Anna Nowakowska

FINANSE PUBLICZNE

Finanse publiczne stanowią zespół zjawisk związanych z gromadzeniem i podziałem środków pieniężnych przez organy wł.publ. w związku z wykonywaniem ich funkcji.

Finanse publiczne obejmują procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem, a w szczególności:

1. pobieranie i gromadzenie dochodów (pod względem prawnym to czynności dotyczące ustalania i poboru zobowiązań publicznoprawnych w zakresie dochodów publicznych, o których mowa w art. 3 ust. 2. UOF)

2. wydatkowanie środków publicznych (to ponoszenie wydatków publicznych i dokonywanie rozchodów budżetowych, o których mowa w art.4 UOF)

3. finansowanie deficytu

4. zaciąganie zobowiązań angażujących środki publiczne

5. zarządzanie środkami publicznymi (czynności wymienione w art.6 pkt 1 i 2)

6. zarządzanie długiem publicznym

Do sektora finansów publicznych zalicza się:

1. organy władzy publicznej (Sejm, Senat, Prezydent)

2. organy administracji rządowej (ministrowie, kierownicy urzędów centralnych, wojewodowie)

3. organy kontroli państwowej i ochrony prawa (NIK, RPO, KRRiT, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, Krajowe Biuro Wyborcze)

4. sądy i trybunały

5. jednostki samorządu terytorialnego i ich organy oraz związki

6. jednostki budżetowe, zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych

7. fundusze celowe

8. państwowe szkoły wyższe

9. jednostki badawczo rozwojowe

10. samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej

11. państwowe i samorządowe instytucje kultury

12. ZUS, Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i zarządzane przez nie fundusze

13. Narodowy Fundusz Zdrowia

14. PAN i tworzone przez nią jednostki organizacyjne

15. państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych z wyłączeniem przedsiębiorstw, banków i spółek prawa handlowego

UOF zalicza do form organizacyjnych publicznej gospodarki finansowej:

1. państwowe i samorządowe jednostki budżetowe

2. gospodarstwa pomocnicze przy jednostkach budżetowych

3. środki specjalne jednostek budżetowych

4. państwowe i samorządowe zakłady budżetowe

5. państwowe i samorządowe fundusze celowe

Fin.publ. są instrumentem i atrybutem państwa (władz publicznych), których celem działalności jest nie zysk a działanie na rzecz obywateli i społeczeństwa. To właśnie odróżnia gospodarkę publiczną od prywatnej.

Fin.publ pełnią służebną rolę w stosunku do państwa. Trzy podstawowe funkcje państwa polegają na zapewnieniu:

- efektywności całej gospodarki przy niesprawności rynkowego mechanizmu alokacji zasobów;

- sprawiedliwości, równości przy nadmiernej dysproporcji dochodów;

- stabilności gospodarki rynkowej przy jej cyklicznym funkcjonowaniu;

Powyższe funkcje utożsamiane są czasem z funkcjami f.p. , tj.:

1. alokacyjną

2. redystrybucyjną

3. stabilizacyjną

Dochody, wydatki i saldo budżetu oddziaływują na:

• skłonność do oszczędzania

• skłonność do inwestowania

• poziom stopy procentowej

• poziom bezrobocia

Wg kryterium wydatków, wydatki publiczne dzielimy na:

1. wydatki materialne - związane z zakupem przez wł.publ. dóbr i usług niezbędnych do spełnienia przez nie funkcji statutowych

2. wydatki transferowe - nie związane bezpośrednio z ruchem towarów i usług, lecz będące najoczywistszym wyrazem redystrybucji dochodów przez państwo (emerytury, zasiłki, subwencje itp.)

Struktura systemu finansów publicznych.

Fin.publ. tworzą złożony system w przekroju …

• podmiotowym

• organizacyjnym

• prawnym

• instytucjonalnym

• instrumentalnym i in.

Dochody publiczne - przejęte przez państwo (samorząd) oznaczają definitywne, czyli bezzwrotne, zasilanie finansowe wł. publicznych Źródłem tych dochodów są dochody innych podmiotów. Wydatkowanie tych dochodów oznacza także ostateczne ich zużycie przez wł.publ.. Jest to więc jakościowo inna sytuacja niż finansowanie wydatków z wpływów pochodzących z pożyczek.

Rodzaje dochodów publicznych

Dochody dzielimy na:

• zwrotne

• bezzwrotne

Podatek

• klasyczna danina publiczna

• pieniężne, przymusowe, ogólne, nieodpłatne i bezzwrotne świadczenie na rzecz państwa lub innych związków publicznoprawnych (np. samorządów)

• podstawowe narzędzie przejmowania przez państwo dochodów i zaspokajania popytu na pieniądz

• skutkiem nakładania podatków jest zmiana sytuacji dochodowej i majątkowej podatników, co wpływa na ich zachowanie, podejmowanie decyzji gospodarczych, konsumpcyjnych oraz decyzji o oszczędzaniu itp. (podatki maja więc także znaczenie dla samego państwa)

• nadmierny fiskalizm może spowodować wiele negatywnych skutków, np. osłabienie aktywności gospodarczej podatników powodujące spadek dochodów państwa.

• musi być ściągany racjonalnie, tzn. musi łączyć interesy fiskalne państwa z interesami ekonomicznymi podatników, realizację celów społecznych z ochroną gospodarki przed negatywnymi skutkami podatków

Rodzaje podatków

Wyróżnić można następujące kryteria:

1. przedmiotowe

2. związku między ciężarem podatkowym a ponoszącym go podatnikiem

3. władztwa podatkowego

4. terytorialne

5. podmiotowych źródeł pochodzenia

Podejście Adolfa Wagnera do zasad podatkowych niewiele straciło na aktualności i uznawane jest przez współczesną naukę o fin.publ.

Zasady fiskalne

1. zasada wydajności … podatki winny być wydajnym źródłem dochodów wł.publ. (państwo powinno sięgać do odpowiedniego przedmiotu opodatkowania, który dostarczy dochodów niezbędnych do realizacji funkcji i zadań państwa oraz władz samorządowych => nie ma sensu wprowadzanie podatków przynoszących niewiele dochodów, a których realizacja może pociągnąć za sobą koszty i ryzyko polityczne)

2. zasada elastyczności … podatek powinien reagować na zmieniające się procesy zdarzenia gospodarcze oraz społeczne. Muszą uwzględniać różna w różnym czasie sytuację podatników, jak i całej gospodarki.

3. zasada stałości … zwraca uwagę państwa na konieczność ograniczonych zmian w systemie podatkowym. Chodzi o unikanie wprowadzania nowych podatków, jak i wprowadzania zmian w podatkach już istniejących.

Zasada ekonomiczna - w wyniku ciężarów podatkowych nie może być naruszony majątek podatnika (podatek winien być pokrywany z bieżących dochodów). Niewykluczone jest oczywiście uznanie majątku jako przedmiotu i podstawy opodatkowania pod warunkiem jednak, że nie zmniejszy to tego majątku.

Zasady sprawiedliwego opodatkowania

1. zasada powszechności … ciężary podatkowe powinny mieć charakter powszechny, czyli że każdy obywatel, przedsiębiorca itp. powinien być objęty podatkiem, jeżeli spełnione są warunki powstania stosunku podatkowego (np. wszyscy rolnicy, wszyscy posiadacze nieruchomości, samochodów, psów itd.)

2. zasada równości … ciężary podatkowe winny być rozłożone równomiernie na wszystkich podatników

3. zasada zdolności podatkowej (dochodowej) … podatnik osiągający taki sam dochód powinien poświęcić na rzecz państwa identyczną korzyść (ponieść taką samą ofiarę)

W ramach zasad sprawiedliwości opodatkowania wyróżnia się zasady:

- „sprawiedliwości poziomej” … „równi powinni być traktowani równo” […] „nierówni powinni być traktowani nierówno”

- „sprawiedliwości pionowej”

System podatkowy może korygować proporcje pierwotnego podziału dochodu narodowego, jeżeli podział ten zostanie uznany za niesprawiedliwy. Narzędziem realizacji tego celu będą progresywne podatki, zwłaszcza podatki dochodowe.

Zasady techniczne

1. zasada pewności … podatki powinny być niezawodnym źródłem dochodów państwa. Również podatnik powinien z góry wiedzieć, jaki podatek będzie płacił w związku z prowadzoną działalnością lub/i osiąganymi dochodami

2. zasada dogodności … pobór podatku powinien uwzględniać warunki finansowe podatnika, cykl i charakter jego działalności itp., oraz przedmiot opodatkowania.

3. zasada taniości … poboru podatku; koszty realizowania podatków nie mogą nadmiernie uszczuplać finansów państwa (inaczej podatki musiałyby wzrosnąć).

Iluzja fiskalna polega na ukryciu opodatkowania, wysokości rzeczywistych ciężarów podatkowych, zróżnicowania ciężarów podatkowych, kamuflażu rzeczywistych beneficjentów środków publicznych itp.

Mogą być wywołane przez:

• ukrywanie związku między wielkością finansowych środków publicznych a korzyściami odnoszonymi przez podatnika

• wywołanie wrażenia u podatnika, że płacone przez niego podatki są korzystne (uzyskuje dzięki nim nadzwyczajne korzyści); wówczas nakładany podatek wydaje się być mniej uciążliwy

• zastępowanie podatków opłatami w związku z usługami na rzecz danej osoby (szczególnie skuteczne w przypadku opłat za usługi specjalne, np. za ślub)

• wykorzystywanie nastrojów społecznych dot. kwestii, rozwiązanie której wymaga pieniędzy (przy zaistnieniu dogodnej sytuacji oraz małej uciążliwości podatku podatnik solidaryzuje się ze społeczeństwem)

• zastraszanie społeczeństwa negatywnymi skutkami nie wprowadzenia podatku

• wprowadzenie wielu tytułów podatkowych (obciążenie podatnika wydaje się być mniejsze niż w przypadku podatku wymierzonego od jednego przedmiotu, np. dochodu, majatku)

• niedokładne sprecyzowanie, kogo właściwie obciąża dany podatek

Zasady dot. konstruowania współczesnych systemów podatkowych oraz prowadzenia polityki podatkowej:

1. wprowadza się kilka podatków, w tym 3 lub 4 rodzaje są podstawą fin.publ.

2. sięga się do różnych przedmiotów opodatkowania, tzn. dochodów, wydatków, majątku, nabycia praw majątkowych itp.

3. stosuje się podatki pośrednie i bezpośrednie (w różnych proporcjach w różnych krajach)

4. podatki bezpośrednie wprowadza się przez trudności w ich przerzucaniu oraz przez to, że to systematyczne (choć niej wydajne) źródło dochodu

5. podatki pośrednie z kolei gdyż dzięki technice ich poboru są wydajnym źródłem dochodów wł.publ.

6. nadmierne dochody podmiotów gospodarczych ogranicza się przez progresywne skale podatkowe

7. równomierne obciążenie podmiotów realizuje się wg ich zdolności dochodowej; współczesne systemy podatkowe charakteryzuje wysoka indywidualizacja obciążeń

8. stosuje się w opodatkowaniu przedsiębiorstw skale podatkowe progresywne i degresywne (duże znaczenie ulg, wakacji i zwolnień podatkowych w związku z przebiegiem cyklu koniunkturalnego)

9. podstawowe rodzaje podatków ustala się na szczeblu centralnym (z dopuszczeniem stosowania podatków lokalnych stanowionych przez władze samorządowe)

10. z psychologicznego punktu widzenia łatwiej zwiększać ciężary podatkowe przez podwyższenie istniejącego podatku, niż przez wprowadzenie nowego

11. łatwiej też (spośród już istniejących) zwiększyć ciężary podatkowe z pomocą podatków pośrednich niż bezpośrednich

12. stosuje się rozwinięty system kontroli i sankcji w celu ograniczenia ucieczek przed podatkami, oszustw itp.

IV. Budżet państwa. (bp)

• Dokonuje istotnych transferów na rzecz innych elementów systemu fin.publ., zwłaszcza budżetów samorządowych oraz funduszy ubezpieczeń społecznych

• Odgrywa ważną rolę w kształtowaniu finansowych stosunków międzynarodowych, m.in. jako źródło pożyczek dla innych krajów

• To scentralizowany fundusz publiczny służący gromadzeniu środków pieniężnych w związku z funkcjami państwa

• Podstawą jego tworzenia jest ustawa przyjmowana przez parlament, który upoważnia rząd do realizacji określonych w ustawie dochodów i wydatków - to akt prawny o określonym czasie obowiązywania

• to plan finansowy państwa (władz ustawodawczych i wykonawczych)- cele i zadania państwa realizowane za pomocą budżetu musza być z góry określone - sporządza się go ex ante

• jednoszczeblowa struktura organizacyjna bp

Cechy bp:

• to fundusz scentralizowanych zasobów pieniężnych gromadzonych i dzielonych przez państwo w związku z realizacją zadań (funkcji państwa)

• gromadzenie środków budżetowych w sposób przymusowy; to charakterystyczne dla działalności państwa wynikającej z atrybutu władzy

• procesy gromadzenia i dzielenia dochodów za pomocą budżetu

• ekonomiczny i społeczny charakter procesów gromadzenia i dzielenia przez państwo dochodów w budżecie (wyraża się to w przejmowaniu części produktu społecznego i dysponowaniu nią, co wpływa na sytuację dochodową i socjalna poszczególnych osób, grup społecznych itd.) ; procesy te implikują zasady ustrojowo- konstytucyjne; wymaga to nadania bp formy normatywnej, tzn. formy aktu prawnego wysokiej rangi - ustawy

• dochody budżetowe powstają na skutek definitywnego przejęcia ich przez państwo od różnych podmiotów (dochody budżetowe gromadzone w budżecie są bezzwrotne)

• to plan dochodów i wydatków państwa na z góry ustalony czas organów:

• wł.państwowej

• kontroli i ochrony prawa

• administracji rządowej

• specjalizacja - nadanie rygorów prawnych wydatkom budżetowym

• to strumienie dochodów i wydatków

• konieczne jest egzekwowanie należnych w danym okresie dochodów oraz wydatkowanie środków budżetowych przed upływem okresu budżetowego (ta cecha powoduje istotne skutki dla racjonalności b.p.)

Funkcje bp są ponadustrojowe. Istnieje obiektywnie, niezależnie od ustroju. Musza być spełnione jedynie dwa warunki:

- gospodarka musi mieć charakter pieniężny

- musi istnieć prawo jako instytucja

Kurczowe trzymanie się pewnych zas.bud. jest hamulcem rozwoju społeczno- gospodarczego. Dystansowanie się praktyki do niektórych zas.bud. przynosiła korzyści natury gospodarczej i społecznej. Z kolei ich lekceważenie może prowadzić do wielu negatywnych zjawisk, np. ignorowanie zas. przejrzystości i jawności budżetu prowadzi z reguły do niegospodarności i nadużywania uprawnień wł. wykonawczych w stosunku do wł. przedstawicielskich, a więc całego społeczeństwa.

Procedura budżetowa:

1. opracowywanie

2. uchwalanie

3. wykonywanie

4. kontrola wykonywania i wykonanie

5. dyscyplina finansów publicznych i odpowiedzialność z tyt. jej naruszenia

Opracowywanie

1. Minister Finansów przedstawia Radzie Ministrów założenia projektu bp na rok następny oraz wykaz jednostek sektora rządowego, których plany przychodów może obejmować ustawa budżetowa.

Założenia projektu bp zazwyczaj zawierają priorytety, którymi kierował się rząd ustalając limity wydatków resortowych i wojewódzkich części budżetu.

1. założenia prognozy makroekonomicznej dotyczącej: PKB, stopy procentowej, kursu walutowego, bilansu płatniczego, zatrudnienia i bezrobocia

2. założenia dotyczące przewidywanych dochodów i wydatków

3. sposoby finansowania deficytu budżetowego

4. zasady ustalania limitów wydatków dla poszczególnych części budżetu

2. MF określa w drodze rozporządzenia na podstawie art.82 ust.3 szczegółowe zasady, tryb i terminy opracowania materiałów do projektu ustawy budżetowej (tzw. nota budżetowa), w tym.

1. planów rzeczowych zadań realizowanych ze środków budżetowych

2. projektów planów dochodów i wydatków poszczególnych części budżetowych

3. Stosownie do noty budżetowej ministrowie, kierownicy urzędów centralnych, wojewodowie i kierownicy innych jednostek będący dysponentami części budżetu opracowują założenia rzeczowe zadań oraz propozycje do planu dochodów i wydatków budżetowych wypełniając właściwe wzory formularzy.

Ustalone w założeniach do projektu budżetu limity wydatków stanowią dyrektywalną część założeń.

4. Odpowiedzią na notę będą projekty części, które MF zbiera i z których powstaje projekt ustawy budżetowej. Przyjmując przedstawione projekty MF dokonuje weryfikacji ich zgodności z przepisami prawa, wytycznymi noty budżetowej oraz limitami ustalonymi w założeniach do projektu budżetu.

5. Dysponenci części budżetowych, w terminie do dnia 25 października przekazują informacje:

1. jednostkom podległym - o kwotach dochodów i wydatków, w tym wynagrodzeń, oraz limitach zatrudnienia osób objętych mnożnikowymi systemami wynagrodzeń

2. jednostkom samorządu terytorialnego - o kwotach dotacji na zadania z zakresu administracji rządowej, przyjętych w projekcie ustawy budżetowej

6. Do 1 grudnia jednostki, o których mowa w punkcie pierwszym opracowują i przekazują właściwym dysponentom części budżetowych projekty planów finansowych na następny rok budżetowy, zgodnie z projektem ustawy budżetowej.

7. MF przedstawia RM projekt ustawy budżetowej wraz z uzasadnieniem i włącza do niego bez negocjacji dochody i wydatki:

• Kancelarii Sejmu, Senatu, Prezydenta

• NSA, Trybunału Konstytucyjnego

• NIK, RPO, Rzecznika Praw Dziecka

• KRRiT

• Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych

• IPN

• Krajowego Biura Wyborczego

• Państwowej Inspekcji Pracy

8. Kompletny projekt budżetu MF wnosi pod obrady RM. Jest to forum, gdzie dokonuje się ostatecznych zmian w projekcie. Obrady kończą się podjęciem uchwały o przyjęciu przez RM projektu ustawy budżetowej.

Uchwalanie budżetu.

9. Uchwalony przez RM projekt wraz z załącznikami i uzasadnieniem zostaje przekazany Sejmowi do 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy.

Do projektu RM załącza uzasadnienie zawierające w szczególności (art.87 UOF):

1. główne cele polityki społecznej i gospodarczej

2. założenia makroekonomiczne na rok budżetowy i dwa kolejne lata, dotyczące kształtowania się PKB, państwowego długu publicznego oraz długu Skarbu Państwa (SP), poziomu cen towarów i usług konsumpcyjnych, bilansu płatniczego, obrotów bieżących, poziomu zatrudnienia i bezrobocia, dochodów budżetu państwa, deficytu budżetu państwa

3. kierunki prywatyzacji majątku SP

4. przewidywane wykonanie bp na rok poprzedzający

5. omówienie projektowanych przychodów i rozchodów oraz dochodów i wydatków budżetowych, przychodów i wydatków budżetowych państwowych fc, wykazów zadań objętych programem wsparcia, rozwoju regionalnego

6. informacja o przewidywanej na koniec roku budżetowego wysokości długu SP oraz aktywów finansowych SP, będących jednocześnie długiem innych podmiotów z sektora fin.publ., wraz z odpowiednimi wartościami odnoszącymi do kwot zobowiązań z tyt. poręczeń i gwarancji

W Sejmie projekt przekazywany jest do Komisji Finansów Publicznych a w Senacie do Komisji Gospodarki Narodowej.

1. Projekty ustaw rozpatruje się w trzech czytaniach. Jeśli w ciągu 4 miesięcy od dnia przedłożenia Sejmowi projektu ustawy budżetowej nie zostanie ona przedstawiona Prezydentowi RP do podpisu, może on w ciągu 14 dni zarządzić skrócenie kadencji Sejmu (art.225 Konstytucji).

2. Uchwałę w sprawie ustawy budżetowej Senat podejmuje w ciągu 20 dni od dnia jej przekazania. Senat nie ma prawa odrzucenia ustawy budżetowej, może ją tylko przyjąć lub zaproponować poprawki.

12. Na posiedzeniu plenarnym Sejm rządowy projekt ustawy budżetowej przedstawia zwyczajowo MF w formie obszernego expose budżetowego.

13. Marszałek Sejmu (MS) przesyła niezwłocznie Marszałkowi Senatu i Prezydentowi potwierdzone swoimi podpisem tekst uchwalonej przez Sejm ustawy.

Ustawę budżetową MS kieruje do komisji senackich. W trakcie postępowania nad ustawą budżetową komisje mogą przesłuchiwać upoważnionych przedstawicieli właściwych resortów.

14. Komisje senackie po rozpatrzeniu właściwych części budżetowych, przekazują swoje opinie Komisji Gospodarki Narodowej, która na ich podstawie przygotowuje projekt uchwały Senatu, w którym proponuje przyjęcie ustawy bez poprawek lub wprowadzenie poprawek.

15. Uchwałę w sprawie ustawy budżetowej Senat podejmuje w ciągu 20 dni od dnia jej przekazania. Uchwałę Senatu proponującą poprawki uważa się za przyjętą, jeśli Sejm nie odrzuci jej bezwzględną większością głosów.

16. Po zakończeniu powyższego postępowania MS przedstawia uchwaloną ustawę do podpisuj Prezydentowi RP, którą ten podpisuje w ciągu 7 dni (lub ustawę o prowizorium budżetowym przedstawioną przez MS). Do ustawy budżetowej i ustawy o prowizorium budżetowym Prezydentowi nie przysługuje prawo veta.

W razie zgłoszenia w/w ustaw przez Prezydenta do Trybunału Konstytucyjnego decyzja o ich zgodności z konstytucją wydana jest nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Prezydent zarządza ogłoszenie podpisanej ustawy budżetowej w „Dzienniku Ustaw RP”.

Ustawa o prowizorium budżetowym to odstępstwo od zasady szczegółowości w stronę mniejszej szczegółowości (może być podstawą gospodarki finansowej kraju tylko przez część roku - 3miesiące.

Wykonanie bp

17. Do 21 dni od ogłoszenia ustawy budżetowej dysponenci części budżetowych przedstawiają MF szczegółowy plan dochodów i wydatków danej części budżetowej (układ wykonawczy). Układ wykonawczy opracowuje się w podziale na działy, rozdziały i paragrafy. Znajduje się w procedurze budżetowej na pograniczu uchwalania i wykonywania.

Dodatkowo w tym samym terminie przekazują oni jednostkom podległym (dysponentom niższych szczebli) informacje o ostatecznych kwotach dochodów i wydatków, w tym wynagrodzeń, oraz limitach zatrudnienia osób objętych mnożnikowymi systemami wynagrodzeń.

Dysponenci środków budżetowych zwracają niewykorzystaną część środków dysponentom, od których środki te otrzymali.

Wykonywanie bp

Normowane jest ono po stronie wydatkowej przez Ustawę o Finansach Publicznych (UOF), a po stronie dochodowej przez prawo materialne czyli ustawy podatkowej.

UOF jako wykonawców budżetu wymienia:

1. Radę Ministrów (RM)

2. Ministra Finansów (MF)

3. Dysponentów

18. Według Konstytucji Sejm rozpatruje przedłożone sprawozdanie i po zapoznaniu z opinią NIK podejmuje w ciągu 90 dni od dnia przedłożenia uchwałę o udzieleniu lub o odmowie udzielenia RM absolutorium. Absolutorium wieńczy cały proces kontroli.

Zamknięcie okresu budżetowego wywołuje ważne skutki prawne i ekonomiczne. Budżet uchwalany jest przez parlament na okres roku, potem traci moc (organy budżetowe nie mają prawa do korzystania ze środków budżetowych, nabędą je dopiero wraz z uchwaleniem nowego budżetu).

Niewykorzystane środki, po konfrontacji z sumą strumieni dochodów, tworzą saldo oznaczające albo powstanie zobowiązań albo należności wobec budżetu.

V. Deficyt budżetowy (def.bud.)

Porównanie strumieni dochodów z sumą strumieni wydatków oznacza występowanie albo nadwyżki, albo deficytu.

Może się zdarzyć, że w ogromie operacji dochodowo- wydatkowych budżetu ani aparat skarbowy, ani bankowy nie zauważą naruszenia równowagi między strumieniami dochodowym i wydatkowym, jeżeli na koniec okresu budżetowego dojdzie do samoczynnego zrównoważenia dochodów i wydatków. Oznacza to, że układ budżetowy cechuje stabilność.

Deficyt może dotyczyć budżetów bieżących, majątkowych, zwyczajnych, nadzwyczajnych itp.

Może się ograniczać do bp (budżetu centralnego), powinien być jednak odnoszony do całego systemu funduszy publicznych (ze wzgl. na istniejący system transferów między bp a budżetami samorządowymi oraz FUSem).

Def.bud. jest w pewnym stopniu powiązany z polityką monetarną państwa, np. wysoka stopa procentowa ogranicza aktywność gospodarczą, a więc obniża wpływy z tyt. podatków, jednocześnie pożyczki zaciągane przez wł.publ. na rynku kapitałowym mogą pogłębiać nierównowagę budżetową bieżącą i przyszłą (przez wzrost kosztów obsługi długu).

Wyróżniamy trzy rodzaje def.bud.:

• deficyt rzeczywisty

• deficyt strukturalny

• deficyt cykliczny

VI. Dług publiczny (dł.publ.) - finansowe zobowiązanie wł.publ. (państwowych i samorządowych) z tyt. zaciągniętych pożyczek.

Dł.publ. jest najczęściej skutkiem zobowiązań państwa (wł.publ.) powstałych w wyniku:

1. zaciągnięcia bezpośrednich pożyczek oraz kredytów; w zakres pożyczek mogą wchodzić depozyty różnych podmiotów lokowane na rachunkach wł.publicznych

2. emisji papierów wartościowych (jako potwierdzenia stosunków wierzycielsko- dłużniczych między wł.publ. a pożyczkodawcami) - również specyficznej formy zaciągania pożyczek pieniężnych

3. nieregulowania przez jednostki sektora publicznego wymagalnych zobowiązań

Najważniejszą przyczyną powstawania dł.publ. jest jednak zaciąganie pożyczek na pokrycie def.bud.

Wpływy z tyt. dł.publ. wywołują koszty, które muszą być pokryte w przyszłości. Wł.publ. uchwalając deficytowy budżet ponoszą odpowiedzialność za jego sfinansowanie, czyli znalezienie źródeł pożyczek, oraz za ich spłatę wraz z odsetkami.

Za pomocą pożyczek publicznych powinny być finansowane przede wszystkim wydatki kapitałowe (majątkowe), których efekty wykraczają poza bieżący rok budżetowy. Nie powinno się dopuszczać do finansowania z pożyczek wydatków bieżących budżetu.

Podział budżetu na bieżący i inwestycyjny ułatwia bardziej prawidłowe gospodarowanie środkami budżetowymi.

>>Dla rozpoznania przyczyn i skutków zadłużenia publicznego dł.publ. dzielimy na:

• globalny dł.publ., obejmujący dług państwa, dług samorządów oraz innych związków publicznoprawnych

• wewnętrzny (krajowy) dł.publ.

• zewnętrzny (zagraniczny) dł.publ.

Z drugiej strony wł.publ. przy zaciąganiu pożyczek mogą kierować się wyłącznie kryterium ceny pozyskania pożyczki (korzystniejszej zazwyczaj przy pożyczkach zagranicznych). Pojawia się dylemat: pożyczać na rynkach krajowych, czy zagranicznych.

Przyczyny powstawania dł.publ.

Wyróżniamy następujące przyczyny:

1. uporczywie utrzymujący się def. budżetowy, który przekształca się w dł.publ.

2. okresy wzmożonych wydatków publicznych, zwłaszcza okresy wojen i głębokich kryzysów gospodarczych

3. realizowana doktryna ekonomiczna, która może zakładać świadome utrzymywanie def.bub. i dł.publ. jako narzędzi interwencjonizmu państwowego

4. osiąganie celów politycznych rządzącej elity, która nie decyduje się na podnoszenie podatków, ale nie dokonuje również cięć w wydatkach publicznych;

Teoretycznym uzasadnieniem takiej polityki jest teza o neutralności dł.publ. dla gospodarki i społeczeństwa. Jeśli przyjąć powyższą tezę za prawdziwą, to dla rządu znacznie korzystniejsze jest zaciąganie pożyczek niż nakładanie nowych podatków.

5. wpadnięcie wł.publ. w pułapkę zadłużenia

Najczęściej stosowane instrumenty finansowania def.bud. i dł.publ.:

• weksle (bony) skarbowe

• obligacje skarbowe

Procedury ostrożnościowe i sanacyjne

Gdy relacja łącznej kwoty państwowego dł.publ. (pdp), powiększonej o kwotę przewidywanych wypłat z tyt. poręczeń i gwarancji udzielonych przez podmioty sektora fin.publ. do PKB znajduje się na poziomie uznanym przez ustawodawcę za niekorzystny, uruchamiane są procedury ostrożnościowe (ostatecznie sanacyjne). Mają one uchronić państwo przed pułapką zadłużeniową.

Pułapka zadłużeniowa to sytuacja, w której związek publicznoprawny, nie będąc w stanie spłacać na bieżąco zadłużenia wraz z odsetkami, zaciąga nowe pożyczki na spłatę odsetek i zadłużenia. Może to doprowadzić do repudiacji (odmowy zapłacenia należności wynikających z zadłużenia).

Gdy kwota pdp powiększonego o kwotę przewidywanych wypłat z tyt. poręczeń i gwarancji udzielonych przez podmioty sektora fin.publ. jest:

a) większa od 50%, lecz nie przekracza 55%

• RM uchwala projekt ustawy budżetowej, w którym relacja def.bud. państwa do dochodów bp nie może być wyższa niż analogiczna relacja z roku bieżącego

• Jest to relacja będąca górnym ograniczeniem relacji deficytu każdej jednostki samorządu terytorialnego jaka może być uchwalona w budżecie tejże jednostki

b) większa od 55%, lecz nie przekracza 60%

• RM uchwala projekt ustawy budżetowej (górne ograniczenie deficytu- poziom zapewniający, że relacja długu Skarbu Państwa (SP) powiększonego o kwotę przewidywanych wypłat z tyt. poręczeń i gwarancji udzielonych przez SP do PKB przewidywana na koniec roku budżetowego, którego dotyczy ustawa budżetowa, będzie niższa od relacji łączącej kwoty długu SP powiększonej o wyżej wspomnianą kwotę przewidywanych wypłat udzielonych przez SP do PKB, obliczanej za rok ubiegły oraz za pierwsze półrocze roku bieżącego roku budżetowego)

• RM obowiązana jest przedstawić Sejmowi projekt sanacyjny, mający obniżyć relację łączącą kwoty pdp powiększone o kwotę przewidywanych wypłat z tyt. poręczeń i gwarancji udzielonych przez podmioty sektora fin.publ. do PKB.

c) równa, bądź większa od 60%

Ustawa nakazuje...

• od 7 dnia po dniu ogłoszenia relacji łączącej kwoty pdp powiększone o kwotę przewidywanych wypłat z tyt. poręczeń i gwarancji udzielonych przez podmioty sektora fin.publ. do PKB, podmioty sektora fin.publ. nie mogą udzielać nowych poręczeń i gwarancji

• RM do 1 miesiąca od dnia ogłoszenia w/w relacji przedstawia Sejmowi program sanacyjny mający ograniczyć w/w relację do poziomu poniżej 60%

• w następnym roku budżetowym- zakaz udzielania nowych poręczeń i gwarancji przez podmioty sektora fin.publ.

• w projekcie ustawy budżetowej na kolejny rok budżetowy nie może zamykać się deficytem, a budżety jednostek samorządu terytorialnego nie mogą być uchwalane w sposób, który zakładałby ich deficyt.

Powyższy program sanacyjny obejmuje 3 elementu:

1. podanie przyczyn kształtowania się określonej relacji państwa do PKB

2. program przedsięwzięć mających doprowadzić do poprawy wspomnianej relacji, uwzględniając analizę limitów ilościowych i innych uwarunkowań prawnych

3. 3-letnia prognoza dotycząca relacji pdp do PKB wraz z przewidywanym rozwojem sytuacji makroekonomicznej kraju

Bibliografia

Ustawa o finansach publicznych z 26 listopada 1998r.

„Finanse publiczne” Stanisław Owsiak

zaciągane przez wł.publ. pożyczki, nie będące ze wzgl. na treść ekonomiczną dochodem, tak samo jak wpływy z tyt. emisji skarbowej (drukowanie lub bicie pieniądza skarbowego)

wszystkie podmioty objęte są podatkiem

chodzi o zakres uprawnień władzy ustawodawczej i wykonawczej w określaniu źródeł, wysokości i rodzajów dochodów oraz kierunków wydatków;

cechę „planowości” („uprzedniości”)=> budżet zawsze dotyczy przyszłości; L.Kurowski, M.Wersalski Prawo finansowe; cecha `okresowości' jest `immanentną cechą budżetu, bez której istnieć on nie może, gdyż nie da się go ustalić bezterminowo”

funduszami ubezpieczeń społecznych

Por. np. Ustawa z 26 listopada 1998r. o finansach publicznych, Dz.U.1998, nr155, poz.1014.

1

Referat: `Finanse publiczne”

Dogodność

Taniość

Pewność

Równość

Zdolność dochodowa

Powszechność

Nienaruszalność majątku podatników

Elastyczność

Stałość

Wydajność

Techniczne

Sprawiedliwości

Ekonomiczne

Fiskalne

Zasady podatkowe

---