Gazeta Samorządu i Administracji 23/2006 z 13.11.2006, str. 24
Mienie komunalne i mienie gminne to nie to samo
W przypadku mienia, jakim dysponują jednostki samorządu terytorialnego, funkcjonują obok siebie dwa zbliżone pojęciowo określenia, czyli mienie komunalne i mienie gminne. Pojęcia te nie powinny być ze sobą mylone, gdyż kryją się pod nimi dwie odmienne grupy składników majątkowych.
Mieniem komunalnym, zgodnie z jego definicją zawartą w art. 43 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Własność samorządu terytorialnego, np. stanowiące własność gminy jako jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości, to zatem nie mienie gminne, lecz mienie komunalne.
Mienie gminne natomiast to, zgodnie z art. 48 ust. 3 tej ustawy, wszystkie przysługujące dotychczas mieszkańcom wsi prawa własności, użytkowania lub inne prawa rzeczowe i majątkowe. W tym kontekście można wskazać choćby ustawę z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. I tak np. według art. 1 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, wspólnotami gruntowymi są nieruchomości rolne, leśne lub obszary wodne otrzymane przez grupę mieszkańców jednej lub kilku wsi na wspólną własność i do wspólnego użytkowania w drodze przywilejów i darowizn bądź nabyte w takim celu.
Mieniem komunalnym, nie zaś mieniem gminnym, jest natomiast mienie gromadzkie (por. art. 98 ustawy z 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych, które stało się własnością gminy zgodnie z art. 7 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
WAŻNE
Mienie gminne nie znajduje się zatem w dyspozycji gminy, lecz mieszkańców wsi położonych na terenie gminy, w stosunku do tego mienia uprawnionych, którzy często reprezentowani są przez sołectwo, czyli jednostkę pomocniczą gminy, a dokładniej przez zebranie wiejskie (por. art. 36 ustawy o samorządzie gminnym).
Według art. 48 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy nie może uszczuplić dotychczasowych praw sołectw do korzystania z mienia bez zgody zebrania wiejskiego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z 10 stycznia 1995 r., sygn. akt SA/Wr 411/94), uchwała rady gminy o sprzedaży w drodze przetargu nieruchomości gminnej, podjęta bez zgody zebrania wiejskiego, narusza art. 48 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.
Nie oznacza to, że między mieniem gminnym a mieniem komunalnym brak jakiegokolwiek formalnego przełożenia. Chodzi w tym kontekście przede wszystkim o wskazanie z art. 48 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, nakazujące co do zasady stosowanie do mienia gminnego przepisów dotyczących mienia komunalnego (por. art. 44 i nast. powyższej ustawy). Chodzi w tym przypadku np. o odpowiednie stosowanie art. 50 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym obowiązkami osób uczestniczących w zarządzaniu mieniem komunalnym są zachowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu oraz ochrona tego mienia.
Poza tym sołectwo jako jednostka pomocnicza gminy zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie, który ustalać powinien również czynności dokonywane samodzielne przez jednostkę pomocniczą (sołectwo) w zakresie przysługującego jej mienia (por. art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).
W praktyce zdarza się, że statuty sołectw odsyłają w tym zakresie do odrębnej uchwały rady gminy, która dokładnie określa składniki mienia komunalnego przekazane do dyspozycji sołectwa.
WAŻNE
Sołectwo nie jest jednak, w przeciwieństwie do gminy, odrębną osobą prawną, wobec czego w stosunku do przekazanego mu mienia nie może działać we własnym imieniu, lecz w imieniu gminy. Sołectwo nie może zatem uzyskać mienia komunalnego na własność, a jedynie nim zarządzać w zakresie wynikającym ze statutu sołectwa.
Gazeta Prawna 53/2001 z 07.05.2001, str. 25
Co wchodzi w skład mienia komunalnego?
Mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe, należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Taką definicję mienia komunalnego zawiera art. 43 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996 r. nr 13, poz. 74 z późn. zm.).
Mimo iż literalne brzmienie powyższego przepisu wydaje się dosyć oczywiste, bardziej wnikliwa jego analiza rodzić może określone niejasności, sprowadzające się w praktyce do ustalenia przedmiotowego i podmiotowego zakresu pojęcia „mienie komunalne”.
Przedmiotowy kontekst mienia komunalnego
Definicja mienia komunalnego budzi skojarzenia z definicją mienia w ogólności, które posiada wybitnie cywilnoprawny rodowód. Według bowiem art. 44 kodeksu cywilnego mieniem jest własność i inne prawa majątkowe. Zbieżność między dwoma powyższymi definicjami jest bardzo duża, w zasadzie pokrywają się one ze sobą, biorąc pod uwagę uwzględnione w ich ramach rodzaje składników mienia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma powodów, aby sposób interpretacji mienia w każdym z tych znaczeń - stricte cywilnoprawnym i uwzględniającym specyfikę mienia komunalnego - różnił się co do zasady (wyrok NSA z 18 czerwca 1997 r., I SA/Łd 535/96, ONSA z 1998 r. nr 2, poz. 62).
Na przedmiotowy zakres mienia komunalnego składa się zatem, z jednej strony, prawo własności, z drugiej zaś - inne prawa majątkowe, niezależnie od ich charakteru, choćby ograniczone prawa rzeczowe - np. użytkowanie, czy też prawa o charakterze względnym, wynikające głównie z zawarcia określonych umów, np. prawo dzierżawy oraz przedmiotu (przedmiotem praw majątkowych mogą być zarówno przedmioty materialne, czyli rzeczy, jak to jest np. w przypadku najmu, jak i dobra niematerialne, choćby w zakresie praw własności intelektualnej, czego przykładem są utwory objęte ochroną z tytułu majątkowych praw autorskich).
W związku z interpretacją pojęcia mienia komunalnego można spotkać się z poglądem, iż pojęciu temu powinien być przypisywany szerszy kontekst znaczeniowy, co łączy się ze stawianiem znaku równości między mieniem a majątkiem. Jest to o tyle stanowisko brzemienne w praktyczne skutki, iż majątek kojarzony jest zarówno z aktywami (aktywnymi składnikami majątkowymi), do których zaliczyć należy mienie w jego cywilistycznym rozumieniu, jak i z pasywami, dla których najbardziej reprezentatywną kategorię stanowią zobowiązania (publicznoprawne, np. w postaci zobowiązań podatkowych i cywilnoprawne, np. będące efektem zawarcia konkretnych umów). Wydaje się, że takie szerokie rozumienie mienia komunalnego w ujęciu art. 43 ustawy o samorządzie gminnym jest nieuzasadnione, m.in. ze względu na jego precyzyjne dookreślenie i analogię z ogólną definicją mienia z kodeksu cywilnego. Nie można się bowiem sugerować tutaj używaniem przez ustawodawcę pojęcia mienia w szerszym, majątkowym kontekście w innych miejscach samorządowych unormowań, kiedy to odnosi się ono do konkretnych, regulowanych w tych miejscach kwestii (por. np. art. 9 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - Dz.U. nr 32, poz. 191 z późn. zm.).
Podmiotowy kontekst mienia komunalnego
W kontekście podmiotowym definicja mienia komunalnego wykazuje wyraźny dwupodział. Po pierwsze, ustawodawca mówi w niej o mieniu gmin i ich związków, po drugie zaś o mieniu innych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. W pierwszym przypadku powyższa formuła nie nastręcza większych wątpliwości, gdyż precyzuje ona zarówno to, co wchodzi w skład mienia komunalnego, jak i wymienia wyczerpująco jego dysponentów, którymi są gminy oraz związki gmin, stanowiące w sensie normatywnym odrębne osoby prawne.
Więcej problemów pojawia się w drugim przypadku. Po pierwsze, pojęcie „mienie” użyte zostało tutaj jedynie hasłowo. Zakładając konsekwencję normatywną, założyć należy, iż interpretowane powinno być ono identycznie jak w pierwszym członie definicji, czyli jako własność i inne prawa majątkowe.
Znacznie gorzej przedstawia się sprawa w przypadku sformułowania „inne osoby prawne, w tym przedsiębiorstwa”. Na wstępie należałoby zauważyć iż, mimo że z definicji mienia komunalnego wyraźnie to nie wynika, w grę wchodzić mogą tutaj jedynie komunalne osoby prawne, tzn. funkcjonujące w oparciu o mienie publiczne, np. przekazane im przez gminy. Dlatego też wymienione w art. 43 ustawy o samorządzie gminnym przedsiębiorstwa należałoby utożsamiać z posiadającymi odrębną podmiotowość prawną przedsiębiorstwami komunalnymi, świadczącymi różne usługi użyteczności publicznej. Jeżeli chodzi o inne niż przedsiębiorstwa komunalne osoby prawne, to wskazać można wśród nich przykładowo gminne stowarzyszenia (art. 84 ustawy o samorządzie gminnym). Pojęciem tym nie będą natomiast objęte dysponujące mieniem gminnym jednostki organizacyjne, pozbawione osobowości prawnej, np. urzędy gminne, wyposażone w mienie, będące mieniem gminy jako osoby prawnej (stanowiącym jej własność).
W praktyce może się zdarzyć, iż mienie, którym dysponuje inna niż gmina lub związek gmin, komunalna osoba prawna, będzie stanowiło mienie komunalne, mimo iż nie będzie mogło być zakwalifikowane jako własność tej osoby albo jako przysługujące jej inne majątkowe prawa. Dotyczy to przede wszystkim mienia gmin, przekazywanego w zarząd innym osobom. I tak np. rada gminy, której mienie pozostaje w administracji przedsiębiorstwa komunalnego na warunkach zlecenia, zachowuje uprawnienie do decydowania o jego przeznaczeniu oraz sposobie jego wykorzystania. Może to określić, w granicach tego uprawnienia, zasady gospodarowania tym mieniem przez przedsiębiorstwo, w tym także określać zasady ustalania stawek czynszu za dzierżawę tego mienia (wyrok NSA z 23 lipca 1991 r., SA/Wr 668/91, ONSA z 1993 r. nr 2, poz. 31).
Mienie komunalne a mienie samorządowe
W ustawodawstwie termin „komunalny” kojarzony jest z pojęciem „samorządowy”, w kontekście samorządu terytorialnego. W przypadku definicji mienia komunalnego występuje w tym zakresie o tyle pewna niekonsekwencja, iż mienie komunalne utożsamione zostało z mieniem gminnym, natomiast definicje pozostałego mienia samorządowego, tzn. powiatowego i wojewódzkiego, czyli dwóch wyższych w stosunku do gminy szczebli samorządu terytorialnego, zawierają dwie nowe regulacje ustawowe poświęcone samorządowi powiatowemu i wojewódzkiemu, tzn. odpowiednio art. 46 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. nr 91, poz. 578 z późn. zm.) i art. 47 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. nr 91, poz. 576 z późn. zm.).
Regulacje mienia powiatowego i wojewódzkiego, które zostały wprowadzone kompleksowo w jednym czasie, wykazują pewne różnice w stosunku do posiadającego dłuższy rodowód unormowania mienia komunalnego sensu stricte (dotyczącego mienia samorządowego na poziomie gminnym). Różnice te widoczne są w brzmieniu samych definicji mienia. I tak mieniem powiatu jest własność i inne prawa majątkowe nabyte przez powiat lub inne powiatowe osoby prawne (art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym), mieniem zaś województwa - własność i inne prawa majątkowe nabyte przez województwo lub inne wojewódzkie osoby prawne (art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa).
Rafał Golat
Dół formularza
Poradnik Rachunkowości Budżetowej 9/2008 z 04.09.2008, str. 118
7. Mienie komunalne
Ustalanie dochodów z mienia komunalnego, ich pobieranie i dochodzenie należy do ustawowych obowiązków organów jednostek sektora finansów publicznych, a zaniechanie tych działań nosi znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych. W związku z tym zadaniem kierownika jednostki jest podejmowanie działań polegających na sprawdzeniu (kontroli finansowej), czy działania podejmowane w celu uzyskania dochodów z mienia podjęte zostały zgodnie z prawem oraz czy cały majątek komunalny jest użytkowany w sposób umożliwiający uzyskanie tych dochodów. Kontrola finansowa wbudowana w system organizacyjny jednostki powinna zapewnić prawidłowy przebieg procesów finansowych, a także ujęcie każdej operacji gospodarczej w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym na wszystkich etapach jej przebiegu w sposób zgodny ze stanem rzeczywistym, stosownie do przyjętych procedur oraz zgodnie z przepisami prawa.
W dalszej części Poradnika przedstawiamy wybrane nieprawidłowości występujące w jednostkach sektora finansów publicznych w zakresie mienia komunalnego.
1. Nieokreślenie przez radę gminy wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy oraz zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład tego zasobu.
Rada gminy jest zobowiązana do:
uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy,
określenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasad i kryteriów wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy.
Przygotowanie projektu takiej uchwały oraz przedstawienie tego projektu radzie gminy należy do obowiązków wójta.
2. Niewykazanie w informacji o stanie mienia komunalnego danych w zakresie uzyskanych przez jednostkę sektora finansów publicznych dochodów z tytułu dzierżawy mienia, wynajmu lokali i użytkowania wieczystego.
Zarząd jednostki samorządu terytorialnego ma obowiązek opracowania informacji o stanie mienia komunalnego, zawierającej dane:
1) dotyczące przysługujących jednostce samorządu terytorialnego praw własności,
2) dotyczące:
innych niż własność praw majątkowych, w tym zwłaszcza o ograniczonych prawach rzeczowych, użytkowaniu wieczystym, wierzytelnościach, udziałach w spółkach, akcjach,
posiadania,
3) o zmianach w stanie mienia komunalnego od dnia złożenia poprzedniej informacji,
4) o dochodach uzyskanych z tytułu wykonywania prawa własności i innych praw majątkowych oraz z wykonywania posiadania,
oraz inne dane i informacje o zdarzeniach mających wpływ na stan mienia komunalnego.
3. Nieuregulowanie formy prawnej władania nieruchomościami komunalnymi przez samorządowe jednostki organizacyjne.
Formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną jest trwały zarząd (art. 43 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Nieruchomości stanowiące przedmiot własności lub przedmiot użytkowania wieczystego Skarbu Państwa oddaje się w trwały zarząd państwowej jednostce organizacyjnej, a nieruchomości stanowiące przedmiot własności lub przedmiot użytkowania wieczystego jednostki samorządu terytorialnego - odpowiedniej samorządowej jednostce organizacyjnej, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej.
Trwały zarząd na rzecz jednostki organizacyjnej ustanawia - na czas nieoznaczony lub czas oznaczony - właściwy organ, w drodze decyzji, która powinna zawierać:
nazwę i siedzibę jednostki organizacyjnej, na rzecz której jest ustanawiany trwały zarząd,
oznaczenie nieruchomości według księgi wieczystej oraz według katastru nieruchomości,
powierzchnię oraz opis nieruchomości,
przeznaczenie nieruchomości i sposób jej zagospodarowania,
cel, na jaki nieruchomość została oddana w trwały zarząd,
termin zagospodarowania nieruchomości,
cenę nieruchomości i opłatę z tytułu trwałego zarządu,
możliwość aktualizacji opłaty z tytułu trwałego zarządu,
czas, na który trwały zarząd został ustanowiony.
Objęcie nieruchomości w trwały zarząd następuje na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego, a z wnioskiem o ustanowienie trwałego zarządu występuje jednostka organizacyjna.
4. Niesporządzenie i niepodanie do publicznej wiadomości wykazów nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży i oddania w dzierżawę na okres powyżej 3 miesięcy.
Właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę. Wykaz ten wywiesza się na 21 dni w siedzibie właściwego urzędu, a ponadto informację o wywieszeniu tego wykazu podaje się do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, a także na stronach internetowych właściwego urzędu. Taki obowiązek nie dotyczy oddania nieruchomości w najem lub dzierżawę na czas oznaczony do 3 miesięcy.
Wykaz sporządza się i podaje do publicznej wiadomości, jeżeli po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 miesięcy strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość.
5. Sporządzenie wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży wymienionych w projekcie uchwały organu stanowiącego. Wykaz ten podano do publicznej wiadomości przez wywieszenie go na 21 dni w siedzibie urzędu, a ponadto informację o wywieszeniu tego wykazu podano do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej.
Opisane działanie stanowi naruszenie art. 30 ust. 1 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy o samorządzie gminnym, z treści których wynika, że wójt wykonuje uchwały rady gminy, w tym dotyczące spraw majątkowych jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast do właściwości rady gminy należy podjęcie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących m.in. zasad zbywania nieruchomości.
6. Nieudokumentowanie faktu wywieszenia wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży w siedzibie urzędu.
Samorządowe jednostki organizacyjne zobowiązane są zapewnić odpowiednią ewidencję, przechowywanie oraz ochronę przed uszkodzeniem, zniszczeniem lub utratą powstającej w nich dokumentacji, w sposób odzwierciedlający przebieg załatwiania i rozstrzygania spraw. Tak więc fakt wywieszenia wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży w siedzibie urzędu powinien zostać udokumentowany np. w formie notatki służbowej, adnotacji bądź innego dowodu.
7. Niepodanie w wykazach nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży terminu do złożenia wniosku przez osoby, którym przysługuje pierwszeństwo w ich nabyciu.
Wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży powinien zawierać wszystkie informacje wskazane w art. 35 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym:
oznaczenie nieruchomości według księgi wieczystej oraz katastru nieruchomości,
powierzchnię nieruchomości,
opis nieruchomości,
przeznaczenie nieruchomości i sposób jej zagospodarowania,
termin zagospodarowania nieruchomości,
cenę nieruchomości,
wysokość stawek procentowych opłat z tytułu użytkowania wieczystego,
wysokość opłat z tytułu użytkowania, najmu lub dzierżawy,
terminy wnoszenia opłat,
zasady aktualizacji opłat,
informacje o przeznaczeniu do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę,
termin do złożenia wniosku przez osoby, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2.
Tak więc skutkiem zaniechania podania w wykazach nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży terminu do złożenia wniosku przez osoby, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości, mogło być narażenie jednostki samorządu terytorialnego na odpowiedzialność odszkodowawczą na rzecz osób, którym przysługiwałoby pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości.
8. Niepodanie do publicznej wiadomości informacji o wyniku przetargu na zbycie nieruchomości.
Właściwy organ ma obowiązek podania do publicznej wiadomości, przez wywieszenie w siedzibie właściwego urzędu na okres 7 dni, informacji o wyniku przetargu (§ 12 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości; dalej: rozporządzenie w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów). Informacja wywieszona w przypadku niezaskarżenia w wyznaczonym terminie czynności związanych z przeprowadzeniem przetargu albo w razie uznania skargi za niezasadną powinna zawierać:
datę i miejsce oraz rodzaj przeprowadzonego przetargu,
oznaczenie nieruchomości będącej przedmiotem przetargu według katastru nieruchomości i księgi wieczystej,
liczbę osób dopuszczonych oraz osób niedopuszczonych do uczestniczenia w przetargu,
cenę wywoławczą nieruchomości oraz najwyższą cenę osiągniętą w przetargu albo informację o złożonych ofertach lub o niewybraniu żadnej z ofert,
imię, nazwisko albo nazwę lub firmę osoby ustalonej jako nabywca nieruchomości.
9. Niezawarcie w ogłoszeniu o przetargu na zbycie nieruchomości informacji o zobowiązaniach, których przedmiotem jest nieruchomość.
W treści ogłoszenia o przetargu na zbycie nieruchomości należy uwzględnić dane wymienione w wykazie nieruchomości oraz informacje o:
cenie wywoławczej,
obciążeniach nieruchomości,
zobowiązaniach, których przedmiotem jest nieruchomość,
terminie i miejscu przetargu,
wysokości wadium, formach, terminie i miejscu jego wniesienia,
sposobie ustalenia opłat z tytułu użytkowania wieczystego,
skutkach uchylenia się od zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości lub oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej.
10. Niezamieszczenie ogłoszenia w prasie o zasięgu obejmującym co najmniej powiat, ukazującej się nie rzadziej niż raz w tygodniu, o zbyciu nieruchomości, której cena wywoławcza wynosi 45 000,00 zł.
Właściwy organ podaje do publicznej wiadomości ogłoszenie o przetargu co najmniej na 30 dni przed wyznaczonym terminem przetargu. Jednocześnie, w przypadku przetargu na zbycie nieruchomości, której cena wywoławcza jest wyższa niż równowartość 10 000 euro, ogłoszenie o przetargu zamieszcza się w prasie o zasięgu obejmującym co najmniej powiat, na terenie którego położona jest zbywana nieruchomość, ukazującej się nie rzadziej niż raz w tygodniu.
11. Zawarcie umowy najmu lokalu na czas nieokreślony bez uprzedniego przeprowadzenia przetargu na oddanie w najem nieruchomości komunalnej.
Zasadą jest, że nieruchomości komunalne są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Zasadę tę stosuje się również przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony.
Wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a odpowiednia rada lub sejmik - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, mogą zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu określone nieruchomości.
12. Powołanie w skład komisji przetargowych, mających na celu zbycie lub oddanie w dzierżawę nieruchomości gminnych, radnych gminy. Za udział w pracach komisji radni - skierowani do tych prac przez przewodniczącego rady gminy - otrzymali diety.
Czynności związane z przeprowadzeniem przetargu wykonuje komisja przetargowa. Przewodniczącego oraz członków tej komisji, w składzie od 3 do 7 osób, powinien wyznaczyć właściwy organ spośród osób dających rękojmię rzetelnego przeprowadzenia i rozstrzygnięcia przetargu.
Przeprowadzanie przetargów należy do kompetencji organu wykonawczego. Do rady gminy należy natomiast kontrola m.in. działalności wójta (art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). W tym celu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powołuje komisję rewizyjną. W związku z tym radny, jako członek organu stanowiącego oraz kontrolnego, nie powinien być powołany na członka komisji przetargowej, która wykonuje czynności należące do zadań wójta gminy.
13. Niezawarcie w protokole z przetargu przeprowadzonego na zbycie nieruchomości informacji o osobach, które nie zostały dopuszczone do uczestnictwa w nim.
Przewodniczący komisji przetargowej sporządza protokół z przeprowadzonego przetargu (§ 10 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów). Protokół ten powinien zawierać m.in. informacje o osobach zarówno dopuszczonych, jak i niedopuszczonych do uczestnictwa w przetargu, wraz z uzasadnieniem.
14. Ograniczenie w ogłoszeniach o przetargach na zbycie nieruchomości form wnoszenia wadium wyłącznie do formy pieniężnej.
Działanie takie narusza postanowienia § 4 ust. 4 w związku z § 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów, ponieważ wadium może być wnoszone w:
pieniądzu,
obligacjach Skarbu Państwa,
papierach wartościowych dopuszczonych do obrotu publicznego.
Właściwy organ powinien wskazać w ogłoszeniu o przetargu formy wnoszenia wadium.
15. Wyznaczenie na dzień otwarcia przetargów na sprzedaż nieruchomości komunalnych terminu wpłaty wadium.
W przetargu mogą brać udział osoby, które wniosą wadium w terminie wyznaczonym w ogłoszeniu o przetargu. Dowód wniesienia wadium przez uczestnika przetargu podlega przedłożeniu komisji przetargowej przed otwarciem przetargu, a wyznaczony termin wniesienia wadium powinien być ustalony w taki sposób, aby umożliwiał komisji przetargowej stwierdzenie, nie później niż 3 dni przed przetargiem, że dokonano wpłaty.
16. Dopuszczenie do przetargu uczestnika, który wniósł wadium po upływie terminu wyznaczonego w ogłoszeniu o przetargu na zbycie nieruchomości.
Opisane działanie narusza § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów, ponieważ w przetargu mogą brać udział osoby, które wniosą wadium w terminie wyznaczonym w ogłoszeniu o przetargu.
17. Dokonanie zwrotu uczestnikom przetargu wadium wniesionego w pieniądzu po upływie 15 dni od zamknięcia przetargu zakończonego wynikiem negatywnym.
Wadium wniesione przez uczestnika przetargu na zbycie nieruchomości zwraca się niezwłocznie po odwołaniu albo zamknięciu przetargu, jednak nie później niż przed upływem 3 dni od dnia, odpowiednio:
odwołania przetargu,
zamknięcia przetargu,
unieważnienia przetargu,
zakończenia przetargu wynikiem negatywnym.
18. Organizator przetargu nie zawiadomił pisemnie osoby ustalonej jako nabywca nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości.
Organizator przetargu jest obowiązany zawiadomić osobę ustaloną jako nabywca nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości. Ponadto sprawy te należy załatwiać w formie pisemnej.
Sprawy mogą być załatwiane ustnie, wyłącznie gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Jednocześnie należy wskazać, że dowód zawiadomienia zwycięzcy przetargu o miejscu i terminie zawarcia aktu notarialnego stanowi m.in. dokument uzasadniający prawo zbywcy do podjęcia działań wobec uchylającego się od zawarcia umowy, polegających na odstąpieniu od zawarcia umowy i zatrzymaniu wpłaconego wadium.
19. Oddanie nieruchomości komunalnej w dzierżawę na 20 lat bez upoważnienia organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.
O ile nie ma odrębnych uregulowań ustawowych, organem reprezentującym jednostki samorządu terytorialnego w sprawach gospodarowania nieruchomościami są ich organy wykonawcze. Do właściwości odpowiednio - rady i sejmiku województwa należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy lub powiatu (art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy o samorządzie gminnym, art. 12 pkt 8a ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 18 pkt 1b ustawy o samorządzie województwa). Do takich spraw należy niewątpliwie podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej.
Uchwała rady jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość.
Do czasu określenia zasad wójt (zarząd powiatu, województwa) może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą odpowiednio - rady i sejmiku województwa.
20. Zawarcie umów w formie aktów notarialnych przenoszących własność nieruchomości komunalnych (lokali mieszkalnych) sprzedanych w drodze przetargów, pomimo niedokonania przez kupujących - do dnia zawarcia umowy - zapłaty ceny tych nieruchomości lub dokonania części zapłaty ich ceny.
Działanie takie stanowi naruszenie art. 70 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ cena nieruchomości sprzedanej w drodze przetargu podlega zapłacie nie później niż do dnia zawarcia umowy przenoszącej własność.
21. Rozłożenie na raty należności z tytułu zakupu nieruchomości komunalnych sprzedanych w trybie przetargu.
Cena nieruchomości sprzedanej w drodze przetargu podlega zapłacie nie później niż do dnia zawarcia umowy przenoszącej własność, a zatem nie ma możliwości rozłożenia na raty należności gminy (powiatu, województwa) uzyskanej ze sprzedaży nieruchomości w trybie przetargu na jej zbycie.
22. Przeprowadzenie zamiany nieruchomości komunalnej na działkę gruntu, stanowiącą własność osób fizycznych, bez przeprowadzenia postępowania, mającego na celu dokonanie wycen tych nieruchomości.
Opisane działanie narusza treść art. 67 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którymi cenę nieruchomości ustala się na podstawie jej wartości.
23. Niepodejmowanie działań w celu zaktualizowania rocznych opłat za użytkowanie wieczyste.
Wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana nie częściej niż raz w roku, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Zaktualizowaną opłatę roczną należy ustalić przy zastosowaniu dotychczasowej stawki procentowej, od wartości nieruchomości określonej na dzień aktualizacji opłaty. Jednocześnie organy działające za Skarb Państwa i jednostkę samorządu terytorialnego są zobowiązane do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki.
24. Zawarcie umowy najmu komunalnego lokalu mieszkalnego na czas określony.
Lokale stanowiące mieszkaniowy zasób gminy, z wyjątkiem lokali socjalnych, lokali związanych ze stosunkiem pracy lub jeśli zawarcia umowy na czas oznaczony żąda lokator, mogą być wynajmowane tylko na czas nieoznaczony.
25. Dopuszczenie do bezumownego, nieodpłatnego, pozostawienia do dyspozycji .............. nieruchomości zabudowanej położonej w ...........................
Opisane działanie narusza postanowienia art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dochodach jst oraz art. 138 ust. 1 w zw. z art. 189 uofp, ponieważ jednostka samorządu terytorialnego jest zobowiązana do ustalania i pobierania dochodów z własnego majątku na zasadach i w terminach wynikających z obowiązujących przepisów. Ponadto obowiązkiem osób uczestniczących w zarządzaniu mieniem komunalnym jest zachowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu zgodnie z przeznaczeniem tego mienia i jego ochroną.
26. Złożenie przez skarbnika gminy oświadczenia woli w umowie dotyczącej najmu pomieszczenia komunalnego jako strony.
Oświadczenie woli w imieniu gminy (powiatu) w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt (w imieniu powiatu: dwaj członkowie zarządu) albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą (jeden członek zarządu powiatu i osoba upoważniona przez zarząd).
Gazeta Prawna 236/2007 z 05.12.2007 [dodatek: Tygodnik Prawa Administracyjnego, str. 5
Zasady zarządzania gospodarką komunalną i mieniem samorządu
Obowiązkiem osób uczestniczących w zarządzaniu mieniem komunalnym jest zachowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu zgodnie z przeznaczeniem tego mienia i jego ochrona. Niedochowanie tego wymogu może uzasadniać odpowiedzialność majątkową, dyscyplinarną, za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, karną, a także polityczną. Oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą.
Gospodarka komunalna jednostek samorządu terytorialnego polega na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (przykład 1). Pojęcie użyteczności publicznej nie zostało zdefiniowane w sposób wyraźny, pozwalający na jasne i precyzyjne określenie, które z zadań samorządu terytorialnego mają charakter zadań użyteczności publicznej.
Gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach: zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego.
Jednostki samorządu terytorialnego mogą powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, w drodze umowy na zasadach ogólnych - z uwzględnieniem przepisów o finansach publicznych lub, odpowiednio, przepisów o zamówieniach publicznych i przepisów o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Jeżeli do prowadzenia danego rodzaju działalności na podstawie innych ustaw jest wymagane uzyskanie zezwolenia, jednostki samorządu terytorialnego mogą powierzyć wykonywanie zadań wyłącznie podmiotowi posiadającemu wymagane zezwolenie.
Co do zasady, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o:
wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej,
wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego (przykład 2).
Uprawnienia, o których mowa, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek.
Zakłady i spółki
Organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powoływać, likwidować lub przekształcać komunalne zakłady budżetowe zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych. Działalność wykraczająca poza zadania o charakterze użyteczności publicznej nie może być prowadzona w formie zakładu budżetowego.
Jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek (przykład 3).
Poza sferą użyteczności publicznej gmina, ale nie powiat (przykład 4), może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich, jeżeli łącznie zostaną spełnione następujące warunki:
istnieją niezaspokojone potrzeby wspólnoty samorządowej na rynku lokalnym,
występujące w gminie bezrobocie w znacznym stopniu wpływa ujemnie na poziom życia wspólnoty samorządowej, a zastosowanie innych działań i wynikających z obowiązujących przepisów środków prawnych nie doprowadziło do aktywizacji gospodarczej, a w szczególności do znacznego ożywienia rynku lokalnego lub trwałego ograniczenia bezrobocia.
Poza sferą użyteczności publicznej gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich również wówczas, jeżeli zbycie składnika mienia komunalnego mogącego stanowić wkład niepieniężny gminy do spółki albo też rozporządzenie nim w inny sposób spowoduje dla gminy poważną stratę majątkową.
Ograniczenia, o których mowa wyżej, dotyczące tworzenia spółek prawa handlowego i przystępowania przez gminę do nich nie mają zastosowania do posiadanych przez gminę akcji lub udziałów spółek zajmujących się czynnościami bankowymi, ubezpieczeniowymi oraz działalnością doradczą, promocyjną, edukacyjną i wydawniczą na rzecz samorządu terytorialnego, a także innych spółek ważnych dla rozwoju gminy.
Poza sferą użyteczności publicznej województwo może tworzyć spółki prawa handlowego na zasadach i w formach określonych w ustawie o samorządzie województwa.
Tak więc, jak wynika z art. 13 tej ustawy, w sferze użyteczności publicznej województwo może tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także może przystępować do takich spółek.
Poza sferą użyteczności publicznej województwo może tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i spółki akcyjne oraz przystępować do nich, jeżeli działalność spółek polega na wykonywaniu czynności promocyjnych, edukacyjnych i wydawniczych służących rozwojowi województwa.
Spółka z udziałem samorządu terytorialnego określa w regulaminie zasady korzystania z usług publicznych świadczonych przez spółkę, a także obowiązki spółki wobec odbiorców usług. Regulamin ten oraz jego zmiany obowiązują na obszarze jednostek samorządu terytorialnego po zatwierdzeniu przez organy wykonawcze tych jednostek.
PRZYKŁAD 1
ZADANIA Z ZAKRESU UŻYTECZNOŚCI PUBLICZNEJ
Rada powiatu na mocy stosownej uchwały wyraziła zgodę na utworzenie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Fundusz Poręczeń Kredytowych P.D. Spółka z o.o. Uchwałę tę zaskarżył do wojewódzkiego sądu administracyjnego wojewoda, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zdaniem wojewody kwestionowany akt został podjęty z istotnym naruszeniem art. 6 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Wskazał, że na podstawie obowiązujących przepisów organy samorządu terytorialnego są uprawnione do podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. Niewątpliwie głównym celem prowadzenia przez jednostki samorządu terytorialnego takiej działalności jest realizacja zadań własnych, w tym z zakresu użyteczności publicznej, polegających na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb ludności, w formach określonych w ustawie z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. Według wojewody na pojęcie użyteczności publicznej składają się następujące elementy: bieżące i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb, które mają charakter potrzeb zbiorowych i zaspokajane są w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Ponadto zaspokajanie zbiorowych potrzeb powinno odbywać się w sposób bezpośredni.
Ostatecznie sprawa trafiła do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten stwierdził m.in., że zasady i dopuszczalne formy prowadzenia działalności gospodarczej przez jednostki samorządu terytorialnego określa ustawa z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. nr 9, poz. 43 ze zm.). Ustawa przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego uprawnienie do tworzenia spółek z ograniczoną odpowiedzialnością oraz spółek akcyjnych, a także przystępowania do takich spółek.
W rozpatrywanej sprawie NSA uznał, że działalność spółki powołanej na mocy zaskarżonej uchwały powiatu nie mieści się w zakresie pojęcia użyteczności publicznej. Tego rodzaju działalności nie można bowiem uznać za formę realizacji zadań mających na celu bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty.
Wniosek
Nie wszystkie zadania własne jednostek samorządu terytorialnego mogą być uznane za zadania o charakterze użyteczności publicznej. Działalność spółki obejmująca udzielanie poręczeń, pożyczek i kredytów zaciąganych przez jednostki samorządu terytorialnego nie wykazuje koniecznych elementów dla uznania takiej działalności jako realizacji zadania o charakterze użyteczności publicznej. Tego rodzaju działalności nie można bowiem uznać za formę realizacji zadań mających na celu bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty - wyrok NSA z 16 maja 2006 r., II OSK 288/06, OwSS 2006/4/108.
Władze spółek
W spółkach z udziałem jednostek samorządu terytorialnego działa rada nadzorcza.
Do tych rad nadzorczych ma zastosowanie kodeks spółek handlowych, z kilkoma zastrzeżeniami.
Kadencja członka rady nadzorczej w spółkach z większościowym udziałem jednostek samorządu terytorialnego trwa trzy lata. Członkowie rady nadzorczej, reprezentujący w spółce jednostkę samorządu terytorialnego, są powoływani spośród osób, które złożyły egzamin w trybie przewidzianym w przepisach o komercjalizacji i prywatyzacji, tj. w rozporządzeniu Rady Ministrów z 7 września 2004 r. w sprawie szkoleń i egzaminów dla kandydatów na członków rad nadzorczych spółek, w których Skarb Państwa jest jedynym akcjonariuszem (Dz.U. nr 198, poz. 2038 ze zm.). Więcej na ten temat na stronie internetowej Ministerstwa Skarbu Państwa: http://www.msp.gov.pl/index_msp.php?dzial=38&id=769.
Członków zarządu spółek z udziałem jednostek samorządu terytorialnego powołuje i odwołuje rada nadzorcza. Generalnie podobne zasady obowiązują w spółkach zależnych od spółek z udziałem jednostek samorządu terytorialnego. Do wnoszenia wkładów oraz obejmowania udziałów i akcji mają zastosowanie zasady obowiązujące m.in. przy gospodarowaniu mieniem gmin, powiatów i województw.
W jednoosobowych spółkach jednostek samorządu terytorialnego funkcję zgromadzenia wspólników (walnego zgromadzenia) pełnią organy wykonawcze tych jednostek samorządu terytorialnego.
Do zbycia akcji i udziałów w spółkach z ograniczoną odpowiedzialnością oraz spółek akcyjnych z udziałem jednostek samorządu terytorialnego stosuje się przepisy działu IV ustawy z 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji.
I tak np. akcje spółki z udziałem jednostek samorządu terytorialnego zbywa przewodniczący zarządu jednostki samorządu terytorialnego, a w przypadku gminy wójt (burmistrz, prezydent miasta).
Akcje należące do samorządu terytorialnego są zbywane m.in. w trybie:
oferty ogłoszonej publicznie,
przetargu publicznego,
rokowań podjętych na podstawie publicznego zaproszenia.
Mienie komunalne
Mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw.
Nabycie mienia komunalnego następuje np.:
na podstawie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym,
przez przekazanie gminie mienia w związku z utworzeniem lub zmianą granic gminy. Przekazanie mienia następuje w drodze porozumienia zainteresowanych gmin, a w razie braku porozumienia - decyzją prezesa Rady Ministrów, podjętą na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej (przykład 5),
w wyniku przekazania przez administrację rządową na zasadach określonych przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia,
w wyniku własnej działalności gospodarczej,
przez inne czynności prawne.
Obowiązkiem osób uczestniczących w zarządzaniu mieniem komunalnym jest zachowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu zgodnie z przeznaczeniem tego mienia i jego ochrona.
Podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów określonych przez prawo. Oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta, samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą. Jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata skarbnika gminy (głównego księgowego budżetu) lub osoby przez niego upoważnionej. Skarbnik gminy (główny księgowy budżetu), który odmówił kontrasygnaty, dokona jej jednak na pisemne polecenie zwierzchnika, powiadamiając o tym radę gminy oraz regionalną izbę obrachunkową.
Jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. Statut ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. Kierownicy jednostek organizacyjnych gminy nieposiadających osobowości prawnej działają jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wójta. Rada gminy nie może uszczuplić dotychczasowych praw sołectw do korzystania z mienia bez zgody zebrania wiejskiego. Wszystkie przysługujące dotychczas mieszkańcom wsi prawa własności, użytkowania lub inne prawa rzeczowe i majątkowe (mieniem gminnym), pozostają nienaruszone. Gmina nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania innych gminnych osób prawnych, a te nie ponoszą odpowiedzialności za zobowiązania gminy. W przypadku zniesienia lub podziału gminy odpowiedzialność za jej zobowiązania ponoszą solidarnie gminy, które przejęły jej mienie.
PRZYKŁAD 2
FINANSOWANIE INWESTYCJI
Dwoje mieszkańców, działając na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. nr 142, poz. 1591 ze zm.), wezwało radę gminy do usunięcia naruszenia prawa poprzez unieważnienie uchwały rady w sprawie określenia zasad finansowania inwestycji w zakresie infrastruktury komunalnej realizowanych przy współudziale środków mieszkańców. W uchwale tej ustalono wysokość partycypacji właścicieli nieruchomości w kosztach budowy wodociągu i kanalizacji odpowiednio po 1500 zł. Z tytułu prawa przyłączenia nieruchomości do wybudowanej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej ustalono opłatę w wysokości 1000 zł. W uchwale rady gminy wskazano również, że opłaty i należności na poczet budowy wodociągu i kanalizacji winny być wpłacone przed rozpoczęciem inwestycji.
Rada gminy uznała, że brak jest podstawy do uchylenia przedmiotowej uchwały. To spowodowało złożenie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
WSA podkreślił m.in., iż powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie mógł być podstawą prawną przedmiotowej uchwały. Przepis ten nie zawiera podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za zamiar podłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej.
Zdaniem WSA zakwestionowane opłaty mają cechy jednostronnie nałożonej mieszkańcom gminy daniny publicznej, ujętej w postaci udziału we wspólnej inwestycji, a także opłaty publicznoprawnej za prawo do podłączenia do przyłączy. Wprowadzenie ich nastąpiło przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy, a są one pobierane w związku z zamiarem właściciela nieruchomości przyłączenia do wodociągu i kanalizacji. Nie można w tej sytuacji traktować ich jako należności o charakterze cywilnoprawnym. Cywilnoprawny charakter umowy ma bowiem miejsce tylko wówczas, gdy zostaje ona zawarta pomiędzy dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z pełnej swobody kontraktowej.
Uchwała w sprawie określenia zasad finansowania inwestycji w zakresie infrastruktury komunalnej, realizowanych przy współudziale środków mieszkańców, wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady, ustalone przepisami art. 40 ustawy o samorządzie gminnym.
Wniosek
Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie zawiera podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za zamiar podłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. W tych okolicznościach nie może więc budzić najmniejszej wątpliwości sam fakt braku podstaw prawnych do wprowadzenia opłat za zamiar (prawo) podłączenia się do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, a także wprowadzenia obowiązku ponoszenia określonych kosztów budowy sieci wodnokanalizacyjnej - na podstawie wyroku WSA z 31 października 2006 r., III SA/Wa 2230/06, LEX nr 276793.
PRZYKŁAD 3
ZADANIA SPORTOWE SPÓŁKI
Rada miasta podjęła uchwałę w sprawie zmian w budżecie. Uchwała ta wpłynęła do regionalnej izby obrachunkowej. W wyniku analizy kolegium RIO stwierdziło, że rada miasta dokonując zmian w planie dochodów i wydatków, zwiększyła między innymi planowane wydatki w dziale - 926 Kultura fizyczna i sport, rozdział 92604 - Instytucje kultury fizycznej, par. 6010 - Wydatki na zakup i objęcie akcji oraz wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego o kwotę 25 000 zł. Powyższy planowany wydatek był związany z objęciem akcji w spółce akcyjnej - Towarzystwo Koszykówki w S. - Spółka Akcyjna.
Na podstawie powyższych ustaleń kolegium RIO stwierdziło, że rada miasta, podejmując badaną uchwałę, zaplanowała wydatek związany z realizacją zadania niemieszczącego się w katalogu zadań gminy, przez co w sposób istotny naruszyła prawo.
Zgodnie z art. 9 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. nr 9, poz. 43 ze zm.) gmina może tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także może przystępować do takich spółek. W związku z treścią ust. 2 art. 1 przywołanej ustawy należy stwierdzić, że powyższy przepis dotyczy spółek o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. W analizowanym przypadku przedmiotem działalności utworzonej spółki było uczestnictwo w profesjonalnych zawodach sportowych, promocja sportu oraz prowadzenie działalności na rzecz jego rozwoju.
Wniosek
Wydatki jednostek samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w ustawach, w tym na zadania własne, zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, przejęte w drodze umów lub porozumień, zadania realizowane wspólnie z innymi jednostkami samorządu terytorialnego oraz pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Prowadzenie działalności z zakresu sportu profesjonalnego nie mieści się w zadaniach wymienionych wyżej, bowiem z przepisów m.in. ustawy o gospodarce komunalnej nie wynika, że gmina jest uprawniona do prowadzenia działalności z tego zakresu - na podstawie uchwały regionalnej izby obrachunkowej z 5 sierpnia 2002 r., 309/2002 OwSS 2003/2/52.
Mienie powiatu
Mieniem powiatu jest własność i inne prawa majątkowe nabyte przez powiat lub inne powiatowe osoby prawne. Powiatowymi osobami prawnymi, poza powiatem, są samorządowe jednostki organizacyjne, którym ustawy przyznają wprost taki status, oraz te osoby prawne, które mogą być tworzone na podstawie odrębnych ustaw wyłącznie przez powiat. Powiat jest w stosunkach cywilnoprawnych podmiotem praw i obowiązków, które dotyczą mienia powiatu nienależącego do innych powiatowych osób prawnych.
Nabycie mienia przez powiat następuje np.:
na podstawie ustawy, z zastrzeżeniem, że nie stanowi ono mienia jakiejkolwiek gminy,
przez przekazanie w związku z utworzeniem lub zmianą granic powiatu. Przekazanie mienia następuje w drodze porozumienia zainteresowanych powiatów, a w razie braku porozumienia - decyzją prezesa Rady Ministrów, podjętą na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej,
w wyniku przejęcia od Skarbu Państwa na podstawie porozumienia, z wyłączeniem mienia przeznaczonego na zaspokojenie roszczeń reprywatyzacyjnych oraz realizację programu powszechnego uwłaszczenia,
przez inne czynności prawne,
w innych przypadkach określonych odrębnymi przepisami.
Oświadczenie woli w sprawach majątkowych w imieniu powiatu składają dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i osoba upoważniona przez zarząd. Zarząd może upoważnić pracowników starostwa, kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży oraz jednostek organizacyjnych powiatu do składania oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności powiatu.
Jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań majątkowych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata skarbnika powiatu lub osoby przez niego upoważnionej. Skarbnik powiatu, który odmówił kontrasygnaty, ma jednak obowiązek dokonania jej na pisemne polecenie starosty, przy równoczesnym powiadomieniu o tym rady powiatu i regionalnej izby obrachunkowej.
Powiat nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania innych powiatowych osób prawnych, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Inne powiatowe osoby prawne nie ponoszą odpowiedzialności za zobowiązania powiatu. Zarząd i ochrona mienia powiatu powinny być wykonywane ze szczególną starannością.
PRZYKŁAD 4
SPÓŁKI NIE DLA POWIATÓW
Zarząd powiatu podjął uchwałę, zgodnie z którą rozwiązał część rezerwy ogólnej, przeznaczając kwotę w wysokości 1000 zł na pokrycie udziałów powiatu w sportowej spółce akcyjnej. Uchwała została zbadana przez Regionalną Izbę Obrachunkową. Analiza badanej uchwały wykazała, iż zawiera ona wadę o charakterze istotnego naruszenia prawa powodującą konieczność unieważnienia jej w całości. Naruszenie prawa w powyższej uchwale polega na przeznaczeniu środków z budżetu powiatu na pokrycie wydatku, do którego powiat nie był uprawniony. Artykuł 118 ustawy o finansach publicznych wskazuje, że podmioty non profit nienależące do sektora finansów publicznych mogą otrzymać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje na cele publiczne związane z realizacją zadań tej jednostki. Przepisy prawa wymagają, aby zadania jednostek samorządu terytorialnego, tryb postępowania o udzielenie dotacji, sposób rozliczenia i sposób kontroli były określane w uchwale organu stanowiącego przy zachowaniu zasady jawności postępowania. Udzielenie dotacji na zadania inwestycyjne powodujące powstanie majątku po stronie wykonującego zadanie jest niezgodne z brzmieniem art. 118 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.
Wniosek
Zgodnie z art. 10 ustawy z 1996 r. o gospodarce komunalnej jedynie samorząd gminny i samorząd wojewódzki mają prawo tworzyć, jak i przystępować do spółek prawa handlowego. Powiat natomiast nie może poza sferą użyteczności publicznej tworzyć ani przystępować do żadnych spółek, zatem nie może planować wydatków w postaci pokrycia udziałów w sportowej spółce akcyjnej - na podstawie uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej z 5 sierpnia 2002 r., 310/2002 OwSS 2003/1/25.
PRZYKŁAD 5
PRZEKAZANIE NIERUCHOMOŚCI
Rozporządzeniem z 27 lipca 2004 r. w sprawie ustalenia granic, zmiany nazw i siedzib władz niektórych gmin i miast oraz nadania miejscowości statusu miasta (Dz.U. nr 169, poz. 1767) Rada Ministrów dokonała zmiany granic m.in. gmin Mszczonów i Radziejowice. W wyniku tej zmiany do gminy Mszczonów włączona została m.in. miejscowość W., na której terenie znajdowała się zabudowana nieruchomość ze szkołą podstawową prowadzoną przez gminę Radziejowice. Pomimo prowadzonych rozmów gminy nie zdołały osiągnąć porozumienia w sprawie zasad przekazania prawa własności spornej nieruchomości, ze względu na rozbieżne stanowiska w sprawie odpłatnego lub nieodpłatnego przekazania przedmiotowego mienia. W tej sytuacji burmistrz miasta Mszczonów wystąpił do ministra spraw wewnętrznych i administracji o skierowanie do prezesa Rady Ministrów wniosku w sprawie przekazania spornej nieruchomości na rzecz gminy Mszczonów. Wnioskiem z 17 lutego 2005 r. minister wystąpił do prezesa Rady Ministrów o dokonanie podziału spornego mienia pomiędzy gminą Mszczonów a gminą Radziejowice. Decyzją prezes Rady Ministrów przekazał na rzecz gminy Mszczonów sporną nieruchomość. Przekazanie to nastąpiło na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 15 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, wójt gminy Radziejowice wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy przez prezesa Rady Ministrów. Ostatecznie sprawa trafiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Sąd ten ustalił m.in, że gmina Radziejowice, co do zasady, nie kwestionuje konieczności przekazania gminie Mszczonów spornej nieruchomości. Kwestionuje jednak fakt, że w zaskarżonej decyzji prezes Rady Ministrów nie zawarł rozstrzygnięcia co do rozliczeń finansowych pomiędzy gminami, która to kwestia była w istocie przedmiotem sporu między gminami. Strona skarżąca zwróciła uwagę, że gmina Radziejowice w latach 1999-2004 poniosła bardzo duże nakłady związane z bieżącymi remontami oraz wyposażeniem szkoły w W., na co przedstawiła kserokopię faktur i rachunków.
Rozpatrując przedstawioną sprawę sąd stanął na stanowisku, że w przypadku zmiany granic gminy i braku porozumienia, na podstawie przywołanego art. 44 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym prezes Rady Ministrów może rozstrzygnąć jedynie, komu przyznać określone prawo, np. własność spornej nieruchomości.
Wniosek
W przypadku zmiany granic gminy i braku porozumienia, na podstawie art. 44 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym prezes Rady Ministrów może rozstrzygnąć jedynie, komu przyznać określone prawo, np. własność spornej nieruchomości. Prezes Rady Ministrów nie może orzekać w formie decyzji administracyjnej o sprawach dotyczących np. rozliczeń finansowych między stronami, zwrotu nakładów czy poniesionych kosztów lub przejęcia zobowiązań związanych z przekazywanym mieniem, a mających charakter roszczeń cywilnoprawnych - na podstawie wyrok WSA z 27 marca 2006 r., I SA/Wa 1371/05 LEX nr 197569.
Mienie województwa
Z kolei mieniem województwa jest własność i inne prawa majątkowe nabyte przez województwo lub inne wojewódzkie osoby prawne. Wojewódzkimi osobami prawnymi, poza województwem, są samorządowe jednostki organizacyjne, którym ustawy przyznają wprost taki status, oraz te osoby prawne, które mogą być tworzone na podstawie odrębnych ustaw wyłącznie przez województwo. Województwo jest w stosunkach cywilnoprawnych podmiotem praw i obowiązków, które dotyczą mienia województwa nienależącego do innych wojewódzkich osób prawnych.
Nabycie mienia województwa następuje na zasadach określonych w kodeksie cywilnym i innych ustawach, a także w drodze przekazania mienia Skarbu Państwa oraz mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu państwowych osób prawnych na zasadach określonych w ustawie o samorządzie województwa.
Przekazanie województwu mienia Skarbu Państwa oraz mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu państwowych osób prawnych, służącego realizacji zadań województwa, następuje na podstawie decyzji administracyjnej wojewody wydawanej z urzędu. Organem odwoławczym od takiej decyzji jest minister właściwy do spraw Skarbu Państwa. Nabycie mienia jest nieodpłatne i następuje z dniem, w którym decyzja o jego przekazaniu stała się ostateczna.
Przekazanie województwu mienia Skarbu Państwa oraz mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu państwowych osób prawnych, służącego wykonywaniu zadań gospodarczych przekraczających zakres użyteczności publicznej, może nastąpić na wniosek zarządu województwa, jeżeli mienie to służyć ma realizacji strategii rozwoju województwa i regionalnych programów operacyjnych, z wyłączeniem mienia przeznaczonego na zaspokojenie roszczeń reprywatyzacyjnych oraz realizację programu powszechnego uwłaszczenia.
Przekazanie mienia samorządowi województwa następuje nieodpłatnie, w trybie właściwym dla przenoszenia nabywanych praw, z tym że przekazanie własności i innych praw do rzeczy następuje na podstawie ostatecznej decyzji ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa.
Odmowa przekazania mienia następuje również w drodze ostatecznej decyzji ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa.
Nabycie przekazywanego mienia, o którym mowa, przez samorząd województwa następuje wraz z obciążeniami, które powinny być ujawnione w decyzji o przekazaniu. Ujawnienie obciążeń nie narusza praw osób trzecich.
Takie rozwiązanie nie dotyczy zobowiązań Skarbu Państwa oraz państwowych osób prawnych, wynikających z działalności organów i instytucji władających przekazywanym mieniem, powstałych przed dniem jego przejęcia przez województwo. Przekazanie mienia Skarbu Państwa oraz mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu państwowych osób prawnych województwu jest wolne od podatków i opłat.
Ostateczna decyzja o przekazaniu województwu praw, które są lub mogą być ujawnione w księdze wieczystej, stanowi podstawę wpisu w księdze. Postępowanie w przedmiocie wpisu jest wolne od opłat sądowych. Prawa majątkowe województwa, nienależące do innych wojewódzkich osób prawnych, wykonuje zarząd województwa.
Kierownicy wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej działają jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez zarząd województwa. Do czynności przekraczających zakres pełnomocnictwa wymagana jest zgoda, w formie uchwały, zarządu województwa. Oświadczenia woli w imieniu województwa składa marszałek województwa wraz z członkiem zarządu województwa, chyba że statut województwa stanowi inaczej.
Sejmik województwa może udzielić marszałkowi upoważnienia do składania jednoosobowo oświadczeń woli, innych niż przewidywane w statucie województwa.
Czynność prawna, z której wynika zobowiązanie pieniężne, wymaga do jej skuteczności kontrasygnaty głównego księgowego budżetu województwa lub osoby przez niego upoważnionej. Główny księgowy budżetu województwa, który odmówi kontrasygnaty, dokonuje jej jednak na pisemne polecenie marszałka województwa, informując równocześnie o tym sejmik województwa oraz regionalną izbę obrachunkową.
Zarząd województwa może upoważnić pracowników urzędu marszałkowskiego do składania oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności województwa.
Wojewódzkie osoby prawne samodzielnie decydują, w granicach przepisów prawa, o sposobie wykonywania należących do nich praw majątkowych, z tym że wymaga zgody, w formie uchwały, zarządu województwa nieodpłatne rozporządzenie mieniem oraz zbycie:
nieruchomości służącej do powszechnego użytku lub bezpośredniego zaspokajania potrzeb publicznych,
przedmiotów posiadających szczególną wartość naukową, historyczną, kulturalną lub przyrodniczą.
Zgody zarządu województwa wymaga także zmiana przeznaczenia składników wymienionego mienia.
W przypadku zbycia przez województwo lub inną wojewódzką osobę prawną przedmiotów posiadających szczególną wartość naukową, historyczną, kulturalną lub przyrodniczą Skarbowi Państwa przysługuje prawo pierwokupu lub wykupu wykonywane na zasadach określonych w kodeksie cywilnym.
W przypadkach, o których mowa, mienie nabyte nieodpłatnie od Skarbu Państwa podlega zwrotowi na jego rzecz, jeżeli uprawniony organ państwowy wystąpi z żądaniem zwrotu. Województwo nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania innych wojewódzkich osób prawnych, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Inne wojewódzkie osoby prawne nie ponoszą odpowiedzialności za zobowiązania województwa.
INFORMACJA O PRZEKSZTAŁCENIACH I PRYWATYZACJI MIENIA KOMUNALNEGO
Wójt lub burmistrz (prezydent miasta), starosta, marszałek województwa oraz organ wykonawczy związku jednostek samorządu terytorialnego jest obowiązany do składania ministrowi właściwemu do spraw Skarbu Państwa informacji dotyczących przekształceń i prywatyzacji mienia komunalnego. Nadzór nad wykonaniem tego obowiązku sprawują właściwi wojewodowie. Informację sporządza się za rok kalendarzowy oraz przekazuje w formie druku i w formie zapisu elektronicznego ministrowi właściwemu do spraw Skarbu Państwa i do wiadomości właściwemu wojewodzie w terminie do 31 marca roku następującego po roku objętym informacją.
Informacja, o której mowa, obejmuje:
dane identyfikacyjne jednostki samorządu terytorialnego, której informacja dotyczy, oraz osoby sporządzającej informację, zgodnie z częściami A i B załącznika do rozporządzenia ministra skarbu państwa z 12 listopada 2003 r. (Dz.U. nr 206, poz. 2004),
wykaz jednostek organizacyjnych według stanu na koniec roku poprzedzającego rok objęty informacją - zgodnie z częścią C załącznika do rozporządzenia ministra skarbu państwa z 12 listopada 2003 r. (Dz.U. nr 206, poz. 2004),
wykaz jednostek organizacyjnych przekształcanych lub prywatyzowanych w roku objętym informacją - zgodnie z częścią D załącznika do rozporządzenia ministra skarbu państwa z 12 listopada 2003 r. (Dz.U. nr 206, poz. 2004),
wykaz jednostek organizacyjnych, które zostały utworzone lub które zaczęły podlegać jednostce samorządu terytorialnego lub być przez nią nadzorowane, lub do których jednostka samorządu terytorialnego, samorządowa osoba prawna lub spółka z udziałem kapitału jednostki samorządu terytorialnego przystąpiły w roku objętym informacją - zgodnie z częścią E załącznika do rozporządzenia ministra skarbu państwa z 12 listopada 2003 r. (Dz.U. nr 206, poz. 2004).
Katarzyna Wilko
gp@infor.pl
Podstawa prawna
Ustawa z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. nr 9, poz. 43 ze zm.).
Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.).
Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.).
Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590 ze zm.).
Dział IV ustawy z 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (Dz.U. z 2002 r. nr 171, poz. 1397 ze zm.).
Rozporządzenie ministra skarbu państwa z 12 listopada 2003 r. w sprawie zakresu i trybu składania informacji dotyczących przekształceń i prywatyzacji mienia komunalnego (Dz.U. nr 206, poz. 2004).
Ustawa z 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U. nr 171, poz. 1397 ze zm.).
Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (t.j. z 2006 r. Dz.U. nr 216, poz. 1584).