Ustrój administracji rządowej i samorządowej 19 grudnia 2009r.
Funkcje wojewody
Art. 3 Ustawy o wojewodzie wymienia funkcje wojewody w punkcie pierwszym jest, że wojewoda jest przedstawicielem Rady Ministrów w województwie. Jest to też tytuł rozdziału, który otwiera art. 22 Ustawy o wojewodzie. Jest to pierwszoplanowa rola wojewody. Wojewoda ponosi odpowiedzialność za wykonywanie polityki Rady Ministrów w województwie -to jest jakby kwintesencja jego funkcjonowania. Oczywiście sama ogólna norma art. 3 pkt 1 niewiele nam pomoże, ona wskazuje tylko kierunek, ta funkcja musi być skonkretyzowana przez różne przepisy szczegółowe określające szczegółowe działania, które maja być prowadzone w celu realizacji tych zadań.
Kompetencje wojewody zawarte są w art. 3 ust. 1 pkt. 5 (Art. 3. 1. Wojewoda jest:
5) organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji); w literaturze można się spotkać z poglądem, że najważniejszym słowem w tym przepisie to słowo „tej” i taki pogląd jest uzasadniony, ponieważ jednoznacznie wskazuje, że mowa jest tutaj o rozgraniczeniu kompetencji o ustanowieniu tego qasi domniemania (o tym, ze nie można domniemywać kompetencji już mówiliśmy). To słowo „tej” informuje nas, ze nie rozgraniczamy na podstawie tego przepisu kompetencji wojewody od innych organów administracji państwowej niż tylko i wyłącznie administracja rządowa i to administracja, która funkcjonuje w województwie. Czyli należą wszystkie sprawy administracji rządowej w województwie nie zastrzeżone w odrębnych ustawach do innych organów tej administracji.
Art. 22 oraz art. 23 Ustawy o wojewodzie wymienia podstawowe kompetencje wojewody.
Art. 22. Wojewoda odpowiada za wykonywanie polityki Rady Ministrów w województwie, a w szczególności:
1) dostosowuje do miejscowych warunków cele polityki Rady Ministrów oraz, w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach, koordynuje i kontroluje wykonanie wynikających stąd zadań;
2) zapewnia współdziałanie wszystkich organów administracji rządowej i samorządowej działających w województwie i kieruje ich działalnością w zakresie zapobiegania zagrożeniu życia, zdrowia lub mienia oraz zagrożeniom środowiska, bezpieczeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego, ochrony praw obywatelskich, a także zapobiegania klęskom żywiołowym i innym nadzwyczajnym zagrożeniom oraz zwalczania i usuwania ich skutków, na zasadach określonych w odrębnych ustawach; -punkt ten informuje kiedy kierownictwo wchodzi w grę. Są trzy grupy przesłanek. Funkcja wojewody jako strażnika ładu i porządku publicznego i sytuacji kryzysowych.
3) dokonuje oceny stanu zabezpieczenia przeciwpowodziowego województwa, opracowuje plan operacyjny ochrony przed powodzią oraz ogłasza i odwołuje pogotowie i alarm przeciwpowodziowy;
4) wykonuje i koordynuje zadania w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa oraz zarządzania kryzysowego, wynikające z odrębnych ustaw;
5) przedstawia Radzie Ministrów, za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej, projekty dokumentów rządowych w sprawach dotyczących województwa; oczywiście nie sam tylko za pośrednictwem członka Rady Ministrów
6) wykonuje inne zadania określone w odrębnych ustawach oraz ustalone przez Radę Ministrów i Prezesa Rady Ministrów.
Art. 23. 1. Wojewoda:
1) reprezentuje Radę Ministrów na uroczystościach państwowych i w czasie oficjalnych wizyt składanych w województwie przez przedstawicieli państw obcych;
2) współdziała z właściwymi organami innych państw oraz międzynarodowych organizacji rządowych i pozarządowych, na zasadach określonych przez ministra właściwego do spraw zagranicznych.
2. Wojewoda jest informowany o służbowym pobycie członków Rady Ministrów w województwie.
To są podstawowe funkcje wojewody jako przedstawiciela Rady Ministrów w województwie.
Art. 24 Ustawy o wojewodzie (Art. 24. Wojewoda reprezentuje w swoich wystąpieniach stanowisko zgodne z ustaleniami przyjętymi przez Radę Ministrów.) to jest przepis, który przypomina przepisy o obowiązkach członków Rady Ministrów. To jest dokładnie ta sama formuła tylko przeniesiona w teren jest to jakby echo art. 8 Ustawy o RM - (Art. 8. Członek Rady Ministrów reprezentuje w swoich wystąpieniach stanowisko zgodne z ustaleniami przyjętymi przez Radę Ministrów).
Podsumowując -jako przedstawiciel RM w województwie wojewoda przede wszystkim został wyposażony w kompetencje o charakterze koordynacyjnym i kooperacyjnym również kontrolne i kierownicze.
Jeżeli możemy, że w działaniach wojewody w jakimś stopniu pojawiają sie elementy kierownicze to powinniśmy sięgnąć do art. 25 Ustawy o wojewodzie Art. 25. 1. Wojewoda może wydawać polecenia obowiązujące wszystkie organy administracji rządowej działające w województwie, a w sytuacjach nadzwyczajnych, o których mowa w art. 22 pkt 2, obowiązujące również organy samorządu terytorialnego. O wydanych poleceniach wojewoda niezwłocznie informuje właściwego ministra.
Przepis ten wprowadza instrument -polecenia, które przez wojewodę mogą być wydawane i których adresatami mogą być wszystkie organy w województwie, a także w sytuacjach nadzwyczajnych (w sytuacjach kryzysowych -art. 22 pkt 2 Ustawy o wojewodzie) również jednostkom samorządu terytorialnego. Czyli co do zasady, zawsze wszystkim organom administracji rządowej w województwie, a niekiedy w sytuacjach określonych prawem, w stacjach kryzysowych również jednostkom samorządu terytorialnego mogą być wydawane polecenia przez wojewodę. Mamy do czynienia z działaniem o charakterze władczym, które jest skierowane do określonych podmiotów wskazanych w ustawie. Zatem wszystkie organy administracji rządowej w województwie oraz niekiedy w sytuacjach określonych w przepisie jednostki samorządu terytorialnego. Są trzy sytuacje gdy jednostkom samorządu terytorialnego -
1) zagrożeniu życia, zdrowia lub mienia oraz
2) zagrożeniom środowiska, bezpieczeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego, ochrony praw obywatelskich, a także
3) zapobiegania klęskom żywiołowym i innym nadzwyczajnym zagrożeniom oraz zwalczania i usuwania ich skutków.
O wydanych poleceniach wojewoda ma obowiązek niezwłocznie poinformować właściwego ministra. To był zakres podmiotowy poleceń.
Przedmiotowy zakres poleceń -o tym informuje nas ust. 2 art. 25 Ustawy o wojewodzie (art. 25 ust. 2 Polecenia, o których mowa w ust. 1, nie mogą dotyczyć rozstrzygnięć co do istoty sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, a także nie mogą dotyczyć czynności operacyjno-rozpoznawczych, dochodzeniowo-śledczych oraz czynności z zakresu ścigania wykroczeń). Mamy tu jasną sytuację, że bez względu na to kto jest adresatem tych poleceń wojewoda nie może rozstrzygać co do istoty sprawy administracyjnej oraz właściwości działania policji (czynności operacyjno-rozpoznawczych, dochodzeniowo-śledczych oraz czynności z zakresu ścigania wykroczeń). W zależności od tego do jakiego pomiotu kierowane jest to polecenie to polecenie to przybiera inną postać prawną. Jeżeli mamy do czynienia z poleceniem wydawanym w ramach hierarchii administracji rządowej to jest to w zasadzie polecenie służbowe, ponieważ przez cały czas pozostajemy w tej właściwej dla administracji publicznej hierarchii wzajemnych podporządkowań, podległości organów niższego stopnia organom wyższego stopnia. Natomiast jeśli polecenie kierowane jest do podmiotu spoza tej hierarchii, do podmiotu zdecentralizowanego to tutaj o poleceniu służbowym oczywiście nie może być mowy i wówczas takie działanie ma charakter aktów nadzoru.
Polecenia wydawane w stosunku do administracji rządowej zespolonej i niezespolonej różnią się. Różnicę tą widać w art. 25 ust. 3 Ustawy o wojewodzie (art. 25 ust. 3 Właściwy minister może wstrzymać wykonanie poleceń, o których mowa w ust. 1, wydanych organom niezespolonej administracji rządowej i wystąpić z wnioskiem do Prezesa Rady Ministrów o rozstrzygnięcie sporu, przedstawiając jednocześnie stanowisko w sprawie) o tym przepisie mówiliśmy w kontekście dwóch innych postanowień. Mówiliśmy o tym o kompetencji jaka przysługuje ministrowi w stosunku do wojewody -że wojewoda zasadniczo podlega Prezesowi RM, ale że są jednak pewne kompetencje określone w ustawie przysługujące innym członkom RM, w szczególności ministrowi. Mówiliśmy również przy okazji omawiania art. 10 ustawy o wojewodzie tego artykułu, który mówi, że Prezes RM dysponuje kompetencją do rozstrzygania sporów pomiędzy wojewodą a ministrem lub centralnymi organami administracji rządowej. Minister może wstrzymać to polecenie, nie uchylić, wstrzymać czasowo i kieruje do prezesa RM celem rozstrzygnięcia sporu. Wojewoda nic nie musi robić, organ, który wstrzymał musi wszcząć dalsze postępowanie. I Prezes RM stosując akt nadzoru może to polecenie uchylić lub nie. Szczególny charakter tych poleceń, szczególny ze względu na to, że dotyczą one podmiotów, które dysponują pewnym zakresem samodzielności w stosunku do wojewody nawet jeśli chodzi o podmioty administracji zespolonej oraz to, że to polecenie w swym zakresie jest ograniczone przedmiotowo powoduje i jest skierowane do innych organów administracji publicznej a zatem do innych podmiotów dysponującymi własnymi kompetencjami administracyjnymi powoduje, że to polecenie nie jest typowym poleceniem służbowym. Jest dużo ograniczeń co do tego co tym poleceniem można tak naprawdę zmienić. I z powodu tych ograniczeń istniejących nazywa się te polecenia poleceniami celu. Uznaje się, że ze względu na istniejące w ustawie ograniczenia dotyczące przedmiotu polecenia co można w drodze tego polecenia nakazać w realcji miedzy wojewodą a organami administracji rządowej zespolonej, a niezespolona i samorząd to zupełnie inna sprawa bo już tak naprawdę to jest nadzór, ze względu na to, ze to oddziaływanie jest tutaj tak ograniczone, wojewoda może wskazać cel jaki ma być realizowany przez podmiot do którego to polecenie zostało skierowane, natomiast nie może już określać nic ponad ten cel, nie może określać sposobów w jaki ten cel będzie realizowany, nie może również -i to wynika z ustawy wprost -określać treści tego rozstrzygnięcia. Ten element władztwa, który ujawnia się między wojewodą a organami administracji zespolonej w województwie nie nadaje się do zakwalifikowania jako kierownictwo ale jako coś innego. Relacja miedzy organami administracji zespolonej w województwie a wojewodą nie jest w pełni z centralizowana, ale niewątpliwie to jest centralizacja, tylko o innym natężeniu. Innym elementem bardzo ważnym jest to, że organy administracji rządowej zespolonej podlegają podwójnemu podporządkowaniu. W kolejnych przepisach ustawy o wojewodzie w art. 26 (Art. 26. 1. Wojewoda w zakresie zadań administracji rządowej realizowanych w województwie ma prawo żądania od organów administracji rządowej działających w województwie bieżących informacji i wyjaśnień o ich działalności, w tym w sprawach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
2. Z uwzględnieniem przepisów o ochronie informacji niejawnych lub innych tajemnic prawnie chronionych wojewoda ma prawo wglądu w tok każdej sprawy prowadzonej w województwie przez organy administracji rządowej, a także przez organy samorządu terytorialnego w zakresie zadań przejętych na podstawie porozumienia lub zadań zleconych) jest mowa o uprawnieniu o charakterze koordynacyjnym, mowa jest o prawie wojewody do żądania od organów administracji rządowej, które działają w województwie czyli również organów administracji zespolonej i niezespolonej informacji. To jest kompetencja, prawo do bycia poinformowanym. Ustawa mówi informacji oraz wyjaśnień o działalności tych organów, ponadto wojewoda ma prawo wglądu do każdej sprawy prowadzonej przez te organy. Są to typowe kompetencje informacyjne i one służą aby podbudować zakres działań podejmowanych od koordynacji po kierownictwo. Organ który kieruje, kontroluje, koordynuje musi wiedzieć co taki koordynowany czy kierowany organ robi aby móc podejmować odpowiednie działania. Istotnym uprawnieniem, które jest wprost wskazane w ustawie jest uprawnienie, znów o charakterze władczym, wojewoda może w drodze decyzji administracyjnej wstrzymać egzekucję administracyjną. Jeśli na terenie jego województwa prowadzona jest egzekucja administracyjna wojewoda może w drodze decyzji administracyjnej taką egzekucję wstrzymać. Warto może wskazać, ze nie można tej kompetencji przekazać żadnemu urzędnikowi i decyzję w tej sprawie może podjąć tylko osobiście wojewoda.
Kontrola prowadzona przez wojewodę
Dotychczas kwestie kontroli prowadzonej przez wojewodę nie były regulowane w ustawie, nie były w sposób tak szczegółowy regulowane. Przepisy są obszerne i zajmują dużo miejsca w Ustawie o wojewodzie -w art. od 28 do 50. Przepisy te są w znacznej mierze wzorowane na przepisach dotyczących NIKu. Przedmiotowy zakres tej kontroli to oczywiście organy które realizują zadania administracji rządowej. Zakres podmiotowy jest bardzo szeroki, kontrolowane mogą być przede wszystkim podmioty administracji rządowej zespolonej w województwie, organy samorządu terytorialnego oraz inne podmioty, które są na gruncie ustawy z nimi związane, inne podmioty wykonujące zadania administracji rządowej, ale takie które nie podlegają tej administracji i też ale tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach na gruncie tej ustawy organy administracji rządowej niezespolonej. W zależności od poszczególnych kategorii podmiotów modyfikowany jest nieco zakres podmiotowy tej kontroli. W odniesieniu do administracji zespolonej zakres kontroli jest najszerszy. Chodzi o to czy kontrolowany organ wykonuje zadania wynikające ustaw i innych aktów prawnych ale również z ustaleń RM, wytycznych i poleceń Prezesa RM. Jeśli mówimy o administracji samorządowej i tych innych związanych z nią podmiotach to możemy mówić o kontroli dotyczącej zadań z zakresu administracji rządowej, które tej administracji zostały zlecone. Zlecone mogą być w dwojaki sposób -na podstawie ustawy lub na podstawie porozumienia. Na pewno nie będzie tak, że można badać czy ta administracja wykonuje zadania zlecone w sposób określony np. w poleceniach Prezesa RM, bo jest to nieadekwatne do podmiotu, który realizuje takie zadania i oczywiście to zostało uwzględnione w tej ustawie. Co ciekawe podobne ograniczenie dotyczy również administracji niezespolonej. To znaczy również w odniesieniu do administracji niezespolonej badane jest czy ta administracja wykonuje zadania wynikające z ustaw czy innych aktów prawnych tutaj porozumienia nie wchodzą w grę, ale z innych powodów, tutaj nie badane jest czy realizują one zadania wynikające z poleceń wydawanych przez organy zwierzchnie wobec nich, którym są one podporządkowane w ramach hierarchii. W art. 28 ust. 3 Ustawy o wojewodzie określono czym jest kontrola (art. 28 ust. 3. Kontrola, o której mowa w ust. 1 i 2, ma na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie działalności organów poddanych kontroli, rzetelne jego udokumentowanie i dokonanie oceny wykonywanej działalności pod względem:
1) legalności, gospodarności, celowości i rzetelności - w odniesieniu do działalności organów administracji rządowej oraz innych podmiotów;
2)legalności, gospodarności i rzetelności - w odniesieniu do działalności organów samorządu terytorialnego.) Ustawa przewiduje różne tryby przeprowadzania kontroli. Co do zasady kontrola jest prowadzona na podstawie planu rocznego, czyli kontrola nie jest prowadzona tak ad hoc, co do zasady. Art. 30 wymienia różne tryby przeprowadzania kontroli.
Art. 30. 1. Kontrola może być prowadzona jako:
1) kompleksowa, która obejmuje całą działalność podmiotu kontrolowanego;
2) problemowa, która obejmuje wybrane zagadnienia z działalności podmiotu kontrolowanego; -dotycząca pewnych zagadnień, z obszaru działalności danego podmiotu,
3) sprawdzająca, która obejmuje sprawdzenie sposobu wykorzystania uwag i wykonania wniosków z wcześniejszych kontroli; -to jest kontrola pokontrolna, aby sprawdzić czy wnioski z poprzedniej kontroli zostały zrealizowane
4) doraźna, która obejmuje zbadanie zagadnień wskazanych przez zarządzającego kontrolę; -chodzi zbadanie zagadnień, które zostały wskazane przez zarządzającego kontrolę czyli jak jest jakiś szerszy program kontrolny i pojawiają sieajkieś zagadnienia szczegółowe i w ramach tych szczegółowych zagadnień prowadzona jest taka doraźna kontrola.
5) koordynowana, która obejmuje te same zagadnienia w kilku podmiotach kontrolowanych. -chodzi o to prowadzona jest kontrola problemowa u kilku podmiotów i badanie są związki jak organy administracji realizują zadania właśnie w tym określonym obszarze.
W Art. 31. 1. Wojewoda może również przeprowadzać kontrolę w trybie uproszczonym.
2. Tryb uproszczony może być stosowany w szczególności w razie potrzeby:
1) sporządzenia informacji dla wojewody;
2) zbadania spraw wynikających ze skarg, wniosków lub listów obywateli;
3) dokonania analizy dokumentów i innych materiałów otrzymanych z jednostek organizacyjnych podlegających kontroli.
Kontrola uproszczona to jest ta kontrola, która niejako wyrywa się z ram określonych przez roczny plan kontroli. Ona może być przeprowadzona ad hoc, ale jest to wyjątek o tych normalnych trybów i może być tylko w sytuacjach określonych w przepisie. Następne przepisy określają szczegółowe regulacje, formułowane są wnioski pokontrolne, podmiot kontrolowany jest informowany o tych wnioskach i powinien podjąć działania zmierzające do ich wykonania. Podmiot kontrolowany jest kontrolowany potem czy rzeczywiście je zrealizował. Podmioty wyższego stopnia są informowane przez podmiot kontrolujący czy wyniki przeprowadzonej kontroli były zrealizowane przez podmiot kontrolowany.
Administracja zespolona i niezespolona
Zasada zespolenia jest szczególnie rozwinięta na poziomie województwa, ale występuje również w powiecie.
Organy administracji rządowej zespolonej w województwie
Ustawa wskazuje enumeratywnie organy administracji niezespolonej. Czyli jeżeli mamy do czynienia z organem administracji rządowej w województwie, który nie jest wymieniony w ustawie to znaczy, że mamy do czynienia z organem administracji zespolonej. Podstawowym organem administracji rządowej zespolonej w województwie jest sam wojewoda (art. 3 ust. 1 pkt 3 Ustawy o wojewodzie). Pozostałe organy to -ustawa mówi, że są to inne organy administracji rządowej w tym kierownicy zespolonych wojewódzkich inspekcji, służb i straży. Można wymieniać wiele przykładów i każdy z nich podlega regulacji szczegółowych ustaw i właśnie w tych ustawach są relacje poszczególnych organów z wojewodą. Przykładem są organy policji, państwowa straż pożarna, państwowa straż rybacka, inspekcja handlowa, służba ochrony zabytków, kuratorium oświaty, inspekcja geodezyjna i kartograficzna, inspekcja nadzoru budowlanego, inspekcja ochrony roślin i nasiennictwa, inspekcja transportu drogowego -każda z tych służb czy inspekcji podlega ustawie szczegółowej.
W ustawie o wojewodzie jest krótki rozdział o administracji zespolonej. Pierwszym przepisem, który informuje nas o tym co robi, jakie czynności wykonuje wojewoda jako zwierzchnik administracji zespolonej Art. 51. Wojewoda jako zwierzchnik rządowej administracji zespolonej w województwie:
1) kieruje nią i koordynuje jej działalność;
2) kontroluje jej działalność;
3) zapewnia warunki skutecznego jej działania;
4)ponosi odpowiedzialność za rezultaty jej działania.
Jak patrzymy na te punkty to uderza nas, że właściwie jest to kierownictwo, jednocześnie ustawodawca na wstępie nie posługuje się stwierdzeniem wojewoda jako kierownik tylko wojewoda jako zwierzchnik i wiadomo, że to rozróżnienie ma znaczenie. Każde z tych pojęć ma szczególną, specyficzna więź na gruncie zwierzchnictwa. Zawsze oba te pojęcia są ze sobą ściśle związane -jeśli zwierzchnictwo to i zespolenie. Obie koncepcje, koncepcja zespolenia i koncepcja zwierzchnictwa determinują obecnie ustrój rządowej administracji województwie.
Zespolenie
Trzy modele
Model pierwszy -jest centrum i prefekt w terenie, który ma cała władzę w terenie i nie ma żadnego innego podmiotu występującego w imieniu rządu w terenie nie ma. Jest to taki model ogólny, który skupia w sobie wszystkie kompetencje i załatwia wszystkie sprawy w terenie.
Model drugi -kiedy nie istnieje żaden organ administracji ogólnej w terenie, istnieją wyłącznie organy administracji szczególnej czyli zajmujące się określonymi materialnie zakresami działań. Więc jest wojewódzki organ administracji np. policji i ona podlega bezpośrednio centrum (centralnemu organowi administracji rządowej). Kolejny przykład to sprawy podatkowe i też jest hierarchia w ramach resortu i np. trzeci weterynaria. I w terenie jest wyłącznie organy administracji centralnej, które w ramach swojego ściśle określonego rodzajowo przedmiotu działań działają w imieniu rządu. Relacje pomiędzy tymi podmiotami w terenie zachodzą poprzez centrum, a nie bezpośrednio.
Model trzeci -gdzie wszystkie sprawy przejmuje samorząd lokalny i nie ma żadnej administracji rządowej w terenie. U nas się to dzieje na poziomie gminy, gdzie wszystkie zadania wykonuje gmina, i jeśli jest potrzeba wykonania zadania z zakresu administracji rządowej to są one przekazywane gminie do realizacji na podstawie ustaw lub porozumień.
Jeżeli ustrój zastany posiada cechy zarówno modelu pierwszego jak i drugiego to jest to twór hybrydowy. To znaczy jeśli w terenie znajduje się organ zarówno administracji ogólnej jak i szczególnej, które działają równolegle i organy administracji szczególnej zajmują się szczególnymi sprawami wyjętymi z właściwości organu ogólnego to możliwe jest dokonanie połączenia to znaczy przesunięcia czy wchłonięcia przez organ administracji ogólnej zadań i kompetencji organu administracji szczególnej. To nie jest tak, że wszystkie organy zostaną wchłonięte przez organ administracji ogólnej, bo wtedy mielibyśmy do czynienia z czystym modelem pierwszym, dochodzi tylko do tego, że tylko niektóre kompetencje są wykonywane przez organ administracji ogólnej. W tym układzie działają dwa organy -jest ten administracji ogólnej i organ administracji szczególnej, ale organ administracji szczególnej jest zespolony z organem administracji ogólnej. Czyli miedzy tymi dwoma organami istnieją szczególne więzi, które różnią istotnie relacje miedzy organem administracji ogólnej od szczególnej która nie jest zespolona. Ta relacja to jest zwierzchnictwo.
Istotą zespolenia jest zwierzchnictwo jednego organu administracji publicznej sprawowane nad wszystkimi jednostkami zespolonymi według tych samych jednolitych zasad i kryteriów. Wszystkie organy administracji zespolonej podlegają jednolitemu zwierzchnictwu organowi administracji ogólnej w ramach układu w którym dokonuje się zespolenie. Zespolenie, zwierzchnictwo i podwójne podporządkowanie.
Aspekty zespolenia
Są różne kategorie zespolenia. Pierwsza kategoria zespolenie to zespolenie organizacyjne. Jeśli mówimy o zespoleniu organizacyjnym to mówimy o tym w jaki sposób kształtowane jest zaplecze realizacji zadań podmiotów zespolonych, w jaki sposób kształtowany jest ustrój urzędu (urzędów) obsługujących organy zespolone. Co do zasady organowi zawsze towarzyszy urząd. Zespolenie w najpełniejszym wymiarze będzie polegać na tym, że oba organy obsługiwane są przez jeden urząd. Czyli jeżeli mamy dwa organy administracji zespolonej to oba te organy obsługiwane są przez jeden urząd. Jeżeli mamy do czynienia z zespolenie organizacyjnym to mamy do czynienia z sytuacja taką, że wojewoda, który jest w Polsce organem administracji ogólnej w województwie jest obsługiwany przez ten sam urząd, który obsługuje organ zespolony. W przypadku policji tak nie jest, organem policji w województwie jest wojewódzki komendant policji i komendanta wojewódzkie obsługuje Komenda Wojewódzka Policji, a nie Urząd Wojewódzki. A jednak możemy mówić o zespoleniu organizacyjnym, ono dokonuje się w formie słabszej i jest to ta druga forma zespolenia organizacyjnego. Słabsza forma zespolenia organizacyjnego -statut urzędu wojewódzkiego określa również zasady funkcjonowania Komendy Wojewódzkiej Policji i jest nadawany tym samym aktem, przez ten sam podmiot, tego samego dnia i według tej samej procedury. Czyli reasumując mamy dwie postacie zespolenia organizacyjnego:
pełna -gdy administracyjny aparat pomocniczy zostaje włączony bezpośrednio w strukturę urzędu wojewódzkiego.
niepełna -gdy administracyjny aparat pomocniczy pozostaje wprawdzie poza strukturą urzędu ale jego ustrój i funkcjonowanie konkretyzowane są w statucie i regulaminie urzędu wojewódzkiego zaś niektóre akty prawne formalizując ustrój są dołączone do statutu i regulaminu urzędu.
Zespolenie finansowe -dotyczy zasad i źródła finansowania. Zespolenie finansowe dokonuje się w ten sposób, budżet jednostki zespalanej jest włączany do budżetu organu ogólnego. Jest oczywistą sprawą, że istnieje korelacja pomiędzy zespoleniem organizacyjnym a zespoleniem finansowym, jest jasne, że w sytuacji gdy nie ma zespolenia organizacyjnego nie ma mowy o zespoleniu finansowym. To nie jest tak, że jak nie ma któregoś z aspektów zespolenia to nie ma zespolenia, ponieważ zespolenie jest stopniowalne.
Zespolenie osobowe -kierownika organu zespolonego powołuje i odwołuje wojewoda, jak nie ma zespolenia to minister lub organ centralny. Bardzo często w układach zespolenia mamy do czynienia z współdziałaniem tych dwóch organów -np. powołuje wojewoda, ale na wiosek ministra, albo odwrotnie powołuje wojewoda na wniosek wojewody albo po zaopiniowaniu, albo za zgodą. Zespolenie osobowe to jest uzyskanie przez dany organ stanowczego wpływu na obsady najważniejszych stanowisk w jednostkach zespolonych.
Zespolenie kompetencyjne -w zespoleniu kompetencyjnym jest właściwie jeden organ administracyjny, a drugi organ administrujący ponieważ to wojewoda (organ administracji ogólnej) ma kompetencje i wyłącznie powierza ich wykonywanie jednostce zespolonej, która wykonuje te zadania w imieniu i na rzecz organu administracji ogólnej. Organ administracji niezespolonej realizuje kompetencje we własnym imieniu i na własną rzecz -jest organem administracyjnym sensu stricto. Natomiast tutaj jest tak, że organ zespolony wykonuje kompetencje organu ogólnego w jego imieniu i na jego rzecz.
Przedstawione ujęcie ma charakter modelowy, nigdy niemal nie występuje w czystej postaci. Nie znajdziemy na gruncie tych szczegółowych ustaw określających relacje pomiędzy wojewodą, a poszczególnymi organami administracji zespolonej takiej relacji, która w pełni odzwierciedlać będzie pełne zespolenie w ramach każdego ze wskazanych wymiarów. Zawsze będziemy mieli do czynienia z modyfikacjami poszczególnych elementów, ale zawsze w ramach każdego z tych elementów jakaś relacja będzie miała miejsce, będziemy mogli ocenić te relacje poprzez pryzmat każdego z tych aspektów, oceniając czy takie zespolenie wchodzi w grę.
Art. 53 ust. 1 Ustawy o wojewodzie stanowi, że Organy rządowej administracji zespolonej w województwie wykonują swoje zadania i kompetencje przy pomocy urzędu wojewódzkiego, chyba że odrębna ustawa stanowi inaczej. W przepisie tym już jest informacja, że regułą jest że jest pełne zespolenie organizacyjne, ale są wyjątki. Większość spośród organów administracji zespolonej jest obsługiwana przez urząd wojewódzki, w ramach urzędu wojewódzkiego istnieje specjalny wydział jako jednostka organizacyjna tego urzędu zajmujący się obsługą tego organu (art. 53 ust 3 Ustawy o wojewodzie Do obsługi zadań organów rządowej administracji zespolonej nieposiadających własnego aparatu pomocniczego tworzy się w urzędzie wojewódzkim wydzielone komórki organizacyjne.) Często jednak jest inaczej i mamy wtedy do czynienia z niepełnym zespoleniem organizacyjnym. Przykłady: Policja (omawiany wcześniej) i Państwowa straż pożarna -art. 8 Ustawy z sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej -stanowi, że: jednostkami państwowej straży pożarnej są: Komenda Główna (a zatem centralny organ administracji rządowej), Komenda Wojewódzka, Komenda Powiatowa (miejska). Zatem z tego przepisu już widać, że istnieje wyodrębniona Komenda Wojewódzka, czyli nie jest tak, że Straż Pożarna jest obsługiwana przez Urząd Wojewódzki -czyli nie mamy w tym przypadku z zespoleniem pełnym, a mamy z zespoleniem organizacyjnym niepełnym. Art. 53 ust. 2. Szczegółową organizację rządowej administracji zespolonej w województwie określa statut urzędu wojewódzkiego. I tutaj już nie ma uzupełnienia chyba, że inne ustawy stanowią inaczej, czyli mamy tutaj informację, że to zespolenie zawsze będzie. Czyli ustrój Komendy Wojewódzkiej określony jest w statucie Urzędu Wojewódzkiego. Niejako refleksja tych ogólnych postanowień dotyczących ujęcia kwestii dotyczącej funkcjonowania zaplecza organu administracji zespolonej w statucie jest to, że również w regulaminie (a wiec tym akcie niejako wykonującym statut) musi przejawiać się jakośkolwiek to zespolenie. Zgodnie z art. 54 ust 4. Regulaminy urzędów obsługujących organy rządowej administracji zespolonej są zatwierdzane przez wojewodę. To znaczy, że jeżeli mamy do czynienia z niepełnym zespoleniem administracji zespolonej, czyli istnieje odrębny urząd, którego podstawowe zasady funkcjonowania określone są w statucie, to już w przypadku regulaminu ten wymóg jest nieco osłabiony czyli, ze jest regulamin dotyczący tego urzędu, jednak on jest zatwierdzany przez wojewodę. W praktyce najczęściej jest tak że regulamin stanowi drugą część regulaminu urzędu wojewódzkiego. Jest też art. 54, który umożliwia tworzenie delegatur urzędów obsługujących organy administracji zespolonej w województwie. W ramach zespolenia organizacyjnego delegatury tworzy wojewoda.
Jeżeli nie ma zespolenia organizacyjnego to nie ma również zespolenia finansowego.
Zespolenie osobowe -typowym wyrazem zespolenie osobowego jest uprawnienie do powoływania organów administracji zespolonej przez wojewodę. Art. 52 dotyczy zespolenia osobowego i stanowi on, że: Tryb powoływania i odwoływania organów rządowej administracji zespolonej w województwie określają odrębne ustawy. Więc musimy spojrzeć do odrębnych ustaw. Analiza poszczególnych ustaw dotyczących organów rządowej administracji zespolonej prowadzi do wniosku, że wojewoda powołuje i odwołuje, a zatem istnieje zespolenie osobowe, w przypadku Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Wojewódzkiego Inspektora nadzoru geologicznegoi i kartograficznego, Kuratora oświaty -te organy są włączone w ramach zespolenia osobowego (inne też). Jednakże uprawnienie do powoływania i odwoływania tych organów nie stanowi absolutnie autonomicznego uprawnienia wojewody. Właśnie nawet w tych przykładach każdorazowo w przypadku powołania lub odwołania tego organu wymagana jest zgoda właściwego organu administracji centralnej, albo wręcz ministra. Czyli w ramach zespolenia osobowego nie jest zatem tak, że regułę stanowi czyste zespolenie, że wojewoda po prostu powołuje, odwołuje. Regułę stanowi już słabszy stopień zespolenia, że powoływanie i odwoływanie odbywa siew ramach współdziałania dwóch organów, przy czym powołującym jest wojewoda jednak za zgodą wydaną przez właściwy organ centralny lub właściwego ministra. To była zasada i są wyjątki -Ustawa o Państwowej Straży Pożarnej art. 12 ust. 1 -Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej powołuje minister właściwy ds. wewnętrznych na wniosek Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej złożony po uzyskaniu zgody wojewody. Jest to też forma zespolenia osobowego realizowana jednakże w o wiele słabszej formie. Wniosek składany przez organ centralny (stojący na czele quasi resortu) do właściwego ministra (który stoi na czele resortu w skład którego wchodzi ten quasi resort) jest składany za zgodą wojewody. Z kolei art. 12 ust 2 mówi o odwołaniu -Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej odwołuje minister właściwy ds. wewnętrznych po zasięgnięciu opinii wojewody. Ustawa z kwietnia 1990r. o Policji art. 6b ust. 1 -Komendanta Wojewódzkiego Policji powołuje i odwołuje minister właściwy ds. wewnętrznych na wniosek Komendanta Głównego Policji po zasięgnięciu opinii wojewody. Jest różnica, bo tam było za zgodą wojewody, a ty jest po zasięgnięciu opinii.
Zespolenie kompetencyjne -w ustawie o wojewodzie brak jest jakichkolwiek przepisów na temat tego zespolenia, nawet nie ma takiego przepisu jak w przypadku zespolenia osobowego, że odsyła do innych ustaw. Należy zatem sięgać wprost do ustaw szczegółowych. Należy zwrócić uwagę w jaki sposób określone są zadania i kompetencje Państwowej Straży Pożarnej art. 11 ust. 1 -zadania i kompetencje Państwowej Straży Pożarnej na obszarze województwa wykonują: wojewoda przy pomocy Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej jako kierownika straży wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie. Ust. 2 tego przepisu stanowi, że Komendant Wojewódzki Państwowej Straży pożarnej wykonuje w imieniu wojewody zadania i kompetencje określone w ustawach. To jest zespolenie kompetencyjne. Czyli w zasadzie Komendant Wojewódzki wykonuje nie własne kompetencje tylko kompetencje, które w ustawie zostały mu powierzone (które co do istoty należą do wojewody). W Ustawie o Policji art. 6 ust. 1 organami administracji rządowej na obszarze województwa w sprawach o których mowa wyżej w ustawie są: wojewoda przy pomocy Komendanta Wojewódzkiego Policji działającego w jego imieniu, albo Komendant Wojewódzki Policji działający we własnym imieniu w sprawach -wyliczonych enumeratywnie. Tutaj to zespolenie ograniczone jest do określonej kategorii spraw, które prowadzone są przez Wojewódzkiego Komendanta Policji. W niektórych sprawach komendant dysponuje własną kompetencją, ale w większości wykonuje kompetencje wojewody.
Podsumowując:
Generalny sens instytucji zespolenia polega na tym, że wojewoda ponosi co do zasady odpowiedzialność prawno polityczną za działania administracji zespolonej w województwie. To na jakich zasadach on tą odpowiedzialność ponosi jest uszczegółowione w licznych ustawach dotyczących organów administracji zespolonej. I to te przepisy konkretyzują treść zespolenia i zwierzchnictwa w relacji miedzy organem administracji ogólnej i administracji zespolonej w konkretnej relacji.
Administracja niezespolona
Obok administracji zespolonej w województwie jest też administracja niezespolona. Ważne jest to, że toku zmian ustrojowych, które następowały w ostatnim dwudziestoleciu zmierzano do ograniczenia administracji niezespolonej na rzecz administracji zespolonej. To znaczy ustalono jako regułę administrację zespoloną i podnoszona rangę wojewody w ramach terenowej administracji rządowej w ramach województwa. W ustawie o wojewodzie napisano co to są organy administracji niezespolonej -wystarczy sięgnąć do Art. 56. 1. Organami niezespolonej administracji rządowej są terenowe organy administracji rządowej podporządkowane właściwemu ministrowi lub centralnemu organowi administracji rządowej oraz kierownicy państwowych osób prawnych i kierownicy innych państwowych jednostek organizacyjnych wykonujących zadania z zakresu administracji rządowej w województwie:
1) dowódcy okręgów wojskowych, szefowie wojewódzkich sztabów wojskowych, wojskowi komendanci uzupełnień;
2) dyrektorzy izb celnych i naczelnicy urzędów celnych;
3) dyrektorzy izb skarbowych, naczelnicy urzędów skarbowych, dyrektorzy urzędów kontroli skarbowej;
4) dyrektorzy okręgowych urzędów górniczych i specjalistycznych urzędów górniczych;
5) dyrektorzy okręgowych urzędów miar i naczelnicy obwodowych urzędów miar;
6) dyrektorzy okręgowych urzędów probierczych i naczelnicy obwodowych urzędów probierczych;
7) dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej;
8) dyrektorzy urzędów morskich;
9) dyrektorzy urzędów statystycznych;
10) dyrektorzy urzędów żeglugi śródlądowej;
11) graniczni i powiatowi lekarze weterynarii;
12) komendanci oddziałów Straży Granicznej, komendanci placówek i dywizjonów Straży Granicznej;
13) okręgowi inspektorzy rybołówstwa morskiego;
14) państwowi graniczni inspektorzy sanitarni;
15) regionalni dyrektorzy ochrony środowiska.
2. Powoływanie i odwoływanie organów niezespolonej administracji rządowej następuje na podstawie odrębnych ustaw. Ta lista ma charakter zamknięty -wymienione są tu wszystkie organy administracji niezespolonej w województwie. Jest tutaj między innymi administracja, celna, skarbowa, urzędy górnicze, wojskowa i inne. Od niedawna regionalni dyrektorzy ochrony środowiska -wcześniej była to administracja zespolona -wojewoda wcześniej zajmował się ochroną środowiska.
Ustanowienie organu administracji niezespolonej jeżeli jest to uzasadnione ogólnopaństwowym charakterem wykonywanych zadań lub terytorialnym zasięgiem działania, który przekracza obszar jednego województwa (art. 57 Ustawy o wojewodzie). Konsekwencją braku zespolenia jest to, że wojewoda nie sprawuje w stosunku do administracji niezespolonej zwierzchnictwa, czyli brak zespolenia to brak zwierzchnictwa, a zatem wpływ wojewody na administracje niezespoloną jest bardzo ograniczony. Można zatem powiedzieć, że organy niezespolone w województwie nie są podporządkowane wojewodzie.
Miejscowa właściwość organów administracji specjalnej bardzo często nie pokrywa się z zasadniczym podziałem terytorialnym państwa. Skoro jest to administracja specjalna i jej związki z wojewodą praktycznie nie istnieją to nie ma powodu by wiązać miejscową właściwość funkcjonowania tych organów z podziałem na województwa, na powiaty i na gminy. Te podziały przebiegają zupełnie inaczej. Typowy przykład to administracja morska. Ustawa z marca 1991r. o obszarach morskich PR i administracji morskiej określa ustrój organów administracji morskiej. Art. 38 i następne dotyczą ustroju administracji morskiej. Art. 38 ust. 1 organami administracji morskiej są: minister właściwy ds. gospodarki morskiej jako naczelny organ administracji morskiej, dyrektorzy urzędów morskich jako terenowe organy administracji morskiej. Czyli w ramach tego resortu nie ma nawet organu centralnego. Organ terenowy podlega bezpośrednio organowi naczelnemu. Art. 38 ust. 2 stanowi, że minister właściwy ds. gospodarki morskiej sprawuje nadzór nad działalności dyrektorów urzędów morskich w zakresie uregulowanym w niniejszej ustawie oraz w odrębnych przepisach. Nie ma mowy o wojewodzie. Art. 39 ust. 1 -rozstrzyga negatywnie sprawę zespolenia osobowego -dyrektor urzędu morskiego podlega ministrowi właściwemu ds. gospodarki morskiej i ust. 2 dyrektora urzędu morskiego powołuje i odwołuje minister właściwy ds. gospodarki morskiej. Podobnie dzieje się z zastępcami dyrektora urzędu morskiego -powołuje i odwołuje ich minister właściwy ds. gospodarki morskiej na wniosek dyrektora urzędu morskiego. Czyli znów nie ma mowy o wojewodzie. Z tej ustawy na temat aspektu zespolenia osobowego dowiemy się z art. 39 ust. 4 stanowi, że -dyrektor urzędu morskiego wykonuje swoje kompetencje przy pomocy urzędu morskiego, który jest państwową jednostką organizacyjną. Na pewno nie ma zatem zespolenia pełnego. Art. 40 ust. 1 stanowi, że urzędy morskie tworzy i znosi minister właściwy ds. gospodarki morskiej w drodze rozporządzenia i ust. 3 stanowi, że organizację urzędu morskiego oraz szczegółowy zakres działania dyrektorów urzędu morskiego określa statut nadany przez ministra właściwego ds. gospodarki morskiej. Nie ma mowy o wojewodzie czyli nie ma mowy o żadnym zespoleniu osobowym.
Pewne relacje między administracją niezespoloną, a wojewodą istnieją -nie ma mowy o zwierzchnictwie czy zespoleniu, ale pewne relacje są. Np. art. 25 ustawy o wojewodzie dotyczący wydawaniu wiążących poleceń przez wojewodę, ale osłabione przez możliwość zwrócenia się do oceny tych poleceń przez Prezesa RM. Nadto w art. 58 Ustawy o wojewodzie mowa jest o tym, że wojewoda ma otrzymywać od tych organów informacje Art. 58. 1. Organy niezespolonej administracji rządowej działające w województwie są obowiązane do składania wojewodzie rocznych informacji o swojej działalności w województwie, do końca lutego każdego roku.
2. W przypadku gdy obszar działalności organu przekracza obszar jednego województwa, informację, o której mowa w ust. 1, składa się wszystkim właściwym wojewodom. Czyli organy mają obowiązek informować wojewodę co robią w jego województwie.
Najmocniejszym oddziaływaniem wojewody na organy administracji niezespolonej jest kompetencja o której mowa w art. 59 ust. 2 Ustawy o wojewodzie (w rozdziale dotyczącym aktów prawa miejscowego) -Organy niezespolonej administracji rządowej działające w województwie są obowiązane do uzgadniania z wojewodą projektów aktów prawa miejscowego stanowionych przez te organy na podstawie odrębnych przepisów.
Akty prawa miejscowego
Rozdział o aktach prawa miejscowego zamyka niejako Ustawę o wojewodzie. Rozdział ten w swoim tytule wskazuje zakres podmiotowy uprawnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego w województwie przed organy administracji rządowej. Nie wymienia on wszystkich organów administracji rządowej w województwie, wskazuje on, że jest mowa o aktach stanowionych przez wojewodę i organy administracji niezespolonej. Czyli organy administracji zespolonej nie posiadają kompetencji do stanowienia aktów prawa miejscowego. Jeżeli mają być ustanowione jakieś akty prawa miejscowego dotyczące ich działania to są one stanowione przez wojewodę.
Akty prawa miejscowego stanowią źródło prawa administracyjnego. Są aktami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze właściwości miejscowej organu, który je stanowi. To jest tka, ze art. 87 ust 2 to jest ten artykuł który otwiera rozdział o źródłach prawa w Konstytucji wskazuje właśnie tę kategorię źródeł prawa -akty prawa miejscowego. W art. 94 Konstytucji regulacja dotycząca tych aktów jest rozwinięta. Akty te związane są w podobny sposób, ale nie identyczny z ustawami na podstawie których są one stanowione jak rozporządzenia wykonawcze. To znaczy można mówić z zastrzeżeniem (o którym za chwilę), ze akty prawa miejscowego wydawane są w celu wykonania ustawy -nie do końca tak jest. Prawotwórcy upoważnieni do stanowienia prawa miejscowego dysponując większa swobodą prawodawczą niż podmioty kompetentne do wydania rozporządzenia. Ta różnica ujawnia się już na poziomie konstytucyjnym. Otóż zgodnie z konstytucją z art. 94 organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach zawartych w ustawie (nie ma mowy w ogóle o wytycznych dotyczących treści) ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. A art. 92 Konstytucji (dotyczący wdawania rozporządzeń) wprowadza więcej wymogów dotyczących rozporządzeń, przede wszystkim w podstawie do wydania rozporządzeń muszą być wytyczne dotyczące jego treści. Każde rozporządzenie jest rozporządzeniem wykonawczym, natomiast akty prawa miejscowego muszą być wydane wyłącznie na podstawie i w granicach ustawy. I okazuje się, że istnieją różne kategorie aktów prawa miejscowego. Najbardziej typowymi są akty wykonawcze -czyli takie, które pełnią taką funkcję jak rozporządzenia, ale wydawane są przez inne organy, czyli one mają na celu wykonanie ustawy. Właśnie takim aktem prawa miejscowego o charakterze wykonawczym jest rozporządzenie wojewody które ustanawia nową formę ochrony środowiska. Natomiast istnieją jeszcze inne typy. Istnieją akty prawa miejscowego o charakterze porządkowym (przepisy porządkowe) oraz statuty. To rozróżnienie aktu o charakterze wykonawczym i o charakterze porządkowym jest bardzo istotne. Ponieważ o ile wydanie aktu wykonawczego zawsze opiera się na określonej szczegółowej podstawie prawnej, o tyle w przypadku przepisów porządkowych podstawę znajdziemy w tych ustawach (np. art. 60 Ustawy o wojewodzie). Przesłanki wydania przepisów porządkowych są zbliżone do wymienionych w art. 22 Ustawy o wojewodzie, generalnie w sytuacjach kryzysowych. W art. 61 jest mowa o tym jaką kompetencją dysponuje Prezes RM w stosunku do organów terenowej administracji rządowej stanowiących prawo miejscowe Prezes RM może uchylić te akty w ramach nadzoru. Art. 61 ust. 1 Prezes Rady Ministrów uchyla, w trybie nadzoru, akty prawa miejscowego, w tym rozporządzenia porządkowe, ustanowione przez wojewodę lub organy niezespolonej administracji rządowej, jeżeli są one niezgodne z ustawami lub aktami wydanymi w celu ich wykonania, a także może je uchylać z powodu niezgodności z polityką Rady Ministrów lub naruszenia zasad rzetelności i gospodarności.
Wojewoda prowadzi dziennik urzędowy i w tym dzienniku publikowane są akty prawa miejscowego.
Art. 37 Ustawy o obszarach morskich i następne -są ona bardzo podobne w konstrukcji do tych przepisów z Ustawy o wojewodzie.
15