikania zagrożeń globalnych i długookresowych,

• od zajmowania się szkodami wyraźnymi i jednoznacznymi do zagrożeń "ukrytych", słabo wyrażonych i obarczonych bliżej nieokreślonym prawdopodobieństwem wystąpienia.

3. ZASADY POLITYKI EKOLOGICZNEJ

Podstawową zasadą jest zasada zrównoważonego rozwoju, której głównym założeniem jest takie prowadzenie polityki i działań w poszczególnych sektorach gospodarki i życia społecznego, aby zachować zasoby i walory środowiska w stanie zapewniającym trwałe, nie doznające uszczerbku, możliwości korzystania z nich zarówno przez obecne jak i przyszłe pokolenia, przy jednoczesnym zachowaniu trwałości funkcjonowania procesów przyrodniczych oraz naturalnej różnorodności biologicznej na poziomie krajobrazowym, ekosystemowym, gatunkowym i genowym. Istotą zrównoważonego rozwoju jest równorzędne traktowanie racji społecznych, ekonomicznych i ekologicznych, co oznacza konieczność integrowania zagadnień ochrony środowiska z polityką w poszczególnych dziedzinach gospodarki.

Drugą jest zasada przezorności. Zasada ta przewiduje, że rozwiązywanie pojawiających się problemów powinno następować po "bezpiecznej stronie", tj. odpowiednie działania powinny być podejmowane już wtedy, gdy pojawia się uzasadnione prawdopodobieństwo, że problem wymaga rozwiązania, a nie dopiero wtedy, gdy istnieje pełne tego naukowe potwierdzenie. Pozwala to unikać zaniechań wynikających z czasochłonnych badań, braku środków lub zachowawczego działania odpowiedzialnych osób bądź instytucji. Związana z nią zasada wysokiego poziomu ochrony środowiska zakłada, że stosowanie zasad prewencji i przezorności powinno być ukierunkowane na wysoki i bezpieczny dla zdrowia ludzkiego poziom ochrony środowiska. Trzeba zauważyć, że zasada przezorności została wprowadzona w 1992 przez Traktat z Maastricht do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejska.

Trzecią jest zasada integracji polityki ochrony środowiska z politykami sektorowymi. Oznacza ona obowiązek uwzględnienia w politykach sektorowych celów ekologicznych na równi z celami gospodarczymi i społecznymi.

Zasadą czwartą jest zasada równego dostępu do środowiska przyrodniczego. Ujmowana jest ona w następujących kategoriach:

• sprawiedliwości międzypokoleniowej - zaspokajania potrzeb materialnych i cywilizacyjnych obecnego pokolenia z równoczesnym tworzeniem i utrzymywaniem warunków do zaspokajania potrzeb przyszłych pokoleń;

• sprawiedliwości międzyregionalnej i międzygrupowej - zaspokajania potrzeb materialnych i cywilizacyjnych społeczeństw, grup społecznych i jednostek ludzkich w ramach sprawiedliwego dostępu do ograniczonych zasobów i walorów środowiska, wraz z równoprawnym traktowaniem potrzeb ogólnospołecznych z potrzebami społeczności lokalnych i jednostek;

• równoważenia szans pomiędzy człowiekiem a przyrodą, poprzez zapewnienie zdrowego i bezpiecznego funkcjonowania (w sensie fizycznym, psychicznym, społecznym i ekonomicznym) jednostek ludzkich przy zachowaniu trwałości podstawowych procesów przyrodniczych wraz ze stałą ochrona różnorodności biologicznej.

Piątą jest zasada regionalizacji, która oznacza m. in.:

• rozszerzenie uprawnień dla samorządu terytorialnego i wojewodów do ustalania regionalnych opłat, normatywów, ulg i wymogów ekologicznych wobec jednostek gospodarczych;

• regionalizowanie ogólnokrajowych narzędzi polityki ekologicznej w odniesieniu do trzech rodzajów obszarów:

• obszarów silnie przekształconych i zdegradowanych lub zagrożonych degradacją,

• obszarów o wysokich walorach przyrodniczych (z przewagą funkcji ochronnych, naukowych i rekreacyjnych oraz znaczącą rolą leśnictwa i ekologicznego rolnictwa),

• obszarów pośrednich (z przewagą intensywnego rolnictwa i umiarkowanie rozwijanego przemysłu, przede wszystkim przetwórczego);

• skoordynowanie polityki regionalnej z regionalnymi ekosystemami w Europie (Morze Bałtyckie i strefy przybrzeżne, tereny górskie i podgórskie, doliny rzeczne i obszary wodno-błotne, szczególnie w strefach przygranicznych).

Szóstą zasadą jest zasada uspołecznienia. Zasada ta powinna być realizowana poprzez stworzenie instytucjonalnych, prawnych i materialnych warunków do udziału obywateli, grup społecznych i organizacji pozarządowych w procesie kształtowania modelu zrównoważonego rozwoju, przy jednoczesnym rozwoju edukacji ekologicznej, rozbudzaniu świadomości i wrażliwości ekologicznej oraz kształtowaniu nowej etyki zachowań wobec środowiska.

Siódma zasada to "zanieczyszczający płaci". Oznacza ona, że pełną odpowiedzialność, w tym materialną, za skutki zanieczyszczania i stwarzania innych zagrożeń dla środowiska ponosić powinien sprawca, tj. na jednostki użytkujące zasoby środowiska. Zasada ta będzie się także odnosić do uciążliwości powodowanych procesami konsumpcji, szczególnie w sytuacji, gdy konsument ma możliwość wyboru mniej zagrażających środowisku dóbr konsumpcyjnych. Instrumenty wymuszające realizację tej zasady będą modyfikowane tak, by w perspektywie osiągnąć stan w którym, zapewniona będzie realizacja przedsięwzięć ochronnych w procesach produkcyjnych oraz minimalizowane będą zagrożenia dla środowiska wynikające z wprowadzaniem do obrotu substancji i wyrobów niebezpiecznych.

Kolejną zasadą polityki ochrony środowiska jest zasada prewencji. Zakłada ona, że przeciwdziałanie negatywnym skutkom dla środowiska powinno być podejmowane na etapie planowania i realizacji przedsięwzięć w oparciu o posiadaną wiedzę, wdrożone procedury ocen oddziaływania na środowisko oraz monitorowanie prowadzonych przedsięwzięć. Oznacza to, także że przy wyborze środków zapobiegawczych oraz sposobów likwidacji skutków określonych procesów lub zdarzeń, a także przy podziale dostępnych środków na ochronę środowiska, preferencje będą uzyskiwały działania w następującym porządku hierarchicznym:

1. zapobieganie powstawaniu zanieczyszczeń i innych uciążliwości, tj. działanie na rzecz przebudowy modelu produkcji i konsumpcji w kierunku zmniejszania presji na środowisko,

2. zamykanie obiegu materiałów i surowców, odzysk energii, wody i surowców oraz gospodarcze wykorzystanie odpadów zamiast ich składowania,

3. zintegrowane podejście do ograniczania i likwidacji zanieczyszczeń i zagrożeń,

4. wprowadzanie prośrodowiskowych systemów zarządzania procesami produkcji i usługami, polegające na systematycznej identyfikacji, a następnie konsekwentnej realizacji celów środowiskowych prowadzących do ograniczania oddziaływań na środowisko i zużywania jego zasobów proporcjonalnie do wielkości produkcji.

Następną zasadą polityki ekologicznej jest zasada stosowania najlepszych dostępnych technik (BAT), w tym najlepszych, uzasadnionych ekonomicznie, dostępnych technologii. Wdrażanie tej zasady powinno następować przez instrumenty prawne oraz inne mechanizmy działania (np. dobrowolne porozumienia, zalecenia, rozwój systemów zarządzania środowiskowego).

Dziesiątą zasadą jest zasada subsydiarności. Jest ona przewidziana w Traktacie o Unii Europejskiej. Zgodnie z nią Unia Europejska powinna podejmować działania wówczas, gdy cele proponowanych działań nie mogą być osiągnięte przez państwa członkowskie. W polskiej polityce ekologicznej będzie ona oznaczała stopniowe przekazywanie części kompetencji i uprawnień decyzyjnych dotyczących ochrony środowiska na właściwy szczebel regionalny lub lokalny (wojewódzki, powiatowy, gminny), tak, aby był on rozwiązywany na najniższym szczeblu, na którym może zostać skutecznie i efektywnie rozwiązany.

Jedenastą jest zasada pozwalająca na stosowanie surowszych wymagań na określonych obszarach (nazywana w Nowej polityce ekologicznej zasadą klauzul zabezpieczających). Jest ona szeroko stosowana w Unii Europejskiej. Zasada klauzul zabezpieczających umożliwia państwom członkowskim stosowanie w uzasadnionych przypadkach ostrzejszych środków w porównaniu z wymaganiami wspólnotowego prawa ekologicznego, pod kontrolą organów Wspólnoty. Stosowanie tej zasady umożliwi realizację wymienionej wyżej zasady regionalizacji oraz stosowanie adekwatnych instrumentów prawnych i ekonomicznych na obszarach silnie przekształconych i zdegradowanych.

Dwunastą jest zasada skuteczności ekologicznej i efektywności ekonomicznej. Ma ona zastosowanie do wyboru planowanych przedsięwzięć inwestycyjnych ochrony środowiska, a następnie, w trakcie i po zakończeniu ich realizacji - do oceny osiągniętych wyników. W praktyce oznacza ona potrzebę minimalizacji nakładów na jednostkę uzyskanego efektu.

4. POJĘCIE ŚRODKÓW I INSTRUMENTÓW OCHRONY ŚRODOWISKA

„Politykę ekologiczną” można traktować jako deklarację odnośnie celów i kierunków działalności państwa w dziedzinie ochrony środowiska. Do jej realizacji niezbędny jest zestaw odpowiednich narzędzi, które dzielimy na środki i instrumenty.

Środki ochrony środowiska są to narzędzia oddziaływania na różne podmioty zaangażowane w realizację polityki ekologicznej o charakterze pośrednim. Ich istnienie wywołuje pewne reakcje, lecz niekierunkowo - nie odgrywają roli norm sterujących. Ich celem jest stworzenie odpowiednich warunków funkcjonowania instrumentów ochrony środowiska.

Instrumenty ochrony środowiska natomiast narzędziami o charakterze norm sterujących, określających zadania, kierunki i sposoby działania w zakresie ochrony środowiska. Ich oddziaływanie bezpośrednio służy ochronie środowiska.

Do środków ochrony środowiska zaliczamy:

• informację ekologiczną,

• planowanie przestrzenne,

• programowanie działań ochronnych,

• środki instytucjonalne (organizację ochrony środowiska),

• badania naukowe,

• środki techniczno-technologiczne.

4. KRYTERIA WYBORU INSTRUMENTÓW:

Wybór instrumentów polityki ekologicznej opiera się i musi się opierać na wielu różnorodnych - ekologicznych, ekonomicznych, społecznych i politycznych kryteriach, ponieważ cele polityki ekologicznej muszą mieć wymiar nie tylko ekologiczny, a i musi ona uwzględniać inne cele wynikające z ogólnej polityki ekonomicznej i społecznej państwa. Należy zwrócić uwagę, że zapewnienie optymalności polityki ze względu na jedne kryteria jest często sprzeczne z innymi kryteriami. (Oczywiście czasami kryteria oceny są pokrewne, “zazębiają” się, np. kryterium prostoty ma wpływ na efektywność.) Nie da się zastosować instrumentów, które byłyby optymalne ze względu na wszystkie czy nawet większa część kryteriów. Zatem w ocenie trzeba z jednej strony uwzględniać liczne kompromisy pomiędzy różnymi celami, z drugiej konieczny jest wybór kluczowych kryteriów oceny (ich kombinacji). Wybór ten musi mieć charakter arbitralny (polityczny), ponieważ nie istnieje żadna teoria określająca jakie kryteria są najważniejsze.

Generalnie kryteria oceny polityki ekologicznej odnoszą się do następujących kwestii:

• środowiskowych (skuteczność);

• ekonomicznych (efektywność);

• społecznych, politycznych i administracyjnych (dystrybucja, akceptowalność, prostota).

Szczegółowa lista stosowanych w ocenach kryteriów jest bardzo długa. W literaturze poświęconej polityce ekologicznej wymienia się następujące kryteria:

1. Skuteczność środowiskowa. W świetle tego kryterium kluczowa jest odpowiedź na pytanie, czy za pomocą danego instrumentu można osiągnąć określony cel środowiskowy. Polityka jest skuteczna, jeśli rozwiązuje problem przed nią postawiony. Skuteczność instrumentów polityki jest określana przez ich wpływ na jakość środowiska, drogą obniżenia poziomu ingerencji (zanieczyszczenia) w środowisko bezpośrednio przez podmioty oddziałujące (emitentów), lub poprzez zbiorowe czy publiczne działania wywołane przez te instrumenty. Ocena wpływu instrumentu (czy ich jednorodnej grupy) nie jest jednak łatwa, ponieważ zakłada wiedzę na temat, jak zmniejszałaby się degradacja środowiska wyłącznie w efekcie funkcjonowania określonego instrumentu. Tymczasem w rzeczywistości wpływ na osiągnięcie danego celu może mieć cały system zróżnicowanych instrumentów, tak jak ma to miejsce w przypadku polskiego systemu ochrony powietrza (normy, decyzje, opłaty, subwencje).

2. Efektywność ekonomiczna oznacza, że instrumenty polityki ekologicznej powinny prowadzić do wdrażania rozwiązań, które zapewniają optymalny stosunek korzyści do kosztów. Oczywiście określenie czy ocena optymalności ekonomicznej rzadko jest możliwe, przede wszystkim ze względu na niedostatki informacyjne (dotyczące przede wszystkim wielkości marginalnych efektów zewnętrznych). Najczęściej więc w ocenie efektywności stosuje się mniej rygorystyczne pojęcie efektywności kosztowej, odnoszące się do minimalizacji kosztów osiągnięcia danego celu środowiskowego wyrażonego w jednostkach fizycznych.

3. Motywacja. Jest to kryterium powiązane z kryterium efektywności. Teoretycznie instrumenty ekonomiczne zapewniające optimum efektywności ekonomicznej, gwarantują zarazem ciągłą motywację do redukcji zanieczyszczenia. Instrumenty regulacji bezpośredniej stymulują ograniczanie zanieczyszczenia tylko do przyjętych norm, natomiast instrumenty ekonomiczne maja ciągły efekt stymulacyjny, jeśli tylko pojawiają się z biegiem czasu technologie obniżające krańcowe koszty redukcji zanieczyszczenia.

4. Elastyczność. Kryterium to odnosi się do swobody wyboru metody dostosowania do wymagań środowiskowych, jaką pozostawia dany instrument.

5. Efektywność administracyjna. Wprowadzanie i utrzymywanie regulacji ekologicznych wymaga wielu wysiłków praktycznych i administracyjnych ze strony władz i emitentów. Wysoki poziom kosztów wdrożenia i funkcjonowania instrumentów stanowi bezpośrednią przeszkodę w osiągnięciu celów efektywności. Elementy wpływające na efektywność administracyjną i wykonalność: ilość wymaganych informacji, poziom kosztów administracyjnych (monitoring, licencjonowanie, egzekwowanie) i transakcyjnych.

6. Prostota działania. Jest to kryterium mocno powiązane z poprzednim. Rozwiązania skomplikowane są słabo egzekwowalne, prowokują oszustwa, powodują wysokie koszty administracyjne. Złożony system instrumentów może budzić sprzeciw ze strony emitentów ze względu na trudności ze zrozumieniem i wysokie koszty obsługi, jednakże należy wziąć z drugiej strony pod uwagę, że system zbyt uproszczony, jeśli chodzi o liczbę podmiotów podlegających jego oddziaływaniu może być uznany za niesprawiedliwy.

7. Sprawiedliwość. Kryterium to oznacza dążenie do równoważenie rozkładu kosztów i korzyści pomiędzy wszystkimi zainteresowanymi stronami poprzez właściwą dystrybucję korzyści i/lub poprzez odpowiedni udział w kosztach tych, którzy korzyści odnoszą. W praktyce przedmiotem oceny jest określenie kto poniesie koszty, a kto korzyści; czy zastosować odszkodowania i środki łagodzące.

8. Minimalizacja efektów dystrybucyjnych. Efekt dystrybucyjny ponoszenia dodatkowych kosztów może być:

• regresywny - bardziej obciążone (w stosunku do całkowitych obciążeń) są wydatki uboższych gospodarstw domowych;

• progresywny - zależność odwrotna;

• neutralny - względny udział wydatków związanych z wpływem opłat ekologicznych na ceny jest mniej więcej stały, niezależnie od poziomu dochodu gospodarstw.

9. Minimalizacja efektów konkurencyjnych. W przypadku międzynarodowego zróżnicowania wymagań ekologicznych, zastosowanie ostrych “norm” ekologicznych” przez dane państwo może spowodować znaczących wzrost kosztów produkcji (a więc stanowić będzie istotne ograniczenie konkurencyjności gospodarki) w stosunku do państw, gdzie polityka ekologiczna jest łagodniejsza. Szczególnie w naszym kraju, znajdującym się w okresie transformacji, słabszym technologicznie i kapitałowo w stosunku do krajów zachodnich kryterium to ma istotne znaczenie

10. Akceptowalność polityczna. Kryterium to oznacza konieczność oceny prawdopodobieństwa wystąpienia sprzeciwu wobec zastosowania danego instrumentu polityki. Opory te mogą wynikać z wysokich kosztów, braku prostoty, klarowności i nieuwzględniania partycypacji społecznej w procesie opracowywania polityki umożliwiającej łagodzić sprzeczności między różnymi celami, kryteriami.

11. Zgodność z ramami instytucjonalnymi, czyli obowiązującymi zasadami politycznymi i ramami biurokratycznymi. Najistotniejsze subkryteria to:

• zgodność z zasadą zanieczyszczający płaci (należy w tym miejscu zwrócić uwagę na znaczne różnice interpretacji tej zasady w różnych krajach OECD);

• dążenie do deregulacji, czyli upraszczania i usprawniania procesów regulacyjnych, co oznacza nie tylko położenie nacisku na rozwiązania ekonomiczne czy rynkowe, ale np. także zmniejszanie ilości opłat, jak to miało miejsce w Holandii;

• dążenie do integracja sektorowej;

• przechodzenie od rozwiązań leczniczych do prewencyjnych.

5. REGULACJE I STANDARDY

Instrumenty regulacji bezpośredniej stanowiły pierwszoplanowe instrumenty polityki ekologicznej u zarania jej powstania (lata 60-te). I obecnie są najczęściej używane.

Instrumenty regulacji bezpośredniej (prawno-administracyjne) mają charakter prawnie ustalonych zakazów i nakazów wymuszających określone zachowania przedsiębiorstw. Obejmują one różnego rodzaju normy i standardy dotyczące wprowadzania zanieczyszczeń do środowiska, licencje i pozwolenia, określające warunki, zakres i sposób korzystania z określonych zasobów środowiska. Niedostosowanie się do nich pociąga za sobą sankcje (w tym kary pieniężne).

Instrumenty regulacji bezpośredniej mają niewątpliwy wpływ na gospodarowanie zasobami środowiska i rachunek ekonomiczny przedsiębiorstwa, ale nie wiążą się ściśle z kształtowaniem ekonomicznych parametrów opłacalności danej działalności gospodarczej. Nie kreują one rzeczywistego zainteresowania podmiotów gospodarczych ochroną środowiska, a zarazem są nieefektywne. Np. wprowadzenie w oparciu o nakazy obowiązku zainstalowania systemów odsiarczających ogranicza szanse na zastosowanie bardziej ekonomicznych sposobów oczyszczania (odsiarczanie węgla, zmiana źródła energii).

Polega na ogłaszaniu i narzucaniu praw i regulacji dotyczących ustalonych obiektów, standardów i technologii, do których zanieczyszczający musi się dostosować. Generalnie konkretne reguły postepowania narzucane są zwykle w formie standardów. Wyróżniamy cztery kategorie standardów:

1. Standardy jakości środowiska charakteryzujące pożądany stan środowiska. Stanowia one w istocie cele ekologiczne.

2. Standardy emisji i ścieków - dozwolone ilości wprowadzanych do środowiska zanieczyszczeń. Skrajna forma takiego standardu to zupełny zakaz używania czy emisji jakiejś substancji.

3. Standardy techniczne określające typ procesu produkcji lub aparatury redukującej emisje, które zanieczyszczający zakład musi zainstalować.

4. Standardy produktowe określające cechy potencjalnie zanieczyszczających produktów, takich jak chemikalia, detergenty, nawozy sztuczne, samochody, paliwo.

W przypadku standardów stosuje się technologiczne kryteria ich ustalania. Standardy są możliwe do wyegzekwowania zwykle w takim stopniu, w jakim są osiągalne technicznie teraz lub w wyniku spodziewanych innowacji. Najczęściej regulacje odnoszą się do koncepcji tzw. najlepszej osiągalnej technologii (BAT) czy najlepszy praktyczny środek (BPM). Pięć sposobów ustalania standardów:

• standard przeciętny - oparcie na istniejącej, sprawdzonej i łatwo transferowalnej technologii,

• standard modelowy - BAT: istniejąca technologia, ale stosowana przez wiodące zakłady,

• standard eksperymentalny - technologia w stadium eksperymentów,

• standardy przyszłościowe = brak technologii - pozostawienie ustalonych ram czasowych do rozwinięcia odpowiedniej technologii; konieczne prace B&R także finansowane przez państwo,

• standardy ekonomicznie rozsądne (z punktu widzenia pojedynczego zakładu, branży, regionu; zwykle negocjowane i wprowadzane indywidualnie.

Zalety regulacji:

• długoletnie doświadczenie w ich stosowaniu,

• dobrze zapobiegają ryzyku i szkodom nieodwracalnym,

• pewność skuteczności ekologicznej (pod warunkiem dobrej egzekucji).

Wady regulacji:

• trudne w egzekwowaniu, szczególnie jeśli wymaga dużej liczby kontroli , skomplikowanych procedur prawnych w wyniku niedostosowanie się, niskie kary itp.;

• łatwo stają się obiektem negocjacji,

• statyczne i nie daje sygnałów motywacyjnych,

• kosztowne, bo nieefektywne w sensie ekonomicznym, a i ze względu na koszty egzekwowania.

6. INSTRUMENTY EKONOMICZNE

Czysto ekonomiczny charakter mają instrumenty pośredniego oddziaływania, nazywane również cenowymi, które funkcjonują prawidłowo jedynie w gospodarce rynkowej, w wyniku racjonalizacji zachowań gospodarczych podlegających mechanizmowi rynkowej konkurencji.

Ekonomiczne instrumenty ochrony środowiska są to środki oddziaływania na finanse przedsiębiorstw lub innych podmiotów gospodarczych, które czynią ochronę środowiska opłacalną. Mogą one być środkiem ekonomicznego przymusu lub premiowania działań ochronnych oraz oddziaływać na wynik finansowy przedsiębiorstwa w sposób pośredni (kształtując relacje kosztów i korzyści w rachunku efektywności produkcji) lub bezpośredni (np. zmniejszenie zysków w wyniku płacenia kar). Logika tych instrumentów polega m.in. na internalizacji kosztów zewnętrznych czyli strat ponoszonych przez podmioty nie uczestniczące w procesie, który jest przyczyną tych strat (np. koszty ponoszone przez ludność - utrata zdrowia, niszczenie budynków, zwiększenie kosztów utrzymania czystości - wskutek zanieczyszczenia powietrza przez pobliską fabrykę). Ich internalizacja polega na obciążeniu sprawcy kosztami usunięcia zagrożeń wliczonymi do rachunku ekonomicznego zanieczyszczającego. Oprócz funkcji bodźcowej instrumenty ekonomiczne pełnią również funkcję gromadzenia funduszy na ochronę środowiska.

Ekonomiczne instrumenty ochrony środowiska wpływają na szacowanie kosztów i korzyści alternatywnych przedsięwzięć (na zachowania podmiotów, które mogą służyć ochronie środowiska). Zasadniczym celem wprowadzenia instrumentów ekonomicznych jest stworzenie materialnego zainteresowania efektywnymi przedsięwzięciami w ochronie środowiska i racjonalnym korzystaniu z zasobów. Przykładem może być opłata za zanieczyszczenia związane z produkcją papieru białego. Przy jego produkcji do środowiska trafia znacznie więcej zanieczyszczeń niż przy produkcji papieru szarego. Bez potrzeby stosowania nakazów uruchamia się mechanizm zilustrowany na rysunku.

Rysunek: Mechanizm działania opłaty

Opłata za zanieczyszczenia

Wzrost ceny białego papieru

ograniczenie popytu ograniczenie produkcji

na biały papier białego papieru

przesunięcie popytu spadek zysku

na szary papier z białego papieru

przesunięcie mocy lub zmiana metody produkcji

produkcyjnych białego papieru

na szary papier

spadek zanieczyszczenia

uwolnienie od opłaty

Źródło: opracowanie własne.

Do instrumentów ekonomicznych ochrony środowiska zalicza się:

1.  Opłaty, czyli kwoty płacone za zanieczyszczenia środowiska. Obejmują one między innymi:

• opłaty za emisję zanieczyszczeń do środowiska, zależne od ilości i rodzaju emitowanych substancji,

• opłaty produktowe nakładane na ceny tych produktów, których produkcja lub konsumpcja powoduje zanieczyszczenie,

• zróżnicowanie podatkowe, prowadzące do ustalenia korzystniejszych cen produktów “proekologicznych”.

2.  Subwencje, czyli różne formy pomocy finansowej do realizacji ustalonych zadań ochronnych (bezzwrotne dotacje, kredyty preferencyjne oraz ulgi podatkowe).

3.  Depozyty, czyli dopłaty do ceny produktów potencjalnie szkodliwych dla środowiska. Jeśli uniknie się zagrożenia środowiska dzięki zwrotowi produktu lub jego pozostałości do powtórnego wykorzystania (np. butelki szklane) czy miejsca utylizacji (np. zużyte baterie i oleje) następuje zwrot dopłaty.

4.  Tworzenie rynków uprawnień do korzystania z danego zasobu środowiska, czyli sztuczne tworzenie rynków, na których podmioty gospodarujące obracałyby “pozwoleniami” na bieżącą lub przyszłą emisję zanieczyszczeń lub użytkowanie danych zasobów.

5. Obowiązkowe ubezpieczenia od ryzyka ekologicznego.

6. Bodźce finansowe dla egzekucji prawa, czyli kary pieniężne za przekraczanie norm emisji i innych przepisów ekologicznych.

Zastosowanie instrumentów ekonomicznych w żadnym przypadku nie może oznaczać rezygnacji z instrumentów regulacji bezpośredniej. Instrumenty ekonomiczne działają skutecznie tylko wtedy, gdy punktem wyjścia są narzędzia prawno-administracyjne określające dopuszczalne poziomy ingerencji w środowisko.

6.1. Opłaty i podatki ekologiczne

Opłata może być stałą, ustaloną kwotą, lecz zazwyczaj powiązana jest funkcyjnie z zakresem lub sposobem użytkowania danego zasobu. Wyróżnia się opłaty za emisję zanieczyszczeń oraz opłaty produktowe, usługowe i administracyjne. W wypadku zanieczyszczeń powszechnie stosowane są opłaty za jednostkę emitowanego zanieczyszczenia, które mogą być zróżnicowane przestrzennie i czasowo, a ponadto powinny właściwie odzwierciedlać szkodliwość zanieczyszczenia. Opłata produktowa, za jednostkę wytworzonego dobra, jest nakładana w różnej wysokości w zależności od stopnia szkodliwości produktu. Opłaty usługowe wynikają z konieczności finansowania publicznych działań związanych z utrzymaniem lub poprawą stanu środowiska - najczęściej są to jednolite dla wszystkich obywateli stawki obowiązujące w całym kraju lub tylko lokalnie. Opłaty administracyjne wynikają z konieczności uiszczania opłat za czynności administracyjne i kontrolne towarzyszące realizacji polityki ochronnej, zwykle są to stawki stałe i nie zróżnicowane.

Podobnie można scharakteryzować podatki, które ustalane są analogicznie, w wypadku emisji zanieczyszczeń lub wytwarzaniu produktów szkodliwych dla środowiska. W sensie zasad prowadzenia polityki ochronnej, opłaty i podatki w zakresie ograniczenia emisji zanieczyszczeń, są sobie bardzo bliskie, ponieważ w podobny sposób wpływają na zachowanie podmiotów gospodarczych. Różnią się natomiast pod względem tworzenia źródeł finansowania i organizacyjno-budżetowych warunków prowadzenia polityki ochronnej.

Płatność za każdą jednostkę wprowadzonego do środowiska zanieczyszczenia lub jednostkę zniszczenia środowiska. Zakładając, że emisje zanieczyszczeń mogą być w miarę dokładnie mierzone, płatność taką łatwo jest narzucić. Podatek taki jest w istocie płatnością (ceną) za użycie zasobów środowiska. Skoro ceny nie kształtują się spontanicznie na istniejących rynkach, interwencja władz może wprowadzić ceny administracyjne przez narzucenie podatków. Zanieczyszczający automatycznie zareaguje na podatek przez zredukowanie emisji do poziomu, przy którym jednostkowa stawka podatku i krańcowy koszt zanieczyszczenia zrównają się. Jeśli założymy, że funkcja krańcowych kosztów redukcji jest dostatecznie znana, pożądany poziom redukcji emisji zostanie automatycznie uzyskany przy odpowiednim poziomie podatku.

Podatek nakłada dodatkowy ciężar na zanieczyszczającego, który pokrywa koszty redukcji plus podatek. Jeśli narzuci się standard emisji, zanieczyszczający zapłaci jedynie koszty redukcji. Ma to poważne konsekwencje finansowe i dystrybucyjne. Chociaż podatek może minimalizować całkowite koszty zanieczyszczenia, czyli sumę kosztów redukcji wszystkich zanieczyszczających, to indywidualni zanieczyszczający poniosą większy koszt na skutek płacenia podatku dodatkowo. Jest to jeden z powodów, dla których przemysł często przeciwstawia się podatkom i opłatom środowiskowym. Co więcej podatki wywołuja transfer finansowy do rządu, co powoduje znaczące konsekwencje dystrybucyjne.

Zalety:

1. Minimalizują całkowite koszty redukcji - bardziej efektywne jest wymaganie większej redukcji u podmitów o niższych tego kosztach. (rys.)

2. Stała zachęta do obniżania zanieczyszczenia. Standardy nie dają bodźca do obniżenia zanieczyszczenia poza standard (poza przypadkami poprawy wizerunku i przewidywaniu zaostrzenia limitów). (rys.)

3. Dostarczają dochodów budżetowych.

Problemy:

1. Stawka opłaty musi być ustalona na poziomie zapewniającym osiągnięcie celu ekologicznego => koszty redukcji i strat - typowa niepewność i brak danych; efektywne stawki podatku często za wysokie, aby mogły by akceptowane. Możliwy stopniowy wzrost stawek.

2. Niepewność co do skuteczności: stawki niskie, MAC nieznane, opłat można uniknąć, przyjęcie błędnych związków przyczynowo-skutkowych => podatki nieodpowiednie jako narzędzie oddziaływania na emisje substancji toksycznych i niebezpiecznych - lepsze zakazy.

3. Skutki dystrybucyjne. Reguła - skutki dystrybucyjne nie powinny być niwelowane przez ulgi i zwolnienia, ale oddzielnego mechanizmu kompensacyjnego - w kontekście dochodu i polityki socjalnej.

4. Przeszkody polityczne. Przemysł - dodatkowe ograniczenie i ciężar finansowy, osłabienie pozycji w przetargach z władzą; społeczeństwo - dawanie prawa do zanieczyszczenia.

6.2. Subwencje

Dotacje i subwencje to dwie z wielu form finansowego wspomagania podmiotów gospodarczych w celu realizacji ustalonych zadań ochronnych. Dotacje, zwrotne lub bezzwrotne, to środki finansowe pochodzące z funduszu lokalnego, centralnego lub z zagranicy. Dotacje mogą być podmiotowe, jeżeli kierowane są ze wskazaniem na konkretny podmiot gospodarczy lub przedmiotowe, gdy przeznaczone są na realizację konkretnego zadania ochronnego. Urzeczywistnienie planu, na przykład budowy oczyszczalni ścieków, może zatem oznaczać wygaśnięcie zobowiązań lub rozpoczynać proces spłacania kredytowych należności.

Prowadzenie lub rozwijanie działalności ochronnej bywa subwencjonowane, co oznacza, że podmiot gospodarczy nie ponosi pełnych kosztów inwestycyjnych lub eksploatacyjnych, a ulgi finansowe mogą przyjmować postać częściowego udziału w kosztach lub ułatwień w spłacaniu zaciągniętych kredytów. Udzielanie preferencyjnych, nisko oprocentowanych kredytów dotyczyć może korzystnych dla środowiska inwestycji, gałęzi produkcji lub usług. Specyficznymi formami pomocy są: tańsze udostępnianie najnowszych technologii, finansowanie badań naukowych, ekspertyz i doradztwa fachowego, a w skali międzynarodowej - ekokonwersja.

Dotacje i subwencje nie cieszą się dobrą opinią u ekonomistów, ponieważ zaburzają "fair play" mechanizmu rynkowego - promują niektórych użytkowników, zwykle uciążliwych dla środowiska, a niekoniecznie efektywnych ekonomicznie, poprawiając ich sytuację finansową w stosunku do konkurentów. Stosowanie dotacji lub subwencji nie jest uzasadnione w dłuższej perspektywie może być jednak bardziej efektywne w sytuacjach szczególnych: inwestowanie w publiczne środki ochrony środowiska (na przykład miejskie oczyszczalnie ścieków), wykorzystywanie pozabudżetowych środków inwestycyjnych pochodzących z zagranicy, doraźne reagowanie na kryzysy ekologiczne, których zażegnanie jest konieczne w krótkim czasie i przy minimalnych kosztach społecznych (bez tworzenia bezrobocia lub upadku ważnych gałęzi przemysłu).

Jest oczywiste, że opłaty czy podatki zasadniczo różnią się od dotacji i subwencji. Przede wszystkim są to instrumenty, które zwiększają koszty własne tych podmiotów gospodarczych, których działalność szkodzi środowisku - ponoszone wydatki są formą kary proporcjonalną do winy sprawcy. Ten element sprawiedliwości nie występuje w przypadku dotacji i subwencji, co nie przeszkadza, że ocena dokonana pod kątem skuteczności w stymulowaniu wprowadzania nowych, czystszych technologii wypada dla obu grup instrumentów podobnie. Pobudzanie do większej technologicznej innowacyjności przypisywane jest, w zgodzie z teorią, opłatom i podatkom, jednak i w tej dziedzinie obie grupy instrumentów w praktyce niewiele się różnią.

6.3. Systemy depozytowe

Interesującym instrumentem o długim rodowodzie, małym zakresie zastosowań i być może obiecującej przyszłości jest depozyt. U podstaw jego koncepcji leży przekonanie, że lepiej być ostrożnym przed szkodą i wszystkich użytkowników zasobu traktować jak potencjalnych winnych szkodliwych zaniedbań. Prawo do użytkowania zasobu lub jego części nabywa się wpłacając jego dysponentom depozyt równy sumie prawdopodobnych strat. Przewidywane straty szacowane są w taki sposób, aby zapewnić pełną rekompensatę w razie nieprawidłowego użytkowania zasobu. Tym samym użytkownik jest skłaniany do tego, żeby "zwrócił" zasób w stanie nienaruszonym, ponieważ tylko wtedy otrzyma depozyt w całości.

Koncepcja, którą znamy bardzo dobrze z postępowania ze szklanymi opakowaniami wielokrotnego użycia, może równie dobrze funkcjonować w odniesieniu do starych samochodów (zwrot depozytu po dostarczeniu auta do miejsca złomowania), baterii i olejów (zwrot w punktach gromadzenia tychże produktów), a nawet niektórych obszarów o dużej wartości przyrodniczej. Zastrzeżenia kierowane pod adresem depozytu dotyczą podwyższenia progu finansowego, na który natrafia potencjalny użytkownik - poza opłatą za eksploatację musi jeszcze wyłożyć, i to przed uzyskaniem jakichkolwiek wpływów, znaczną kwotę depozytową. W konsekwencji, w skali gospodarki narodowej i międzynarodowej, można spodziewać się pewnej redystrybucji dochodów z korzyścią dla zamożniejszych inwestorów.

Wyłożenie depozytu łączy się z bezpośrednim ryzykiem poniesienia niebagatelnych i niepożądanych kosztów, również przez użytkownika, w następstwie szkód zaistniałych w środowisku. Temu niebezpieczeństwu, realnemu również w każdej innej formie odpowiedzialności finansowej, zapobiega rozwijany obecnie system ubezpieczeń ekologicznych. Firma ubezpieczająca w oparciu o swoje rozeznanie sytuacji może udzielić gwarancji finansowych użytkownikowi, jeżeli spełnia on niezbędne wymagania - w tym wypadku związane z bezpiecznym użytkowaniem środowiska. Rozbudowa systemu ubezpieczeń od szkód ekologicznych mogłaby wydatnie przyczynić się do rozwoju instytucji depozytu, jakkolwiek jego zastosowanie nie będzie nigdy możliwe w stopniu tak szerokim jak stosowanie opłat lub subwencji.

Głównie odpady. Zwrotna opłata produktowa - oddziałuje bezpośrednio na konsumentów. Koszty systemów depozytowych często wysokie.

6.4. Uprawnienia zbywalne

Nowym instrumentem ekonomicznym rozwijanym z powodzeniem w USA jest wprowadzanie zbywalnych uprawnień do korzystania ze środowiska w tym także tworzenie rynków uprawnień do zanieczyszczania środowiska. W teorii ekonomii środowiskowej rozwijana jest całościowa koncepcja rynkowych uprawnień do użytkowania zasobów środowiska przyrodniczego, prowadzi się również empiryczne badania efektywności alokacji uprawnień i społecznych kosztów przeprowadzanych operacji.

Rynek uprawnień do korzystania z danego zasobu środowiska to koncepcja łącząca w sobie cechy ekonomicznych instrumentów bezpośredniego i pośredniego oddziaływania. Dostęp do zasobu lub zakres jego użytkowania ustalany jest niejako administracyjnie opierając się na preferencjach społecznych i wiedzy ekologicznej, która w wielu wypadkach pozwala określić bezpieczny stopień lub rodzaj eksploatacji zasobu naturalnego. W ten sposób wyznaczone zostają ramy dla ingerencji człowieka w pewien, dość sztucznie wyizolowany fragment biosfery.

Koncepcja rynku uprawnień polega na wykorzystaniu mechanizmu rynkowego do alokacji tej części zasobów środowiska przyrodniczego, która została przeznaczona do użytkowania. Podstawową zasadą jest zatem oddzielenie decyzji o zakresie użytkowania zasobu od decyzji o jego alokacji. Zakres i sposób eksploatacji środowiska decydowane są poza, czy raczej ponad rynkiem. Prawo do korzystania z danego, dostępnego fragmentu środowiska można natomiast nabyć na drodze przetargu według wartości rynkowej.

Ilość oferowanych uprawnień jest ograniczona i w wypadku zasobów odnawialnych wynika z biologicznych możliwości odtworzenia danego zasobu. Kluczową rolę pełni tutaj kategoria "pojemności" danego środowiska, która w szczególnych okolicznościach może oznaczać zdolność do pochłaniania wprowadzanych do niego zanieczyszczeń lub po prostu fizyczną wielkość dóbr, które można wykorzystać bez uszczerbku dla funkcjonowania całości układu.

Alokacja wyemitowanych uprawnień odbywa się w sposób rynkowy, bardzo zbliżony do obrotu giełdowego. W pierwszej fazie uprawnienia mogą zostać rozdane bezpłatnie lub wyprzedane na powszechnie dostępnej aukcji, w kolejnych okresach stają się papierami wartościowymi na okaziciela i podlegają jawnym i ewidencjonowanym aktom kupna i sprzedaży. Jeśli rynek nie zostanie zmonopolizowany, przed czym należy specjalnie się zabezpieczyć, to eksploatacja zasobu przechodzić będzie w ręce najbardziej rentownych i efektywnych użytkowników. Dla społeczeństwa oznacza to zmierzanie w kierunku minimalizacji kosztów społecznych związanych z programem osiągnięcia pożądanego stanu środowiska przyrodniczego.

Zalety:

1. Wszyscy partnerzy zyskują, koszt dla rządu praktycznie zerowy.

2. Całkowita wielkość zanieczyszczenia ustalona a priori => nie ma niepewności co do skuteczności ekologicznej.

3. Automatycznie dostosowują się do inflacji.

Wady:

1. Początkowa alokacja uprawnień.

2. Złożoność - szereg zasad i infrastruktura monitorowania transakcji.

3. Skutki dystrybucyjne - zanieczyszczenia przeniesione w innych region lub wzrost dochodów bez obniżenia zanieczyszczenia.

4. Opór polityczny.

***

Doświadczenia krajów o rozwiniętej gospodarce rynkowej wykazały, że wprowadzenie instrumentów ekonomicznych przynosi następujące efekty:

• wzrost efektywności gospodarowania środowiskiem w skali makroekonomicznej,

• zmianę struktury produkcji w ramach istniejących mocy produkcyjnych,

• modernizację technologii wytwarzania, przyspieszone instalowanie urządzeń oczyszczających,

• przyspieszenie innowacji produkcyjnych i technologicznych,

• wyzwolenie inicjatyw do poszukiwania najkorzystniejszych działań poprawiających jakość środowiska,

• wzrost udziału nakładów inwestycyjnych na ochronę środowiska w przedsiębiorstwach i gminach w całości nakładów inwestycyjnych,

• możliwość zmniejszenia zaangażowania budżetu państwa i samorządów w inwestycje ochronne,

• zmiany zachowań konsumentów sprzyjające ograniczaniu degradacji środowiska.

Wnioski z oceny instrumentów ekonomicznych:

• efektywność ekonomiczna jest rzadko deklarowanym celem instrumentów ekonomicznych, z wyjątkiem uprawnień do emisji;

• dominuje finansowa funkcja opłat i należy się spodziewać, że w przyszłości będzie ona nadal ważna;

• instrumenty ekonomiczne skomplikowane natrafiają na sprzeciw;

• niemal wszystkie stanowią uzupełnienie metod bezpośrednich;

• integracja polityki ekologicznej ujawnia się w korektach bezpośrednich metod, rzadko połączone są z odpowiednimi instrumentami ekonomicznymi.

7. INSTRUMENTY NEGOCJACYJNO-INFORMACYJNE

Umowy dobrowolne

Uzgodnienia między rządem a przemysłem, w których dana branża lub grupa przedsiębiorstw zgadza się osiągnąć pewien cel środowiskowy w określonej perspektywie czasowej. W przypadku niedostosowania się rząd narzuca regulacje lub inne środki przymusu. Cechy umów dobrowolnych:

• kontraktowość,

• przemysł przejmuje na siebie wszelkie możliwe środki dla osiągnięcia celu,

• władza nie angażuje się w egzekwowanie umowy - nie ma prawdziwych sankcji poza perspektywą regulacji i innych środków przymusu - prawdopodobnie bardziej kosztownymi,

• nie działają w próżni prawnej - mogą zostac wprowadzone przed regulacją lub dla wzmocnienia istniejących.

Wady i zalety:

• elastyczność,

• klarowność informacyjna,

• motywują,

• redukują niepewność przemysłu,

• dobrowolnie zmniejszają kontrolę państwa nad przemysłem,

• możliwy brak zaufania społecznego.

Zarys polityki sozologicznej, praca zbiorowa pod redakcją F.Piontka, Ossolineum, Wrocław 1986, s.27.

 Poskrobko B., Sterowanie procesami ochrony środowiska, Wyd. Politechniki Białostockiej, Białystok 1993, s.102.

 Pukniel W., Ochrona środowiska w polityce społecznej, w: Społeczne uwarunkowania ochrony środowiska przyrodniczego, TWP, Białystok 1990, s.79-80.

 Fiedor B., Teoretyczne przesłanki racjonalizacji ekonomicznej polityki zanieczyszczenia i ochrony środowiska, w: Ekonomiczne i socjologiczne problemy ochrony środowiska, T.III, praca zbiorowa pod kierunkiem A.Ginsberta-Geberta, Ossolineum, Wrocław 1991, s.51-52; Prandecka B, Nauki ekonomiczne a środowisko przyrodnicze, PWN, Warszawa 1991, s.251.

Fiedor B., Teoretyczne ... op.cit., s.52.

Tamże, s.52-53.

Poskrobko B., Sterowanie ... op.cit.

Światowa strategia ochrony przyrody, LOP, Warszawa 1985, s.69.

wg. II Polityka ekologiczna panstwa, Warszawa 2000, www.mos.gov.pl.

Opłata = płatność za pewien rodzaj usługi, za dostarczenie jej. Podatek - do ogólnego budżetu i nie zakładają w zamian świadczenia żadnej konkretnej usługi.

Polityka ekologiczna i jej narzędzia

1

7

---