Rola państwa w gospodarce, ekonomia

Rola państwa w gospodarce

Pojęcie państwa

Pojęcie państwa nie jest zawsze używane w sposób jednoznaczny. Najczęściej jednak pojmowane jest dość szeroko i oznacza złożoną, zróżnicowaną wewnętrznie, wieloszczeblową strukturę administracyjną społeczeństwa zamieszkującego określone terytorium, dysponującą władzą ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Na co dzień posługujemy się zwykle bardziej potocznym określeniem państwa, mając na myśli centralne oraz lokalne instytucje i urzędy publiczne, których działalność związana jest z funkcjonowaniem danego systemu społeczno-gospodarczego. W tym też, mniej więcej, sensie pojęcie to stosowane jest na ogół zarówno w obcojęzycznych, jak i polskojęzycznych tekstach ekonomicznych. Równocześnie we współczesnych (w szczególności w anglojęzycznych) opracowaniach i podręcznikach z zakresu ekonomii termin „państwo” używany jest najczęściej wymiennie z terminem „rząd”, podobnie jak termin „dochody (wydatki) państwa z terminem „dochody (wydatki) rządu”, choć rzadko jest to wyraźnie deklarowane. Z powodu konieczności częstego odwoływania się do opracowań powstałych na Zachodzie oraz z uwagi na fakt, że są one szeroko wykorzystywane w Polsce, podobnie postępujemy również i w poniższym opracowaniu.

2. Argumenty za i przeciw ekonomicznej roli państwa

W literaturze ekonomicznej sformułowana dotychczas wiele argumentów na rzecz ekonomicznej roli państwa. Niektóre z nich podzielane są przez niemal wszystkich ekonomistów, inne tylko przez niektórych. Argumenty za związane są po części z czynnikami, które można odnieść do każdego typu gospodarki. Eksponowane są jednak argumenty związane głównie z pewnymi słabościami rynkowego mechanizmu alokacji zasobów i w ogóle gospodarki rynkowej.

Ważniejsze argumenty za ekonomiczną rolą państwa wiążą się zwykle z takimi czynnikami jak:

Konieczność zabezpieczenia systemu gospodarczego od strony instytucjonalno-prawnej. W gospodarce rynkowej chodzi przede wszystkim o tworzenie przez państwo pewnych norm prawnych i instytucji chroniących prawa własności, regulujących funkcjonowanie systemu prywatnej przedsiębiorczości oraz obsługujących rynek.
Niedoskonałości rynku i konkurencji w praktyce, związane z monopolizacją gospodarki i innymi czynnikami (niedoskonała informacja, ograniczona mobilność czynników produkcji), prowadzące do nieprawidłowej alokacji zasobów gospodarczych oraz obniżania poziomu dobrobytu społeczeństwa. Państwo może te straty ograniczyć podtrzymując konkurencję, wzmacniając system obiegu informacji, usuwając bariery wejścia na rynek, przeciwdziałając praktykom monopolistycznym itp.
Występowanie negatywnych zjawisk zewnętrznych w zakresie produkcji i konsumpcji. Państwo może nakłonić podmioty gospodarcze do pokrywania całości lub części kosztów związanych z ograniczeniem negatywnych skutków ubocznych ich działalności w sferze produkcji lub konsumpcji (np. kosztów instalowania urządzeń zmniejszających zatruwanie środowiska naturalnego lub natężonego hałasu), może te koszty wziąć na siebie, a w ostateczności nakazać ograniczenie tej działalności lub wprowadzić jej całkowity zakaz.
Istnienie dóbr publicznych, takich np. jak: latarnie morskie, chodniki i oświetlenie ulic oraz usługi dostarczane przez armię, policję czy straż pożarną. Ze względu na trudności z egzekwowaniem opłat za te usługi oraz związane z tym wysokie koszty (których indywidualni uzytkownicy nie byliby w stanie pokryć) są mało opłacalne dla sektora prywatnego i bez odpowiedniego zaangażowania się państwa (dostarczanie tego typu dóbr przez firmy państwowe, tworzenie systemu preferencji dla firm prywatnych zajmujących się tą działalnością itp) mogłyby całkowicie zaniknąć.
Istnienie dóbr szczególnie niekorzystnych lub korzystnych społecznie, których konsumpcja ze względów społecznych jest szczególnie niepożądana (np. narkotyki, alkohol, tytoń) lub szczególnie pożądana (np. niektóre szczepionki czy książki). Oceny przydatności (użyteczności) takich dóbr dokonywane przez poszczególne jednostki mogą być zdecydowanie rozbieżne z ocenami dokonywanymi przez gremia i instytucje reprezentujące szersze społeczności lub społeczeństwo jako całość, co może być m.in. wynikiem ignorancji (niewiedzy) jednostek lub świadomego hołdowania przez nie odmiennym od powszechnie przyjętych wartościom i wzorcom postępowania. Państwo mające najlepszy dostęp do informacji i instytucji je rozpowszechniających, może próbować te różnice w ocenach zmniejszyć, tworząc antybodźce lub bodźce do konsumpcji tego typu dóbr (np. wysokie ceny alkoholu i utrudnienia w dostępie do niego lub niskie ceny podręczników szkolnych i dotacje do nich), a w krańcowych przypadkach może nawet narzucić jednostkom swoją wolę przez zmiany odpowiednich przepisów i ustaw.
Występowanie takich zjawisk jak duże wahania aktywności społecznej, bezrobocie, niepełne wykorzystanie mocy produkcyjnych oraz inflacja, które prowadzą do destabilizacji gospodarki, niepewności i marnotrawstwa zasobów gospodarczych. Państwo, dysponując wieloma środkami oddziaływania na gospodarkę, może podejmować różnego typu działania stabilizacyjne, ograniczające natężenie tego typu zjawisk oraz ich negatywne skutki ekonomiczne i społeczne.
Istnienie pozbawionych opieki ludzi starszych, niedołężnych, upośledzonych i chorych, którzy nie są w stanie sami sobie poradzić. Oznacza to konieczność niesienia im pomocy przez państwo.
Powstanie zbyt dużych, nie akceptowanych społecznie, różnic dochodowych i majątkowych, które osłabiają motywację ludzi o niskich dochodach oraz sprzyjają różnego rodzaju konfliktom i protestom (np. strajkom). Wynikające stąd straty mogą przewyższać korzyści związane np. z silna motywacją ludzi o wysokich dochodach. Może to uzasadniać podejmowanie przez państwo działań zmierzających do pewnej redystrybucji dochodów, wyrównywania warunków startu życiowego itp.

Formułowane są też oczywiście argumenty przeciw ekonomicznej roli państwa. Wynikają one nie tyle z przekonania, że rynek jest doskonałym środkiem osiągania pewnych celów, ile raczej z przeświadczenia, że problemy (kłopoty) powstające w związku z interwencjonizmem państwowym są większe niż problemy, które są rozwiązywane dzięki niemu.

Ważniejsze argumenty przeciw aktywnej roli państwa w gospodarce wiązane są m.in. z takimi czynnikami jak:

pojawianie się stanów nierównowagi na rynku (niedoborów lub nadwyżek) w wyniku regulacji państwowych, zwłaszcza wtedy, gdy te regulacje rzutują bezpośrednio lub pośrednio na ceny produktów i usług;
zniekształcone informacje - im większy zakres państwowych regulacji, tym bardziej zniekształcone, mniej obiektywne są informacje;
zmniejszona elastyczność systemu gospodarczego wywołana biurokratyzacją i usztywnieniem procesów decyzyjnych - im większy rozrost biurokracji państwowej i zasięg ingerowania w gospodarkę, tym mniejsza elastyczność systemu;
wysokie koszty interwencjonizmu państwowego przy równocześnie niewielkiej skuteczności wielu działań;
osłabienie bodźców związanych z rynkiem;
niereprezentatywność państwa (rządu) - funkcjonariusze państwa mogą działać przede wszystkim w interesie własnym, a nie w interesie obywateli;
ograniczenie wolności jednostki i hamowanie oddolnej inicjatywy.

3. Ekonomiczne funkcje państwa

Ważniejsze funkcje ekonomiczne państwa to: funkcja alokacyjna, stabilizacyjna i redystrybucyjna. Stopień akceptacji tych funkcji przez poszczególne kierunki teoretyczne jest bardzo zróżnicowany. Analizując je najwięcej miejsca poświęcimy pierwszej funkcji, przedstawiając przy okazji elementy teorii dobrobytu.

Zanim przejdziemy do charakterystyki funkcji ekonomicznych, wspomnijmy o funkcji państwa polegającej na tworzeniu i zapewnianiu funkcjonowania odpowiedniego ładu instytucjonalno-prawnego. Jest to ta specyficzna funkcja państwa, którą trudno byłoby jednoznacznie sklasyfikować, gdyż ma ona istotne znaczenie z punktu widzenia tych funkcji, w tym ekonomicznych.

- tworzenie ładu instytucjonalno-prawnego

Tworzenie odpowiedniego ładu instytucjonalno-prawnego, bez którego trudno sobie wyobrazić sprawne funkcjonowanie zarówno gospodarki, jak i społeczeństwa, należy do najważniejszych, niekwestionowanych funkcji współczesnego państwa. Jest to funkcja przede wszystkim długookresowa, polegająca nie na bieżących interwencjach państwa, lecz na ustanawianiu stosunkowo trwałych, stabilnych instytucji i reguł gry.

W odniesieniu do gospodarki rynkowej chodzi tu głównie o tworzenie norm prawnych oraz instytucji chroniących własność prywatną i prawa poszczególnych jednostek, ale także prawa większości zbiorowości i społeczeństwa jako całości, organizowanie sprawnego systemu obiegu informacji ekonomicznej, ustanawianie zasad funkcjonowania instytucji obsługujących rynek (takich jak giełdy i inne instytucje finansowe), zasad prowadzenia działalności gospodarczej, w tym tworzenie i likwidowanie przedsiębiorstw, warunków konkurencji między podmiotami krajowymi i zagranicznymi, stosunków między producentami i konsumentami oraz między przedsiębiorstwami i pracownikami itd.

Tworzenie dobrego prawa oraz wspomaganie instytucji zapewniających sprawne funkcjonowanie nowoczesnego systemu prywatnej przedsiębiorczości i samego rynku nie może być dziełem przypadku, wymaga więc czynnego zaangażowania się państwa. W praktyce oznacza to m.in. dobre współdziałanie różnych, formalnie niezależnych od siebie organów władzy państwowej, w tym organów władzy ustawodawczej, wykonawczej (zwłaszcza rządu) i sądowniczej, organów władzy centralnej i lokalnej itp.

- funkcja alokacyjna

Alokacyjna funkcja państwa polega na podejmowaniu działań sprzyjających optymalnej alokacji zasobów gospodarczych. Jest oczywiste, że pewne działania państwa mogą w rzeczywistości wpływać negatywnie na alokację zasobów. Zakładamy tu jednak, że państwo zawsze poszukuje rozwiązań pozytywnych. Ogólnie biorąc w gospodarce rynkowej chodzi przede wszystkim o ochronę własności prywatnej oraz o wspomaganie i uzupełnianie, a w pewnych sytuacjach także korygowanie lub zastępowanie mechanizmu rynkowego. W kwestiach szczególnych obserwuje się jednak bardzo duże różnice poglądów.

Dominacja własności prywatnej i rynkowego mechanizmu regulowania procesów gospodarczych to dwa główne filary gospodarki rynkowej i zarazem podstawowe warunki efektywnego gospodarowania. Dlatego też podstawowym zadaniem państwa w tej gospodarce jest raczej rozszerzanie prywatnej przedsiębiorczości i rynku, niż ich ograniczanie przez np. zastępowanie własności prywatnej własnością publiczną i stosowanie administracyjnych (nierynkowych) metod regulowania gospodarki. Tego typu działania znajdują uzasadnienie tylko wtedy, gdy prywatne przedsiębiorczość rynek ewidentnie nie rozwiązują pewnych problemów.

Doświadczenia różnych społeczeństw wskazują, że własność prywatna wyzwala stosunkowo najsilniej działające bodźce ekonomiczne. Skłania zorientowane na maksymalizację swoich korzyści jednostki do wzmożonego wysiłki i poszukiwania najlepszych sposobów wykorzystania będących w ich dyspozycji zasobów. W pewnych przypadkach interes jednostki, zwłaszcza krótkookresowy, może być jednak wyraźnie sprzeczny z interesem szerszej społeczności lub całego społeczeństwa. Dążący do szybkiego wzbogacenia się handlarz może wywieźć za granicą dzieło sztuki, dla którego najlepszym skądinąd miejscem jest narodowe muzeum. Zdesperowany biedą rolnik może wyciąć na opał rosnące na jego polu kilkusetletnie drzewo, które powinno znaleźć się na liście pomników przyrody. Przykładów tego typu sytuacji można by przytoczyć znacznie więcej, choć oczywiście nie te sytuacje dominują w praktyce. Ilustrują one zaledwie kwestię o szerszym znaczeniu i świadczą o tym, że w pewnych sytuacjach i obszarach życia istnieje problem wyboru adekwatnych form własności oraz przypisania konkretnych uprawnień posiadaczom poszczególnych obiektów. Istnieje też problem przekształceń własnościowych, czyli zmian form własności, np. z państwowej na prywatną - prywatyzacja lub odwrotnie nacjonalizacja. Tego typu zasadnicze zmiany dokonywane są czasami na stosunkowo dużą wręcz bardzo dużą skalę (np. procesy nacjonalizacji w wielu krajach po drugiej wojnie światowej, procesy prywatyzacji w Wielkiej Brytanii w latach 80-tych, a w Polsce i innych krajach postkomunistycznych w latach 90-tych) i motywowane są głównie względami efektywności gospodarowania.

Do istotnych zadań państwa należy więc m.in.: określanie niezbędnego zakresu własności publicznej, a w ramach tej formy własności poszukiwanie takich rozwiązań instytucjonalno-prawnych, które pozwalają na precyzyjne rozgraniczenie (o ile to możliwe) praw własności do poszczególnych zasobów między różne społeczności, instytucje itp. Chodzi o to, aby te zasoby (obiekty) miały swojego wyrazistego właściciela lub przynajmniej gospodarza, odpowiedzialnego za ich wykorzystanie, gdyż tam gdzie prawa własności nie są określone lub są określone źle, stosunkowo najczęściej dochodzi do marnotrawstwa zasobów. Do istotnych zadań państwa (zwłaszcza w odniesieniu do własności prywatnej) należy też wprowadzenie rozwiązań instytucjonalno-prawnych sprzyjających nieustannej wymianie praw własności, która stwarza szansą na to, że zasoby gospodarcze trafiają do tych, którzy potrafią je najlepiej wykorzystać.

Jeśli chodzi o mechanizm rynkowy, to najważniejszym zadaniem państwa jest wspieranie konkurencji przez działania zbliżające rzeczywiste warunki, w jakich funkcjonują podmioty gospodarcze, do warunków odpowiadających założeniom konkurencji doskonałej. Chodzi w szczególności o usprawnienie systemu obiegu informacji ekonomicznej, zwalczanie struktur i praktyk monopolistycznych (ustawodawstwo antymonopolowe i bieżące przeciwdziałanie polityce typu monopolistycznego różnych podmiotów gospodarczych), eliminowanie barier wejścia na rynek itp. Działania tego typu (jeśli są wykonywane dobrze) sprzyjają lepszej alokacji zasobów gospodarczych i maksymalizacji społecznego dobrobytu, gdyż ograniczają skalę błędów w procesie podejmowania decyzji gospodarczych, usprawniają rachunek ekonomiczny oraz utrudniają stosowanie praktyk polegających na niepełnym wykorzystywaniu czynników produkcji przy równoczesnym podnoszeniu cen produktów i usług.

A. Smith zakładał (w dużej mierze intuicyjnie), że w gospodarce wolnorynkowej mechanizm „niewidzialnej ręki” rynku sprawia, iż działania kierujących się własnym interesem jednostek są korzystne także dla całego społeczeństwa. Współcześni ekonomiści korzystając z dorobku ekonomii dobrobytu (w tym prac takich autorów jak: L. Walras, V. Pareto, A. Marshall, A.C. Pigou, J.R. Hicks, K.J. Arrows), wyrażają zwylke tę myśl nieco bardziej precyzyjnie. Przyjmują mianowicie, że w warunkach konkurencji doskonałej siły rynku popychają gospodarkę automatycznie do stanów równowagi na rynkach poszczególnych produktów i czynników produkcji (równowaga cząstkowa) oraz równowagi na wszystkich rynkach równocześnie (równowaga ogólna), która - przy założeniu, że ludzie zachowują się w sposób ekonomicznie racjonalny i nie występują efekty zewnętrzne oraz dobra publiczne - oznacza optymalne wykorzystanie zasobów gospodarczych, a także maksymalnie możliwy w danych warunkach poziom społecznego dobrobytu. Gospodarka (w której każdy konsument stara się maksymalizować swoją użyteczność, a każdy producent swój zysk) osiąga wówczas optimum efektywności społecznej (inaczej optimum efektywności alokacyjnej), określane często jako optimum w sensie Pareto, czyli stan, w którym nie ma możliwości dokonania takich zmian w sferze produkcji lub dystrybucji dóbr, które poprawiłyby położenie (dobrobyt) choćby jednej jednostki bez pogorszenia położenia kogoś innego. Jeżeli tego typu zmiany sa możliwe, mówi się zwykle o poprawie (usprawnieniu) w sensie Pareto.

Tak sformułowane optimum Pareto budzi wiele wątpliwości, podnoszonych zresztą w literaturze. Chodzi zwłaszcza o to, że tego typu definicja nie pozwala na jednoznaczne określenie stanu optimum. Zdefiniowanych w ten sposób stanów optymalnych może być wiele, przy czym nie są one ze sobą w pełni porównywalne. Każda z sytuacji optymalnych w sensie Pareto odpowiada odmiennym proporcjom podziału globalnego dochodu między członków społeczeństwa, co m.in. oznacza, że wybór między nimi nie może być dokonywany tylko przy użyciu kryteriów ekonomicznych. Przy ocenie proporcji podziału muszą być brane pod uwagę także kryteria pozaekonomiczne, np. moralno-etyczne. Nie można jednak zakładać, że doskonała konkurencja, która w świetle teorii dobrobytu prowadzi do optymalnej w sensie ekonomicznym (w sensie optimum Pareto) alokacji zasobów, zapewni również optymalny podział dochodów z punktu widzenia kryteriów moralno-etycznych. Dotychczas nie udało się w ramach teorii dobrobytu zaproponować zadowalającego rozwiązania tej kwestii (tzn. rozwiązania jej w sposób nie kolidujący z warunkami optimum ogólnego). Odnosi się to też do innych kwestii, zwłaszcza do kwestii efektów zewnętrznych i, w nieco mniejszym stopniu, do kwestii dóbr publicznych. Nic też dziwnego, że w teoretycznej analizie optimum Pareto zakłada się po prostu, że kwestie te nie występują. W rzeczywistości jednak występują, a sam rynek nie radzi sobie z nimi dobrze. Stąd postulaty udziału państwa w ich rozwiązywaniu.

Główne formy udziału państwa w rozwiązywaniu problemów związanych z występowaniem negatywnych efektów zewnętrznych, dóbr publicznych oraz dóbr szczególnie niekorzystnych lub korzystnych społecznie zostały już omówione w punkcie drugim. Są to obszary życia społeczno-gospodarczego, w których udział państwa jest absolutnie niezbędny. Niewątpliwą zasługą państwa są np. duże postępy w licznych wysoko rozwiniętych krajach w walce z zanieczyszczeniem środowiska naturalnego. Bez udziału państwa trudno byłoby też wyobrazić sobie funkcjonowanie pewnych dziedzin związanych z istnieniem dóbr publicznych (np. obrony narodowej). Warto jednakże odnotować dość istotną zmianę w podejściu do tego typu kwestii i to zarówno w sferze teorii, jak i praktyki. Chodzi mianowicie o to, że popularne stają się rozwiązania typu rynkowego lub quasi-rynkowego. Aktywna rola państwa w dziedzinie ochrony środowiska naturalnego nie musi sprowadzać się wyłącznie do stosowania nierynkowych procedur regulacyjnych (polegających np. na ustalaniu norm zanieczyszczeń, nakładaniu kar czy też egzekwowaniu administracyjnych nakazów i zakazów). Państwo może uczestniczyć w rozwiązywaniu tej kwestii m.in. przez precyzyjne określenie praw własności do poszczególnych elementów środowiska, tworzenie odpowiednich bodźców w tej dziedzinie wobec korzystających z zasobów przyrody podmiotów (np. ulgi podatkowe) itd. Z kolei ze specyfiki dóbr publicznych nie wynika jeszcze konieczność dostarczania tego typu produktów i usług wyłącznie przez państwo czy też bezpośredniego zarządzania przez państwo pewnymi obiektami. Wiele z takich usług może być z powodzeniem zlecane w drodze publicznych przetargów firmom prywatnym. To samo odnosi się w dużej mierze do wykonywania usług z zakresu ochrony środowiska, pewnych prac w dziedzinie postępu techniczno-organizacyjnego, programów restrukturyzacji gospodarki itp. Czym innym jest bowiem publiczne finansowanie pewnych przedsięwzięć, a czym innym wykonywanie ich i bezpośrednie zarządzanie nimi przez państwo. Również w przypadku dóbr szczególnie korzystnych lub niekorzystnych społecznie istnieje potrzeba ograniczania nierynkowych form interwencji państwa. Doświadczenie wskazuje bowiem, że - podobnie jak w odnotowanych wyżej przypadkach - stosowanie wyłącznie tego typu form wiąże się z reguły z obniżaniem konkurencyjności w gospodarce i relatywnie dużymi kosztami, a w efekcie mniej efektywną alokacją zasobów.

- funkcja stabilizacyjna

Stabilizacyjna funkcja państwa polega na podejmowaniu przez państwo działań stabilizujących gospodarkę przez realizację głównie takich celów, jak: osiągnięcie i utrzymywanie w dłuższym okresie wysokiego tempa wzrostu gospodarczego, wyeliminowanie lub przynajmniej ograniczenie do minimum bezrobocia i inflacji, zmniejszenie amplitudy wahań poziomu aktywności gospodarczej (wahań koniunkturalnych) oraz możliwie najlepsze wykorzystanie rzeczowych czynników produkcji. Są to najważniejsze cele makroekonomicznej polityki państwa. Spośród nich celem akceptowanym bez zastrzeżeń przez wszystkich ekonomistów jest na dobrą sprawę tylko ograniczanie inflacji. Państwo może osiągać ten cel m.in. przez konsekwentną (ale też na ogół mało popularną) długookresową politykę ograniczania dopływu pieniądza do gospodarki oraz hamowanie wzrostu dochodów i świadczeń społecznych. Stosunkowo najwięcej kontrowersji wzbudza bieżące regulowanie koniunktury, Wynika to m.in. stąd, że oddziaływanie na przebieg koniunktury wymaga bardzo precyzyjnych i zarazem zmiennych w czasie (dostosowanych do aktualnej sytuacji) posunięć ze strony państwa, których ostateczny wynik jest na ogół niezbyt pewny i które wiążą się ze znacznymi kosztami.

Wyróżnia się zwykle dwa zasadnicze rodzaje polityki makroekonomicznej państwa: politykę fiskalną (określaną również czasem budżetową) oraz politykę monetarną(pieniężną). Polityka fiskalna polega głównie na manipulowaniu poziomem podatków płaconych przez społeczeństwo i wydatków państwa, natomiast polityka monetarna - na manipulowaniu przez bank centralny (w imieniu państwa) stopą wzrostu podaży pieniądza. Podatki obniżają dochody i ograniczają wydatki prywatne na konsumpcję indywidualną, a ponadto wpływaj na inwestycje, potencjalną produkcję i zatrudnienie. Wydatki państwa wpływają m.in. na wielkość konsumpcji zbiorowej. Zmiany w podaży pieniądza (ilości pieniądza w obiegu) wpływają z kolei na zmiany stóp procentowych, a pośrednio na inwestycje, budownictwo mieszkaniowe oraz eksport i import.

Zarówno fiskalna, jak i monetarna polityka państwa oddziałuje przede wszystkim na popytową stronę gospodarki, przy czym oddziaływanie to ma głównie charakter krótkookresowy. Istotną rolę odgrywają tu mechanizmy mnożnikowe. Natomiast oddziaływanie na stronę podażową ma raczej charakter średnio- i długookresowy. Państwo może m.in. promować postęp techniczny (przez zwiększenie nakładów na badania i rozwój), stabilizować rynek pieniężny, tworzyć bodźce do oszczędzania, oddziaływać na kwalifikacje pracowników (przez wydatki na szkolnictwo różnych szczebli i dokształcanie zawodowe) oraz wpływać w inny sposób na takie czynniki, jak zatrudnienie, wydajność pracy i inwestycje, od których w dużym stopniu zależy potencjalne tempo wzrostu gospodarczego.

Polityka ekonomiczna państwa wymaga stosowania różnorodnych instrumentów. Przez instrumenty polityki ekonomicznej rozumiemy zmienne pozostające pod kontrolą państwa (rządu), które mogą wpływać na realizację założonych celów. Te instrumenty można w różny sposób klasyfikować. Można je np. podzielić na pośrednie i bezpośrednie. Instrumentami bezpośrednimi są: administracyjny nakaz ograniczania jakiejś produkcji czy przeniesienie jej w inne miejsce, norma zanieczyszczenia powietrza, zakaz odprowadzania ścieków do danego zbiornika wodnego lub rzeki, minimalna (ale zarazem obowiązkowa) stawka płac, kontyngent importu danego produktu itp. Instrumentami pośrednimi są: obniżenie lub podwyższenie przez bank centralny stopy redyskontowej (stopy kredytu zaciąganego w banku centralnym), zmiana stopy opodatkowania dochodów, zmiana kursu walutowego itp.

- funkcja redystrybucyjna

Redystrybucyjna funkcja państwa polega przede wszystkim na działaniach zmierzających do niwelowania zbyt dużych, nie akceptowanych społecznie różnic dochodowych i majątkowych oraz pomocy ludziom starym, upośledzonym i chorym, którzy nie są w stanie radzić sobie sami. Gospodarka rynkowa niejako z natury rzeczy prowadzi do dużych różnic dochodowych (a w efekcie także majątkowych), premiując wyższymi dochodami jednostki bardziej przedsiębiorcze i bardziej sprawne. Niwelując różnice dochodowe państwo oddziałuje jednocześnie na strukturę konsumpcji oraz dostęp do preferowanych społecznie produktów i usług w takich dziedzinach życia, jak np. kultura, oświata, szkolnictwo wyższe, mieszkalnictwo i służba zdrowia. Wzrost znaczenia opiekuńczych funkcji państwa jest związany, z jednej strony, z poziomem rozwoju gospodarczego i aspiracji ludzi w krajach stosunkowo zamożnych, z drugiej zaś strony, z osłabieniem solidarności społecznej i więzi rodzinnych, upowszechnieniem się egoizmu i obojętności wobec ludzi zagrożonych ekonomicznie i potrzebujących pomocy.

Głównymi instrumentami realizacji omawianej tu funkcji państwa są: system podatkowy (w tym zwłaszcza tzw. podatek progresywny), wydatki budżetowe, składki na ubezpieczenia społeczne oraz systemy różnego typu opłat i cen. Głównymi formami pomocy ze strony państwa są różnego typu świadczenia pieniężne (płatności transferowe), w tym świadczenia dofinansowywane przez państwo (np. emerytury i renty, zasiłki inwalidzkie i chorobowe, zasiłki dla bezrobotnych) oraz świadczenia finansowane w całości przez państwo (np. zasiłki dla osób o niskich dochodach, zasiłki dla osób niepełnosprawnych, dodatki rodzinne, dodatki mieszkaniowe), a także świadczenia w naturze, np. świadczenia tego typu w ramach powszechnej służby zdrowia i oświaty.

O skali wydatków państwa na tego typu świadczenia w różnych krajach oraz o zróżnicowaniu stosowanych w praktyce rozwiązań świadczą przytoczone niżej informacje, a w tym zwłaszcza informacje dotyczące trzech krajów: Wielkiej Brytanii, która ma stosunkowo najwięcej doświadczenia w tym zakresie, Stanów Zjednoczonych, gdzie udział wydatków na cele socjalne w całkowitych wydatkach państwa należy do najniższych (w grupie krajów wysoko rozwiniętych) oraz Szwecji, czyli kraju, w którym świadczenia socjalne są relatywnie najhojniejsze, a państwo jest traktowane przez wielu ekonomistów jako nadopiekuńcze.

Rysunek przedstawia strukturę świadczeń socjalnych w ramach „państwa dobrobytu” w roku budżetowym 1992/3 w Wielkiej Brytanii. Zawiera on dane, które opracował wybitny specjalista w tej dziedzinie N. Barr. Jak wynika z tych danych, wydatki państwa na cele socjalne (stanowiące wówczas około 57,5% wszystkich wydatków budżetowych) rozdzielone zostały mniej więcej po połowie na świadczenia w pieniądzu i w naturze, przy czym zwraca uwagę stosunkowo niewielki, bo tylko jednoprocentowy udział w łącznych wydatkach na cele socjalne zasiłków dla bezrobotnych.

W Stanach Zjednoczonych w 1992 roku na wszystkie szeroko pojmowane programy typu socjalnego wydano 614,3 mld dolarów (42,5% ogółu wydatków z budżetu federalnego), przy czym aż 76,2% tej kwoty (32,4% wydatków z budżetu) stanowiły wydatki na programy skierowane do ogółu obywateli (opieka społeczna, opieka medyczna, zasiłki dla bezrobotnych, świadczenia dla weteranów wojskowych), a tylko 23,8% (10,1% ogółu wydatków) wydatki na pomoc dla biednych (pomoc medyczna, pomoc żywnościowa - kartki na żywność, pomoc mieszkaniowa, zasiłki rodzinne itp.). Jest interesujące, że w odróżnieniu od wielu innych krajów w Stanach Zjednoczonych nie ma powszechnych ubezpieczeń zdrowotnych.

W Szwecji, gdzie udział wydatków na cele socjalne w PKB w 1990 roku był najwyższy w świecie (34% przy średniej Europy Zachodniej 26%), większość świadczeń socjalnych nie zależy od wysokości dochodów, przy czym o ile co piąty obywatel Stanów Zjednoczonych uważany jest za ubogiego, o tyle w Szwecji co dwudziesty. Jako przykład hojności szwedzkiego „państwa dobrobytu” podaje się często roczny płatny urlop macierzyński (do którego mają prawo matka lub ojciec nowo narodzonego dziecka). Jeszcze w 1995 roku, w którym rząd zainicjował program ograniczania wydatków z budżetu na cele socjalne, zasiłek wychowawczy wypłacany był w wysokości do 80% dotychczasowego wynagrodzenia. Jest charakterystyczne, że badania szwedzkiej opinii publicznej wskazują, że zdecydowana większość Szwedów skłonna była płacić bardzo wysokie podatki po to, żeby możliwe było utrzymanie dotychczasowego systemu świadczeń społecznych i nie popierała podjętej w 1995 roku reformy tego systemu.

Redystrybucyjna funkcja państwa wzbudza nieco mniejsze kontrowersje niż dwie wcześniej omówione funkcje, zwłaszcza zaś funkcja stabilizacyjna. Sposób realizacji redystrubucyjnej funkcji państwa prowadzi jednak często do sprzeczności między tzw. sprawiedliwością społeczną a efektywnością ekonomiczną. Źle skonstruowany oraz zbyt rozbudowany system ubezpieczeń i świadczeń społecznych podcina system motywacji do pracy i wywołuje problemy z jego dalszym finansowaniem, z kolei same świadczenia nie zawsze trafiają do tych, którzy ich najbardziej potrzebują. Wskazują na to doświadczenia wielu wysoko rozwiniętych krajów, a w pewnym stopniu także doświadczenia Polski.

4. Realny i regulacyjny aspekt roli państwa

Realny i regulacyjny aspekt roli państwa

Wyodrębnia się dość często dwa aspekty (czy też dwie strefy) ekonomicznej roli państwa:

aspekt realny
regulacyjny

Obydwa te aspekty uzupełniają się nawzajem i obydwa są ważne z punktu widzenia pełnego obrazu roli państwa w gospodarce.

Realny aspekt roli państwa

Jest on zdeterminowany zwłaszcza zakresem własności publicznej w danym kraju (a ściślej mówiąc, wielkością majątku publicznego) oraz liczbą i efektywnością działania pracowników sektora publicznego.
Państwo dzięki swoim agendom, instytucjom i przedsiębiorstwom jest dziś w wielu krajach m.in. wielkim dostawcą różnych produktów i usług oraz wielkim pracodawcą.

Regulacyjny aspekt roli państwa

Wyraża się przede wszystkim we wpływie państwa na działalność innych podmiotów gospodarczych.
Państwo oddziałuje na przegląd procesów gospodarczych ustanawiając pewne instytucje i normy prawne wyznaczające stosunkowo trwałe reguły prowadzenia działalności gospodarczej oraz dokonując różnego typu bieżących interwencji w funkcjonowanie innych podmiotów gospodarczych, w szczególności przedsiębiorstw.
Ten aspekt roli państwa w gospodarce zdeterminowany jest m.in. wydolnością różnych agend i instytucji państwa regulujących życie gospodarcze oraz preferowanym przez nie modelem (wizją) roli państwa w gospodarce.

Teoretyczne koncepcje roli państwa w gospodarce

Różnice teoretyczne wybranych współczesnych nurtów ekonomii dotyczących roli państwa, polityki budżetowej, deficytu budżetowego i długu publicznego

5. Teoretyczne koncepcje roli państwa w gospodarce