Ustrój administracji rządowej i samorządowej 7 listopada 2009r.
Kwestie ogólne -wzajemnych sposobów oddziaływania podmiotów administracyjnych i administrujących.
Wzajemne relacje miedzy podmiotami z punktu widzenia sposoby oddziaływania tychże.
Trzy podstawowe pojęcia to kierownictwo, nadzór i kontrola. Oraz zwierzchnictwo koordynacja i współdziałanie czyli kooperacja. Zwierzchnictwo jest bardzo ściśle związane jest z innym pojęciem, a mianowicie z pojęciem zespolenia. Jeżeli słyszymy zwierzchnictwo to od razu powinno nam się skojarzyć zespolenie.
Kontrola
Kontrola -polega na badaniu działalności organu niższego szczebla przez organ wyższego pod kątem zgodności tej działalności z określonym wzorem. Zaczniemy omawiać od tych najbardziej ograniczonych form oddziaływania ponieważ każda mniej zaawansowana forma oddziaływania jest zawarta w tych bardziej. Będziemy tak jakby rozbudowywać każde z tych pojęć i w ten sposób będziemy kolejne pojęcie uzupełniać o kolejne elementy.
Kontrola
- oddziaływanie to polega na badaniu działalności organu niższego szczebla przez organ wyższego szczebla pod kątem zgodności tej działalności z określonym wzorcem.
Mamy zatem element normatywny, jakiś wzorzec i element faktyczny -działalność tego organu, który jest kontrolowany. Po badaniu następuje sformułowanie oceny. Organ kontrolujący (czyli wyższego szczebla) formułuje na podstawie przeprowadzonego porównania stanu idealnego ze stanem rzeczywistym swoją ocenę, również wnioski dotyczące tejże działalności i -ostatni element pojecie kontroli -informuje o tychże wnioskach organ kontrolowany. Czyli jest to badanie i informacja o wnioskach, które w toku tego badania powstały. W jaki sposób jest określany ten wzorzec -czyli element normatywny. Zawsze kontrola dokonuje się poprzez odwołanie do określonych kryteriów. Ten stan idealny, który jest odnoszony do stanu rzeczywistego musi być jakoś określony. Określa się go poprzez kryteria kontroli. Te kryteria są różne i one są przywoływane w ustawach:
legalność,
celowość,
gospodarność,
rzetelność -to nie są wszystkie kryteria kontroli. Niekiedy są one określane przez prawo i wtedy można zobaczyć, że są w systemie prawnym również inne kryteria np.. kryterium zgodności z polityką rządu. Niektóre organy np. wojewoda bada działanie organów, które są mu podporządkowane pod względem zgodności z prowadzoną przez rząd polityką. Ale niekiedy kontrola może się odbywać na podstawie kryteriów, które sam organ kontrolujący sobie stworzył, czyli one nie są określone w prawie.
Legalność -chodzi o sprawdzenie jednostki kontrolowanej w aspekcie legalizmu -czy działanie opiera się na podstawie prawnej i czy mieści się w granicach prawa, czy nie narusza prawa. Może być tak, że organ dysponując podstawą prawną do prowadzonego działania (realizując określona kompetencję) wykracza poza prawo, np. przyjmuje łapówkę wydając decyzję o pozwoleniu na budowę. Wtedy mamy do czynienia z działaniem na podstawie prawa ale jednocześnie z naruszeniem innych reguł prawa, które to dyskwalifikuje całe to działanie jako legalne.
Celowość -sprawdzenie czy realizowane działanie prowadzi do zamierzonego , określonego celu. Bardzo często to kryterium niejako przenika się z kryterium legalności. Jest tak dlatego, że skoro administracja działa na podstawie prawa to cele jej działania również muszą być określone w prawie. Prawo określa normy zadaniowe, które następnie realizowane są w taki sposób przez podmioty, które są adresatami tych norm w taki sposób, że te podmioty wykonują swoje kompetencje, więc normy kompetencyjne. Są normy zadaniowe określające ogólne cele i normy kompetencyjne tworzące konkretne instrumenty działania, które służą realizacji tego celu. Badanie legalności bardzo często sprowadza się też do sprawdzenia czy dane kompetencje realizowane są w ramach celu ustawowo przypisanego danemu organowi. Np. są normy zadaniowe dotyczące samorządu terytorialnego -zadania własne i zadania zlecone i jednostki samorządu terytorialnego nie mogą realizować swoich kompetencji w innym celu niż w celu realizacji właśnie tych określonych w ustawie zadań. Czyli sfery legalności i celowości przenikają się bardzo często i w zasadzie w tej chwili mówi się o legalności celu niejako rozszerzając kognicję sądów administracyjnych. Sądy administracyjne powołane są do tego aby badać wyłącznie legalność, to jest kryterium badania działalności administracji publicznej. Te sądy tak jakby rozszerzają zakres swojej kognicji poprzez to, że nie badają tych konkretnych podstaw prawnych, ale również badają czy działania realizowane są w celu przypisanym w ustawie.
Gospodarność -polega na sprawdzeniu czy poniesione nakłady przyniosły możliwie maksymalne zyski. Nabiera ono coraz większego znaczenia. To znaczenie tego kryterium w sposób bardzo specyficzny zinterpretowanego wiąże się z procesem integracyjnym w którym Polska bierze udział. Bardzo często w prawie unijnym, które dotyczy wydatkowania środków unijnych przez administrację państw członkowskich wprowadzane są kryteria na podstawie których badana jest działalność państwa członkowskiego wynikająca z korzystania z tych środków unijnych. I tam jednym z podstawowych kryteriów, bardzo różnie określanych w prawie jest kryterium zaczerpnięte z dziedziny nauk ekonomicznych -kryterium valium for money -jakość za pieniądze. Organom UE, które formułują takie kryteria chodzi w skrócie o to by osiągnięty został idealny punkt (balans) pomiędzy wniesionymi środkami, a jakością rezultatu. To nie zawsze jest tak, że im mniej pieniędzy się wyda tym lepiej. Czasem lepiej jest wydać więcej, a uzyskać skokowo większą jakość rezultatu. I to też nie zawsze jest tak, że wydawanie coraz większych pieniędzy przyczynia się do wzrostu jakości przedmiotu, który jest tworzony. Więc chodzi o to by te dwa elementy ze sobą jak najlepiej powiązać i to jest właśnie istota kryterium valium for money, które bardzo często już u nas wkracza so prawa administracyjnego.
Rzetelność -chodzi o sprawdzenie zgodności działalności podejmowanych przez organ kontrolowany z wymogami wiedzy i techniki oraz zasadami dobrej wiary. Inaczej czy prowadzone działania są prowadzone poprawnie nie z punktu widzenia prawa tylko pragmatyki działania -czy są prowadzone fachowo czy niekompetentnie.
Efektem badania rzeczywistości z wzorcem są wnioski, które są formułowane przez organ kontrolujący i przesyłane następnie do organu kontrolowanego. Organ kontrolujący może przy tym sformułować pewne zalecenia kierowane pod adresem kontrolowanego. Jednakże zalecenia te -i to jest istota -nie wiążą organu kontrolowanego.
Kontrola nie obejmuje elementu władztwa. To nie jest tak, że można w ramach kontroli władczo oddziaływać na działania kontrolowanego podmiotu. Można w jakiś sposób zachęcać kontrolowany organ do prawidłowego działania, ale nie można nakazać mu takiego działania.
Kontrola może występować jako pierwszy, wstępny etap procedury nadzorczej lub samodzielnie. Samodzielnie np. wówczas, gdy przeprowadzana jest kontrola przez NIK -art. 2 Ustawy o NIK,
ust. 1 -NIK musi kontrolować podmioty administracji rządowej,
ust. 2 -NIK może kontrolować podmioty jednostek samorządu terytorialnego,
ust. 3 -NIK może kontrolować niektóre jednostki organizacyjne i podmioty gospodarcze, które w jakiś sposób wiążą się swoim działaniem z finansowaniem z budżetu państwa lub samorządu terytorialnego.
O tym w jaki sposób NIK kontroluje mówi art. 5 Ustawy o NIK -ust. 1 -ogólna zasada -NIK przeprowadza kontrolę pod względem legalności, gospodarności, celowości i rzetelności z zastrzeżeniem ust. 2 -który mówi, że jeśli kontrolowany jest organ samorządu terytorialnego wówczas tylko pod względem legalności, rzetelności i gospodarności i z zastrzeżeniem ust. 3 -kontrola jednostek organizacyjnych i podmiotów gospodarczych to wówczas tylko pod względem legalności i gospodarności.
W konstytucji w art. 171 ust. 1 jest, że nadzór nad samorządem terytorialnym może być tylko pod względem legalności.
Nadzór -to jest kontrola plus możliwość władczej ingerencji w działanie organu kontrolowanego. Czyli nie tylko przekazujemy wnioski, ewentualnie nie wiążące zalecenia na temat działania organu nadzorowanego, ale również można w sposób wiążący nakazać temu organowi by uwzględnił wnioski z przeprowadzonej kontroli i naprawił swoje postępowanie w taki sposób, że zbliży je (ten element faktyczny) do stanu idealnego. Nadzór może następować poprzez zastosowanie określonych środków nadzoru.
Środki nadzoru mogą być skierowane na akt lub czynność organu nadzorowanego -są to środki ad rem (do rzeczy), mogą być też skierowane do samego organu nadzorowanego -ad personam (do osoby).
Środki nadzoru ad rem:
uchylenie aktu lub czynności, a zatem pozbawienie mocy obowiązującej
stwierdzenie nieważności -uchylenie od stwierdzenia nieważności różni sie tym, że uchylenie ma skutek ex nunc (czyli od teraz -jakiś akt obowiązuje, został wydany 1 listopada, my uchylamy ten akt 15 listopada i skutki prawne obowiązywania tego aktu od 1 do 15 listopada zostają zachowane), a stwierdzenie nieważności ma skutek ex tunc (od wtedy -czyli nie tylko usuwamy akt prawny z systemu prawnego, ale również likwidowane są skutki jego obowiązywania od momentu gdy zaczął obowiązywać).
Środki nadzoru ad personam:
zawieszenie w czynnościach osoby, która jest piastunem organu
zawieszenie organu (czasowe)
rozwiązanie organu (organ w ogóle znika, aż powstanie nowy
Przykład: art. 171 ust. 3 Konstytucji stanowi, że Sejm na wniosek PRM może rozwiązać organ stanowiący jednostek samorządu terytorialnego jeśli organ ten rażąco narusza konstytucję lub ustawy. To jest właśnie środek ad personam polegający na rozwiązaniu organu. W doktrynie niekiedy mówi sie również o szczególnych środkach stosowanych w ramach nadzoru, które to środki dlatego są szczególne, że mają charakter prewencyjny, w odróżnieniu od tych, które są przedstawione powyżej, a które miały charakter represyjny.
Środki nadzoru mające charakter represyjny -ex post -czyli po -podejmowane są po pewnym działaniu.
Środki nadzoru mające charakter prewencyjny -ex ante -sprzed -zanim coś się stanie już mają miejsce określone oddziaływania.
Przykłady -uzgodnienie czynności prawnej -niekiedy jest tak, że do skuteczności prawnej podejmowanej czynności konieczna jest zgodna wola dwóch podmiotów administracji publicznej (np. rozporządzenia wydawane w porozumieniu).
Niekiedy wśród środków nadzoru prewencyjnego (ex ante) wymienia sie również opiniowanie. Opiniowanie od uzgodnienia różni sie tym, że tu nie mamy charakteru wiążącego
Definicja nadzoru prof. J. Boć
Nadzór w sferze prawa administracyjnego oznacza badanie działalności danego podmiotu administrującego (kontrola) połączone z możliwością pomocy, wpływu, a także modyfikacji tej działalności dokonywanej przez organ zwierzchni organizacyjnie lub funkcjonalnie w celu zapewnienia zgodności tej działalności z prawem, a w określonych przypadkach zgodności z pewnymi wartościami szczegółowymi (celowość, gospodarność, rzetelność itp.)
Kierownictwo -nazywane niekiedy nadzorem pełnym. Mamy pojęcie bazowe -nadzór, który był skonstruowany w oparciu o pojęcie kontroli plus element dodany -czyli pojęcie odpowiedzialności za podejmowane działanie. Jeśli organ wyższego szczebla kieruje działalnością organu niższego szczebla to również ponosi za działania organu niższego szczebla odpowiedzialność.
Niestety w praktyce prawodawczej poszczególne konstrukcje ustawowe nie w pełni odpowiadają temu modelowi i zakres oddziaływania, zwłaszcza na granicy pomiędzy kierownictwem a nadzorem bardzo często nie jest tak klarownie oznaczony. I często stosując ustawy należy rekonstruować zakres oddziaływania w konkretnym przypadku (należy doszukać się elementu odpowiedzialności za organ niższego szczebla i wtedy wiadomo, że na pewno chodzi o kierownictwo).
Kierownictwo to nadzór plus odpowiedzialność i jest to najbardziej mocna relacja między dwoma podmiotami w ramach struktury administracji publicznej. Jest relacją najmocniejszą ponieważ zakłada stosowanie środków władczych w tym najmocniejszych, a więc wiążących aktów prawnych i to zarówno o charakterze generalnym jak i indywidualnym. Po drugie jest oddziaływaniem najgłębszym, ponieważ organ sam może tworzyć środki oddziaływania (środki kierownictwa). Po trzecie ma charakter wyłączny -to oznacza, że sytuacja gdyby jakiś podmiot podlegał kierownictwu dwóch różnych podmiotów byłaby absurdalna. Na koniec -ma charakter wewnętrzny -nie każdy podmiot administracji może podlegać kierownictwu. Obywatel jest podmiotem administracji i on nie może podlegać kierownictwu -a wynika to z konstytucyjnej zasady -o pozycji obywatela w społeczeństwie. Również kierownictwu nie mogą podlegać niepubliczne jednostki organizacyjne -w pewnym sensie ich pozycja jest zrównoważona z pozycją obywatela -są zewnętrzne wobec administracji publicznej. Nie mogą również podlegać kierownictwu podmioty zdecentralizowane -a wiec administracja samorządu terytorialnego -nie mogą podlegać kierownictwu administracji rządowej bo nie byłyby zdecentralizowane. Nie mogą też podlegać organy regulacyjne -są to organy, które zostały powołane w strukturze administracji publicznej w Polsce w związku z procesem integracyjnym, w związku z implementacją prawa UE, które to prawo przewiduje ( nakłada na) państwa członkowskie obowiązek do ukształtowania ustroju tych podmiotów by były one niezależne w stosunku so administracji centralnej. Czyli Unia zmusza nas abyśmy wprowadzili do naszego systemu ustrojowego takie podmioty, które będą regulować pewne sfery funkcjonowania rynku wspólnego w sposób niezależny od rządu. Względnie niezależny, bo oczywiście nie będą podmioty autonomiczne, ale jednak bardzo niezależny od administracji centralnej.
I wreszcie nie mogą podlegać (czysto logicznie) -organy kolegialne. Organ kolegialny po to jest tworzony aby rozstrzygniecie tego organu docierały się w formie dyskusji jego członków i gdyby on był kierowany to po co ta dyskusja -taka konstrukcja byłaby bezsensowna.
Wydaje się, że kierownictwo ma wręcz nieograniczony charakter, ale nawet kierownictwo nie jest nieograniczone.
Kierownictwo limitowane jest przez zasadę kompetencyjności. Zasada kompetencyjności -oznacza, że organ ma własną kompetencję. Jeżeli kierujemy działaniem organu, który ma własną kompetencję to w ramach tego kierownictwa tej kompetencji temu organowi nie można zabrać, bo byśmy weszli w rolę ustawodawcy. Jedyne co można zrobić kierując działaniem innego organu administracyjnego, który realizuje jakąś swoją kompetencję to określić w jaki sposób ten organ tą kompetencję zrealizuje, czyli narzucić mu określoną politykę organizacyjną.
Rodzaje rozporządzeń:
rozporządzenie UE
rozporządzenia z mocą ustawy (na wypadek wojny)
rozporządzenia wykonawcze (do ustawy, art. 92 konstytucji)
rozporządzenia -akty prawa miejscowego (art. 94 konstytucji -organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej)
Koordynacja -jest to nie władcza działalność organów administracji publicznej, która polega na harmonizacji, uzgodnieniu stanowisk zajmowanych przez dwa podmioty przy udziale jakiegoś trzeciego podmiotu koordynującego. Czyli mamy do czynienia z trzema podmiotami i kiedy ustawy przewidują, że jest jakiś podmiot, który wprowadza ład w relacji pomiędzy dwoma innymi podmiotami. Takie działanie ma charakter niewładczy, ten trzeci podmiot występuje niejako jako „mediator” w relacjach pomiędzy dwoma innymi organami. Nie oznacza to, że koordynacja nie może się pojawić w przypadku podmiotów zcentralizowanych i wtedy jest władztwo i kierownictwo i nadzór i wtedy jest to koordynacja władcza.
Współdziałanie (kooperacja) -chodzi tutaj o współdziałanie dwóch podmiotów, albo większej liczby podmiotów. Typowym współdziałaniem jest to o którym jest mowa w art. 6 kpa. Współdziałanie w ramach struktury administracyjnej może odbywać się na wielu płaszczyznach -może odbywać siew pionie -wertykalnie (nadrzędny może nie tylko kierować, ale może również współpracować -może skorzystać również z niewładczych instrumentów). Może też być w poziomie -horyzontalnie (na tym samym szczeblu organy administracji rządowej i samorządowej) ale też diagonalnie czyli niejako w poprzek (współdziałanie wojewoda i wójt z tego województwa).
Zasada współdziałania nabiera ogromnego znaczenia w związku z procesami integracyjnymi. Ponieważ Polska jest państwem członkowskim UE to w Polsce spotykają się bardzo często nasze organy z organami administracji obcej, czyli organami działającymi w zupełnie odrębnej, określonej przez zupełnie odrębne prawo struktury i hierarchii. I unia europejska oczekuje współdziałania między tymi organami. W Traktacie ustalającym wspólnotę europejską jest ustanowiona zasada lojalnej współpracy (art. 10 TWE). Chodzi o to, że państwa członkowskie oraz instytucje i organy UE muszą ze sobą lojalnie współpracować -to jest obowiązek.
Wyróżniamy nadzór hierarchiczny i nadzór weryfikacyjny.
Nadzór hierarchiczny- to nadzór (dowolny) w hierarchii -umożliwia organowi nadzorującemu dowolne kształtowanie środków oddziaływania. Nadzór hierarchiczny jest z reguły częścią kierownictwa, jest charakterystyczny dla systemu zcentralizowanego.
Nadzór weryfikacyjny to ten, który jest określony w prawie -musi być określony podmiot nadzorujący, kryteria nadzoru i środki nadzoru czyli kto, co i jak musi być określone w prawie. Np. w art. 171 ust. 1 i 2 konstytucji określone jest „kto” i „co”, a „jak” -jest w ustawach. Jest charakterystyczny dla systemu zdecentralizowanego.
Zwierzchnictwo -chodzi o relację, która wynika z zespolenia w administracji publicznej. Zwierzchnictwo występuje gdy określona władza administracyjna, a zatem określony organ administracji publicznej, który posiada kompetencję ogólną (czyli na danym obszarze on wszystko robi i obok niego funkcjonuje administracja szczególna, która uzupełnia jego działania) ma uprawnienia o charakterze kierowniczym wobec innych wyspecjalizowanych organów administracji publicznej, które mają kompetencje szczegółowe. Taka władza administracyjna dysponująca zwierzchnictwem odpowiada za ogólny stan spraw publicznych na który to stan na danym terenie składają sie działania innych wyspecjalizowanych podmiotów administracyjnych.
Zespolenie to przeciwieństwo hierarchii, a właściwie specjalizacji resortowej.
Resort jest to pewna struktura administracji hierarchiczna, której organizacyjny kształt podporządkowany jest zagadnieniom, którymi dana administracja się zajmuje. Np. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, który jest organem podlegającym Ministrowi Infrastruktury. Na szczeblu wojewódzkim jest Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego i na szczeblu powiatowym Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego. Jednocześnie na obszarze województwa istnieje organ administracji rządowej o swojej kompetencji ogólnej -wojewoda. Na obszarze powiatu też istnieje pewien organ, który ma szeroki zakres uprawnień należących do innej administracji -starosta. Jeśli mówimy o zwierzchnictwie to mówimy o relacji między tymi podmiotami.
Zwierzchnictwo może być merytoryczne dotyczące tego co sie robi, ale może być też osobowe -czyli kto to robi. Organem administracji rządowej pod którego kierownictwem dokonuje się zespolenie administracji jest wojewoda (art. 3 Ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie). W województwie zadania oprócz wojewody i administracji zespolonej wykonują również organy administracji niezespolonej czyli takie organy, które są na tyle silne, że żyją sobie w oderwaniu od wojewody -np. administracja wojskowa. Istnieje tam tylko więź hierarchiczna w ramach struktury resortowej tejże administracji (wojskowej) -jest to administracja rządowa niezespolona.
Jeżeli między grupą podmiotów zajmujących się tą samą dziedziną istnieją bardzo silne powiązania to mamy do czynienia z resortem. Struktura resortowa to jest takie grupowanie podmiotów administracji, które następuje według przedmiotu ich kompetencji. Pojęcie resortu -w doktrynie mówi się, że resort jest to element struktury administracji publicznej, który składa się z wyodrębnionego organizacyjnie zespołu organów administracji publicznej, które zajmuje się sprawami jednorodnymi względnie pokrewnymi przedmiotowo. Jest to zamknięty i sformalizowany pion organizacyjny administracji publicznej, który podlega jednemu organowi naczelnemu (najczęściej minister). Jeśli mówimy o resorcie to nacisk kładziony jest na formę zorganizowania i ona odzwierciedla przedmiot działalności danych podmiotów. Upraszczając -to wszystko czym kieruje minister (organ naczelny) to jest właśnie, tradycyjnie nazywane resortem. Mówi się, że minister stoi na czele resortu. A zatem w skład resortu wchodzi nie tylko minister (jako kierownik), ale również ministerstwo (jako urząd) i różne inne jednostki organizacyjne. W znaczeniu potocznym utożsamia się pojęcie resortu z ministrem czy też urzędem.
Od pojęcia resortu należy odróżnić pojęcie quasi resortu. Quasi resort (jakby resort) -to pion organizacyjny, który podlega nie organowi naczelnemu (bo to byłby resort) ale organowi centralnemu, który nie jest organem naczelnym (Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego). W ramach resortu jest wiele quasi resortów. Pojęcie resortu jest pojęciem doktrynalnym, to nie jest pojecie, które występuje w ustawach. Znakomicie sprawdzało się w warunkach centralizacji, gdy cała administracja była państwową. Był jeden ośrodek władzy i odchodzące od tego ośrodka resorty np. wojskowy, zdrowia, podatki, nadzór budowlany, gdzie suma ich działań wyczerpywała całość działań administracji publicznej na obszarze całego państwa. A które to resorty nie miały ze sobą żadnych kontaktów w terenie (na tym najniższym poziomie). Jak się pojawiły elementy decentralizacji to nagle okazało się, że mamy tutaj w ramach tego ustroju jakieś podmioty, które na własną rękę w obszarze zadań wykonywanych do tej pory przez dwa resorty albo i więcej resortów na jakimś wydzielonym obszarze sobie gospodarzą. Okazało się, że pojawił się szereg bardzo silnych związków poziomych między tymi podmiotami i aby opisać te związki to pojęcie resortu nie mogło wystarczyć. Ustawodawca zareagował na ten stan rzeczy w ten sposób, że uchwalił ustawę z 1997r. o działach administracji rządowej.
Dział (art. 1 Ustawy o działach) -jest to zakres działów administracji rządowej oraz właściwość ministra kierującego danym działem. Czyli każdy dział ma jakiś zakres, który jest stało określony. Są to działy tylko administracji rządowej, nie ma działów administracji innej niż rządowa. Minister kieruje danym działem.
Art. 5 Ustawy o działach -ustala działy, zawiera wyliczenie działów (są teraz 33 działy). Co do zasady nie ma innej przestrzeni działania administracji rządowej jak właśnie te działy. Jest to katalog zamknięty. Nie ma innej właściwości ministra niż dział, którym on kieruje -co do zasady -wyjątek art. 2 ustawy o działach -stosuje sie również do Przewodniczących określonych w ustawach komitetów, którzy są powołani w skład RM.
Wyliczenie działów poprzedza bardzo rozbudowaną regulację dotyczącą poszczególnych działów, która jest zawarta w tej ustawie. Kolejne przepisy maja następującą strukturę: do działu takiego, a takiego (po kolei wszystkie) należą sprawy z zakresu i następuje enumeratywne wyliczenie spraw, które należą do danego działu. Zgodnie z art. 3 Ustawy o działach -ustalenie szczegółowego zakresu działania ministra kierującego określonym działem następuje na zasadach określonych w przepisach -art. 33 Ustawy o RM. Podział ministerstwa na komórki organizacyjne dokonywany jest tak, że uwzględnia podział na działy w ten sposób, że działowi odpowiada w całości jeden lub więcej departamentów ministerstwa. Z tego unormowania wynika to, że jeden minister może mieć więcej niż jeden dział. Jeśli ma więcej niż jeden dział to jego ministerstwo ma jeden lub więcej departamentów. Art. 33 ust. 1 Ustawy o RM -tam ustalona jest kompetencja wydania przez Prezesa RM rozporządzenia -atrybucyjnego. Jest to znacząca nazwa -rozporządzenie atrybucyjne -ono określa szczegółowy zakres działania ministra kierującego określonym działem administracji rządowej. Wcześniej to przyporządkowanie następowało na gruncie ustawy, a nie rozporządzenia. Obecnie to nie ustawodawca przypisuje dział naczelnemu organowi administracji publicznej, ale Prezes RM. PRM w sposób w zasadzie dowolny -w ramach tego rozporządzenia -określa co, kto robi w jego administracji. To jest przepis pokazujący jak bardzo silną pozycję w ramach administracji rządowej ma Prezes RM. Podział ministerstwa na komórki organizacyjne uwzględnia podział na działy. Za dział w całości odpowiada jeden lub więcej departamentów. Ustawa wskazuje tylko drobne ograniczenia tej swobody Prezesa RM -kierowanie tylko niektórymi działami -w szczególności chodzi o budżet, finanse publiczne i instytucje finansowe powierza sie jednemu ministrowi. Czyli minister ds. finansów ma przynajmniej dwa departamenty. W ustawach merytorycznych nie spotkamy pojęcia np. minister infrastruktury -będzie minister właściwy do spraw i to ten minister właściwy ma daną kompetencję. Np. może być tak, że ministrem właściwym ds. infrastruktury będzie minister sportu -jeśli tak przyporządkuje ten dział PRM w rozporządzeniu atrybucyjnym. Przyporządkowanie określonego działu ministrowi lub przewodniczącemu komitetu ma rozstrzygające znaczenie z punktu widzenia tego do czego on ma zdolność prawną w sensie prawa administracyjnego, gdzie są jego kompetencje. Jeżeli coś jest poza działem to co do zasady jest poza zakresem kompetencji przysługujących temu ministrowi. Co do zasady nie ma zasadniczo innych kompetencji administracji rządowej niż te, które należą do realizacji spraw określonych w działach. I suma działów (a już nie resortów) -określa zakres kompetencji administracji rządowej.
Podsumowując:
dział odnosi się w pierwszej mierze do spraw, ma więc charakter jedynie przedmiotowy, merytoryczny, a resort jakkolwiek zdeterminowany merytorycznie, ale jednak przede wszystkim struktura organizacyjna, ciąg organów.
W art. 5 ustawy o działach jest zawarty enumeratywny katalog działów
W ramach poszczególnych działów zawarty jest enumeratywny katalog spraw, które dział ten obejmuje i sprawy te posiadają jednorodny lub pokrewny pod względem przedmiotowym charakter (dział zdrowie, sprawy zagraniczne, integracji europejskiej czy finansów publicznych -art. od 6 do 33 Ustawy o działach)
Poszczególnymi działami kieruje zamknięty katalog organów -ministrowie (z zastrzeżeniem art. 2 Ustawy o działach -gdzie jest mowa o przewodniczących komitetów). Prezes RM jako Prezes RM nie może kierować działem chyba, że będzie też ministrem (co może sie stać -na gruncie konstytucji -jeżeli zostanie mu powierzony dział, ale jako PRM nie może bo ma odrębne kompetencje).
W oparciu o zakres przedmiotowy działu następuje generalne wyznaczenie właściwości ministrów. PRM nie kieruje działem tylko sprawuje nadzór nad działalnością administracji rządowej, która nie jest objęta działami (o tym jest mowa w art. 33a Ustawy o działach) -działy co do zasady wyczerpują zakres administracji rządowej, ale są pewne dziedziny poza działami i te dziedziny są przyporządkowane bezpośrednio PRM.
Czyli poprzez materię dochodzimy do organizacji, a nie przez organizację do materii jak w przypadku resortów.
Jest tak, że podział na działy nie wyczerpuje wszystkiego czym zajmuje się administracja publiczna w Polsce. Ustawodawca wskazuje w konstrukcji działów jedynie to czym zajmuje się administracja rządowa. Tym samym (wiemy to z konstytucji) należy uznać, że to czego nie ma w działach i w tych innych przepisach (art. 33a ustawy o działach) stanowi domenę innej niż rządowa administracji publicznej -administracji samorządu terytorialnego. Takie przesunięcie kompetencji, a w zasadzie utworzenie domniemania jest w art. 163 Konstytucji -samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Klasyfikacja działów służy zatem, właściwie systemowo przede wszystkim do tego by ustalić zamknięty obszar, na którym porusza się administracja rządowa i tym samym ukazać jasno granice obszaru, który pozostawiony został administracji zdecentralizowanej.
Resort i dział należą do pionowej struktury administracji publicznej teraz przejdziemy do kryterium poziomego. Mówiąc o podziałach poziomych mówimy o podziale terytorialnym.
Przede wszystkim w Polsce istnieje podział zasadniczy -to jest ten podział, który ustanowiony został na mocy ustawy z 1998r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa.
Zgodnie z tą ustawą jednostkami zasadniczego podziału terytorialnego są gminy, powiaty i województwa.
Na poziomie województwa mamy do czynienia zarówno z administracja samorządową jak i z administracją rządową (terenową). Na poziomie powiatu również mamy do czynienia z administracją rządową -chodzi o działających pod zwierzchnictwem organów administracji rządowej starosty, kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży oraz administrację samorządową.
Na poziomie gminy już administracji rządowej nie ma -jest tylko samorządowa.
Województwa tworzone są ustawowo (właśnie w/w ustawa o zasadniczym podziale wylicza województwa i aby powstało nowe województwo potrzebna jest zmiana ustawy). W przypadku powiatów i gmin -tutaj rozstrzyga RM w drodze rozporządzenia (tworzy, przekształca, zmienia nazwy) -odpowiednie przepisy kompetencyjne znajdują się na początku ustaw ustrojowych samorządu terytorialnego.
Kolejny podział to podział specjalny -czyli podział terytorialny, który dokonywany jest w oparciu o szczególne kryteria dla określonych celów i zadań. Np. jest podział terytorialny dla celów wojskowych -na okręgi wojskowe. Inny podział specjalny to podział dla celów gospodarki wybrzeżem -okręgi morskie. Są też podziały specjalne o charakterze publiczno -prywatnym np. podział kościelny -na diecezje i parafie. Ten podział ma znaczenie z punktu widzenia prawa administracyjnego (np. jeśli chodzi o śluby konkordatowe).
Jest też podział pomocniczy -ma on charakter pomocniczy w stosunku do podziału zasadniczego (podstawowego). Istnieją jednostki zasadniczego podziału terytorialnego państwa -w tym momencie gminy i również jednostki pomocnicze jednostek samorządu terytorialnego -czyli sołectwa, osiedla, sioła (nie ma w ustawie katalogu nazw). W niektórych gminach muszą powstawać dzielnice.
Niezależnie od podziałów istnieją obszary specjalne -to wyznaczone obszary państwa na których obowiązuje specjalny reżim prawny -tak jakby dodatkowy element nakładany jest na ogólny reżim prawny prawa administracyjnego i są to np. rezerwaty przyrody, strefa przygraniczna, obszary kolejowe.
W Polsce jest trójpodział władz -oparty na idei Karola Monteskiusza
prawodawcza -legislatywa
wykonawcza -egzekutywa
sądownicza -judikatywa
Nas interesuje teraz władza wykonawcza.
Pojęcie administracji publicznej jest pojęciem węższym w stosunku do pojęcia władzy wykonawczej (egzekutywy).
W skład władzy wykonawczej wchodzi nie tylko wykonywanie praw (egzekutywa) ale również prowadzenie polityki państwa czyli nadawanie kierunku (w sensie politycznym) działaniu administracji publicznej.
Pojęcie władzy wykonawczej (egzekutywy) zawiera w sobie zatem wykraczające poza zakres administracji publicznej elementy takie jak prowadzenie polityki państwa i nadawanie kierunków działania.
To rozróżnienie -nadawanie kierunków działania administracji publicznej i wykonywanie, stosowanie prawa jest bardzo akcentowane w związku z postępującymi procesami prywatyzacyjnymi. Na ten temat mówi się przede wszystkim w doktrynie anglosaskiej ponieważ ona jest bardzo przychylna tym procesom, ona je tak jakby wprowadza do Europy. I tam jest rozróżnienie na law making (nadawanie kierunków) i law executive (realizowanie, stosowanie prawa).
W Anglii mówi się, że wszystko co nie jest określeniem kierunku polityki w zasadzie może być sprywatyzowane. Nie ma znaczenia kto to robi, ważne jest żeby wiedział w którym kierunku robi to co robi. Law executive to domena agencji, podmiotów prywatnych współpracujących z rządem jej królewskiej mości, różnego rodzaju podmiotów ponadnarodowych w Anglii. W tym kierunku przesuwa się ustrój administracji publicznej w całej Europie. Law making musi być zarezerwowane dla władzy publicznej i to jest „twarde jadro władzy publicznej”.
Historycznie dokonało się bardzo ciekawe przekształcenie. Egzekutywa to było właśnie wykonywanie prawa. Kiedyś to był podstawowy element władzy publicznej. Prawo było ściśle określone i służyło po to by narzucić kaganiec władcy, a wiec jedyne co obywatel mógł robić i czego mógł oczekiwać od władzy publicznej to to, że stosuje prawo. O jakimkolwiek nadawaniu kierunku nie było mowy, bo po co kierować skoro ma być tylko ograniczona władza. Władza to stróż nocny, który zapala latarnie i reszta nie powinna go interesować. Na początku XIX w. jak imperium brytyjskie rządziło niemal całym światem administracja służby publicznej imperium miało około 300 -400 osób i robiła to niesamowicie skutecznie. W tej chwili te proporcje się odwróciły.
Władzę wykonawczą pełnią przede wszystkim organy naczelne administracji publicznej. Ich zadania co prawda polegają cały czas na administrowaniu (ścisłe stosowanie prawa) jednak daleko poza to administrowanie wykraczają.
Do organów naczelnych administracji publicznej należy
Prezydent RP
Rada Ministrów
Prezes Rady Ministrów
Ministrowie
W sensie kompetencyjnym najistotniejszym z nich jest Rada Ministrów (wiemy o tym z konstytucji -art. 146 ust. 1 i 3 RM prowadzi politykę wewnętrzną i zewnętrzną PR). Zatem nie Prezydent a RM, nie Sejm i Senat ale RM. Sejm i Senat nie mogą sobie wystąpić na forum międzynarodowym w imieniu państwa polskiego. Art. 146 ust. 2 Konstytucji -jest bardzo ważny -jedna z kolejnych norm określających przyporządkowanie kompetencyjne -do RM należą sprawy polityki państwa nie zastrzeżone dla innych organów państwowych i samorządu terytorialnego. W art. 163 Konstytucji -mowa jest o tym, że to samorządowi terytorialnemu przyporządkowane są wszystkie kompetencje, które niezastrzeżone są dla innych władz. Ale w art. 163 jest mowa o zadaniach państwa, a w 146 mowa jest o specjalnej kategorii, mianowicie o sprawach polityki państwa. Czyli przyporządkowanie wygląda w następujący sposób -najpierw patrzymy jakiego rodzaju jest dane zadanie i jeśli dotyczy ono całego państwa to pchamy je w kierunku RM, jeśli nie dotyczy to juz wiemy, że działa z żelazną konsekwencją reguła określana w art. 163 konstytucji.
Art. 146 ust. 3 Konstytucji -RM kieruje administracją rządową.
Prezydent RP -nie należy oczywiście do administracji rządowej. Zgodnie z art. 10 konstytucji sprawuje władzę wykonawczą, a więc również nadaje kierunek polityce państwa. Jeżeli w Konstytucji nie ma wprost napisane, że Prezydent ma coś robić to wiadomo, że robi to RM (art. 163 ust. 1 i 2 Konstytucji). Najpoważniejsza część zagadnień, które związane są z kompetencjami Prezydenta stanowi przedmiot nauki prawa konstytucyjnego.
Można mówić, że prezydent jest organem władzy wykonawczej to jednak nie jest on organem administracji publicznej (można mówić, ale).
Organem administracji publicznej jest taki podmiot, który dysponuje określoną w prawie kompetencję administracyjną. Przyjrzyjmy się uprawnieniom, które są w przypisane w ustawie Prezydentowi. Są to uprawnienia do stosowania prawa. Niektórzy powiedzą, że normy te wyglądają jak kompetencyjne. Jednak to nie są w sensie prawa administracyjnego tylko to są prerogatywy głowy państwa.
Istnienie taki prerogatyw jest uzasadnione historycznie. W Anglii władzą publiczną jest rząd, nie król, a rząd. W toku przekształceń, które się tam dokonywały wszystkie uprawnienia na pewnym etapie przekazane zostały przez króla rządowi. W Anglii władza publiczna -rząd -dysponuje określonymi uprawnieniami, które pochodzą nie z aktów parlamentarnych, ale również z wykonywanych przez rząd, a nie króla, prerogatyw królewskich (dzisiaj dalej tak jest). W niektórych dziedzinach takich jak polityka zagraniczna -zawieranie umów międzynarodowych, czy prowadzenie wojny -rząd zachował uprawnienia, które określane są nie w aktach określanych przez parlament, nie w ustawach, ale takich które wynikają z common law -z aktów prawa zwyczajowego, które następnie stało się prawem precedensowym, które poprzedza istnienie parlamentu. Te uprawnienia władzy publicznej w Anglii mają dłuższy rodowód niż parlament. Co więc ustawodawcom do tych wszystkich uprawnień. Tyle, że wykonuje je dzisiaj nie król, a rząd. Ze względu na historyczne korzenie te uprawnienia cały czas nazywane są prerogatywami królewskimi. W Anglii prerogatywy królewskie podlegają kontroli sądowej. Sądy brytyjskie mogą (podobnie jak statuty) badać czy rząd wykonując te prerogatywy nie wykroczył poza ich granice (ultra vires -poza granice, powinien działać intra vires -w granicach prawa). Prerogatywy królewski od uprawnień wynikających ze statutów odróżnia to, że parlament nie może tych prerogatyw modyfikować, ani rozszerzać ich zakresu, bo one istnieją od czasu gdy nie było parlamentu. Jeżeli prawo twórca w Anglii chce przypisać rządowi jakieś dodatkowe uprawnienia czyni to w drodze statutów.
Wracamy do Polski
Można dowodzić, że niektóre uprawnienia Prezydenta, które przysługują mu na gruncie konstytucji maja szczególny charakter. Prezydent nie jest na pewno organem administracji rządowej. Można przyjąć, że przynajmniej niektóre uprawnienia Prezydenta mają charakter kompetencji administracyjnych.
Kompetencje administracyjne Prezydenta:
wydaje
akty normatywne
rozporządzenia
rozporządzenia z mocą ustawy
akty prawa wewnętrznego
zarządzenia
rozliczne kompetencje kreacyjne
obsadza organy
powołuje PRM
desygnuje RM
dokonuje zmian w RM
zwołuje Radę Gabinetową
powołuje Pierwszego Prezesa SN i Prezesów SN
powołuje Prezesa NSA
wydaje akty indywidualne
nadaje obywatelstwo i wyraża zgodę na zrzeczenie się obywatelstwa
nadaje odznaczenia i ordery
stosuje prawo łaski
powołuje sędziów
nadaje tytuły naukowe
mianuje generałów i poruczników
Inne uprawnienia wynikają z ustaw:
Ustawa o stanie wyjątkowym z 2002r. -Prezydent rozporządzeniem na wniosek RM wprowadza stan wyjątkowy.
Aparatem pomocniczym Prezydenta jest Kancelaria Prezydenta
Organem doradczym Prezydenta jest Rada Bezpieczeństwa narodowego (do 2001r, był Komitet Obrony Kraju, ale już nie ma).
Pozostałe organy administracji publicznej nie należące do struktury administracji rządowej -a są organami naczelnymi:
GIODO
Główny Inspektor Pracy -podlegają Sejmowi
Szczególny konstytucyjny status mają:
KRRiT (art. 213 Konstytucji -wydaje rozporządzenia wykonawcze, członkowie powoływani są przez Sejm, Senat i Prezydenta)
Rada Polityki Pieniężnej (art. 227 Konstytucji -jest to organ wewnętrzny NBP -jednak ma określone kompetencje i umocowanie w konstytucji, określa wysokość stóp procentowych -czyli dysponuje uprawnieniami władczymi).
14