01.04.2006

Zakres wykładu: samorząd terytorialny w wybranych państwach europejskich
(Anglia, Niemcy, Austria, Szwajcaria, Francja, Hiszpania)

Podręczniki:

J. Jeżewski (red.) „Samorząd terytorialny i administracja w wybranych krajach. Gmina w państwach Europy Zachodniej”, Wrocław 1999 (lub poprzednia wersja: „Gmina w wybranych państwach Europy Zachodniej”, Wrocław 1995)

B. Dolnicki „Samorząd terytorialny” (ostatni rozdział) lub inne opracowania nt. samorządu terytorialnego w państwach europejskich

-------------------------------------------------------------------------------------------------

ADMINISTRACJA LOKALNA W ANGLII:

Anglia zajmuje ponad ½ powierzchni Wielkiej Brytanii, a jej ludność stanowi ponad 80% ogółu mieszkańców Wielkiej Brytanii.

Systemy administracyjne Walii i Szkocji mają podobny charakter, jak system angielski.

Podział terytorialny Anglii:

Pierwszy podział (na hrabstwa) istniał już we wczesnym Średniowieczu. Początkowo hrabstwa określano mianem shires (l. poj.: shire); z czasem określenie to zostało zastąpione przez counties (l. poj.: county).

Dawniej na czele hrabstwa stał urzędnik, nazywany początkowo alderman, który następnie został zastąpiony przez szeryfa. Szeryf, jako zarządca hrabstwa, przewodniczył Zgromadzeniu Hrabstwa, które składało się z panów feudalnych i pełniło funkcję sądu, natomiast szeryf pełnił funkcję organu administracji lokalnej.

Hrabstwa dzieliły się na okręgi. Na czele każdego okręgu stał Królewski Przedstawiciel Okręgu.

W połowie XIV w. lokalna administracja i lokalny wymiar sprawiedliwości w Anglii powierzono tzw. Sędziom Pokoju. Przejęli oni funkcje administracji lokalnej i lokalnych organów wymiaru sprawiedliwości.

Z czasem Sędziowie Pokoju zaczęli nabywać coraz więcej uprawnień (m.in. dotyczących budowy dróg, pomocy ubogim).

Sędziowie Pokoju pozostawali pod kontrolą Korony, sprawowaną przy pomocy tzw. Tajnej Rady. Kontrola ta przestała funkcjonować po rewolucji w 1688 r.

Przyjęto wówczas, że kontrola polityczna administracji lokalnej nie powinna mieć miejsca.

W związku z tym Sędziowie Pokoju nabyli jeszcze więcej uprawnień (stali się „niekoronowanymi królami hrabstw”). To zwiększenie zakresu uprawnień Sędziów Pokoju polegało m.in. na tym, że zaczęli oni nabywać uprawnienia do ściągania podatków lokalnych.

Podstawową jednostką podziału terytorialnego były parafie (tj. hrabstwa dzieliły się na parafie), w których również funkcjonowali Sędziowie Pokoju jako organy zarządzające. (Wcześniej parafie były tylko jednostkami podziału terytorialnego Kościoła Anglikańskiego.)

Obok hrabstw i parafii funkcjonowały również tzw. miasta wydzielone (miasta królewskie), czyli boroughs (l. poj.: borough). Były to jednostki podziału terytorialnego państwa, które posiadały pewne szczególne uprawnienia nabyte od Korony (np. mieszkańcy borough mieli swoją reprezentację w Parlamencie). Przywileje te nadawano na mocy tzw. Dokumentów Królewskich (Royal Charters).

Do początku XIX w. w Anglii istniał zatem podział na hrabstwa i parafie, a obok tego funkcjonowały miasta królewskie (boroughs).

W roku 1834 i 1835 uchwalono dwie ustawy, które wprowadziły w życie nowoczesne rozwiązania dotyczące administracji lokalnej. Zgodnie z tymi ustawami organami zarządzającymi jednostkami podziału terytorialnego państwa miały być rady, wybierane przez mieszkańców danej jednostki.

W Anglii nie używa się określenia „samorząd terytorialny” (selfgovernment), lecz local government (czyli: „administracja lokalna”, „zarząd lokalny”).

Kolejna ustawa z 1894 roku podzieliła hrabstwa na dystrykty dwojakiego rodzaju:

1. dystrykty miejskie,

2. dystrykty wiejskie.

Niektóre dystrykty były ponadto podzielone na parafie.

Taki podział terytorialny kraju przetrwał do 1972 roku, kiedy to uchwalono nową ustawę (The Local Government Act), która weszła w życie w 1974 r. i obowiązuje do dziś, dając podstawy dla funkcjonowania współczesnej administracji lokalnej w Anglii.

Aktualny podział terytorialny państwa:

1. hrabstwa,

2. dystrykty,

3. parafie.

Niektóre dystrykty, na mocy Royal Charters, mogą nabywać specjalny status i nazwę borough. (Można je porównać do polskich miast na prawach powiatu.)

Natomiast jeśli chodzi o parafie, to obecnie podział na te jednostki występuje tylko w niektórych dystryktach, przy czym wyróżnia się:

1. parafie z radą parafialną,

2. parafie bez rady parafialnej.

local government = local authorities (local authority) = władza lokalna

Obecnie organami władzy (administracji) lokalnej są rady (councils, l. poj.: council).

Dla określenia rady (jako władzy lokalnej) nie używa się pojęcia „samorząd lokalny”.

Rady nie są organami, które stanowią lokalne prawo, ale ich podstawową rolą jest funkcja zarządcza (zarządzanie daną jednostką podziału terytorialnego w imieniu władzy centralnej). Rady są organami wykonawczymi, tj. wykonują postanowienia ustaw. Posiadają pewne uprawnienia prawodawcze, ale w bardzo małym zakresie.

Rada jest jedynym organem zarządzającym w danej jednostce podziału terytorialnego państwa (nie ma oddzielnych organów stanowiących i wykonawczych - jedynym organem administracji lokalnej jest rada).

Funkcje rady jako organu stanowiącego:

Prawo stanowione przez radę oparte jest na ściśle określonych zasadach.

Podstawowa zasada stanowienia prawa przez radę to tzw. zasada ultra vires. Oznacza ona, że organ administracji lokalnej może czynić tylko to, na co zezwala mu ustawa (czyli: może działać tylko w zakresie kompetencji wynikających z ustawy, nie może w swych działaniach wykraczać poza ten zakres). Ponadto organ administracji lokalnej musi kierować się zasadami wynikającymi z common law (prawa niepisanego, zwyczajowego).

Rady są organami pochodzącymi z bezpośrednich, powszechnych wyborów, w których udział biorą mieszkańcy danej jednostki podziału terytorialnego.

Skład rady: przewodniczący, zastępca przewodniczącego, radni (councillors).

Liczba radnych zależy od liczby ludności danej jednostki terytorialnej.

Na czele rady w miastach królewskich (boroughs) stoi burmistrz (major).

Parafie:

Dzieli się je na dwa rodzaje:

1. parafie, które mają radę parafialną,

2. parafie, w których nie ma rady parafialnej.

Gdy chodzi o radę parafialną, to obowiązują tu takie same zasady wyboru i funkcjonowania, jak w przypadku rad działających w hrabstwach i dystryktach. Natomiast jeśli chodzi o skład liczebny rady parafialnej, to ostateczną liczbę radnych ustala rada właściwego dystryktu (jako organ wyższego szczebla).

Jeśli w danej parafii nie ma rady parafialnej, wówczas jednostką taką zarządza tzw. Parish Trustee (l. mn.: Parish Trustees) - organ, który tworzą:

• przewodniczący zebrania parafialnego (zebranie parafialne tworzy ogół mieszkańców danej parafii; zbiera się ono przynajmniej raz w roku i podejmuje postanowienia, które następnie wykonują Parish Trustees)

• radny rady dystryktu.

Kadencja radnego (we wszystkich jednostkach podziału terytorialnego państwa) trwa 4 lata, natomiast przewodniczący rady wybierany jest co roku.

Status radnego:

Czynne prawo wyborcze (tj. prawo wybierania radnych) posiadają osoby, które:

• są obywatelami brytyjskimi,

• ukończyły 18 lat,

• na stałe zamieszkują na terenie danej jednostki podziału terytorialnego kraju (czyli: na terenie działania danej rady).

Bierne prawo wyborcze (tj. prawo kandydowania do rady) przysługuje osobom, które:

• posiadają obywatelstwo brytyjskie,

• mają ukończone 21 lat,

• mają miejsce stałego zamieszkania na terenie danej jednostki podziału terytorialnego (tj. na terenie działania danej rady), lub: na terenie działania danej rady mają główne albo wyłączne miejsce pracy, lub: zajmują na tym terenie nieruchomość gruntową (jako właściciel lub dzierżawca) przez okres co najmniej 12 miesięcy przed wyborami.

Zgodnie z art. 19 TWE każdy, kto jest stałym mieszkańcem danej jednostki podziału terytorialnego państwa, ale nie jest obywatelem tego państwa (lecz jest obywatelem jednego z państw członkowskich Unii Europejskiej), posiada czynne i bierne prawo wyborcze do władz lokalnych.

Funkcja radnego pełniona jest społecznie, jednak radny ma prawo do diety, a także - zamiast diety - do tzw. refundacji poniesionych strat (chodzi o to, że np. radnym może być osoba prowadząca działalność gospodarczą i - w związku z poświęceniem określonego czasu na pełnienie obowiązków związanych z funkcją radnego - osoba ta ponosi pewne straty w swojej działalności).

Wygaśnięcie mandatu radnego przed upływem kadencji może mieć miejsce w przypadku:

• śmierci radnego,

• gdy radny złoży rezygnację,

• gdy radny utraci bierne prawo wyborcze,

• gdy radny przez okres minimum 6 miesięcy nie uczestniczy w pracach rady (niezależnie od przyczyny).

Rada powołuje do życia dodatkowe podmioty, którymi są komisje (będące organami wewnętrznymi rady). Są one ciałami o charakterze konsultacyjnym, doradczym. Komisje dzieli się na: stałe i doraźne.

W skład komisji wchodzą radni, przy czym ustawa dopuszcza także możliwość udziału w pracach komisji osób nie będących radnymi.

Stanowienie prawa miejscowego:

Podlega ono kontroli ze strony organów władzy centralnej.

Organy władzy lokalnej stanowią prawo miejscowe wyłącznie w drodze uchwały, na podstawie upoważnienia ustawowego (w myśl zasady ultra vires).

Zanim taka uchwała (tj. akt prawa miejscowego) wejdzie w życie, musi być zatwierdzona przez właściwego ministra, po wcześniejszym ogłoszeniu w miejscowej prasie o podjętym przez radę zamiarze wystąpienia o takie zatwierdzenie.

Ministrem właściwym jest minister odpowiedzialny za dziedzinę, której dotyczy dany akt prawa miejscowego.

Po przekazaniu uchwały ministrowi, ten może jedynie sprawdzić, czy dany akt jest zgodny z ustawą i może go zatwierdzić (wskazując datę wejścia w życie) lub odmówić zatwierdzenia (jeśli uzna, iż dana uchwała jest sprzeczna z przepisami ustawy) - minister nie może natomiast niczego zmieniać w akcie prawa miejscowego.

Jeżeli minister nie wskaże terminu wejścia w życie danego aktu prawa miejscowego, wówczas akt ten zaczyna obowiązywać po upływie 1 miesiąca od dnia jego zatwierdzenia.

Kontrola nad jednostkami administracji lokalnej:

Wyróżnia się dwa rodzaje kontroli:

1. kontrola administracyjna,

2. kontrola polityczna.

Jednym z przejawów kontroli administracyjnej jest omówiona powyżej kontrola aktów prawa miejscowego, dokonywana przez właściwego ministra.

Innym jej przejawem jest kontrola finansowa, której dokonują audytorzy (rewidenci księgowi).

Kontrola polityczna dokonywana jest przede wszystkim przez mieszkańców danej jednostki podziału terytorialnego kraju. Przejawia się ona głównie w możliwości dostępu do wszelkiego rodzaju informacji publicznych, znajdujących się w posiadaniu organu administracji lokalnej (jest to m.in. prawo wstępu na posiedzenia rady, dostęp do dokumentów).

Skargi na działalność organów administracji lokalnej rozpatruje tzw. local ombudsman (tj. lokalny rzecznik praw obywatelskich, komisarz ds. administracji lokalnej).

Działa on w ramach komisji ds. administracji, w skład której wchodzi:

• komisarz parlamentarny - który rozpatruje skargi na działalność administracji centralnej (rządowej),

• komisarz lokalny (local ombudsman).

Oprócz możliwości wniesienia skargi do komisarza lokalnego, każdy mieszkaniec danej jednostki podziału terytorialnego ma prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

02.04.2006

SAMORZĄD TERYTORIALNY W NIEMCZECH:

Niemcy Republika Federalna Niemiec (Bundesrepublik Deutschland)

der Bund = związek

der Staat = państwo

Bundesstaat = państwo związkowe, federacyjne (federacja)

Państwo niemieckie podzielone jest na tzw. kraje, landy (kraj = das Land) - tj. mniejsze jednostki podziału terytorialnego.

Z kolei landy dzielą się na tzw. regencje (inaczej okręgi lub okręgi regencyjne - der Bezirk). Jednakże nie wszystkie landy podlegają temu podziałowi.

W skład regencji wchodzą natomiast powiaty (powiat = der Kreis). Jeżeli dany land nie jest podzielony na regencje, wówczas powiaty stanowią jednostkę podziału terytorialnego landu.

Powiaty z kolei dzielą się na gminy (gmina = die Gemeinde), przy czym większość gmin podlega jeszcze podziałowi na jednostki pomocnicze (Ortsteile) - podział ten dokonywany jest podstawie uchwały lokalnej, nie jest on zatem podziałem odgórnym, ustanowionym przez władze centralne.

Obecnie w Niemczech jest 16 landów, z czego 13 to typowe jednostki samorządu terytorialnego, natomiast 3 landy są jednostkami specyficznymi, gdyż są to miasta posiadające jednocześnie status landu tzw. miasta-kraje. Są nimi: Berlin, Hamburg i Brema.

Regencje:

Generalnie nie mają charakteru samorządowego, występują tam wyłącznie organy administracji rządowej (wyjątek: w Bawarii okręgi regencyjne mają charakter samorządowy; występują w nich zarówno organy administracji samorządowej, jak i rządowej).

Powiaty:

Mają charakter mieszany (rządowo-samorządowy), z przewagą organów administracji samorządowej.

Gminy:

Są to podstawowe jednostki samorządu terytorialnego (występują tam wyłącznie organy administracji samorządowej).

Gmina to jednostka, której ustrój zależy od dwóch czynników:

1. od tego, ilu mieszkańców liczy dana gmina;

2. od charakteru (statusu) danej gminy (gmina miejska lub wiejska).

Ustrój gmin niemieckich jest bardzo zróżnicowany (w zależności od ustroju samorządowego w danym landzie, gdyż w każdym landzie istnieje odrębne ustawodawstwo wewnętrzne).

Zasady ogólne ustroju gmin niemieckich:

1. W każdej gminie wybierany jest (przez mieszkańców gminy) organ przedstawicielski. Jest nim rada (der Rat); w zależności od statusu gminy jest to: rada miejska (der Stadtrat) lub rada wiejska (der Gemeinderat). Wybory do rady są: bezpośrednie, powszechne, równe, wolne, głosowanie jest tajne (art. 28 Konstytucji RFN). Prawa wyborcze przysługują obywatelom gminy, przy czym należy rozróżnić pojęcia: „mieszkaniec gminy” (Einwohner) i „obywatel gminy (Bürger) - nie są to pojęcia tożsame. Różnica między tymi pojęciami polega na tym, że mieszkańcem jest każdy, kto zamieszkuje (czyli: obiektywnie przebywa) na terenie danej gminy, natomiast obywatel gminy to osoba, która spełnia jeszcze pewne dodatkowe warunki, tj.:

• legitymuje się obywatelstwem niemieckim (lub obywatelstwem jednego z państw członkowskich UE i mieszka na stałe na terenie danej gminy);

• przebywa na terenie danej gminy nie krócej niż 3 - 6 miesięcy (okres ten jest zależny od ordynacji wyborczej obowiązującej w danym landzie);

• ma ukończone 18 lat (jest to warunek obowiązujący w większości landów, z tym że w niektórych landach dla posiadania czynnego prawa wyborczego wystarczy mieć ukończone 16 lat).

Kadencja rady gminy tę kwestię różnie regulują ordynacje wyborcze w poszczególnych landach (najczęściej jest to 5 lat).

W gminach funkcjonują również tzw. organy wewnętrzne rady w postaci komisji powoływanych przez radę gminy. Komisje mają co do zasady charakter doradczy (konsultacyjny), choć ustawodawstwo niemieckie dopuszcza możliwość powoływania tzw. komisji rozstrzygających (decydujących) - czyli takich, którym rada przekazuje część swoich uprawnień decyzyjnych.

W skład większości komisji powoływanych przez radę gminy wchodzą osoby, które nie są radnymi, lecz są ekspertami w określonych dziedzinach (jest to zwyczaj, a nie obowiązek prawny; funkcjonuje jednakże w większości gmin niemieckich).

4. Organ wykonawczy w gminie to najczęściej burmistrz (Bürgermeister); może to być również organ kolegialny - zarząd (Magistrat). Jeśli organem wykonawczym jest zarząd, wówczas na jego czele stoi burmistrz. W gminach niemieckich występują dwie kategorie burmistrzów:

• burmistrz (Bürgermeister) - najczęściej w gminach wiejskich;

• nadburmistrz (Oberbürgermeister) - najczęściej w gminach mających status miasta; w niektórych landach (np. w Bawarii) organem wykonawczym gminy jest tzw. pierwszy burmistrz (Ersterbürgermeister).

Kandydat na burmistrza nie musi być stałym mieszkańcem danej gminy, ale musi przebywać na jej terenie co najmniej 6 miesięcy przed wyborami. Ponadto kandydaci na to stanowisko: muszą być obywatelami niemieckimi (przy czym w większości landów przyjęto zasadę, że mogą to być również osoby posiadające obywatelstwo jednego z państw członkowskich UE, przebywający na terenie Niemiec; jednak np. w Bawarii czy Saksonii na stanowisko burmistrza może kandydować tylko osoba legitymująca się obywatelstwem niemieckim), a także muszą mieć ukończone 25 lat (dodatkowo większość ordynacji wyborczych przewiduje, że kandydat na stanowisko burmistrza nie może mieć więcej niż 65 lat).

Burmistrz jest wybierany na okres 5 - 8 lat (w zależności od uregulowań obowiązujących w danym landzie).

Najczęściej burmistrz jest równocześnie przewodniczącym rady gminy.

Oprócz burmistrza powołuje się dodatkowe osoby, które mają wspomagać burmistrza w wykonywaniu jego zadań jako organu gminy są to tzw. burmistrzowie dodatkowi, czyli tzw. decernenci (Beigeordnete) - nie są oni organami gminy, ale mają stanowić wsparcie dla burmistrza w wykonywaniu jego obowiązków. Burmistrzowie dodatkowi zajmują się zwykle zadaniami, które zostały wydzielone do ich kompetencji (tzw. decernaty).

Modele ustroju gmin niemieckich:

1. model południowoniemiecki (obecnie dominujący),

2. model burmistrzowski,

3. model północnoniemiecki,

4. model magistracki.

Model burmistrzowski:

Inaczej: model reński albo model francuski.

Obowiązywał m.in. w Nadrenii-Palatynacie, Saarze, Szlezwiku Holsztynie do połowy lat 90-tych XX w.

W modelu tym organem stanowiącym gminy była rada wybierana przez mieszkańców gminy, a z kolei rada wybierała organ wykonawczy - burmistrza (który jednocześnie kierował radą), a także burmistrzów dodatkowych.

Obecnie nastąpiła modyfikacja tego modelu: burmistrz jest wybierany w wyborach bezpośrednich (przez mieszkańców gminy) na 8-letnią kadencję.

Model północnoniemiecki:

Inaczej: model angielski lub model dyrektorski.

Obowiązywał m.in. w Północnej Nadrenii-Westfalii i w Dolnej Saksonii.

Został zmodyfikowany w latach 90-tych XX w.

W pierwotnej postaci model ten zakładał, że organem stanowiącym gminy jest rada, której przewodniczy burmistrz, natomiast organem wykonawczym jest dyrektor gminy.

Obecnie organem wykonawczym gminy jest burmistrz pochodzący z wyborów bezpośrednich.

Model magistracki:

Inaczej: model pruski.

Obecnie istnieje jako tzw. niewłaściwy model magistracki w Hesji i w Bremerhaven (tj. części Bremy).

Organem stanowiącym jest rada, a organem wykonawczym - kolegialny magistrat, na którego czele stoi burmistrz.

W pierwotnej wersji tego modelu magistrat (wraz z burmistrzem) był wybierany przez radę. Po modyfikacji burmistrz pochodzi z wyborów bezpośrednich, natomiast pozostali członkowie magistratu nadal są wybierani przez radę.

Model południowoniemiecki:

Inaczej: model bawarski.

Jest to model obecnie dominujący.

W postaci klasycznej (pierwotnej) funkcjonuje w Bawarii, Saksonii i Badenii-Wirtembergii, natomiast w pozostałych landach istnieje zmodyfikowana wersja tego modelu ustrojowego.

W klasycznej wersji modelu południowoniemieckiego organem stanowiącym gminy jest rada pochodząca z bezpośrednich i powszechnych wyborów, natomiast organem wykonawczym jest burmistrz, który również jest wybierany w wyborach bezpośrednich i powszechnych. Burmistrz jest jednocześnie przewodniczącym rady.

Model ten jest zwany również „dualistycznym modelem rada-burmistrz pod jednym zwierzchnictwem”.

Powiat w Niemczech:

Powiat (Kreis, Landkreis) jest jednostką samorządu terytorialnego na szczeblu ponadgminnym. Nie występuje w miastach-krajach.

Wyróżnia się następujące rodzaje powiatów:

1. powiaty klasyczne,

2. tzw. miasta wyłączone z powiatów (Kreisfreistädte, l.poj.: Kreisfreistadt) - czyli miasta liczące ponad 100 tys. mieszkańców.

Powiaty niemieckie mają jednolitą strukturę organizacyjną, określoną przez przepisy tzw. ordynacji powiatowych (tj. ustaw określających ustrój powiatów na terenie danego landu).

We wszystkich powiatach funkcjonują organy samorządu terytorialnego, którymi są rady powiatów (Kreistag). Stanowią one polityczne przedstawicielstwo mieszkańców powiatu. W większości landów kadencja rady powiatu wynosi 5 lat (wyjątki: np. Bawaria - 6 lat, Hesja - 4 lata).

Organem samorządowym o charakterze wykonawczym na szczeblu powiatu jest starosta (Landrat). Jest on wybierany na okres kadencji rady powiatu: albo przez radę w wyborach pośrednich (np. w Brandenburgii, Badenii-Wirtembergii), albo przez mieszkańców powiatu w wyborach bezpośrednich.

Kandydat na starostę musi mieć ukończone 21-30 lat (w zależności od danej ordynacji powiatowej), a w niektórych powiatach nie może mieć więcej niż 57-65 lat.

W niektórych landach niemieckich, obok organów powiatowych jakimi są rada i starosta, wybierany jest także trzeci organ powiatu - komisja powiatowa. Pełni ona funkcję drugiego organu uchwałodawczego (przejmuje część kompetencji rady powiatu).

Ponadto (we wszystkich powiatach) występują komisje o charakterze doradczym, powoływane przez radę jako jej organy wewnętrzne.

Struktura organizacyjna powiatów niemieckich (modele ustroju powiatów):

Wyróżnia się następujące modele ustroju powiatów niemieckich:

1. model południowoniemiecki,

2. model komisji powiatowej.

Model południowoniemiecki:

Występuje przede wszystkim w Bawarii, Saksonii, Nadrenii-Palatynacie, Badenii-Wirtembergii.

Zakłada silną pozycję starosty jako organu wykonawczego - starosta jest wybierany przez mieszkańców powiatu i jest równocześnie przewodniczącym rady powiatu oraz powoływanej przez radę komisji (wyjątek: w Badenii-Wirtembergii starosta nie pochodzi z wyborów bezpośrednich, jednak nie ma tam komisji powiatowej, dlatego uznaje się, że pomimo to jest to model południowoniemiecki).

Model komisji powiatowej:

Występuje we wszystkich pozostałych landach.

Model ten zakłada, że organem powiatu (obok rady i starosty) jest dodatkowo komisja powiatowa.

W tym modelu pozycja starosty jest stosunkowo słaba.

Starosta pochodzi na ogół z wyborów bezpośrednich (z pewnymi wyjątkami).

Okręg (regencja):

Inaczej: okręg rządowy, okręg regencyjny (Regierungsbezirk).

Co do zasady w regencjach nie występują organy samorządowe.

Wyjątek (wyłączny!) stanowią okręgi regencyjne w Bawarii. Na tym szczeblu podziału terytorialnego występuje tam zasada zespolenia administracji rządowej i samorządowej (dualizm administracji): organem administracji rządowej w okręgu jest prezydent, powoływany przez rząd landu w porozumieniu z radą okręgu, która z kolei jest organem samorządowym (rada pochodzi z bezpośrednich i powszechnych wyborów i jest wybierana na 5-letnią kadencję).

Trzeci organ administracji w okręgu stanowi stała komisja okręgu, która jest wybierana przez radę okręgu spośród radnych. Ponadto w działają tam komisje doradcze rady okręgu.

SAMORZĄD TERYTORIALNY W SZWAJCARII:

Szwajcaria jest federacją (Bundesstaat), składającą się z państwa centralnego i państw członkowskich (kantonów).

Obecnie w Szwajcarii jest 26 kantonów. Obszarowo są one stosunkowo niewielkie (średnio ok. 1600 m²), a przeciętna liczba mieszkańców kantonu wynosi 270 tys. osób.

Wewnętrzna organizacja kantonu zależy od jego własnej decyzji (nie ma w tym zakresie uregulowań centralnych) - takie jest założenie zawarte w Konstytucji Szwajcarii.

Kantony nie muszą się dzielić na mniejsze jednostki terytorialne, ale w praktyce wszystkie są podzielone na gminy, będące najmniejszymi jednostkami podziału terytorialnego kraju.

Gmina szwajcarska jest tworem pierwotnym - tzn. istniała przed powstaniem państwa szwajcarskiego. Jest ona określana jako „najstarsza korporacja państwa” oraz „naturalna wspólnota mieszkańców”.

W Szwajcarii wyróżnia się kilka rodzajów gmin:

1. gmina jako jednostka podziału terytorialnego państwa (tzw. gmina polityczna, gmina mieszkańców);

2. gmina obywatelska (gmina mieszczańska);

3. gmina kościelna;

4. gmina szkolna.

Gminy mieszkańców (polityczne):

Są to gminy tworzone przez stałych mieszkańców określonego terytorium.

Gmina polityczna najczęściej pokrywa się obszarowo z gminą obywatelską, a co za tym idzie - na jej terytorium występują zarówno organy gminy politycznej, jak i organy gminy obywatelskiej.

W gminie politycznej (mieszkańców) funkcjonują organy, za pomocą których mieszkańcy decydują o sprawach dla nich istotnych. Ponadto w Szwajcarii istnieje bardzo rozwinięta instytucja demokracji bezpośredniej. W związku z tym wyróżnia się:

1. gminy oparte na modelu zwyczajnym;

2. gminy oparte na modelu nadzwyczajnym.

Model zwyczajny:

Opiera się na demokracji bezpośredniej.

Organem uchwałodawczym (stanowiącym) jest ogół mieszkańców (tzw. zgromadzenie gminne), które podejmuje najważniejsze decyzje dotyczące spraw wspólnoty.

Organem wykonawczym jest rada, wybierana przez zgromadzenie gminne.

W skład rady wchodzi 5-9 osób. Na czele rady stoi przewodniczący, nazywany prezydentem, merem lub syndykiem - w zależności od kantonu.

Model zwyczajny występuje w gminach mniejszych liczebnie.

Model nadzwyczajny:

Występuje z reguły w gminach o większej liczbie mieszkańców.

Model nadzwyczajny charakteryzuje się tym, że mieszkańcy gminy nie decydują sami o swoich sprawach, ale wybierają organ przedstawicielski, którym jest parlament gminny (organ stanowiący) oraz organ wykonawczy - rada, na czele której stoi prezydent (mer, syndyk).

W gminach tych istnieje jednak również zgromadzenie gminne, które np. uchwala budżet gminy, decyduje o podatkach lokalnych.

W gminach opartych na modelu nadzwyczajnym istnieją zatem dwa organy stanowiące - parlament gminny i zgromadzenie gminne.

W większości gmin szwajcarskich obowiązuje model zwyczajny (oparty na demokracji bezpośredniej).

W Szwajcarii samorząd terytorialny funkcjonuje tylko na szczeblu gminy.

Nadzór nad samorządem terytorialnym (pod względem legalności) sprawuje rząd kantonu oraz sąd administracyjny.

Prawa wyborcze (czynne i bierne) w wyborach samorządowych mają wyłącznie obywatele Szwajcarii (Szwajcaria nie jest członkiem Unii Europejskiej, dlatego nie obowiązuje tu regulacja art. 19 TWE - obywatele innych państw nie mają w Szwajcarii praw wyborczych).

SAMORZĄD TERYTORIALNY W AUSTRII:

Austria jest federacją, podzielną na kraje federalne (landy).

Landy posiadają własne parlamenty i rządy, natomiast na tym poziomie nie występują organy samorządowe.

Każdy land dzieli się na gminy i na tym szczeblu podziału terytorialnego występują organy samorządowe. Gminy są jedynymi jednostkami samorządu terytorialnego w Austrii. Ustrój gmin austriackich reguluje Konstytucja Austrii oraz ustawodawstwo poszczególnych landów.

Obecnie w Austrii jest 8 landów, przy czym szczególny status posiada Wiedeń, który jest równocześnie: miastem, stolicą państwa i landem (posiada potrójny status).

W Austrii występują gminy o szczególnym charakterze - tzw. miasta posiadające własny statut. Miast tych jest w sumie 15. Zalicza się do nich m.in.: Graz, Linz, Innsbruck, Salzburg, Krems. Miasta takie muszą liczyć więcej niż 20 tys. mieszkańców. Stają się miastami z własnym statutem za zgodą rządu federalnego. Miasta te wykonują zadania samorządowe i zadania rządowe (ich odpowiednikiem w Polsce są miasta na prawach powiatu).

Organizacja gmin austriackich:

Struktura organizacyjna jest jednolita dla wszystkich gmin (w tym również dla miast z własnym statutem).

W gminach wybierany jest organ przedstawicielski, którym jest rada wybierana przez mieszkańców gminy w wyborach bezpośrednich i powszechnych.

Organem wykonawczym jest zarząd gminy - w tym przypadku w miastach z własnym statutem występują pewne modyfikacje, a mianowicie organem wykonawczym w tych miastach jest senat miasta (senat miejski).

Trzecim organem gminy jest burmistrz - jest on wybierany przez radę gminy (w wyborach pośrednich) i stoi na czele organu wykonawczego (zarządu gminy lub senatu miasta). Burmistrz może być również wybierany w wyborach bezpośrednich (taka procedura wyboru burmistrza funkcjonuje w niektórych landach jako skutek zmian wprowadzonych do ustawodawstwa wewnętrznego).

Prawa wyborcze:

Prawa wyborcze (bierne i czynne) w wyborach samorządowych posiadają mieszkańcy danej gminy (miasta), którzy są obywatelami Austrii lub też (zgodnie z art. 19 TWE) - obywatelami któregoś z państw członkowskich UE, na stałe zamieszkałymi na terytorium Austrii.

Wiedeń:

Posiada szczególny status - jest jednocześnie miastem, stolicą państwa i landem.

W związku z tym funkcjonują tam organy o podwójnym charakterze: będące jednocześnie organami landu i organami gminy (parlament krajowy jest równocześnie radą gminy, a rząd krajowy - senatem miejskim).

Ponadto Konstytucja Wiednia (jako landu) jest jednocześnie statutem gminy.

22.04.2006

SAMORZĄD TERYTORIALNY WE FRANCJI:

Francja jest państwem unitarnym. Podlega podziałowi terytorialnemu na:

1. gminy,

2. departamenty,

3. regiony.

Francja była przez długi czas państwem silnie scentralizowanym.

Zasada centralizacji pełnia władzy skupiona jest w organach centralnych; może występować dekoncentracja (ale nie decentralizacja) administracji.

Zasadnicza reforma decentralizacyjna nastąpiła we Francji w 1981 roku. Reforma ta polegała przede wszystkim na wejściu w życie nowych aktów prawnych, które wprowadziły we Francji samorząd terytorialny.

W kolejnych latach (1982 i 1983) doszło do uchwalenia kolejnych aktów prawnych, które do dziś stanowią podstawę funkcjonowania samorządu terytorialnego we Francji.

W wyniku w/w reform doszło do przekształcenia regionów francuskich w podmioty samorządu terytorialnego (wcześniej regiony funkcjonowały wyłącznie jako jednostki podziału terytorialnego, na terenie których działały organy administracji rządowej). Organami samorządu terytorialnego na szczeblu regionu są rady regionalne (organy przedstawicielskie), a skład których wchodzą mieszkańcy danego regionu (wcześniej regionem zarządzał wyłącznie prefekt; obecnie również istnieje to stanowisko, ale wiążą się z nim inne kompetencje).

Ponadto znacznie poszerzono kompetencje organów administracji lokalnej już wcześniej funkcjonujących w gminach i departamentach.

W wyniku reform z lat 80-tych XX w. przekazano kompetencje kontrolne (nadzorcze) nad jednostkami samorządu terytorialnego we Francji trybunałom administracyjnym. Natomiast nadzór nad sprawami finansowymi powierzono regionalnym izbom obrachunkowym.

Pomimo w/w reform decentralizacyjnych we Francji istotne znaczenie mają nadal tendencje centralizacyjne (samorząd terytorialny nie jest tak silny jak np. w Niemczech). Tendencje te mają swoje źródło przede wszystkim w pewnych zaszłościach historycznych (Francja przez długi czas była monarchią absolutną), a także w specyfice gmin francuskich (jest ich bardzo wiele, są niewielkie i słabe - przede wszystkim finansowo).

W ustawodawstwie francuskim nie używa się określenia „samorząd terytorialny”, ale: „administracja lokalna” („administracja zdecentralizowana”) czy „społeczność lokalna” (colectivité locale).

W każdej jednostce podziału terytorialnego we Francji funkcjonują organy lokalne. Organy przedstawicielskie (stanowiące) składają się z przedstawicieli mieszkańców gminy, departamentu bądź regionu.

Występuje tu tzw. zasada dualizmu administracji publicznej, która przejawia się w dwóch aspektach:

1. dualizm administracji publicznej we Francji polega na tym, że obok organów administracji samorządowej (czyli organów przedstawicielskich, którymi są rady) występują (zwłaszcza na szczeblu departamentu i regionu) silne organy rządowe - prefekci (mają oni bardzo silną pozycję, pomimo częściowego ograniczenia ich kompetencji w wyniku wprowadzenia organów samorządowych);

2. niekiedy organy administracji samorządowej pełnią jednocześnie funkcje organów administracji rządowej (przykład: mer - organ wykonawczy gminy, łączący funkcje organu samorządowego i rządowego w gminie).

Struktura organizacyjna gminy:

Istotne jest to, że gminy francuskie są bardzo liczne (jest ich ok. 40 tys.), a większość z nich liczy mniej niż 1 tys. mieszkańców.

Ustrój wszystkich gmin jest jednolity, jednakże na strukturę konkretnej gminy mają wpływ również inne czynniki (m.in. liczba mieszkańców danej gminy).

Ogólne zasady ustroju gmin francuskich są następujące:

1. organem stanowiącym (przedstawicielskim) w gminie jest rada;

2. organem wykonawczym jest mer.

Rada gminy jest wybierana przez mieszkańców w wyborach bezpośrednich i powszechnych na okres 6 lat. Liczebność rady zależy od liczby mieszkańców gminy. Bierne prawo wyborcze przysługuje osobom, które ukończyły 18 lat, stale zamieszkują na terenie danej gminy lub też opłacają podatki na rzecz tej gminy (przy czym istotne jest, że co najmniej ¾ składu rady muszą stanowić stali mieszkańcy gminy) oraz posiadają obywatelstwo francuskie (lub - zgodnie z art. 19 TWE - są obywatelami jednego z państwa członkowskich Unii Europejskiej i zamieszkują na stałe na terenie danej gminy).

Mandat radnego (lub inna funkcja samorządowa) wiąże się z pewnymi ograniczeniami, do których należy przede wszystkim zaliczyć tzw. zasadę niepołączalności funkcji - polega ona na tym, że radny (lub inny funkcjonariusz samorządowy) nie może być równocześnie np. sędzią, prefektem, radnym w innej jednostce samorządu terytorialnego (wyjątek od zasady niepołączalności funkcji stanowi mer, który będąc przewodniczącym rady, a zarazem organem wykonawczym gminy, może równocześnie być posłem lub senatorem).

Mandat radnego wygasa generalnie w razie śmierci, ale także w przypadku dymisji radnego (dymisji udziela trybunał administracyjny przede wszystkim z powodu niewłaściwego wykonywania mandatu).

Sesje rady zwołuje mer, który jest przewodniczącym rady. Sesja może być również zwołana na wniosek co najmniej ½ składu rady lub z inicjatywy prefekta (który jest terenowym organem administracji rządowej).

Uchwały rady podejmowane są w obecności co najmniej połowy radnych, zwykłą większością głosów. Jeśli w danym dniu na obradach rady nie ma quorum, sesja może być zwołana powtórnie (w ciągu 3 dni) i wówczas podjęte uchwały są ważne bez względu na liczbę obecnych radnych.

We Francji mamy do czynienia z pewnym specyficznym rozwiązaniem prawnym, a mianowicie: podczas sesji rady możliwe jest głosowanie per procura, czyli przez przedstawiciela - radny nieobecny na sesji może upoważnić pisemnie innego radnego do tego, aby głosował w jego imieniu.

Rada może powoływać komisje, które zajmują się określonymi dziedzinami spraw należących do kompetencji rady. W skład komisji co do zasady wchodzą radni, jednak istnieje możliwość tworzenia tzw. komisji ekstramunicypalnych, w których skład wchodzą osoby będące mieszkańcami danej gminy, ale nie będące radnymi.

Mer jest organem wykonawczym gminy.

Przed reformami z lat 80-tych XX w. mer był wybierany (mianowany) przez organy rządowe, natomiast obecnie jest on wybierany przez radę. Wybiera się go spośród radnych, którzy ukończyli 21 lat.

Mer jest przewodniczącym rady gminy, a równocześnie organem administracji rządowej w gminie, podległym prefektowi. Ponadto bardzo często mer pełni również funkcję posła lub senatora (co zwiększa jego autorytet).

Radni wybierają także zastępców mera (w liczbie ustalonej przez radę). Odwołanie mera powoduje automatycznie odwołanie jego zastępców. Zastępcy mera nie są organami gminy, nie mają własnych kompetencji, działają wyłącznie w imieniu mera.

Mer i jego zastępcy powoływani są na okres kadencji rady (tj. na 6 lat). Kadencja mera może być skrócona w razie śmierci mera lub w razie złożenia przez niego dymisji (na ręce prefekta). Ponadto mer może być odwołany ze stanowiska w razie utraty biernego prawa wyborczego lub w przypadku połączenia swej funkcji z inną funkcją, zakazaną ustawowo.

Mer może być odwołany dekretem Rady Ministrów, po wcześniejszym zawieszeniu go w pełnieniu funkcji na okres 1 miesiąca.

Mer nie może zostać odwołany przez radę gminy.

Kontrola nad administracją samorządową we Francji:

Kontrolę tę sprawują trybunały administracyjne, jako niezależne organy wymiaru sprawiedliwości, a także organy administracji rządowej (np. prefekt i Rada Ministrów - w stosunku do mera).

W ustawodawstwie francuskim - w odniesieniu do administracji lokalnej - nie używa się określenia „nadzór” (jedynie „kontrola”).

Kontrola nad administracją samorządową wykonywana przez prefekta, oprócz stosownych uprawnień względem mera, polega również na tym, że prefekt jest uprawniony, by w razie stwierdzenia, iż akt prawny podjęty przez radę jednostki samorządu terytorialnego (gminy, departamentu czy regionu) narusza obowiązujące prawo, zaskarżyć taki akt do trybunału administracyjnego. Obowiązuje przy tym następująca procedura: każdy akt prawa miejscowego musi być przedstawiony prefektowi w ciągu 15 dni od jego podjęcia. Prefekt może taki akt zaskarżyć do trybunału administracyjnego, natomiast nie może aktu prawa miejscowego uchylić (prefekt posiada więc w tym zakresie wyłącznie kompetencje kontrolne, a nie nadzorcze). Akt prawa miejscowego może być uchylony tylko przez trybunał administracyjny. Prefekt, w ramach swoich uprawnień kontrolnych, może zaskarżać nie tylko akty prawa miejscowego. Może on również wnieść skargę na wniosek mieszkańca, który uzna, że organy samorządowe naruszyły jego prawa.

Kontrolę nad jednostkami samorządu terytorialnego sprawują też regionalne izby obrachunkowe - ich kompetencje kontrolne mają jednak ograniczony zakres i mogą dotyczyć tylko spraw finansowych.

SAMORZĄD TERYTORIALNY W HISZPANII:

Tradycje samorządowe sięgają w tym kraju początków XIX wieku.

Samorząd terytorialny w obecnym kształcie funkcjonuje w Hiszpanii od 1978 r., kiedy to weszła w życie nowa Konstytucja hiszpańska. Podstawę prawną współczesnego samorządu terytorialnego w Hiszpanii stanowi ustawa z 1985 r. o podstawach administracji lokalnej. Ustawa ta ustanowiła pewne jednolite zasady dotyczące jednostek samorządu terytorialnego i ich organów.

Współczesny podział terytorialny Hiszpanii: gminy, prowincje i regiony.

W Hiszpanii jednostki podziału terytorialnego kraju są zarazem jednostkami samorządu terytorialnego, przy czym regiony (jednostki podziału terytorialnego najwyższego szczebla) są jednostkami autonomicznymi (inne określenie regionów: „wspólnoty autonomiczne”).

Różnica między samorządem a autonomią polega na tym, że jednostka autonomiczna może samodzielnie stanowić prawo, podczas gdy jednostka samorządu terytorialnego również może stanowić prawo, ale tylko w oparciu o upoważnienie wynikające z aktów prawnych stanowionych na szczeblu centralnym (ustaw).

W Hiszpanii jest łącznie 17 autonomicznych regionów (m.in.: Katalonia, Andaluzja, Wyspy Kanaryjskie, Baleary, Kraj Basków).

Organy działające w jednostkach podziału terytorialnego:

1. Organy stanowiące - rady - występują w jednostkach wszystkich trzech szczebli (tj. w regionach, gminach i prowincjach), przy czym wyjątek stanowią wyspy (Kanaryjskie i Baleary), które są zarządzane jedynie przez Rady Wysp (jako rady regionów; nie ma podziału na prowincje i gminy, a co za tym idzie - nie funkcjonują tam rady prowincji i rady gmin).

2. Organy wykonawcze: w prowincji - prezydent (który jest równocześnie przewodniczącym rady prowincji), w gminie - burmistrz.

Rada gminy jest wybierana przez mieszkańców w wyborach bezpośrednich i powszechnych, na 4-letnią kadencję. Liczba radnych zależy od liczby mieszkańców gminy.

Prawa wyborcze (czynne i bierne) przysługują osobom, które ukończyły 18 lat, mają obywatelstwo hiszpańskie (przy czym również w Hiszpanii obowiązuje zapis art. 19 TWE) i na stałe zamieszkują na terenie danej gminy.

Radni hiszpańscy pełnią swe funkcje co do zasady honorowo (z prawem do otrzymywania diety), ale istnieje również możliwość zatrudnienia radnych (tj. pełnienia mandatu radnego zawodowo).

Burmistrz jest organem wykonawczym gminy. Co do zasady burmistrz wybierany jest przez radę na okres jej kadencji (tj. na 4 lata). Burmistrz jest wówczas równocześnie przewodniczącym rady gminy. Może on być też odwołany przez radę (inaczej niż np. we Francji, gdzie rada nie ma uprawnień do odwołania ze stanowiska swego przewodniczącego, którym jest mer).

Kategorie gmin hiszpańskich:

1. gminy liczące poniżej 100 mieszkańców,

2. gminy liczące od 100 do 5000 mieszkańców,

3. gminy liczące powyżej 5000 mieszkańców.

W gminach liczących poniżej 100 mieszkańców, a także w gminach liczących powyżej 5000 mieszkańców występują pewne odmienności ustrojowe w stosunku do pozostałych gmin (a więc tych, które liczą od 100 do 5000 mieszkańców), a mianowicie:

1. W gminach poniżej 100 mieszkańców organem przedstawicielskim nie jest rada gminy, lecz ogół mieszkańców zebranie gminne, określane również mianem „otwartej rady”; organem wykonawczym jest burmistrz, wybierany w wyborach bezpośrednich przez mieszkańców.

2. W gminach powyżej 5000 mieszkańców oprócz rady (organu przedstawicielskiego) i burmistrza (organu wykonawczego), obligatoryjnie powoływana jest tzw. komisja zarządzająca (organ pomocniczy burmistrza), która nie posiada żadnych własnych, odrębnych kompetencji, ale wykonuje wyłącznie zadania powierzone jej przez burmistrza (komisja zarządzająca nie jest zatem zaliczana do organów gminy w sensie ustrojowym); ponadto w gminach tych powoływani są (również obligatoryjnie) tzw. zawodowi urzędnicy przyboczni, pełniący funkcje zastępców burmistrza.

W gminach liczących powyżej 5000 mieszkańców powołuje się także fakultatywnie:

• komisje doradcze (stałe lub doraźne) - są one organami wewnętrznymi rady gminy;

• tzw. upełnomocnionych członków rady gminy (upełnomocnionych radnych), którym część swoich kompetencji przekazuje burmistrz, przy czym przekazanie kompetencji następuje w drodze dekretu, zaś upełnomocniony radny nabywa status organu gminy;

• tzw. rady terenowe, które są powoływane w osiedlach (stanowiących samodzielne części gminy), przy czym rady te traktuje się jako formalne organy gminy, ale jedynie o charakterze doradczym (nie posiadają one żadnych własnych kompetencji);

• reprezentantów burmistrza - mogą oni być powoływani w osiedlach, w których nie powołano rady (co do zasady bowiem w osiedlach powołuje się radę terenową); reprezentanci burmistrza są wybierani spośród mieszkańców osiedla, zazwyczaj na okres kadencji burmistrza (tj. na 4 lata).

W gminach hiszpańskich domniemanie kompetencji przysługuje burmistrzowi (nie zaś radzie gminy).

Burmistrz posiada możliwość wydawania przepisów porządkowych (tzw. bandos - odpowiedniki polskich zarządzeń). Burmistrz wykonuje budżet gminy oraz wszystkie uchwały podjęte przez radę, a ponadto kieruje miejscową policją.

Nadzór nad samorządem terytorialnym:

W Hiszpanii nadzór nad samorządem terytorialnym sprawują przede wszystkim sądy administracyjne, a także Rada Ministrów, która może np. rozwiązać radę gminy (prowincji), jeśli ta naruszy powszechnie obowiązujące prawo.

1

---