Justin Credible
Zarys części ogólnej prawa administracyjnego
[wersja 2.02]
Uniwersytet Śląski
Pojęcie administracji publicznej
Istnieje kilka koncepcji związanych z początkami administracji, należą do nich koncepcje administracji pożarniczej plemion pierwotnych, administracji religijnej lub administracji wojennej. Początki administracji mającej pewne pierwiastki współczesne należy upatrywać w Rzymie, była ona planowa, celowa, trwała i skoncentrowana. W średniowieczu administrację taką posiadał Kościół oraz miasta samorządowe. Jedynym państwem pozaeuropejskim o administracji mającej charakter rzymski było Peru. Początki nowoczesnej administracji wiąże się z powstaniem państwa policyjnego i monarchiami absolutnymi.
Administracja publiczna - termin, którego nie da się jednoznacznie zdefiniować. Słowo „administracja” pochodzi z łaciny i oznacza posługiwanie, prowadzenie, służenie, wykonywanie. Publiczna - dotycząca potrzeb zbiorowych.
Mnogość definicji administracji:
Negatywne - wszystko to co pozostaje po wykluczeniu ustawodawstwa i wymiaru sprawiedliwości. (Administracja jest to działalność państwa poza ustawodawstwem i sądownictwem) Pozytywne wyodrębniają tego, kto wykonuje funkcje administracyjne. Definicja przedmiotowa wskazuje jakie czynności zalicza się do czynności administracyjnych. Definicje podmiotowe, wskazują na to jakie organy sprawują administrację. (Administracja jest to działalność organów administracyjnych)
Ogólnie można stwierdzić, iż administracja jest to celowa, zorganizowana działalność skierowana na osiągnięcie jakiegoś celu. Izdebski nazywa ją sługą i podmiotem wykonawczym ustroju państwa.
Cechy i funkcje administracji publicznej
Cechy:
- oparta na prawie
- w imieniu państwa lub grupy samorządowej
- władcza
- non profit
- celowość, aktywność i inicjatywa administracji
- opiera się na zawodowym personelu
- hierarchiczność
- charakter organizatorski
- skierowana na zaspokajanie potrzeb bieżących lub przyszłych
- zjawisko społeczne
- konkretna
- stoi za nią przymus państwowy
- jest bezosobowa (decyzje wydaje organ a nie osoba)
- wyraża politykę rządu
Funkcje - często rozumiane jako zadania lub cele. Można mówić o celach podstawowych - ustalane przez organy władzy państwowej, na gruncie ogólnej polityki państwa oraz o celach cząstkowych (pośrednich, operacyjnych) - określane i weryfikowane w bieżącej działalności administracji.
Z punktu widzenia funkcji administracji publicznej, które ona wypełnia w interesie publicznym, można wyróżnić: 1) klasyczną administrację porządkowo-reglamentacyjną, a więc administrację władczą, 2) administrację świadczącą, 3) administrację wykonującą uprawnienia właścicielskie i zarządzające .Wychodząc od rzeczowego (przedmiotowego) podziału zadań wyróżnia się liczne działy administracji publicznej, jak np. administrację budownictwa, oświaty, ochrony zdrowia, spraw socjalnych, itd. Z punktu widzenia podmiotowego można wyróżnić administrację rządową i administrację samorządową, zwłaszcza samorządu terytorialnego.
Sfery działania administracji publicznej
Sfera reglementacji - sfera świadczenia - sfera właścicielsko-zarządzająca (dot. Gospodarki państwowej)
Władztwo administracyjne
Administracja publiczna dysponuje możnością użycia bezpośredniego przymusu, będącą wynikiem posiadania przez państwo monopolu używania siły fizycznej, możnością stosowania władztwa. Państwo może udzielić władztwa- w zakresie przez siebie ustalonym- innym podmiotom sprawującym w oznaczonym zakresie administrację publiczną. Chodzi tutaj o samorządy różnego typu, czy inne podmioty pełniące funkcję administracji publicznej w zleconym im zakresie. Władztwo to nazywa się władztwem administracyjnym (imperium dla odróżnienia cywilnoprawnego dominium). Pod tym określeniem rozumieć należy prawo użycia przymusu bezpośredniego przez organy administracyjne dla zrealizowania ich jednostronnych zarządzeń (rozstrzygnięć).
Pojęcie prawa administracyjnego
Generalnie należy powiedzieć, iż prawo administracyjne stanowi znaczącą część prawa publicznego. Powstało w starożytnym Rzymie, a jego nowożytne początki łączą się z rewolucją francuską i powstaniem doktryny państwa prawnego w Niemczech. Prawo administracyjne służyło temu by ograniczyć wszechwładzę administracji i dlatego powstało, wyjątkiem była Polska, gdzie miało ono charakter ofensywny.
Podobnie jak z pojęciem administracji, stworzenie zadowalającej wszystkich definicji prawa administracyjnego jest trudne. Niewątpliwie prawo administracyjne to porządek prawny przydany do administracji, prawo administracyjne opisuje państwo dynamiczne i jego ustrój.
Definicje: dział prawa normujący działalność administracji publicznej, gałąź prawa regulującą działalność organów publicznych podejmowaną w celu wykonywania określonych prawem funkcji organizatorskich, dział prawa regulujący działalność, formy działalności i struktury organizacyjne administracji publicznej. Istnieją też definicje odwołujące się do swoistości prawa administracyjnego lub też do cech administracji - szczególnie do władztwa.
Podział wewnętrzny (działy) prawa administracyjnego,
Na system prawa administracyjnego składają się trzy rodzaje norm. Normy ustrojowe, materialne i formalne (procesowe). Normy ustrojowe dotyczą budowy, organizacji administracji publicznej. Prawo materialne to najobszerniejszy dział prawa administracyjnego, jest to system praw i obowiązków organów administracji publicznej oraz podmiotów wstępujących z organami administracji w stosunki prawne. Normy te określane są ustawami lub umowami międzynarodowymi. Ze względu na obszerność treści, nie istnieje kodyfikacja prawa materialnego. Prawo procesowe pełni role służebną, pomocniczą wobec przepisów materialnych, jest wobec niego wtórne. Określa sposób i tryb nakładania prawa lub obowiązku. Istnieje dość ogólna kodyfikacja tego działu prawa administracyjnego w postaci ustawy z 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego.
Istnieją wszak inne próby podziału przepisów prawa administracyjnego.
Przepisy o charakterze reglementacyjnym (regulacja określonej działalności społecznej) - przepisy administracji świadczącej (pomoc społeczna, oświata, kultura) - przepisy dotyczące sfery zarządzania.
Przepisy zewnętrzne i wewnętrzne. Zewnętrzne to wszystkie przepisy określające stosunki między administracją a innymi podmiotami, wewnętrzne to te, które regulują zagadnienia związków między organami administracji publicznej, mają one charakter wewnątrzadministracyjny, nie normują ich ustawy lecz regulaminy, polecenia itp.)
Stosunek prawa administracyjnego do innych gałęzi prawa,
Trudności w rozgraniczeniu pojawiają się wówczas, gdy istnieją bliższe związki między prawem administracyjnym a inną gałęzią prawa. Dotyczy to przede wszystkim prawa konstytucyjnego i prawa cywilnego. Prawo administracyjne i prawo konstytucyjne należą do dziedzin prawa publicznego, która dotyczy ustroju i działań organów państwa podejmowanych w interesie publicznym. Z tego faktu można wyprowadzić wniosek- „pod względem teoretycznoprawnym prawo konstytucyjne i administracyjne stanowią jedność, bowiem posługują się tymi samymi konstrukcjami, metodami i regułami. Konstytucja jest głównym normatywnym źródłem ustroju i działań administracji, a także prawną podstawą nieustannego procesu wyważania interesów ogólnych i indywidualnych, co jest jurydyczną treścią zadań wykonywanych przez administrację”. Można stwierdzić, że normy prawa konstytucyjnego stanowią punkt wyjścia dla norm prawa administracyjnego; dotyczy to zwłaszcza regulacji prawnej dotyczącej ustroju administracji, np. prawo konstytucyjne zajmuje się Radą Ministrów z punktu widzenia jej pozycji w systemie organów państwa, natomiast prawo administracyjne- pozycją tego organu w systemie organów administracji i jego rolą w procesie administrowania. Przeważającą większość norm prawa administracyjnego, zwłaszcza prawa materialnego i procesowego nie wykazuje tak ścisłych związków z prawem konstytucyjnym i dlatego do tej grupy norm nie należy odnosić sformułowania, iż stanowi ona skonkretyzowane prawo konstytucyjne.
Najtrudniej jest odgraniczyć prawo administracyjne od prawa cywilnego. Problem ten w doktrynie niemieckiej jest ujmowany jako rozgraniczenie prawa publicznego od prawa prywatnego. W doktrynie niemieckiej podkreśla się, że ani nauka, ani praktyka nie wyjaśniły różnic między prawem publicznym a prawem prywatnym w sposób wystarczający. Pojawiło się wiele różnych teorii w sprawie podziału prawa na publiczne i prywatne, można je ująć w trzech grupach: 1.teoria interesu- wywodząca się od Ulpiana, prawo publiczne służy interesowi publicznemu, natomiast prawo prywatne urzeczywistnia interesy prywatne. 2.teoria podporządkowania- jako kryterium rozgraniczenia przyjmuje charakter stosunku prawnego. Gdy występuje stosunek prawnej nadrzędności państwa i podporządkowania obywatela, to wtedy mamy do czynienia z prawem publicznym, a gdy zaś pozycja stron stosunku prawnego jest równa- to wtedy chodzi o prawo prywatne. 3.teoria podmiotu (teoria praw specjalnych)- do prawa publicznego należą te normy prawne, które uprawniają lub zobowiązują podmioty dysponujące władztwem państwowym; zaś normy prawne, które mogą uprawniać lub zobowiązywać każdego należą do prawa prywatnego. Żadna z tych teorii nie jest zadawalająca, co do każdej zgłaszane są zastrzeżenia.Za uzasadnione należy uznać stanowisko, że trzon prawa administracyjnego stanowią te przepisy, które mogą stanowić podstawę powstania stosunku administracyjnoprawnego .Według J. Łętowskiego „nie istnieje żadna materialna nieprzekraczalna granica między prawem cywilnym a administracyjnym, a o każdorazowej kwalifikacji konkretnego stosunku prawnego powinna decydować analiza jego treści i przyjętej przez ustawodawcę metody rozwiązywania powstających na jego tle konfliktów. Trzeba odrzucić przekonanie, że stosunek prawny zawsze musi być albo prywatno- albo publicznoprawny, nie może być natomiast nigdy publiczno- i prywatnoprawny łącznie”. Związek prawa cywilnego z administracyjnym może polegać na tym iż czynność prawa administracyjnego może warunkować, zastępować, ograniczać lub być uwarunkowana czynnością cywilnoprawną. Istnieją też bliskie związki z prawem finansowym, publicznym gospodarczym czy prawem pracy.
Pojęcie stosunku administracyjnoprawnego
Gdy podmiot administracji występuje wobec innego podmiotu, np. wobec obywatela, gdy żąda od niego jakiegoś świadczenia bądź nakłada nań obowiązek albo na coś mu zezwala, to wtedy nawiązuje z tym podmiotem stosunek prawny. Stosunki między państwem i działającymi w jego imieniu podmiotami administracji publicznej a obywatelami i innymi podmiotami oparte są na normach prawa administracyjnego i dlatego te stosunki nazywa się stosunkami administracyjnoprawnymi. Cechą charakterystyczną tego stosunku, różniącą go od stosunku cywilnoprawnego, jest nierównorzędność pozycji podmiotów tego stosunku, możność decydowania o treści tego stosunku przez podmiot administrujący. Nierównorzędność podmiotów stosunku administracyjnoprawnego wynika stąd, iż prawo przyznaje jednemu z uczestników tego stosunku (organowi administracyjnemu) prawo orzekania, przesądzania o sprawie w sposób wiążący innych uczestników stosunku. W ten sposób organ administracyjny w pewnej mierze orzeka i „w swojej sprawie”. Ta sytuacja nie zachodzi w stosunku cywilnoprawnym. Przedmiot stosunku administracyjnoprawnego leży zawsze w sferze prawem określonych zadań administracji publicznej a relacja zawsze określana jest normami prawa administracyjnego. Stosunek opiera się na zasadzie legalizmu, wszelkie decyzje oparte są na przepisach prawa, muszą być podejmowane w prawnie określonych granicach i na podstawie przepisu.
Podmioty, przedmiot i treść stosunku prawno administracyjnego,
Podmioty: co najmniej dwa, jeden z nich jest organem administracji publicznej lub wykonuje zadania z zakresu administracji publicznej na podstawie ustawy lub porozumienia administracyjnego. Drugim podmiotem może być osoba prawna, fizyczna, inna jednostka organizacyjna, czy organ administracji publicznej. Są to strony stosunku, istnieją też podmioty mogące występować na prawach strony, jak prokurator czy RPO.
Przedmiot stosunku leży w sferze działania administracji publicznej i jest uregulowany przepisami prawa administracyjnego, trzeba odnotować iż jest to sfera niestała.
Treść obejmuje obowiązki i uprawnienia podmiotów, wynikają one wyłącznie z przepisów prawa i są wzajemnie zrelatywizowane (z jednej strony uprawnienie, a z drugiej obowiązek rozpatrzenia). Ujawnia się tutaj jednak nierówność stron, gdyż tylko jeden z organów ma prawo rozstrzygania, nie ma także swobody wyboru organu. (Właściwość miejscowa, przedmiotowa i instancyjna organu)
Sposoby nawiązania stosunku stosunku administracyjnoprawnego.
Istnieją trzy generalne sposoby nawiązania stosunku prawnoadministracyjnego:
- z mocy prawa (gdy obowiązek lub uprawnienie określone jest w ustawie - np. obowiązek podatkowy, obowiązek szkolny, )
- w wyniku czynności prawnych dokonywanych przez podmioty (wiele czynności z zakresu prawa administracyjnego jest uwarunkowana czynnością cywilnoprawną)
- w wyniku czynności faktycznych (korzystanie z urządzeń publicznych)
- w wyniku aktu administracyjnego (konkretyzacja praw i obowiązków wynikających z ustawy)
Rodzaje stosunków.
Materialnoprawne - proceduralne - spornoprocesowe.
Materialne to stosunki oparte o przepisy prawa materialnego i dlatego jest tak trwały jak przepis. Stosunek proceduralny (procesowy) jest stosunkiem nietrwałym, związanym z ustalaniem konkretnej treści stosunku prawnego, zachodzi w trakcie postępowania na podstawie przepisów o procedurze administracyjnej. Stosunek spornoprocesowy jest także nietrwały, powstaje na tle możliwości zaskarżenia decyzji ostatecznej do sądu administracyjnego. Charakterystyczną jego cechą jest równość stron przed sądem.
Podział ze względu na adresata: wewnętrzne (organ - organ), zewnętrzne (wychodzące poza strukturę administracji publicznej)
Stosunki powstające z woli organu - z woli strony
Stosunki trwałe (obowiązek szkolny) - ad hoc
Stosunek jest zawsze jednostronny, w sferze prawa cywilnego stos. ten wywołuje skutek pośredni, bezpośredni lub obojętny. [decyzja o pozwolenie na broń - kupno]
Stosunki zakładowe:
Organ zakładu - pracownicy
Organ zakładu - destynatariusze
Organ zakładu - osoby trzecie
Rzeczowe i osobowe (podział bez znaczenia)
Konstytucyjne źródła prawa administracyjnego,
Doktrynalnie źródła prawa dzielą się na źródła powstania i źródła poznania prawa. Źródłem powstania prawa może być jakiś czynnik o charakterze społecznym, czy politycznym - wola narodu, sytuacja polityczna, świadomość prawna obywateli itp.. Do źródeł poznania prawa należy zaliczyć zarówno oficjalne dzienniki promulgacyjne (Dziennik Ustaw), jak i inne źródła, z których czerpie się wiedzę o prawie - książki, broszury, osoby wyedukowane w prawie. Źródła prawa w znaczeniu konstytucyjnym spotykamy w III Rozdziale konstytucji, art. 87 wymienia cały ich katalog.
Cechy źródeł prawa administracyjnego:
- brak kodyfikacji (oprócz Japonii i Portugalii)
- wydawane przez administrację na zasadzie legalizmu
- projekty są w znacznej mierze tworzone przez organy administracji publicznej
- organ nie może uchylić się od stanowienia prawa
- niejednolitość norm
- różnorodność i skomplikowanie
- istnieje także prawo miejscowe, lokalne
Pojęcie i klasyfikacja źródeł,
Źródłami prawa powszechnego (zewnętrznego) według art. 87 Konstytucji RP są: konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia, akty prawa miejscowego wydane przez organy terenowej administracji publicznej na obszarze ich działania. zamknięty katalog
Akty wewnętrzne obowiązują tylko określone podmioty wewnętrzne, nie są to zatem powszechnie obowiązujące źródła prawa administracyjnego. katalog otwarty
Według organu stanowiącego: centralne i terenowe
Przepisy prawne stanowione przez organy naczelne i centralne, tryb ich stanowienia
Konstytucja, ustawa, rozporządzenie
Ustawy
Konstytucja - ustawa zasadnicza:
- zasada konstytucjonalizmu, najwyższy hierarchicznie akt prawny, fundament ustroju, zawiera podstawowe zasady ustrojowe - demokratyczne państwo prawne, praworządność, ustanawia system źródeł prawa, daje prawa i wolności, określa ogólnie organizację aparatu państwa, administracji publicznej, samorządu, kontroli, wyznacza to co jest MATERIĄ USTAWOWĄ (obszarem, który może być regulowany tylko ustawami). Stosuje się bezpośrednio, chyba że sama mówi inaczej (przy rozstrzyganiu o prawach i obowiązkach gdy są uregulowane bezpośrednio i wyczerpująco oraz gdy stan faktyczny i prawny pozwalają na takie stosowanie). Ustawy muszą być zgodne z konstytucją.
Akty z mocą ustawy (rozporządzenia, dekrety)
Kiedyś mogły być wydawane przez prezydenta, Radę Państwa i Radę Ministrów,
obecnie podmiotem uprawnionym do wydawania takich rozporządzeń jest tylko Prezydent RP w czasie stanu wojennego, na wniosek Rady Ministrów, gdy Sejm nie może się zebrać na posiedzeniu. Podlegają one zatwierdzeniu na najbliższym posiedzeniu Sejmu. Wydawane są w granicach określonych art. 228 ust 3-5
Ustawa zajmuje szczególne miejsce w procesie administrowania. Art.7 Konstytucji mówi, że „organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”. Adm. publiczna może legalnie działać, gdy działanie jej znajduje podstawy i w obowiązujących ustawach. Dla adm. wynikają dwie ważne zasady: 1) zasada nadrzędności ustaw w systemie prawa, zgodnie z którą wszystkie inne źródła prawa muszą być zgodne z ustawami oraz materialnie powinny służyć ich wykonywaniu; 2) zasada wyłączności ustaw (wyłącznej materii ustawowej), zgodnie z którą najważniejsze dla funkcjonowania państwa i jego organów oraz dla życia obywateli sprawy powinny być rozstrzygane w drodze ustawowej. Realizacji tych podstawowych zasad służy teoria stopniowej budowy prawa. Cała budowa prawa jest budową stopniową. Na czele znajduje się Konstytucja, która normuje prawne warunki tworzenia ustaw i innych aktów prawnych. Konstytucję należy traktować jako akt nadrzędny. Ustawy wykonywane są przez rozporządzenia, decyzje, wyroki i umowy. Rozporządzenia i statuty mają charakter dwoisty- są zarówno aktami wykonawczymi jak i normotwórczymi. Hierarchiczna budowa porządku prawnego zakłada że akt niższej rangi nie może być sprzeczny z aktem wyższej rangi. Badaniem konstytucyjności ustaw oraz zgodności aktów niższej rangi z aktami wyższej oraz z ustawą zajmują się sądy konstytucyjne (u nas TK).
Zasady wydawania ustaw
Inicjatywa ustawodawcza - posłowie, komisje sejmowe, Senat, Prezydent, Rada Ministrów, 100 tyś obywateli (z uzasadnieniem, skutkami finansowymi i projektami aktów wykonawczych)
Marszałek Sejmu 3 czytania (odpisy dla posłów, prezydenta, PRM, Marszałka Sejmu)
I czytanie (zgłaszanie poprawek autopoprawek, możliwość wycofania projektu) odbywa się na posiedzeniu plenarnym lub komisjach - możliwość przyjęcia lub odrzucenia. Gdy przyjęto przekazuje się ustawę do komisji
komisje lub podkomisje przyjmują sprawozdanie, mogą przyjąć z poprawkami, bez, wnioskować o odrzucenie, mogą być wnioski mniejszości
II czytanie - przedstawienie Sejmowi sprawozdania Komisji, debata, zgłaszanie poprawek i wniosków ponowne odesłanie do komisji
III czytanie - ostateczne sprawozdanie komisji, poprawki i wnioski, głosowanie - Zwykłą większością głosów przy obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów (za > przeciw przy co najmniej 230)
Przekazanie ustawy do Senatu, który w terminie 30 dni może przyjąć bez zmian, z poprawkami, lub odrzucić, gdy się nie zajmie oznacza to, że ustawę przyjmuje
(gdy poprawki lub odrzucenie ponownie projekt do Sejmu, który bezwzględną większością głosów przy co najmniej połowie ustawowej liczby posłów głosuje ustawę (za > p + w)
Ustawa idzie do Prezydenta, który ma 21 dni na ogłoszenie, veto lub odesłanie do TK, gdy zawetuje Sejm większością kwalifikowaną 3/5 głosów przy obecności co najmniej ½ uchwala 7 dni na podpisanie)
Rozporządzenia i istota delegacji ustawowych
Rozporządzenie jest źródłem prawa administracyjnego, podstawową formą prawną działania administracji, formą dekoncentracji prawotwórstwa i służy odciążeniu najwyższych organów władzy. Nie może być sprzeczne z Konstytucją i ustawami i wydawane jest na podstawie delegacji.
Delegacje dzielą się na fakultatywne lub obligatoryjne. Delegacja musi zawierać organ upoważniony, zakres sprawy która ma być uregulowana rozporządzeniem oraz dodatkowe wytyczne dotyczące treści rozporządzenia. Rozporządzenie muszą być ogłoszone zgodnie z prawem.
Podmiotami uprawnionymi do wydawania rozporządzeń są:
- Prezydent RP
- Ministrowie kierujący działami administracji rządowej oraz przewodniczący komitetów
- Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji
- Rada Ministrów i Prezes Rady Ministrów
Moc obowiązująca rozporządzenia trwa tak długo jak ustawy, chyba że ustawa stanowi inaczej. Istnieją rozporządzenia wydawane na określony czas, rozporządzenie późniejsze deroguje wcześniejsze, może być uchylone orzeczeniem TK.
Zakaz subdelegacji!
Kontrola legalności
Dzieli się ją na kontrolę wewnątrzadministracyjną i pozaadministracyjną.
Rada Ministrów na wniosek Prezesa RM może uchylić rozporządzenie ministra. Kontrolę pozaadministracyjną sprawuje TK oraz w ograniczonym zakresie sądy powszechne.
Terenowe przepisy prawne (akty prawa miejscowego): ich klasyfikacja i charakter prawny, podmioty uprawnione do ich stanowienia, kontrola legalności tych aktów
Terenowe przepisy prawne obowiązują powszechnie na terenie działania organów, które je ustanowiły, podejmowane są przez organy administracji lokalnej na podstawie delegacji ustawowej, w granicach ustawy
Klasyfikacja:
Kryterium podmiotowe (rządowe/samorządowe - woj.,pow., gmina)
Według delegacji ustawowej (wykonawcze/generalne)
Kryterium przedmiotowe:
Akty statutowe (ustrojowo-organizacyjne) - sensu stricto <- regulują ustrój jednostki samorządu terytorialnego, akty dotyczące zarządzania majątkiem komunalnym, akty dotyczące korzystania z komunalnych urządzeń administracji publicznej.
Akty o charakterze wykonawczym - mnogość aktów, wydawane są na podstawie upoważnienia ustawowego, nie mogą być sprzeczne z ustawami, nie mogą formułować tego co już zostało dozwolone, ich stanowienie jest albo obowiązkiem albo uprawnieniem
Akty porządkowe - nie są wydawane na podstawie delegacji ustawowej, regulują sytuację gdy istnieje jakiś nieprawny charakter stosunków społecznych - gdy chodzi o ochronę takich wartości jak życie, zdrowie, bezpieczeństwo publiczne, porządek i spokój (w powiecie także ochrona mienia) - treść takich aktów to zakazy i nakazy egzekwowane według przepisów prawa o wykroczeniach. Podejmowane w opraciu o upoważnienia ogólna.
Kontrola legalności prawa miejscowego dzieli się na kontrolę prawa samorządowego i aktów administracji rządowej.
Nadzór nad legalnością aktów samorządu sprawują Prezes Rady Ministrów, Wojewoda, Regionalna Izba Obrachunkowa, kryterium badania aktów jest legalność.
Wojewoda może w terminie 30 dni unieważnić akt samorządowy gdy stwierdzi jego istotną niezgodność z prawem (brak podstawy prawnej, złamanie procedury, przekroczenie delegacji ustawowej, wkroczenie w materie uregulowane aktami wyższego rzędu), jeśli minie 30 dni to traci to uprawnienie, jednak może wystąpić do sądu administracyjnego. W razie nieistotnych naruszeń prawa Wojewoda wydaje akt deklaratoryjny o nieistotnym naruszeniu prawa, stanowi on ewentualną podstawę do roszczeń odszkodowawczych.
Każdy czyj interes prawny lub obowiązek został naruszony aktem prawa miejscowego, to po bezskutecznym wezwaniu organu do uchylenia aktu, może zaskarżyć go do sądu administracyjnego. (Bezskuteczny - gdy organ nie odpowiada 2 miesiące lub odmawia uchylenia aktu)
Kontrola legalności aktów administracji rządowej jest sprawowana przez Wojewodę i organy administracji niezespolonej.
a) Wojewoda - przesyła rozporządzenie właściwemu rzeczowo ministrowie - ten dokonuje wstępnej kontroli legalności, i gdy istnieją uchybienia przesyła wniosek o uchylenie aktu do ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Tutaj istnieją dwa tryby - albo przedkłada się prośbę o uchylenie do PRM wraz z uzasadnieniem, a ten rozpoznaje i uchyla - albo w trybie samokontroli wojewoda może uchylić akt w terminie 14 dni.
b) Organy administracji niezespolonej - przekazują akty ministrowi branżowemu i ten przedkłada wniosek do PRM o uchylenie albo wniosek do organu o dokonanie samokontroli. Kryterium kontroli jest zgodność z ustawami i przepisami wykonawczymi, polityką rządu, zasadami rzetelności i gospodarności.
Inne źródła prawa administracyjnego,
Umowy międzynarodowe. Istnieją dwie teorie określające stosunek prawa międzynarodowego do wewnętrznego. Teoria monistyczna (jeden system prawa, przy czym zakłada się prymat albo prawa wewn. Albo zewnętrznego - szkoła wiedeńska), teoria dualistyczna (Anzilottiego) mówi o istnieniu dwóch odrębnych gałęzi, dwóch systemów prawa.
W Polskim porządku prawnym istnieje obowiązek inkorporacji normy prawa międzynarodowego do porządku wewnętrznego. Następuje to po ratyfikacji umowy i ogłoszeniu. Podmiotem uprawnionym do ratyfikacji jest Prezydent RP za zgodą Sejmu wyrażoną w ustawie ( art. 89 ust 1. - pokój, sojusze, układy polityczne i wojskowe, umowy dotykające konstytucyjnych wolności, praw lub obowiązków, członkostwa RP w organizacji międzynarodowej, znacznego obciążenia państwa pod względem finansowym, spraw uregulowanych w ustawie lub w których Konstytucja wymaga ustawy.)
Gdy nie trzeba pozwolenia sejmu na ratyfikacje odbywa się to w następującej procedurze:
PRM zawiadomienie o ratyfikacji Sejm przedłożenie Prezydent ratyfikacja i ogłoszenie
Znaczenie umów międzynarodowych: obowiązują państwa i organy państw, mają wpływ poprzez zachowanie się organów państwa na każdego obywatela, tworzą bezpośrednie prawa i obowiązki.
Akty prawa wewnętrznego (akty zakładowe),
Art. 93 Konstytucji zawiera otwarty katalog aktów wewnętrznych, obowiązujących tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te przepisy.
Organy naczelne i centralne wydają:
Rada Ministrów: uchwały indywidualne i normatywne
Prezydent, PRM, RM, ministrowie: zarządzenia
Muszą one mieć podstawę ustawową.
Przykłady - akty zakładowe, akty planowania (plan zagospodarowania przestrzennego), statuty ministerstw, normy techniczne
Swoiste źródła prawa - nie są aktami obowiązującymi powszechnie, stosują się do kształtowania sytuacji prawnej pewnych podmiotów - regulaminy, okólniki na przykład.
Zwyczaj i orzecznictwo w funkcjonowaniu administracji publicznej
Zwyczaj - pozaprawny nawyk postępowania, który obowiązuje w określonej jednostce oraz w określonym czasie. Zwyczaj i obyczaj ma niewielkie znaczenie, czasem tylko ustawy odnoszą się do zwyczaju -> ustawa o cmentarzach, ogłaszanie aktów porządkowych (w sposób zwyczajowy)
Orzecznictwo SN i NSA stanowi pomoc przy wykładni prawa, jako takie prawem nie jest. Doktryna to poglądy reprezentowane w nauce, mają walor pozaprawny.
Publikacja źródeł prawa administracyjnego: zasady ogłaszania, redagowanie i rozpowszechnianie aktów prawnych oraz rodzaje dzienników urzędowych
Przepisy prawa powinno ogłaszać się niezwłocznie po ich ustanowieniu. Wejście w życie - 14 dni, chyba że przepis ustawy stanowi inaczej. W szczególnych przypadkach krócej niż 14 dni. Przepisy porządkowe w terminie 3 dni.
Istnieje możliwość nadania aktu administracyjnego z mocą wsteczną o ile nie sprzeciwia się to zasadom demokratycznego państwa prawnego. Rozporządzenie można wydać po ogłoszeniu ustawy, przed jej wejściem w życie, z zastrzeżeniem, iż wejście w życie nastąpi przynajmniej równo z ustawą.
Publikatory:
Dziennik Ustaw: ustawy, rozporządzenia, orzeczenia TK, uchwały RM uchylające rozporządzenia ministra, rozporządzenia z mocą ustawy, teksty jednolite oraz inne akty prawne (m.in. dotyczące wyborów, stanów nadzwyczajnych, skrócenia kadencji Sejmu) + wszystko co stanowi przepis szczególny
Monitor Polski: zarządzenia Prezydenta RP wydane na podstawie ustawy, ich teksty jednolite, uchwały RM, zarządzenia PRM, regulamin Zgromadzenia Narodowego, orzeczenia TK, uznanie niezdolności Prezydenta do sprawowania urzędu, regulaminy Sejmu i Senatu, akty prezydenta RP wobec Rady Ministrów.
Monitor Polski B: Ma charakter finansowo-prawny, sprawozdania finansowe
Dzienniki Ministerstw - akty wewnętrzne
Wojewódzki Dziennik Urzędowy: akty powszechnie obowiązujące, wszystkie akty prawa miejscowego tworzone przez Wojewodę, samorząd terytorialny, administrację niezespoloną, statuty jednostek samorządu, związków gmin i powiatów, porozumienia administracyjne, rozporządzenia Prezesa RM uchylające akty prawa miejscowego, obwieszczenia o wygaśnięciu mandatów organów samorządu, przepisy porządkowe.
Przepisy porządkowe - obwieszczenie w sposób zwyczajowy oraz w mediach, ale w obowiązkowo także w WDU.
Tryb ogłaszania:
Promulgacja - urzędowe stwierdzenie, że jakiś akt doszedł do skutku
Podstawą ogłaszania aktów normatywnych jest oryginalny tekst podpisany przez upoważniony organ. Z trzema kopiami przesyłany jest wniosek o ogłoszenie organowi wydającymi dany dziennik. Dziennik Ustaw i Monitor Polski wydaje Prezes Rady Ministrów przy pomocy swojej kancelarii i Rządowego Centrum Legislacji. Wydawane są z datą nie wcześniejszą niż chwila rozpoczęcia sprzedaży w siedzibie organu wydającego dziennik. Dzienniki urzędowe sprzedawane są w sądach okręgowych, redagujący powinien uwzględnić warunki rozpowszechniania i cenę z uwagi na dostępność dziennika. Teksty jednolite w zależności od rodzaju obwieszczane są w odpowiednim dzienniku (co do ustaw są do obwieszczenia Marszałka Sejmu). Udostępnienie: sprzedaż, prenumerata, urzędy wszystkich organów administracji rządowej i samorządowej mają obowiązek prowadzenia i udostępniania dziennika ustaw.
Błędy w Dziennikach usuwane są obwieszczeniem PRM na wniosek odpowiedniego organu.
Pozycja prawna Rady Legislacyjnej i Rządowego Centrum Legislacji.
Rada Legislacyjna przy Prezesie Rady Ministrów, w Polsce zespół teoretyków i praktyków prawa powoływany przez PRM od 1984, na okres 4 lat, spośród wybitnych przedstawicieli nauki i praktyki prawa. Ma za zadanie opiniowanie założeń i projektów ważniejszych ustaw kierowanych pod obrady sejmu
Rządowe Centrum Legislacji podlega Prezesowi RM, zapewnia koordynację działalności legislacyjnej Rady Ministrów, Prezesa Rady Ministrów i innych organów administracji rządowej, zapewnia obsługę prawną Rady Ministrów, Opracowuje rządowe projekty aktów prawnych w zakresie ustalonym przez Prezesa Rady Ministrów, Współdziała z Komitetem Integracji Europejskiej w sprawie harmonizacji prawa polskiego z wymogami prawa Wspólnot Europejskich, kontroluje wydawanie przez organy administracji rządowej przepisów wykonawczych do ustaw itd.
Formy działania administracji publicznej: pojęcie form i metod działania administracji,
Nie istnieje legalna definicja formy działania. Można starać się budować ją na podstawie poglądów doktryny i orzecznictwa. (Definicja z wykładu: prawem określone konkretne czynności organów administracyjnych) Sposoby załatwiania spraw przez administrację.
Należy poczynić dystynkcję między pojęciem formy a pojęciem metody. Metoda jest to najogólniej mówiąc pewna polityka, jaką kierują się organy administracyjne przy swoich czynnościach - polityka stosowania prawnych form działania. Do klasycznych metod zaliczamy: przymusu, przekonywania, prewencyjną, cywilistyczną, czy oddziaływania społecznego. W doktrynie istniał spór między profesorami Starościakiem i Dawidowiczem. Pierwszy z nich był autorem pionierskich prac na temat prawnych form działania w latach 50 tych. Punktem wyjścia był podział zadań administracji na sferę zewnętrzną i wewnętrzną, a więc co za tym idzie taką gdzie działania skierowane są do podmiotu nie podporządkowanego służbowo i takiego który jest hierarchicznie podporządkowany.
Do sfery zewnętrznej Starościak zaliczył: akty normatywne, akty administracyjne, porozumienia, ugody, czynności cyilnoprawne, czynności faktyczne (społeczno-organizatorskie i materialno-techniczne). Podział Starościaka skrytykował Dawidowicz, przedstawiając swój własny. Podstawą krytyki było pomieszanie przez Starościaka czynności prawnych z czynnościami nieprawnymi.
Klasyfikacja form działania i ich charakterystyka.
Wszystkie formy działania można podzielić na władcze i niewładcze (wg Kuty). Innym podziałem jest ten na stanowienie prawa, stosowanie prawa i formy przestrzegania prawa. Innym podziałem jest ten na wewnątrzadministracyjne i zewnątrzadministracyjne
Generalnym podziałem jest ten na czynności prawne oraz inne (nazywane faktycznymi), do czynności prawnych zalicza się działania władcze (administracyjnoprawne np. akt administracyjny) jak i działania cywilnoprawne, gdy administracja nie wykorzystuje władztwa. Do czynności faktycznych zaliczamy czynności społeczno-organizatorskie (dawniej np. czyny społeczne) i materialno-techniczne.
Akt administracyjny jako podstawowa forma działania administracji: pojęcie i podział aktów administracyjnych ze szczególnym uwzględnieniem aktów swobodnych.
Stanowienie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a więc aktów normatywnych nie jest podstawową formą działania administracji, zalicza się ten proces do form nietypowych. Podstawową formą działania administracji, jest akt administracyjny.
Akt administracyjny to jednostronny objaw woli organu administracji zmierzający do zmiany sytuacji prawnej drugiej strony stosunku prawnego.
Akt administracyjny to czynność indywidualna, skierowana do oznaczonego adresata, czynność władcza, podwójnie konkretna (oznaczony organ - oznaczony adresat), legalna, kształtująca sytuację prawną adresata.
Konkretny adresat musi być osobą indywidualną, może to być osoba prawna lub osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Akt administracyjny rozstrzyga i rozwiązuje konkretne sytuacje, konkretne stany faktyczne. Akt posiada różnorakie formy - pisemne, ustne - może przybierać różne nazwy (decyzja, koncesja, nakaz, zezwolenie, pozwolenie), wśród aktów najczęstszymi są decyzje.
Podziały:
Akty: deklaratoryjne (stwierdzenie istniejącej sytuacji prawnej) i konstytutywne (akt kształtuje sytuację prawną adresata)
Akty: zewnętrzne (na zewnątrz administracji) i wewnętrzne
Akty: pozytywne (gdy spełniają w całości żądania strony, nie wymagają uzasadnienia) i negatywne (gdy akt nie spełnia żądania strony)
Akty: jednostronne i dwustronne podział krytycznie oceniany przez doktrynę, jako że akt jest zawsze jednostronny, bo to organ swoją decyzją zmienia stosunek prawny.
Akty: formalne i nieformalne (podział dotyczący skutków w sferze prawa cywilnego)
Najważniejszym podziałem jest podział na akty związane i akty swobodne (zwane uznaniowymi). Ten pierwszy zachodzi gdy po ustaleniu stanu faktycznego, stan prawny pozwala na wydanie tylko jednego typu decyzji, uznaniowość jest wtedy gdy po zbadaniu stanu faktycznego, dokonaniu subsumpcji organ ma swobodę w wydaniu decyzji, ma 2 lub więcej możliwości. Nie da się do końca wyplenić uznaniowości, akty tego typu wynikają z niedoskonałości przepisów prawa zawierające pojęcia nieostre, nieścisłe, klauzule generalne). Decyzje uznaniowe są prawidłowe.
Warunki prawidłowości aktu,
Prawo do wydawania aktów administracyjnych ma tylko właściwy organ. Właściwość może być miejscowa, rzeczowa i instancyjna. Nie jest więc ważny akt organu instancyjnie wyższego, jeśli przepisy prawa nie dają mu kompetencji do wydawania takich aktów. Akt nie może być sprzeczny z normami prawa materialnego i powinien być wydany w oparciu o właściwą procedurę.
Wadliwość aktów
Akt adm. jest wadliwy jeżeli narusza jakikolwiek przepis obowiązującego prawa. Przyczyna wadliwości może być niewłaściwa wykładnia, niewłaściwe zastosowanie norm prawnych, niedostateczne wyjaśnienie lub błędna ocena istotnych okoliczności faktycznych. Niezgodność aktu administracyjnego z prawem może dotyczyć różnych jego elementów, posiadających różny charakter. Dlatego ustawodawca rozróżnia wadliwość nieistotną i wadliwość istotną. Wadliwość istotna może powodować uchylenie lub zmianę aktu. Nie każda niezgodność z przepisami prawa powoduje nieważność aktu. Przyjmuje się rozwiązanie legislacyjne zgodne z teorią gradacji wad, ich stopniowaniem, starając się dokonać pewnej klasyfikacji rodzajów wad. Wyróżnia się wady aktu, z którymi łączy się skutki w postaci wadliwości nieistotnej, wady powodujące wzruszalność aktu (jego uchylenie lub zmianę) i wady pociągające za sobą nieważność aktu. Akt dotknięty wadą nieistotną wiąże adresata, jest aktem ważnym; można co najwyżej dokonać jego sprostowania, usunięcia oczywistej omyłki albo dokonać uzupełnienia. Akty dotknięte wadami istotnymi mogą być w sposób przewidziany prawem na wniosek adresata lub z urzędu, przez organ nadzorczy uchylane lub zmieniane. Takie akty nazywamy aktami wzruszalnymi.
Trwałość aktów administracyjnych
Trwałość aktu administracyjnego lub jego odwołalność może być określana w przepisach ustawy, które stanowią o wydawaniu aktów w danej dziedzinie. Z zagadnieniem trwałości aktu administracyjnego łączy się wyrażenie „prawomocność”. Przez wyrażenie „prawomocność” nauka prawa administracyjnego rozumie dwie instytucje: Prawomocność formalna to inaczej niezaskarżalność aktu administracyjnego polegająca na tym, że strona nie może spowodować uchylenia lub zmiany aktu przez wniesienie zwyczajnego środka prawnego. Akt prawomocny formalnie nie może być zmieniony ani zniesiony na skutek wniosku strony; jest dla niej wiążący i tworzy dla niej prawo. Akt administracyjny nie jest formalnie prawomocny dopóki stronie przysługuje prawo wniesienia zwyczajnego środka prawnego. Prawomocność materialna polega na tym, że akt administracyjny nie może być zmieniony ani zniesiony, zarówno na wniosek strony ani też przez organ z urzędu, aktem równorzędnym. Akt prawomocny materialnie wiąże zarówno strony, jak i organ. Prawomocność materialna oznacza niewzruszalność aktu. Każdy akt prawomocny materialnie jest jednocześnie prawomocny formalnie, ale tego twierdzenia nie można odwrócić. Prawomocność dotyczy aktów adresowanych do stron, aktów, na podstawie których ktoś nabył uprawnienia indywidualne. Z tej przyczyny prawomocność nie obejmuje aktów wewnętrznych ani też poświadczeń. Prawomocność oznacza niemożność uchylenia lub zmiany aktu przez akty równorzędne, ale nie oznacza odporności prawnej na akty wyższej rangi. Ustawodawca powinien chronić prawa nabyte i dlatego nie powinien korzystać z możliwości pozbawienia w drodze ustawowej uprawnień indywidualnych, nabytych na podstawie aktów administracyjnych. Prawomocność aktu administracyjnego nie chroni przed wywłaszczeniem prawa. Wywłaszczenie dokonywane jest w interesie publicznym. Strona, która poniosła szkodę na skutek uchylenia lub zmiany decyzji w tym trybie na prawo do odszkodowania.
Utrata ich mocy obowiązującej.
Akt administracyjny może utracić moc w skutek:
1) zrzeczenia się- dotyczy to tylko aktów, na podstawie których strony nabywają prawa; nie można zrzekać się obowiązków prawnych,
2) zasadniczej zmiany okoliczności faktycznych, jak np. w przypadku śmierci osoby uprawnionej, gdy chodzi o uprawnienia o charakterze osobistym,
3) uchylenie przez właściwy organ w przypadkach przewidzianych przez prawo, 4) zmiany charakteru aktu w przypadkach przez prawo przewidzianych,
5) z innej przyczyny przewidzianej prawem (na przykład akt może zawierać klauzule dodatkowe, warunek zawieszający lub rozwiązujący)
Pozostałe formy działania administracji: umowa, ugoda, porozumienie, przyrzeczenie, czynności materialno-techniczne i społeczno-organizatorskie.
Umowy: publicznoprawna i cywilnoprawna, w polskim porządku prawnym nie ma generalnego upoważnienia dla organów administracji do zawierania umów publicznoprawnych. Forma działania przynajmniej dwóch samodzielnych stron; akt, który dochodzi do skutku w wyniku zgodnego oświadczenia woli stron. Umowa jako forma działania administracji ma zastosowanie zwłaszcza w sferze majątkowej; gdy administracja nabywa lub zbywa określone składniki majątkowe. Kontrahentem może być osoba fizyczna lub prawna bądź nawet inny podmiot administracji. Swoistość umowy, jako formy działania administracji, wynika stąd, że organ administracji używa umowy jako prawnej formy działania w celu wykonania swoich zadań i dlatego zawieranie umów przez organy administracyjne regulowane jest nie tylko przez przepisy prawa cywilnego, ale również przez prawo administracyjne. Spory wynikłe na tle umów rozpatrują sądy powszechne.
W prawie lat 60. ugoda i porozumienie były bardzo podobnymi instytucjami, porozumienie było aktem dwóch organów, a ugoda aktem organu i drugiej osoby dowolnej.
Ugoda - porozumienie stron zawarte na piśmie w toku postępowania administracyjnego, przed organem administracyjnym, które musi być przez ten organ zatwierdzony. Umowę zawiera się gdy nie stoi temu na przeszkodzie charakter sprawy, przyspiesza i upraszcza postępowanie, ugoda nie może się sprzeciwiać prawu. Jest to forma niewładcza, organ administracyjny ma obowiązek nakłaniać do zawarcia ugody. Elementami ugody są: 1) porozumienie stron, 2) zatwierdzenie przez organ. Legalność bada się pod kątem tego, czy ugoda nie narusza słusznego interesu stron i czy uwzględnia stanowisko organu.
Porozumienie - działanie z zakresu administracji publicznej między przynajmniej dwiema stronami, z których przynajmniej jedna jest organem administracji publicznej, forma niewładcza. Jest to rodzaj umowy publicznoprawnej.
Przyrzeczenie (promesa) - jest to akt, który przyrzeka, iż w razie utrzymania się stanu faktycznego i prawnego, organ wyda pewną decyzję. (promesy wizowe do USA)
Czynności społeczno-organizatorskie - mają charakter niewładczy, polegają na upowszechnieniu, popularyzowaniu określonych zachowań, postaw, czy wiedzy prawnej, stosowane są w ramach właściwości danego organu, czynność poprzedza i uzupełnia działania władcze.
Czynności materialno-techniczne - wywołują skutki prawne drogą faktów, lecz nie zawsze mają charakter władczy. Przykłady: spisywanie protokołu, doprowadzenie przed organ, doręczenie korespondencji, nadawanie sygnatur itp.
Podstawowe zasady ustrojowego prawa administracyjnego i ich charakterystyka oraz wady i zalety (centralizacja i decentralizacja, koncentracja i dekoncentracja),
Ustrój administracji - system podmiotów w odpowiedni sposób zorganizowanych, wykonujący zadania publiczne.
Funkcje publiczne organy administracji publicznej aparat administracyjny
inne podmioty (Fundacje, zakłady, stowarzyszenia, samorząd specjalny, inne)
Koncentracja vs. Dekoncentracja:
Skupienie czynności władczych w ręku jednego lub kilku organów, przy czym inne organy będą wykonywać wobec nich funkcje pomocnicze - jest to koncentracja. Dekoncentracją jest system organów skupiających władze, przy czym orany te mogą przekazywać innym organom swoje funkcje drogą aktu wewnętrznego, a nie zewnętrznego, co oznacza niestałość tych uprawnień (np. prawo do wydawania decyzji administracyjnej przez zastępców wójta, burmistrza czy prezydenta miasta)
Centralizacja vs. Decentralizacja
Skupienie prawa do decydowania w rękach organów zorganizowanych na szczycie aparatu centralnego - organów naczelnych i centralnych to centralizacja. Decentralizacja to przekazanie uprawnień do władczego podejmowania rozstrzygnięć na inne poziomy wykonywania władzy publicznej, aktem zewnętrznym.
Cechy jednostek scentralizowanych: jednolitość działań, jawna odpowiedzialność, brak sporów kompetencyjnych
Cechy jednostek zdecentralizowanych: przybliżenie ośrodka decyzyjnego do obywatela, mniej skomplikowana organizacja, szybsze powierzanie mechanizmów zarządzania, mniej szczebli przepływu informacji, działanie lepiej odzwierciedlające stan faktyczny w terenie.
Decentralizacja a autonomia,
Można powiedzieć iż autonomia jest instytucją prawa konstytucyjnego, a decentralizacja instytucją prawa administracyjnego.
Autonomia polega na przyznaniu na przyznaniu organom zarządzającym określona częścią terytorium państwowego kompetencji do stanowienia przepisów prawa rangi ustawowej, do stanowienia ustaw. Jednostka autonomiczna posiada więc samodzielność w zakresie stosowania prawa i to aktów bezpośrednio niższych niż ustawa zasadnicza (Konstytucja). Decentralizacja zaś dotyczy nie tyle stanowienia prawa, co jego wykonywania; chodzi więc o wyposażenie organów adm. zdecentralizowanej w samodzielność w zakresie wykonywania prawa. W adm. zdecentralizowanej organ wyższego stopnia nie może wydawać poleceń organom niższego stopnia co do sposobu rozstrzygania (załatwiania) spraw przez organy niższego stopnia. Jednakże decentralizacja nie oznacza pełnej niezależności, gdyż chociażby zasada praworządności wymaga jednolitego stosowania prawa w całym państwie. Organy adm. zdecentralizowanej poddane są nadzorowi.
Środki nadzoru w administracji zdecentralizowanej.
W przypadku hierarchicznego podporządkowania organ wyższy może dawać polecenia w każdej sprawie, to przy nadzorze wolno stosować środki nadzoru przewidziane przez prawo i tylko w określonych przypadkach przez prawo przewidzianych. Dzięki środkom nadzoru może być zagwarantowana jedność kierunku działania organów adm. (przy decentralizacji) a także eliminowanie z obrotu prawnego aktów sprzecznych z prawem.
Środki nadzoru można podzielić na środki nadzoru represyjnego oraz środki nadzoru prewencyjnego. Środki nadzoru represyjnego mogą być zastosowane w przypadku naruszenia prawa, w jego następstwie. Do tej kategorii środków można zaliczyć:
-żądanie informacji przez organ nadzoru o wszystkich sprawach poddanych nadzorowi;
-uchylenie przez organ nadzoru aktu prawnego naruszającego prawo bądź prawo żądania uchylenia takiego aktu przez organ, który akt wydał;
-zarządzenie, organ nadzoru może zarządzić, aby organ nadzorowany wykonał ciążący na nim obowiązek w wyznaczonym terminie;
-zarządzenie zastępcze;
-ustanowienie organu komisarycznego, stosuje się w przypadku odwołania czy rozwiązania organu kolegialnego bądź zawieszenia go w czynnościach. Organ komisaryczny działa w miejscu organu właściwego na koszt instytucji nadzorowanej.
Do środków nadzoru prewencyjnego zaliczyć można:
-uzgodnienie aktu organu nadzorowanego z organem nadzoru;
-zatwierdzenie aktu prawnego organu nadzorowanego przez organ nadzorczy;
-ustalenie budżetu jednostki nadzorowanej przez organ nadzoru, jeśli jednostka nadzorowana nie uchwali budżetu w określonym prawem terminie.
Pojęcie organu administracyjnego,
Według profesora Jędroszka organ jest to osoba lub kolegium, które znajdują się w strukturze administracji, realizuje normy prawa administracyjnego w granicach przyznanych mu przez prawo kompetencji. Jednym z kryteriów, które dodaje się do tej definicji jest przydanie organowi władztwa administracyjnego.
Cechy organu administracyjnego,
- Wyodrębnienie w strukturze administracji
- Działanie w zakresie przyznanych kompetencji
- Działanie w interesie społecznym
- Działanie w sposób władczy
- Działanie w imieniu i na rachunek państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego
- Działanie w swoistych formach
Kryteria i podział organów,
Organy ze względu na strukturę:
- jednoosobowe (monokratyczne) - szybkość działania, specjalizacja, wyraźnie określona odpowiedzialność - np. Prezes Rady Ministrów, Wojewodowie
- wieloosobowe (kolegialne) - funkcje ogólne, wolniejsze działanie, rozmycie odpowiedzialności, przemyślane decyzje - rady gminy, powiatu
Organy: centralne (właściwością obejmujące cały obszar państwa), naczelne (art. 22 ustawy o NSA, art. 202 Konstytucji) i terenowe
Organy: społeczne (nie biorą kasy) i zawodowe (biorą kasę)
Organy: decyzyjne (w sposób jednostronny określają sytuację prawną adresata aktów), kontrolne (NIK, Sanepid), doradcze (kolegium przy wojewodzie, Rada Legislacyjna)
Właściwość organów,
Przedmiotowa (rzeczowa) - jakie sprawy wchodzą w kompetencje organu
Terenowa (miejscowa) - na jakim terenie działa organ
Instancyjna
Funkcjonalna - określa, który z organów wewnętrznych organu jest uprawniony do załatwiania danego rodzaju spraw, jest ona określona przepisami prawa wewnętrznego.
Organ administracji a organ administrujący.
Organ administracyjny w znaczeniu funkcjonalnym to każdy organ wykonujący administrację publiczną.
Wśród organów tych wyróżniamy takie, które znajdują się w strukturze administracji, oddziałują władczo na podmioty, realizują normy prawa administracyjnego w zakresie swoich kompetencji przydanych ustawami - są to organy administracyjne, organem administrującym jest każdy inny podmiot, znajdujący się poza strukturą administracji, który na podstawie ustawy lub porozumienia może wykonywać funkcje administracji publicznej. Jest to podmiot, któremu prawo przydało warunki do wykonywania funkcji administracyjnej (są to fundacje, zakłady, stowarzyszenia, organy przedsiębiorstw państwowych itd.)
Organ a urząd, istota urzędu.
Według profesora Jędroszka organ jest to osoba lub kolegium, które znajdują się w strukturze administracji, realizuje normy prawa administracyjnego w granicach przyznanych mu przez prawo kompetencji. Jednym z kryteriów, które dodaje się do tej definicji jest przydanie organowi władztwa administracyjnego
Istnieją trzy rozumienia słowa urząd - 1. przydany organowi jego aparat pomocniczy, 2. - zespół kompetencji organu, 3. swoista nazwa organu.
Najbardziej rozpowszechnionym poglądem w doktrynie jest pogląd pierwszy, urząd jest to zorganizowany kolektyw przydany do merytorycznej i technicznej obsługi organu.
Władztwo organizacyjne.
Pod określeniem „władztwo organizacyjne” należy rozumieć uprawnienia do tworzenia, zmiany i znoszenia podmiotów administracji. Utworzenie podmiotu administracji następuje przez wydanie aktu prawnego. Należy określić zadania podmiotu, kompetencje, nazwę i uregulować wyposażenie go w środki materialne. Tworzenie i znoszenie podmiotów administracji powinno następować w drodze ustawy bądź na podstawie upoważnień ustawowych. Wewnętrzne podziały czynności w ramach organów i obsługujących je urzędów nie muszą być oparte na szczególnych upoważnieniach ustawowych
Samorząd w strukturze administracji publicznej, cechy samorządu.
Samorząd dzielimy na korporacyjny i terytorialny. Samorząd terytorialny to określona grupa ludzi przypisana do określonego terytorium. W znaczeniu prawnym jest to grupa społeczna i jej organy powołane na podstawie przepisów prawa w formach zdecentralizowanych na zasadach samodzielności, w celu wykonywania zadań publicznych.
Cechy:
- samodzielność
- obligatoryjność (nie można stać się członkiem samorządu przez oświadczenie woli)
- równoważność funkcji samorządu z funkcjami organów państwowych
- ustawowy nadzór nad legalnością działań samorządu
Zakład administracyjny: pojęcie zakładu, rodzaje zakładów, władztwo zakładowe, akty zakładowe.
Zakład administracyjny - podmiot prawa prywatnego lub publicznego, który nie jest organem administracji publicznych, ale ma możliwość wykonywania zadań publicznych i zawierania stosunków administracyjnoprawnych. Pierwsze zakłady powstały w XVIII wieku we Francji (przytułki dla żołnierzy). Cel działania zakładu jest społecznie użyteczny i określony przez podmiot go tworzący
Zasady tworzenia:
- ustawa (uniwersytet)
- akt prawa miejscowego (zakład opieki społecznej)
- akty prawa prywatnego
Rodzaje zakładów: państwowe i niepaństwowe, nadzorowane przez organy naczelne - nadzorowane przez organy samorządu terytorialnego, ogólnodostępne - zamknięte - o ograniczonym kręgu użytkowników, ze względu na podmiotowość prawną
Przedmiot działalności:
- oświata, wychowanie nauka
- kultura i sztuka
- ochrona zdrowia, opieka społeczna
- bezpieczeństwo i porządek publiczny
- inne
Władztwo zakładowe - ogół uprawnień przysługujących organom zakładu wobec użytkowników. (Podobne do władztwa administracyjnego - jednostronne wkraczanie w sytuację prawną użytkowników). Władztwo realizuje się wobec użytkowników, pracowników i osób trzecich.
Akty zakładowe są kierowane do użytkowników - są to bądź akty prawne bądź inne, wśród aktów prawnych wyróżnia się akty cywilnoprawne (zapłata za usługi) i administracyjnoprawne (regulaminy, decyzje). Inne to czynności materialno-techniczne i społeczno-organizatorskie.
Wygaśnięcie prawa korzystania z zakładu:
- śmierć
- rezygnacja
- zwolnienie
- osiągnięcie celu
- skreślenie z listy użytkowników
- likwidacja zakładu
Fundacje i inne podmioty wykonujące zadania publiczne,
Instytucja fundacji wywodzi się ze starożytności, a w bardziej współczesnej formie wykształciła się w średniowieczu. Fundacja jest instytucją stojącą między prawem administracyjnym i cywilnym. Jest to spersonifikowany majątek fundatora, o którego przeznaczeniu decyduje jego wola zawarta w statucie. Cel musi być trwały.
Etapy tworzenia fundacji:
- akt fundacyjny (akt notarialny, testament) - zawiera oświadczenie woli, cel, majątek
- statut (w formie pisemnej, określa organizację Fundacji, organem obligatoryjnym jest Zarząd)
- wniosek do sądu w sprawie rejestracji
Fundatorem może być każda osoba mająca miejsce działalności na terytorium RP
Rodzaje fundacji:
państwowe - niepaństwowe,
autonomiczne - nieautonomiczne (to takie podmioty, które już istnieją i przydaje im się majątek dla osiągnięcia jakiegoś celu),
prywatne (akt prawa prywatnego) - publiczne (tworzone aktem normatywnym)
użytkowe (bezpośrednio używa się majątku fundatora) - dochodowe (działające w oparciu o dochód)
non-profit (nie prowadzące działalności gospodarczej) - not-for-profit (dochód z działalności gospodarczej idzie na cele statutowe)
Inne podmioty: takie które mogą wykonywać działania na podstawie ustawy lub porozumienia.
Działy administracji rządowej.
Dział administracji jest to pewien zakres spraw, jakimi zajmuje się minister nim kierujący, w literaturze utożsamia się dział z resortem. Resort to system jednostek organizacyjnych podporządkowany organowi centralnemu. Liczba działów wraz ze szczegółowym zakresem spraw im przydanych znajduje się Rozdziale 2 ustawy o działach administracji rządowej. Kierownictwo nad działem sprawuje minister.
Przykładowe działy:
- administracja publiczna
- Skarb Państwa
- sprawy zagraniczne
- sprawiedliwość
- zdrowie
- szkolnictwo wyższe
- transport
- gospodarka
Obecnie jest 31 działów
Charakterystyka organów naczelnych i centralnych.
Konstytucja posługuje się nazwą organ naczelny w stosunku do NIKu, to samo wyrażenie można znaleźć w KPA i ustawie o NIK. Doktryna nie sformułowała jednoznacznego kryterium przynależności do organów naczelnych, kilka z definicji:
- organ powoływany przez Prezydenta RP lub przez Prezydenta RP po uprzednim wyborze przez Sejm
- organy powoływane przez Prezydenta RP bądź przez Sejm, obejmujące swoją właściwością terenową obszar całego państwa
- organy zwierzchnie wobec pozostałych organów w strukturze administracji rządowej.
Każdy organ naczelny jest organem centralnym, natomiast na odwrót tak nie jest. Chyba, że brać pod uwagę tylko znaczenie przymiotnikowe. Istnieje liczna grupa organów centralnych, które nie są naczelnymi w znaczeniu prawnym, są podporządkowane organom naczelnym. Organy centralne stoją na czele hierarchii administracji rządowej i swoją właściwością obejmują teren całego państwa, mają też swoje odpowiedniki w terenie.
Pozycja prawna Prezydenta RP, Rady Ministrów i jej organów wewnętrznych, Prezesa RM, poszczególnych ministrów, Komitet Bada Naukowych, Komitet Integracji Europejskiej, KRRiT.
Prezydent RP - głowa państwa, posiada następujące kompetencje:
- w zakresie stosunków zagranicznych (najwyższy reprezentant państwa, ratyfikuje umowy międzynarodowe, może wnioskować do TK o sprawdzenie ich zgodności z Konstytucją)
- kompetencje kreacyjne (powoływanie i odwoływanie Prezesa Rady Min, ministrów, przewodniczących komitetów, sędziów, członków KRS)
- kompetencje prawodawcze (rozporządzenia na podstawie delegacji Sejmu, rozporządzenia z mocą ustawy w stanie wojennym, zarządzenia
- kompetencje wobec Sejmu - veto ustawodawcze
Rada Ministrów prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną RP. Należą do niej sprawy polityki nie zastrzeżone dla innych organów państwowych i samorządu terytorialnego (domniemanie kompetencji Rady Ministrów), kieruje administracją rządową.
Skład: Prezes Rady Ministrów i ministrowie kierujący działami administracji rządowej, członków rady ministrów i ministrów - kierowników urzędów centralnych.
W szczególności Rada Ministrów ma za zadanie: zapewnienia wykonania ustaw, wydawanie rozporządzeń, koordynację i kontrolę prac organów administracji rządowej, ochronę interesów Skarbu Państwa, zapewnienie bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego, zawieranie umów międzynarodowej, sprawuje ogólne kierownictwo w zakresie polityki zagranicznej i obronności kraju.
Prezes Rady Ministrów:
- reprezentuje Radę, kieruje i koordynuje jej prace
- kompetencje z zakresu zwierzchności osobowej (wnioskowanie o powoływanie i odwoływanie członków Rady)
- zwierzchnik służbowy całej administracji, powierza i organizuje zadania, ustanawia statuty, regulaminy i zarządzenia, udziela upoważnień
- nadzór
- rozporządzenia i zarządzenia porządkowe
- kompetencje organizacyjno-porządkowe
Kancelaria Prezesa Rady Ministrów:
- zapewnia obsługę Rady Ministrów i innych organów wewnętrznych, doradczych o pomocniczych
- wydaje Dziennik Ustaw i Monitor Polski
- kontroluje realizację zadań wskazanych przez PRM i RM
- koordynuje działania z innymi organami konstytucyjnymi
- obsługa informacyjna
- inne zadania (obronność, kontrola organów admin. Rządowej)
Ministrowie: według Konstytucji minister może być powołany do kierowania działem administracji rządowej lub do wypełniania zadań wyznaczonych przez Prezesa Rady Ministrów. Jest zarazem członkiem organu kolegialnego, jak i osobnym organem kierującym określonym resortem. Funkcje:
- prawotwórcze
- decyzje administracyjne
- kierowanie resortem
- szczególne (jak na przykład Minister Skarbu Państwa)
Pozostałe organy to Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, Komitet Integracji Europejskiej, Komitet Badań Naukowych, zakłady i fundacje publiczne
Organy centralne i zasady ich podporządkowania.
Organy centralne to powoływane i odwoływane przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego lub z własnej inicjatywy organy stojące na czele administracji rządowej, obejmujące swym obszarem właściwości teren całego państwa. Zazwyczaj centralne organy administracji publicznej mają swoje odpowiedniki w terenie w postaci quasi-resortowej administracji specjalnej)
Schemat podporządkowania:
- Prezesowi Rady Ministrów (GUS, UOKiK, ABW, AW, Urząd Służby Cywilnej)
- Ministrowie (bardzo wiele, Centralny Zarząd Służby Więziennej - min. Sprawiedliwosci, Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty, min. Właść. Do spraw łączności itp.)
- Rada Ministrów (bardzo niewiele, Urząd Patentowy)
- Sejm (szczególne podporządkowanie, sporne w doktrynie, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, Generalny Inspektor Pracy)
Organy pomocnicze i doradcze funkcjonujące na szczeblu najwyższym.
Stałe komitety: Komitet Ekonomiczny Rady Ministrów, Komitet Społeczny Rady Ministrów, Komitet Spraw Obronnych Rady Ministrów
Rady i zespoły tworzone przez PRM z inicjatywy własnej lub na wniosek RM:Rada Legislacyjna, Krajowa Rada Oświatowa
Kolegium ds. służb specjalnych
Komisje wspólne i komitety powołane do rozpatrywania określonej sprawy.
Agencje i pełnomocnicy rządu.
Agencje to osoby prawne, którym powierza się określone działania w zakresie administracji, Agencja Rynku Rolnego, Rezerw Materiałowych, Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Nie należy ich mylić z ABW i AW, które nie są agencjami w znaczeniu tutaj opisywanym.
Pełnomocnicy rządu są powoływani do zajmowania się koordynacją konkretnych spraw z zakresu polityki państwa: np. niedawno Jaruga-Nowacka - pełnomocnik rządu ds. równego statusu kobiet i mężczyzn
Czynniki kształtujące podział terytorialny
- Ustrój polityczny i gospodarczy
- Komunikacja
- Ukształtowanie terenu
- Czynniki historyczne, etnograficzne i obyczajowe
- Racjonalne działanie, postęp techniczny
- Procesy urbanizacyjne
- Czynniki demograficzne (narodowość, wyznanie)
- Struktury zawodowe ludności
Ewolucja podziału terytorialnego w Polsce.
1918 - odzyskanie niepodległości przez Polskę, przejęcie instytucji gminy, która była zróżnicowana, ze względu na różnorodność systemów podziału terytorialnego zaborców. Gminy nigdy nie stały się płaszczyzną więzi samorządowych.
1933 - częściowe ujednolicenie podziału terytorialnego, opierał się na gminach i powiatach oraz na gromadach w byłym zaborze Pruskim
1950 - zlikwidowanie samorządu i stworzenie Rad Narodowych, zasada jednolitości władzy państwowej, gminy, powiaty i województwa
1954 - przekształcenie gmin na tzw. Gromady
1972 - ponowne utworzenie gmin
1975 - zasadnicza reforma, zlikwidowano powiaty, wprowadzono zamiast tego tzw. Rejony (z rosyjskiego), podział był dwustopniowy - gminy i województwa w liczbie 49
1990 - wprowadzono ponownie samorząd gminny (2,5 tys gmin, 267 rejonow i 49 województw)
1997 - nowa konstytucja, 1998 - trójstopniowy podział terytorialny
Współczesny podział terytorialny: zasadniczy, pomocniczy i specjalny.
W 1998 roku dokonano reformy podziału terytorialnego państwa. Ustawy wyróżniły podziały:
a) zasadniczy
b) pomocniczy
c) specjalny
ad a) Jednostkami zasadniczego podziału terytorialnego są gminy, powiaty i województwa. 16 województw, w dwóch województwach (Kujawsko-Pomorskim i Lubuskim) wojewoda i sejmik mają swoje siedziby w innych miastach (Toruń - sejmik, Bydgoszcz - wojewoda, Gorzów - wojewoda, Zielona Góra - sejmik). Nazwy województw pochodzą od regionów geograficznych, oprócz łódzkiego i opolskiego.
ad b) w Gminie podziałem pomocniczym jest podział na sołectwa, dzielnice, osiedla i inne (księstwa, gubernie, rejony itp... ;). Jednostką podziału pomocniczego, może być także miasto.
ad c) nie istnieje ustawa o podziałach specjalnych, wynikają one z odrębnych ustaw szczególnych. Podział ten opiera się na zasadzie pomocniczości wyrażonej w Konstytucji, stosuje się go dla wąsko wyspecjalizowanej działalności administracji publicznej.
przykłady: Urzędy Celne, Urzędy Miar, Dowódcy Okręgów Wojskowych, Szefowie Wojewódzkich Sztabów Wojskowych, Wojskowi Komendanci Uzupełnień, Dyrektorzy Izb Skarbowych, Naczelnicy Urzędów Skarbowych, Dyrektorowie Okręgowych Urzędów Górniczych, Dyrektorowie Urzędów Probierczych
Wojewoda i organy administracji zespolonej
Wykonywanie funkcji administracji rządowej w województwie:
wojewoda
działający pod zwierzchnictwem wojewody kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży wykonujący zadania i kompetencje wojewody lub własne
organy administracji niezespolonej
organy samorządów terytorialnego lub innych na mocy porozumień lub ustaw
działający pod zwierzchnictwem starosty kierownicy powiatowych służb, inspekcji i straży
Wojewoda jest:
przedstawicielem RM w województwie (powoływany przez PRM, on sprawuje nadzór nad legalnością, rzetelnością, gospodarnością i zgodnością z polityką rządu),
zwierzchnikiem zespolonej administracji rządowej (kieruje, koordynuje = zespolenie finansowe, personalne i kompetencyjne),
organem nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego,
w szczególnych przypadkach organem wyższego stopnia,
reprezentantem Skarbu Państwa (reprezentuje SP w odniesieniu do mienia, które mu powierzono w celu wykonywania zadań, wykonuje uprawnienia oranu założycielskiego wobec przedsiębiorstw państwowych, wykonuje inne uprawnienia)
Przy wojewodzie działa kolegium doradcze: wicewojewodowie, dyrektor generalny urzędu wojewódzkiego, kwp, kwpsp i inne.
Istnieje dekoncentracja zadań wojewody, wykonuje on je za pomocą szefów zespolonych służb, inspekcji i straży.
Samorząd terytorialny
|
Organy stanowiące i kontrolne |
Organy wykonawcze |
W |
Sejmik wojewódzki: |
Zarząd województwa: |
P |
Rada Powiatu: |
Zarząd Powiatu: |
G |
Rada Gminy: |
Prezydent, Wójt lub Burmistrz: |
Wszędzie istnieje domniemanie kompetencji organu stanowiącego!!!
Zadania samorządu dzielimy na:
własne (obowiązkowe / fakultatywne)
zlecone (ustawą / porozumieniem)
Zadania wykonywane na podstawie porozumień i zadania fakultatywne mają charakter otwarty!!!
Istnieje domniemanie kompetencji gminy, do gminy należy wszystko to co nie jest zastrzeżone dla innych podmiotów! Województwo samorządowe i powiat wykonują zadania przekazane im w ustawach.
Istnieje wolność tworzenia związków między jednostkami samorządu terytorialnego, jest to zasadą, od której są wyjątki. Związek jest osobą prawną powołaną w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych.
Procedura tworzenia związku:
I. Rada Gminy musi wyrazić wolę utworzenia związku (zwykła większość przy połowie obecnych).
II. Trzeba o takim zamiarze powiadomić wojewodę
III. Stworzenie i uchwalenie przez rady zainteresowanych gmin statutu bezwzględną większością ustawowego składu.
IV. Rejestracja i nabycie osobowości prawnej z dniem ogłoszenia statutu.
Organy to: Zgromadzenie i Zarząd Związku
W skład zgromadzenia wchodzą wójtowie, prezydentowie i burmistrzowie (ewentualnie ich zastępcy lub radni - na wniosek wójta powierza im te zadania Rada Gminy). Statut może dawać gminom więcej niż jeden głos w Zgromadzeniu - przedstawicieli wyznacza wtedy zainteresowana rada gminy. Uchwały podejmowane są bezwzględną większością głosów statutowej liczby członków zgromadzenia. Istnieje możliwość złożenia sprzeciwu w terminie 7 dni od dnia podjęcia uchwały. Sprzeciw może wnosić każdy członek zgromadzenia. Przy ponownym podjęciu uchwały sprzeciwu się nie stosuje.
Zarząd jest powoływany przez zgromadzenie. Istnieje możliwość powoływania członków zarządu spoza członków zgromadzenia w liczbie 1/3.
Nazewnictwo miejscowości i obiektów fizjograficznych.
Normowane jest przez ustawę o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych z 2003r.
Zmian i ustalenia nazw miejscowości dokonuje minister spraw wewnętrznych w drodze rozporządzeń na wniosek Rady zainteresowanej gminy lub po zasięgnięciu opinii samorządu. Przy ministrze działa Komisja ustalania nazw miejscowości i obiektów fizjograficznych, ma ona charakter opiniodawczy.
Obiekty fizjograficzne to wszelkiego rodzaju góry, jeziora, krainy geograficzne, wzniesienia, itp.
Pozycja prawna samorządowych kolegiów odwoławczych i regionalnych izb obrachunkowych.
Samorządowe Kolegia Odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do organów administracji publicznej, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Rozpatrują odwołania od decyzji, zażalenia na postanowienia, stwierdzają nieważność decyzji i rozpatrują wnioski o wznowienie postępowania.
Kolegium w rozumieniu szerokim jest to organ władzy publicznej ustanowiony w ustawie o SKO, węższe pojęcie obejmuje konkretny, 3 osobowy skład orzekający w konkretnej indywidualnej sprawie.
Organami kolegium są: Prezes SKO (6 letnia kadencja) i Zgromadzenie Ogólne (wszyscy członkowie)
Członkowie są etatowi (prawnicy i administratywiści mianowani na czas nieokreślony) oraz nieetatowi (dowolne wyższe wykształcenie, 6 letnia kadencja, co 3 lata są odnawiani). Członków powołuje się w trybie konkursu, powołuje ich Prezes Rady Ministrów na wniosek Prezesa SKO zaopinowany przez Zgromadzenie Ogólne. Orzeka się w składach 3 osobowych, przy czym gdy orzekają członkowie nieetatowi, to przewodniczyć musi członek etatowy. Kontrolę nad orzecznictwem sprawuje sąd administracyjny.
Regionalna Izba Obrachunkowa prowadzi działalność pod kątem finansowym:
- nadzorczą
- opiniodawczą
- analityczno-informacyjną
- kontrolną
- karno-administracyjną
Nadzór nad działaniem RIO sprawuje Min. Spraw Wewn i Administracji. Jest jedna izba na województwo, raz na 4 lata przeprowadza kontrolę powiatu, gminy i województwa i jednostek organizacyjnych.
Inspektorzy mają prawo; wstępu na teren pomieszczeń kontrolowanych, wglądu do dokumentów, zabezpieczania ich itp.
Sporządza się protokół kontroli i wystąpienie pokontrolne, w terminie 14 dni kierownikowi jednostki organizacyjnej przysługuje zastrzeżenie do Kolegium na błędną interpretację prawa lub niewłaściwe jego zastosowanie.
Organy izby to:
Kolegium i Komisja orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny budżetowej
Kolegium składa się z Prezesa i członków etatowych (czas nieokreślony) i pozaetatowych (6 lat kadencji) Członkowie powinni mieć wyższe wykształcenie ekonomiczne, prawnicze lub administracyjne. Powoływani są przez Prezesa RM na wniosek Prezesa Izby po opinii Kolegium. Część pochodzi spośród osób przedłożonych przez organy stanowiące jednostek samorządu, część pochodzi z konkursu.
Pojęcie kontroli, jej zadania, rodzaje, cechy i zakres.
Kontrola jest to badanie stanu faktycznego i odnoszenie go do stanu pożądanego.
Rodzaje kontroli: pełna - ograniczona
uprzednia - faktyczna - następna
wewnętrzna - zewnętrzna
z urzędu - na wniosek
zawodowa - społeczna
bezpośrednia - pośrednia
Cechy kontroli:
- obiektywna i bezstronna
- fachowa
- efektywna (musi przynieść skutek)
Kryteria kontroli: legalność (zgodność z prawem - materialnym i proceduralnym), rzetelność (dołożenie staranności), celowość (czy istniała potrzeba), gospodarność (ekonomiczność)
Inne kryteria: terminowość
System kontroli administracji publicznej w Polsce: kontrola sejmowa, sądowa, międzyresortowa i resortowa, kontrola instancyjna, kontrola prokuratorska, kontrola społeczna, kontrola wykonywana przez organy NIK, Trybunał Konstytucyjny, Rzecznika Praw Obywatelskich.
Kontrola parlamentarna - według doktryny prawa konstytucyjnego jedną z funkcji parlamentu jest funkcja kontrolna (występuje obok funkcji kreacyjnej i prawodawczej). Można powiedzieć, że Sejm jako organ tworzący prawo, dokonuje kontroli uprzedniej przez pracę w komisjach i obradach plenarnych przed uchwaleniem ustawy. Jest to kwestia dyskusyjna, gdyż jest to raczej wyrazem prawodawczej funkcji parlamentu. Niewątpliwie rolę kontroli sejmowej spełniają:
- sprawozdania i informacje ministra
- wotum nieufności
- absolutorium
- skargi, zapytania i interpelacje poselskie
- Sejmowa Komisja Śledcza
- Komisje sejmowe
- RPO i NIK
Kontrola NIK:
Najwyższa Izba Kontroli - naczelny organ kontroli państwowej, działający na zasadach kolegialności i jednolitości organizacyjnej, podlega Sejmowi.
NIK kontroluje: organy administracji rządowej, NBP, państwowe osoby prawne i jednostki organizacyjne pod kątem celowości, rzetelności, legalności i gospodarności.
Działalność organów samorządu terytorialnego, komunalnych osób prawnych i innych komunalnych jednostek organizacyjnych z punktu widzenia legalności, rzetelności i gospodarności.
Działalność innych jednostek organizacyjnych i podmiotów gospodarczych w zakresie w jakim korzystają z grosza publicznego pod kątem legalności i gospodarności.
Początki kontroli państwowej odszukujemy w Księstwie Warszawskim, NIK powstała w 1919 roku. Po drugiej wojnie światowej można wyodrębnić dwa modele funkcjonowania NIK: samodzielność i niezależność wobec rządu - podległość wobec Rządu. NIK została też zlikwidowana na lata 1952 - 57 - zastąpiło ją Min. Kontroli Państwowej.
NIK jako naczelny organ kontroli dysponuje najszerszymi kompetencjami ze wszystkich organów wypełniających funkcję kontroli. Może korzystać z wyników kontroli innych organów. Oceny dokonywane przez NIK są ostateczne.
Prezes NIK powoływany jest przez Sejm za zgodą Senatu, na 6 letnią kadencją, tylko raz może być wybrany ponownie. Musi być apolityczny i bezstronny, nie może pracować nigdzie indziej poza profesurą szkoły wyższej. Posiada immunitet. Wiceprezesi mianowani są przez Marszałka Sejmu na wniosek Prezesa NIK w liczbie od 2 do 4. Dyrektor generalny jest powoływany przez Prezesa NIK za zgodą marszałka Sejmu. Prezes kieruje NIK, do jego kompetencji należy wszystko poza tym co ustawowo zagwarantowane jest Kolegium.
Kolegium składa się z 14 członków, 7 wyższych urzędników NIK, 7 przedstawicieli nauk prawnych i ekonomicznych. Kadencja członków trwa 3 lata. Kolegium jest niezawisłe, podstawowe zadania: analiza wykonania budżetu państwa, sprawozdanie z działalności NIK, funkcje stanowiące i opiniujące. Izba kontroluje na ZLECENIE Sejmu oraz na WNIOSEK Prezydenta RP, Prezesa Rady Ministrów i z własnej inicjatywy. Zasadniczą część procedury kontrolnej stanowi postępowanie dowodowe - kontroler dysponuje szeregiem uprawnień (swobodny wstęp do pomieszczeń, wgląd do dokumentów, możliwość robienia wyciągów, oględzin, przesłuchiwania świadków, przyjmowania wyjaśnień, korzystania z pomocy biegłych)
Wyniki kontroli są przedstawiane w PROTOKOLE KONTROLI. Zawiera stan faktyczny i nieprawidłowości wraz z ich przyczynami i skutkami. Kierownik jednostki kontrolowanej może zgłosić zastrzeżenia, rozpatruje je komisja odwoławcza. PROTOKÓŁ KONTROLI stanowi podstawę dla WYSTĄPIENIA POKONTROLNEGO. Zawiera ocenę z punktu widzenia kryteriów, uwagi, wnioski. Sporządzenie go jest obowiązkowe. W terminie 7 dni od przekazania go kierownikowi kontrolowanej jednostki może on złożyć zastrzeżenia co do niego.
Kontrola resortowa (zaliczana do kontroli wewnątrzadministracyjnej) dzieli się na: resortową i międzyresortową. Pierwsza obejmuje zasięg ograniczony (kontrola weterynaryjna, żywności i żywienia), druga szeroki, należący do spraw kilku resortów (Inspekcja Handlowa, Ochrony Środowiska)
Kontrola instancyjna: związana z tokiem postępowania administracyjnego, co najmniej dwuinstancyjna, polega na możności odwołania się do organu wyższego stopnia.
Kontrola prokuratorska: Zadaniem prokuratury jest strzeżenie praworządności i ściganie przestępstw, jeśli chodzi o sprawy administracyjnoprawne to może ona być w postępowaniu administracyjnym lub poza nim. Prokurator ma:
- prawo sprzeciwu wobec ostatecznej decyzji administracyjnej
- możność uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony
- mozność występowania do TK
- możliwość występowania do organów samorządu terytorialnego albo do organów nadzoru w celu weryfikacji decyzji.
Kontrola sądowa:
Dwa modele: sensu largo - gdy administracja jest kontrolowana przez sądy, bądź przez inne organy administracyjne w oparciu o procedury sądowe; sensu stricto - taka kontrola, którą sprawują tylko sądy. Inny podział to na kontrolę sprawowaną przez sądy powszechne i przez sądy administracyjne.
NSA powstał w 80 roku, początkowo miał ograniczoną kognicję. Obecnie obowiązuje domniemanie kognicji sądu admnistracyjnego. Skargi do WSA składa się za pośrednictwem organu.
Istnieją dwa systemy ochrony prawa administracyjnego: system ochrony prawa podmiotowego i przedmiotowego. W pierwszym ochrona praw jednostki, której prawa i wolności naruszył organ, drugi jest z urzędu lub czyjejś inicjatywy. W Polsce mamy do czynienia z tym pierwszym modelem.
Sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny.. Zadaniem jest kontrola działalności administracji publicznej. Do sądów administracyjnych można zaskarżyć:
- decyzje
- postanowienia
- akty prawa miejscowego
- skargi na bezczynność
- wszelkie formy działania administracji
Organy NSA: Prezes (6 lat), Zgromadzenie, Kolegium. NSA posiada 3 izby: finansową, gospodarczą i ogólną. Charakter kontroli NSA jest kasacyjny.
Kontrola społeczna: W doktrynie postuluje się by nazywać ją obywatelską, gdyż lepiej oddaje to charakter te kontroli. W PRL była ona upolityczniona, była wyrazem źle pojętego „ludowładztwa”. Na kontrolę tą w okresie transformacji patrzy się z rezerwą. Za utrzymaniem tej kontroli wysuwa się argument potrzeby takiego czegoś w demokratycznym państwie prawnym, wskazuje się że administracja działa w interesie publicznym.
Kontrola społeczna dzieli się na pośrednią (sprawowana przez opinię publiczną, media) oraz bezpośrednią (instytucjonalna i pozainstytucjonalna). Społeczna kontrola instytucjonalna wiąże się z możnością wnoszenia skarg do TK, organów administracji, i sądów. Inny podział to podział na kontrolę zorganizowaną (sprawowaną przez stowarzyszenia, zrzeszenia i inne formy zorganizowania społecznego - np. stowarzyszenie może wystąpić do organu o status strony w postępowaniu adminstracyjnym, o ile cele pokrywają się z celami organu) i niezorganizowaną (skargi, wnioski, jawność urzędowa itp.)
Trybunał Konstytucyjny: bada zgodność aktów prawnych z aktami wyższego rzędu, działalność partii politycznych oraz rozpatruje skargi konstytucyjne. Skargę może wnieść każdy czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone.
RPO - każdy na zasadach określonych w ustawie może wystąpić do Rzecznika Praw Obywatelskich z wnioskiem o pomoc w ochronie swoich wolności lub praw. Powoływany jest przez Sejm za zgodą Senatu, jest niezawisły i niezależny. Posiada immunitet. Uprawnienia Rzecznika są podobne do prokuratorskich.