5176

15. Koszty i korzyćci

przyst.pienia Polski

do UE w obszarze

wymiaru sprawiedliwoćci

i spraw wewn«trznych*

Iwona Pi.rko, Monika Sie Dhian Ho

Wst«p

Wsp.¸praca pomi«dzy paÄstwami cz¸onkowskimi Unii Europejskiej (UE) w zakresie kontroli

granic, wiz, imigracji, azylu, prawa karnego czy wsp.¸pracy policji zosta¸a nawi.zana stosunkowo

niedawno. Jednakýe w wyniku procesu globalizacji, po ukoÄczeniu prac nad rynkiem wewn«trznym

oraz zniesieniu kontroli na granicach wewn«trznych przez wi«kszoćŤ paÄstw cz¸onkowskich

UE, wsp.¸praca w zakresie wymiaru sprawiedliwoćci i spraw wewn«trznych (WSiSW) sta¸a si« jednym

z priorytet.w UE. Obejmuje ona kwestie o duýym znaczeniu politycznym dla paÄstw cz¸onkowskich

UE, jak r.wnieý dla kraj.w kandyduj.cych. Kwestie takie, jak nielegalna imigracja oraz

zwalczanie przest«pczoćci zorganizowanej, s. niezwykle istotne dla obywateli obecnych paÄstw

cz¸onkowskich i odgrywa¸y znacz.c. rol« w niedawnych wyborach krajowych. W okresie poprzedzaj

.cym przyst.pienie do UE kraje kandyduj.ce musia¸y wprowadziŤ zaostrzony reýim wizowy

oraz uszczelniŤ granice zewn«trzne i oczekuj., ýe stan. si« cz«ćci. obszaru bez granic wewn«trznych

tak szybko, jak to moýliwe. Pomimo ýe wsp.¸praca w tej dziedzinie jest kwesti. niezwykle delikatn

., obie strony mog. wiele zyskaŤ: zniesienie barier swobodnego przep¸ywu os.b, zwi«kszenie

bezpieczeÄstwa oraz polepszenie dost«pu do wymiaru sprawiedliwoćci.

Celem niniejszego opracowania jest ocena koszt.w i korzyćci dla Polski w zakresie wymiaru

sprawiedliwoćci i spraw wewn«trznych w przypadku dw.ch moýliwych scenariuszy: przyst.pienia

do UE i pozostania poza Uni.228. W okresie poprzedzaj.cym polskie referendum na temat inte-

* Tekst powsta¸ w j«zyku angielskim i zosta¸ przet¸umaczony na j«zyk polski przez SKRIVANEK Đ Centrum T¸umaczeÄ.

228 Konsekwencje swobodnego przep¸ywu pracownik.w zosta¸y om.wione w innej cz«ćci niniejszego tomu, poćwi«conej

migracji.

218

15. Koszty i korzyćci przyst.pienia Polski do UE w obszarze wymiaru sprawiedliwoćci i spraw ...

gracji z UE publiczna debata na temat konsekwencji cz¸onkostwa w Unii prawdopodobnie ulegnie

nasileniu. Analiza koszt.w i korzyćci akcesji w obszarze WSiSW ma duýe znaczenie dla tej

debaty z co najmniej czterech powod.w. Po pierwsze, znajomoćŤ warunk.w przyst.pienia Polski

do UE w obszarze WSiSW zwi«kszy spo¸eczn. ćwiadomoćŤ dotycz.c. dzia¸alnoćci UE w tym zakresie

oraz konsekwencji zaangaýowania lub braku zaangaýowania Polski w t« dzia¸alnoćŤ. Po

drugie, og.lny obraz kr.tko- oraz d¸ugoterminowych skutk.w akcesji Polski jest konieczny, poniewa

ý znaczne koszty przyst.pienia do UE s. juý dzisiaj odczuwalne, natomiast znacz.ce korzy-

ćci pojawi. si« dopiero w momencie przyst.pienia lub jakić czas po uzyskaniu przez Polsk« cz¸onkostwa

w UE (Tang 2000, s. 2). Po trzecie, istnieje szeroki konsensus co do tego, ýe o ile integracja

Polski z UE b«dzie mieŤ pozytywne skutki na poziomie makro, to koszty b«d. nier.wnomiernie

roz¸oýone. Analiza efekt.w dystrybucji koszt.w i korzyćci przyst.pienia do UE w zakresie

WSiSW moýe przyczyniŤ si« do zwr.cenia uwagi decydent.w na obszary, w kt.rych koszty b«d.

najbardziej odczuwalne (Inotai 2000, s. 19). Po czwarte, ćwiadomoćŤ koszt.w i korzyćci z przyst.-

pienia Polski do UE, wynikaj.cych w kilku podobszarach polityki WSiSW, oraz czasu i miejsca

ich wyst.pienia umoýliwi polskim i unijnym decydentom wprowadzenie ćrodk.w wspieraj.cych

i kompensuj.cych i/lub dostosowanie polityki.

ĺcićle m.wi.c, analiza koszt.w i korzyćci wymaga zidentyfikowania korzyćci i koszt.w danej

polityki, jak r.wnieý prze¸oýenia ich na wartoćŤ pieni«ýn. (Rossi and Freeman 1989, s. 386). Jednak

ýe, w szczeg.lnoćci w zakresie WSiSW, rzadko moýliwe jest podanie koszt.w i korzyćci w postaci

pieni«ýnej. Koszty i korzyćci w obszarze WSiSW cz«ćciej dotycz. praw (np. swobodnego

przep¸ywu os.b, dost«pu do wymiaru sprawiedliwoćci) oraz odczuŤ (np. poczucia bezpieczeÄ-

stwa) niý zbywalnych produkt.w lub us¸ug posiadaj.cych cen« rynkow.. Dlatego poniýsza analiza

koncentruje si« na identyfikacji koszt.w i korzyćci; zostan. one skwantyfikowane wy¸.cznie

tam, gdzie b«dzie to moýliwe.

Paragraf drugi zawiera zarys warunk.w integracji, wynegocjowanych przez Polsk« i paÄstwa

cz¸onkowskie UE. Warunki te stanowi. podstaw« do okrećlenia polityk, kt.re UE i Polska b«d.

wdraýaŤ w przypadku przyst.pienia Polski do UE229. Traktuj.c te polityki jako punkt wyjćcia, paragraf

trzeci przedstawia analiz« koszt.w i korzyćci dla Polski wynikaj.cych z cz¸onkostwa w UE.

Paragraf czwarty zawiera ocen« koszt.w i korzyćci w przypadku scenariusza pozostania poza UE.

Wnioski nawi.zuj. zar.wno do wspomnianego powyýej celu badaÄ, jak i do czterech wspomnianych

wczećniej element.w debaty na temat przyst.pienia do UE.

1. Wynegocjowane warunki przyst.pienia Polski do UE

w obszarze WSiSW

Paragraf ten przedstawia zarys warunk.w przyst.pienia Polski do UE, kt.re b«d. stanowiŤ

punkt wyjćcia dla analizy koszt.w i korzyćci. Poniewaý wsp.¸praca w zakresie wymiaru sprawiedliwo

ćci i spraw wewn«trznych nie by¸a uwzgl«dniona w obszarze dzia¸aÄ Unii Europejskiej do

momentu podpisania Traktatu z Maastricht (kt.ry wszed¸ w ýycie w listopadzie 1993 r.), rosn.ce

wymogi w tym obszarze by¸y zaskoczeniem dla kraj.w kandyduj.cych. Co wi«cej, ogromne zmiany

wprowadzone przez Traktat Amsterdamski (TA, kt.ry wszed¸ w ýycie w maju 1999 r.) spowodowa

¸y poczucie niepewnoćci odnoćnie do stawianych wymog.w. Rozw.j ăObszaru Wolnoćci,

BezpieczeÄstwa i SprawiedliwoćciÓ zosta¸ przez TA uznany za nowy cel UE, stoj.cy na r.wni

z np. Uni. Gospodarcz. i Walutow.. UE jest obecnie zobowi.zana do rozwijania polityki wizowej,

azylowej, imigracyjnej oraz innych polityk zwi.zanych ze swobodnym przep¸ywem os.b (np.

wsp.¸pracy s.dowej w sprawach cywilnych) oraz do wsp.lnego dzia¸ania w zakresie wsp.¸pracy

229 Paragraf 2 jest oparty na wynikach negocjacji o cz¸onkostwo w obszarze WSiSW, tymczasowo zamkni«tych w lipcu

2002 r., i zosta¸ uaktualniony po zakoÄczeniu negocjacji na spotkaniu Rady Europejskiej w Kopenhadze w grudniu 2002 r.

219

15. Koszty i korzyćci przyst.pienia Polski do UE w obszarze wymiaru sprawiedliwoćci i spraw ...

policyjnej i s.dowej w sprawach karnych. Co wi«cej, TA w¸.czy¸ w ramy prawne UE znacz.c.

liczb« ćrodk.w rozwijanych poza UE: Uk¸ad z Schengen z 1985 r. oraz zwi.zane z nim akty wykonawcze

(¸.cznie zwane acquis Schengen). Celem Uk¸adu z Schengen jest zniesienie kontroli

na granicach wewn«trznych paÄstw cz¸onkowskich. Aby skompensowaŤ utrat« wewn«trznej kontroli

granicznej, paÄstwa grupy Schengen uzgodni¸y zestaw ćrodk.w w zakresie zewn«trznej kontroli

granicznej, wiz, polityki azylowej, imigracji, wsp.¸pracy policyjnej, celnej i s.dowej, wymiany

danych (System Informacji Schengen, SIS) oraz ochrony danych. Wszystkie te ćrodki stanowi

. dzisiaj cz«ćŤ acquis UE, umoýliwiaj.c swobodny przep¸yw os.b w obr«bie UE, z wyj.tkiem

Wielkiej Brytanii i Irlandii. W zamian za zgod« na w¸.czenie Schengen w ramy prawne UE, paÄ-

stwa te uzyska¸y specjalne, ăelastyczneÓ warunki.

W trakcie negocjacji o cz¸onkostwo UE zaj«¸a stanowisko, wed¸ug kt.rego kraje kandyduj.-

ce musz. zaakceptowaŤ ca¸oćŤ acquis w obszarze WSiSW, w tym acquis Schengen, jako integraln

. cz«ćŤ ram prawnych UE. Polska zadeklarowa¸a swoj. gotowoćŤ do przyj«cia ca¸ego acquis,

z zastrzeýeniami co do niekt.rych konwencji WSiSW, kt.re nie zosta¸y ratyfikowane przez

wszystkie paÄstwa cz¸onkowskie UE. Nie wynegocjowano ýadnych okres.w przejćciowych. Oznacza

to, ýe z zasady ca¸oćŤ acquis WSiSW musi zostaŤ wdroýona w momencie przyst.pienia do

UE. Jednakýe nie dotyczy to wszystkich ćrodk.w przewidzianych przez Uk¸ad z Schengen. Pomimo

ýe acquis Schengen zosta¸o zintegrowane z systemem prawnym UE, jedna niezwykle waýna

zasada Uk¸adu z Schengen pozosta¸a nienaruszona. Wed¸ug tej zasady nowe paÄstwa cz¸onkowskie

musz. przejćŤ przez okres ćcis¸ego monitorowania wdraýania postanowieÄ Uk¸adu z Schengen

po przyst.pieniu do grupy Schengen (obecnie UE). Co wi«cej, nowi cz¸onkowie musz. otrzyma

Ť oddzieln. i jednomyćln. decyzj« Komitetu Wykonawczego Schengen (obecnie Rady Unii

Europejskiej), zanim b«d. mogli w pe¸ni uczestniczyŤ w acquis Schengen i przede wszystkim, zanim

zostan. zniesione kontrole graniczne na granicach wewn«trznych. Dlatego Austria, W¸ochy,

Grecja oraz kraje skandynawskie musia¸y czekaŤ kilka lat po przyst.pieniu do Schengen, zanim

decyzja ta zosta¸a podj«ta. Analogicznie, kontrola na granicach wewn«trznych nie zostanie zniesiona

tuý po wejćciu Polski do UE. Jako ýe kontrola na granicach wewn«trznych zostanie utrzymana,

nie ca¸e acquis Schengen musi zostaŤ wdroýone natychmiast po przyst.pieniu do UE. Rada

Unii Europejskiej opublikowa¸a ăNot« informacyjn.Ó dotycz.c. Schengen i Poszerzenia, rozr

.ýniaj.c pomi«dzy wymogami, kt.re musz. byŤ spe¸nione w momencie przyst.pienia do UE

oraz wymogami, kt.re musz. byŤ spe¸nione najp..niej przy znoszeniu kontroli granicznej na granicach

wewn«trznych (Rada Unii Europejskiej, 2001). Ponadto Rada og¸osi¸a, ýe wprowadzenie

Uk¸adu z Schengen nie zak¸ada z g.ry okrećlonego harmonogramu znoszenia kontroli na granicach

wewn«trznych po przyst.pieniu do UE. Z tej dwustopniowej procedury wynika, ýe nie

wszystkie koszty i korzyćci cz¸onkostwa w UE w zakresie WSiSW zostan. uzyskane tuý po przyst

.pieniu do UE, lecz w p..niejszym, bliýej nieokrećlonym czasie.

2. Scenariusz przyst.pienia do UE

Wprzypadku akcesji Polski do UE, wszystkie wymogi zarysowane powyýej musz. zostaŤ spe¸-

nione, Polska stanie si« cz«ćci. Obszaru Wolnoćci, BezpieczeÄstwa i Sprawiedliwoćci i przyst.pi

do instytucji UE, struktur wsp.¸pracy oraz sta¸ych system.w monitorowania. Paragraf ten zawiera

ocen« korzyćci (punkt 2.1) oraz koszt.w (punkt 2.2) wynikaj.cych z przyst.pienia do UE.

2.1. Korzyćci przyst.pienia do UE

Przyst.pienie Polski do UE w znacz.cym stopniu przyczyni si« do osi.gni«cia cel.w polskiego

wymiaru sprawiedliwoćci i spraw wewn«trznych (np. swobodnego przep¸ywu os.b, lepszego

dost«pu do wymiaru sprawiedliwoćci, wi«kszego bezpieczeÄstwa wewn«trznego). Cz¸onkostwo

b«dzie teý mia¸o wp¸yw na osi.gni«cie cel.w ekonomicznych Polski (np. niýszego poziomu ko220

15. Koszty i korzyćci przyst.pienia Polski do UE w obszarze wymiaru sprawiedliwoćci i spraw ...

rupcji, prowadz.cego do poprawienia warunk.w inwestycyjnych). Pi«Ť proces.w zwi.zanych

z przyst.pieniem do UE wzmocni d.ýenia Polski do osi.gni«cia tych cel.w. Procesy te obejmuj

.: (1) stworzenie i wzmocnienie ram prawnych oraz sprawnych instytucji; (2) rekrutacj«, szkolenie

kadr i zapewnienie wyposaýenia; (3) usprawnienie wsp.¸pracy pomi«dzy instytucjami;

(4) rozw.j sp.jnych strategii; (5) w¸.czenie Polski do Obszaru Wolnoćci, BezpieczeÄstwa i Sprawiedliwo

ćci, instytucji UE, struktur wsp.¸pracy oraz system.w monitorowania. Pierwsze trzy procesy

mog¸y toczyŤ si« niezaleýnie od przyst.pienia do UE (np. w ramach transformacji lub dostosowania

do warunk.w globalizacji). Naleýy jednak pami«taŤ, ýe ubieganie si« o cz¸onkostwo

w UE zmusi¸o Polsk« do trwa¸ego w¸.czenia kwestii z zakresu WSiSW do cel.w polskiej polityki,

podczas gdy globalizacja i liberalizacja gospodarki w pocz.tkowym okresie spowodowa¸y obni

ýenie wewn«trznego bezpieczeÄstwa Polski (Inotai 2000, s. 22). Wspomniane pi«Ť proces.w,

zwi.zanych z przyst.pieniem do UE, maj.cych na celu osi.gni«cie przez Polsk« jej cel.w, om.-

wiono szczeg.¸owo poniýej.

Po pierwsze, koniecznoćŤ spe¸nienia wymog.w UE spowodowa¸a, ýe nieodzowne sta¸o si«

stworzenie i wzmocnienie ram prawnych, a takýe powo¸anie skutecznych instytucji. Wprowadzenie

i konsolidacja jednolitych norm i zasad zredukowa¸a poziom niepewnoćci oraz arbitralnoćci

proces.w decyzyjnych. Takie efekty s. widoczne we wszystkich podobszarach polityki WSiSW.

Pierwsze fundamenty wsp.¸czesnego systemu kontroli granic zosta¸y stworzone tuý po zmianie

ustroju przez dwie ustawy, kt.re, mi«dzy innymi, w miejsce Wojsk Ochrony Pogranicza powo¸a-

¸y Straý Graniczn.. Daleko id.ce zmiany wprowadzono w 2001 r. poprzez nowelizacj« tych

ustaw, zainspirowan. d.ýeniem do uzyskania cz¸onkostwa w UE. Zmiany zak¸ada¸y zwi«kszenie

zakresu kompetencji Straýy Granicznej (np. moýliwoćŤ prowadzenia dzia¸aÄ operacyjnych w ca-

¸ym kraju), umoýliwiaj.c jej skuteczniejsz. ochron« granic, kontrol« ruchu granicznego oraz

zwalczanie przest«pstw granicznych (Adamczyk 2002, s. 30Đ31). Przewidywa¸y one r.wnieý spe¸-

nienie kluczowych wymog.w UE, takich jak wyr.wnanie stopnia kontroli na granicach zewn

«trznych, przeprowadzanej zgodnie z jednolitymi zasadami, oraz przyj«cie systemu kontroli

wewn«trznej.

W zakresie wiz, migracji i azylu proces przedakcesyjny r.wnieý wspiera tworzenie instytucji.

Wzmocniono sieŤ misji dyplomatycznych oraz konsulat.w w celu wprowadzenia polityki wizowej

UE. Ustawa o cudzoziemcach (przyj«ta w 1997 i znowelizowana w 2001 r.) stworzy¸a ramy prawne

w zakresie imigracji i azylu oraz powo¸a¸a Urz.d do spraw Repatriacji i Cudzoziemc.w (centraln

. agencj« ds. cudzoziemc.w). Te ramy prawne w po¸.czeniu z centralizacj. procesu decyzyjnego

w jednym urz«dzie administracji rz.dowej przyczyni¸y si« do rozwoju bardziej sp.jnej

i wszechstronnej polityki migracyjnej, jak r.wnieý do opracowania sprawiedliwych i szybszych

procedur rozpatrywania wniosk.w o nadanie statusu uchoddcy. Monitoring UE w kontekćcie

przyst.pienia Polski do UE mia¸ zasadnicze znaczenie dla rozwoju polityki imigracyjnej i azylowej

jako priorytetu dzia¸aÄ polskiego rz.du, np. gdy w 2001 r. rz.d powaýnie rozwaýa¸ likwidacj«

istniej.cego w.wczas od szećciu miesi«cy Urz«du do spraw Repatriacji i Cudzoziemc.w w ramach

szerszego procesu restrukturyzacji polskiego systemu administracji (Komisja Wsp.lnot

Europejskich 2002, s. 115).

Zwalczanie przest«pczoćci zorganizowanej, przest«pstw narkotykowych, oszustw i korupcji

oraz ochrona danych osobowych r.wnieý sta¸y si« skuteczniejsze dzi«ki stworzeniu odpowiednich

instytucji. Przyk¸adem jest powo¸anie Krajowego Centrum Informacji Kryminalnej230, Centralnego

Biura ĺledczego, Generalnego Inspektora Informacji Finansowej, Generalnego Inspektora

Ochrony Danych Osobowych oraz Rady ds. Przeciwdzia¸ania Narkomanii. Og.lnie m.wi.c,

standardy UE wspieraj. rozw.j odpowiedzialnych i rzetelnych struktur policji oraz administracji

celnej. Wymogi UE dotycz.ce walki z korupcj. spowodowa¸y stworzenie polskich procedur antykorupcyjnych

(np. wprowadzenie odpowiedzialnoćci karnej os.b prawnych, a takýe kodeks.w

230 Krajowe Centrum Informacji Kryminalnej stanie si« krajowym w«z¸em dla SIS II Đ obecnie opracowywanego Systemu

Informacji Schengen drugiej generacji.

221

15. Koszty i korzyćci przyst.pienia Polski do UE w obszarze wymiaru sprawiedliwoćci i spraw ...

etycznych i skutecznych system.w kontroli wewn«trznej). Karanie przypadk.w korupcji w s.-

downictwie (np. dzi«ki ograniczeniu szerokiego zakresu immunitetu s«dzi.w) przyczyni si« do

zwi«kszenia spo¸ecznego poczucia sprawiedliwoćci. To samo dotyczy krok.w maj.cych na celu

ca¸kowite uniezaleýnienie prokuratury od instytucji rz.dowych. Wymogi przyst.pienia do UE powoduj

. r.wnieý wzrost poszanowania praw cz¸owieka oraz podstawowych wolnoćci, a ponadto

rozw.j niezaleýnego, rzetelnego i skutecznego s.downictwa. Wspomniane dzia¸ania obejmuj.

m.in. redukcj« liczby tocz.cych si« spraw oraz skr.cenie post«powania s.dowego (np. poprzez

wprowadzenie uproszczonych procedur), u¸atwienie dost«pu do wymiaru sprawiedliwoćci i skuteczniejsz

. egzekucj« wyrok.w.

Drugim korzystnym skutkiem przyst.pienia do UE jest poprawa rekrutacji i szkolenia kadr

oraz wyposaýenia, co w znacznym stopniu wzmacnia d.ýenia do osi.gni«cia cel.w polskiej polityki.

W konsekwencji wprowadzenia zawodowej Straýy Granicznej, wszystkie osoby przekraczaj

.ce granice s. systematycznie sprawdzane, prowadzona jest takýe skuteczna obserwacja granic

pomi«dzy przejćciami granicznymi. Rekrutacja wykwalifikowanego personelu przyczynia si« do

bardziej efektywnego zwalczania przest«pczoćci zorganizowanej, przest«pstw narkotykowych,

oszustw, korupcji i terroryzmu, jak r.wnieý ogranicza op..nienia w s.dach. Wszystkie te cele s.

takýe wspierane przez szkolenie kadr (umiej«tnoćci operacyjne, znajomoćŤ legislacji, j«zyk.w obcych),

rozw.j infrastruktury i pozyskiwanie nowego wyposaýenia (np. komputeryzacja), konieczne

do przyst.pienia do UE.

Trzeci. korzyćci. cz¸onkostwa w UE jest lepsza wsp.¸praca oraz wymiana informacji pomi«-

dzy instytucjami administracji paÄstwowej, zwi«kszaj.ca skutecznoćŤ urz«d.w. Przyst.pienie do

UE wymaga np. dwustronnej i mi«dzynarodowej wsp.¸pracy granicznej (np. w zakresie readmisji),

wsp.¸dzia¸ania pomi«dzy w¸adzami sprawuj.cymi kontrol« po obu stronach granicy, intensywnej

wsp.¸pracy konsularnej, wsp.¸pracy pomi«dzy w¸adzami celnymi i Straý. Graniczn. oraz

wsp.¸dzia¸ania pomi«dzy policj., prokuratur. i wymiarem sprawiedliwoćci.

Czwart. korzyćci. przyst.pienia do UE jest rozw.j sp.jnych strategii w zakresie Wymiaru

Sprawiedliwoćci i Spraw Wewn«trznych, kt.ry po zmianie ustroju wymaga¸ gruntownej przebudowy.

Przygotowania do cz¸onkostwa w UE wp¸yn«¸y na opracowanie Strategii Zintegrowanego

Zarz.dzania Granic., Strategii Antykorupcyjnej, Strategii Antynarkotykowej czy na rozwini

«cie prac nad polityk. migracyjn., a takýe na ich ulepszenie (np. uwzgl«dnienie procedur

¸.czenia rodzin w nowelizacji ustawy o cudzoziemcach z 2001 r.). Polityka w zakresie migracji

i integracji jest tym bardziej konieczna, ýe przyst.pienie do UE uczyni Polsk« paÄstwem

atrakcyjniejszym dla imigrant.w, powoduj.c wzrost obecnego poziomu imigracji (wynikaj.cego

z proces.w transformacji i globalizacji). Poniewaý polski rynek pracy oraz system ubezpiecze

Ä spo¸ecznych moýe wymagaŤ w przysz¸oćci obcej si¸y roboczej, wyýszy poziom imigracji

moýe byŤ traktowany jako korzyćŤ. Co wi«cej, otwarcie polskiego spo¸eczeÄstwa na nowe

wp¸ywy kulturowe moýe r.wnieý wi.zaŤ si« z korzyćciami (Iglicka 2001). Jednakýe aby zapewni

Ť korzyćci p¸yn.ce z imigracji, konieczne jest stworzenie sp.jnych strategii imigracyjnych

i integracyjnych.

Znacz.ce korzyćci mog. r.wnieý wynikaŤ z faktu, ýe integracja z UE spowoduje w¸.czenie

Polski do Obszaru Wolnoćci, BezpieczeÄstwa i Sprawiedliwoćci, instytucji UE, struktur wsp.¸pracy

oraz do sta¸ych system.w monitorowania. Jako obywatele UE Polacy b«d. korzystaŤ z wi«kszego

bezpieczeÄstwa wewn«trznego, lepszego dost«pu do wymiaru sprawiedliwoćci oraz Đ po

uzyskaniu odr«bnej decyzji Rady o zniesieniu wewn«trznej kontroli granicznej Đ ze swobody

przep¸ywu os.b. Polska uzyska takýe pe¸ne prawa decyzyjne. Dotyczy to r.wnieý rozwoju (lub reform)

acquis Schengen, w¸.czonego do ram prawnych UE. Polska b«dzie mog¸a inicjowaŤ pog¸«-

bianie wsp.¸pracy (np. harmonizacja standard.w kontroli granic, promowanie zasady roz¸oýenia

ci«ýaru finansowego mi«dzy paÄstwa cz¸onkowskie czy inicjatywy funduszu strukturalnego w obszarze

WSiSW) oraz proponowaŤ reformy istniej.cych procedur (np. w zakresie reýimu wizowego

w stosunku do wschodnich paÄstw s.siaduj.cych). Jećli pewne inicjatywy nie b«d. leýeŤ w interesie

Polski, Polska moýe pr.bowaŤ przekonaŤ inne paÄstwa cz¸onkowskie do ich odrzucenia

222

15. Koszty i korzyćci przyst.pienia Polski do UE w obszarze wymiaru sprawiedliwoćci i spraw ...

lub w ostatecznoćci moýe je zablokowaŤ231. Cz¸onkostwo w UE wzmocni r.wnieý pozycj« Polski

w regionie, a jej wschodni s.siedzi b«d. mieŤ ćwiadomoćŤ, ýe Polska b«dzie mog¸a wp¸ywaŤ na

polityk« WSiSW. Co wi«cej, przyst.pienie do UE uczyni Polsk« cz«ćci. unijnych struktur wsp.¸-

pracy. Wymiana informacji i doćwiadczeÄ, stosowanie jednolitych metod i narz«dzi, uczestnictwo

w takich instytucjach, jak Europol czy Eurojust, oraz w¸.cznie do takich sieci, jak Europejska SieŤ

S.downicza, w znacznym stopniu wzmocni polskie dzia¸ania w dziedzinie zwalczania przest«pczo

ćci zorganizowanej, przest«pstw narkotykowych, terroryzmu, oszustw i korupcji. Naleýy tu

r.wnieý wspomnieŤ o dost«pie do informacji w Systemie Informacji Schengen, kt.ry Polska uzyska

dopiero po opracowaniu SIS II oraz po podj«ciu przez Rad« decyzji o zniesieniu kontroli granicznych.

W¸.czenie do sta¸ych system.w monitorowania UE wzmocni zaangaýowanie Polski

w d.ýeniu do cel.w zwi.zanych z Obszarem Wolnoćci, BezpieczeÄstwa i Sprawiedliwoćci. Ponadto

przyst.pienie do UE zapewni Polsce dost«p do funduszy zarezerwowanych dla cz¸onk.w Unii.

2.2. Koszty przyst.pienia

Spe¸nienie warunk.w cz¸onkostwa w UE w obszarze WSiSW b«dzie wi.zaŤ si« z kosztami finansowymi,

socjoekonomicznymi i socjopolitycznymi. Przy analizie tych koszt.w naleýy pami«-

taŤ, ýe nie wszystkie z nich wynikaj. wy¸.cznie z przyst.pienia do Unii (np. reforma s.downictwa

wymagana przez UE i tak musia¸aby zostaŤ przeprowadzona w ramach autonomicznego procesu

transformacji Polski). Jednakýe niekt.re z koszt.w s. ćcićle zwi.zane z integracj. (np. wprowadzenie

reýimu wizowego UE oraz wysoce sporne wdroýenie niekt.rych konwencji, takich jak

Porozumienie o nielegalnym przemycie drog. morsk. z 1995 r.). Polska otrzyma¸a wsparcie od

UE, a takýe od poszczeg.lnych paÄstw cz¸onkowskich, w celu zmniejszenia obci.ýenia finansowego,

wynikaj.cego z wdraýania acquis UE.

Koszty finansowe akcesji s. konsekwencj. wysokich koszt.w wdroýenia acquis w obszarze

WSiSW. Wyraanym przyk¸adem jest spe¸nienie warunk.w cz¸onkostwa w UE w zakresie kontroli

granic. W wyniku przyst.pienia Polski do UE jej granica z Rosj. (Obw.d Kaliningradzki), Bia-

¸orusi. i Ukrain. stanie si« zewn«trzn. granic. Unii. B«dzie to jeden z najd¸uýszych odcink.w

zewn«trznej granicy l.dowej strzeýonej przez jedno paÄstwo cz¸onkowskie (ok. 1150 km). Jećli

s.siaduj.ce kraje kandyduj.ce nie wejd. do obszaru Schengen w tym samym czasie co Polska,

granica zewn«trzna, strzeýona przez Polsk«, b«dzie jeszcze d¸uýsza (np. obejmuj.c tymczasow.

granic« zewn«trzn. ze S¸owacj. o d¸ugoćci niespe¸na 550 km). Spe¸nienie wymog.w UE w zakresie

kontroli granic wi.ýe si« ze znacz.cymi inwestycjami w kadry oraz w szkolenia. Szacuje si«, ýe

nowoczesny system kontroli granic Polski wymaga pracy 18 000 funkcjonariuszy (Ministerstwo

Spraw Wewn«trznych i Administracji, 2000, s. 142). Osi.gni«cie pe¸nej skutecznoćci przez Straý

Graniczn. wymaga rekrutacji nowych funkcjonariuszy, zast.pienia poborowych kadr. zawodow.

oraz szkolenia ca¸ego personelu. Co wi«cej, konieczne s. ogromne inwestycje w infrastruktur«

(np. straýnice) i wyposaýenie (np. sprz«t obserwacyjny, transport, specjalne technologie, w szczeg

.lnoćci telekomunikacyjne i informatyczne). Ca¸kowity koszt sprawowania kontroli granic

w okresie najbliýszych trzech lat jest szacowany na ok. 257 mln euro (Ministerstwo Spraw Wewn

«trznych i Administracji, 2002, s. 108). Pomoc finansowa UE w tym zakresie by¸a wst«pnie

przewidywana na 94 mln euro. Maj.c na wzgl«dzie ogromn. r.ýnic« pomi«dzy tymi dwiema kwotami

oraz bardzo trudne warunki budýetowe, dodatkowe fundusze na kontrol« granic zewn«trznych

stanowi¸y jedno z ý.daÄ finansowych przedstawionych przez Polsk« Radzie Europejskiej

w Kopenhadze. Widoczne zainteresowanie obecnych paÄstw cz¸onkowskich wzmocnieniem przysz

¸ych zewn«trznych granic Unii mog¸o przyczyniŤ si« do decyzji o udzieleniu dodatkowych

108 mln euro na potrzeby kontroli wschodniej granicy Polski.

231 W obecnej sytuacji prawie wszystkie decyzje dotycz.ce WSiSW s. podejmowane jednog¸oćnie. Zgodnie z Traktatem

Amsterdamskim, w 2004 r. Rada moýe podj.Ť jednomyćln. decyzj« o wprowadzeniu g¸osowania poprzez wi«kszoćŤ

kwalifikowan. w kwestiach dotycz.cych wiz, polityki azylowej, imigracyjnej oraz innych polityk zwi.zanych ze swobodnym

przep¸ywem os.b.

223

15. Koszty i korzyćci przyst.pienia Polski do UE w obszarze wymiaru sprawiedliwoćci i spraw ...

Polityka wizowa jest kolejn. sfer. wymagaj.c. znacz.cych nak¸ad.w finansowych na wdroýenie

systemu UE. Wprowadzenie obowi.zku wizowego dla obywateli paÄstw, od kt.rych Polska

wczećniej nie wymaga¸a wiz, spowoduje zwi«kszenie liczby wydawanych wiz do 3,5 mln rocznie

(obecnie wynosi ona ok. 230 tys.) (Ministerstwo Spraw Wewn«trznych i Administracji, 2000,

s. 29). Aby sprostaŤ temu zadaniu, obecnie dokonywane s. znaczne inwestycje maj.ce na celu

wzmocnienie polskich plac.wek konsularnych w zakresie organizacji i logistyki, kadr i wyposaýenia

(w tym technologii przetwarzania danych).

Dalsze znacz.ce ćrodki budýetowe b«d. konieczne do wdroýenia acquis UE w pozosta¸ych

obszarach WSiSW. B«d. one obejmowaŤ koszty w zakresie polityki azylowej (np. sprz«t do transmisji

danych dla potrzeb Eurodac232 oraz oćrodki dla cudzoziemc.w), nielegalnej imigracji (np.

koszty deportacji) oraz wsp.¸pracy policyjnej i s.dowej (np. krajowy w«ze¸ SIS II oraz szkolenie

personelu s.dowego, s«dzi.w i prokurator.w).

Poza kosztami finansowymi pojawi. si« r.wnieý koszty socjoekonomiczne. B«d. one g¸.wnie

wynikaŤ z obowi.zku wprowadzenia wiz dla obywateli trzynastu paÄstw Đ najtrudniejszymi przypadkami

b«d. tu Ukraina, Rosja i Bia¸oruć Đ jak r.wnieý z koniecznoćci wypowiedzenia porozumienia

z 1985 r. (zawartego z .wczesnym Zwi.zkiem Radzieckim), dotycz.cego uproszczonego

trybu przekraczania granicy przez obywateli zamieszka¸ych w miejscowoćciach przygranicznych.

Wp¸yw na ruch na przejćciach granicznych moýe byŤ tylko szacowany. Dla por.wnania, przyj«cie

w 1997 r. ustawy o cudzoziemcach Đ zaostrzaj.cej zasady dotycz.ce przekraczania granicy Đ spowodowa

¸o obniýenie liczby przekroczeÄ granicy w pierwszym roku o 30% (Rakowski i Rybicki

2000, s. 20). Lepsz. podstaw. dla szacunk.w moýe byŤ wprowadzenie przez S¸owacj« w czerwcu

2000 r. wiz dla obywateli Ukrainy, jako cz«ćŤ wdraýanego acquis Schengen, co spowodowa¸o znacz

.cy spadek liczby przekroczeÄ granicy (liczba obywateli Ukrainy przyjeýdýaj.cych na S¸owacj«

zmniejszy¸a si« z 1,7 mln os.b w 1998 do 0,3 mln w 2001 r.) (Duleba 2002, s. 2).

Podj«cie wspomnianych wyýej decyzji w pierwszej kolejnoćci spowoduje powstanie koszt.w

spo¸ecznych. W wyniku wypowiedzenia porozumienia o uproszczonym trybie przekraczania granicy

moýe zostaŤ utrudnione np. odwiedzenie rodziny mieszkaj.cej po drugiej stronie granicy233.

Po drugie, pojawi. si« r.wnieý koszty ekonomiczne zwi.zane z ograniczeniem handlu ze wschodnimi

s.siadami. Na poziomie makroekonomicznym koszty te prawdopodobnie b«d. ograniczone,

bior.c pod uwag« ma¸. skal« rynku wschodniego w por.wnaniu z rynkiem Unii (kt.ry ulegnie

powi«kszeniu po rozszerzeniu UE na wsch.d, i kt.ry jest uwaýany za oczywiste pole rozwoju

polskiego eksportu) (Or¸owski 2001, s. 97). Co wi«cej, nowoczesne metody zarz.dzania granic

. oraz przejrzyste i proste procedury wizowe mog. mieŤ pozytywny wp¸yw na handel rejestrowany

Đ stanowi.cy wi«kszoćŤ wymiany handlowej ze wschodnimi s.siadami. Przypuszczenie to

oparte jest na danych, z kt.rych wynika, ýe po wprowadzeniu przez S¸owacj« wiz dla obywateli

Ukrainy nast.pi¸ znacz.cy wzrost liczby poci.g.w towarowych przekraczaj.cych granic« (Duleba

2002, s. 3). Jednakýe przewiduje si«, ýe dzia¸ania te b«d. mieŤ znacz.cy negatywny wp¸yw na handel

nierejestrowany, co r.wnieý widaŤ na przyk¸adzie S¸owacji. Po wprowadzeniu wiz odnotowano

tam stosunkowo duýy spadek liczby przekroczeÄ granicy przez autokary i samochody (ćrodki

transportu cz«sto uýywane przez drobnych handlowc.w) (Duleba 2002, s. 2Đ3). Ekonomićci

wskazuj. jednak na to, ýe znaczenie handlu nierejestrowanego dla polskiej gospodarki i tak mala

¸o w ostatnich latach. Drobny handel jest postrzegany jako zjawisko tymczasowe, gdyý w duýej

mierze opiera si« na r.ýnicach w cenach produkt.w na rynku polskim oraz rynkach wschodnich.

Ponadto cz«ćŤ tego handlu zak¸ada omijanie akcyzy na alkohol i papierosy, co jest zjawiskiem

szkodliwym dla polskiego budýetu (Or¸owski 2001, s. 101). Niemniej jednak niekt.re regiony

232 Eurodac jest to europejski automatyczny system identyfikacji odcisk.w palc.w os.b ubiegaj.cych si« o azyl.

233 Janusz Skolimowski, dyrektor Departamentu Konsularnego i Polonii Ministerstwa Spraw Zagranicznych, wspomnia

¸, ýe w 2001 r. liczba przekroczeÄ granicy w ramach uproszczonego ruchu granicznego wynosi¸a 23,4 tys. os.b pomi«-

dzy Polsk. a Bia¸orusi. oraz 15,2 tys. pomi«dzy Polsk. a Ukrain.. Đ Przem.wienie podczas konferencji ăUnia Europejska

i przyszli s.siedzi Đ ile Wolnoćci, ile BezpieczeÄstwa?Ó, Centrum Stosunk.w Mi«dzynarodowych, Warszawa, 6Đ7 grudnia

2002.

224

15. Koszty i korzyćci przyst.pienia Polski do UE w obszarze wymiaru sprawiedliwoćci i spraw ...

i sektory ponios. znaczne straty z powodu ograniczenia drobnego handlu. Dotyczy to s¸abo rozwini

«tych region.w wschodnich i takich sektor.w, jak drobny przemys¸ tekstylny w üodzi, w du-

ýej mierze uzaleýniony od handlu nierejestrowanego ze wschodnimi s.siadami Polski. Korzyćci

wynikaj.ce z przyst.pienia do UE dla tych region.w (np. przyznanie funduszy strukturalnych, inwestycje

w infrastruktur« oraz utworzenie nowych miejsc pracy w celu wzmocnienia kontroli granic)

(Rada Ministr.w, 2000, s. 110) prawdopodobnie nie zrekompensuj. utraty r.de¸ zatrudnienia

i dochodu w tych regionach. Naleýy jednak stwierdziŤ, ýe przejćcie ze wschodnich rynk.w eksportowych

na zachodnie, jak r.wnieý upadek drobnego handlu s. trendami, kt.re nie mog. byŤ

w ca¸oćci przypisane przyst.pieniu Polski do UE, lecz wynikaj. z bolesnych regionalnych proces

.w dostosowawczych do warunk.w globalizacji.

Integracja z UE niesie ze sob. r.wnieý koszty socjopolityczne. Wynikaj. one przede wszystkim

z ograniczenia autonomii w podejmowaniu niekt.rych decyzji, spowodowanego cz¸onkostwem

w Unii. Obowi.zek przyjmowania i wdraýania ca¸ego acquis oznacza, ýe Polska musi dokona

Ť wyboru priorytet.w zar.wno mi«dzy poszczeg.lnymi obszarami (np. inwestowanie w obszarze

WSiSW zamiast w innych sferach), jak i w ramach samego WSiSW (np. koncentrowanie

si« na kwestiach bezpieczeÄstwa). Polityka wizowa UE jest przyk¸adem dziedziny, gdzie koszty

polityczne wspomnianego ograniczenia autonomii s. odczuwalne. Wprowadzenie wiz moýe zaburzy

Ť relacje i wi«zi historyczne z s.siednimi paÄstwami, a takýe z polskimi mniejszoćciami

w tych paÄstwach. Wprowadzenie obowi.zku wizowego spotyka si« z ch¸odnym przyj«ciem przez

kraje s.siaduj.ce z Polsk. i ich spo¸eczeÄstwa. Prezydent Ukrainy Leonid Kuczma stwierdzi¸ nawet,

ýe UE ăýelazn. kurtyn«Ó zast«puje ăkurtyn. papierow.Ó. Istniej. obawy co do dwustronnego

wprowadzenia wiz (jakkolwiek pojawiaj. si« sygna¸y, ýe Ukraina moýe zrezygnowaŤ z wprowadzenia

obowi.zku wizowego dla obywateli Polski)234, jak r.wnieý co do problem.w z realizacj

. istniej.cych porozumieÄ dotycz.cych readmisji235. Poza tym w niekt.rych przypadkach pozycja

Polski w negocjacjach dotycz.cych bezwizowych podr.ýy dla obywateli polskich zostanie os¸abiona,

gdyý w ramach wdraýania polityki wizowej Unii Polska b«dzie musia¸a zniećŤ obowi.zek

wizowy dla niekt.rych kraj.w. Obywatele UE, w przeciwieÄstwie do polskich obywateli, mog.

podr.ýowaŤ bez wiz do tych paÄstw (np. Australia, Kanada). W konsekwencji zobowi.zania do

przyj«cia reýimu wizowego UE Polska nie b«dzie mog¸a korzystaŤ z podr.ýy bezwizowych jako

narz«dzia negocjacyjnego, aby w zamian uzyskaŤ moýliwoćŤ podr.ýy bezwizowych dla obywateli

Polski do takich kraj.w. Poza ograniczeniem autonomii pojawi. si« r.wnieý bezpoćrednie wyzwania

spo¸eczne w zakresie WSiSW, wynikaj.ce z przyst.pienia do UE. Poziom imigracji prawdopodobnie

wzroćnie (nie tylko og.lnie, lecz r.wnieý w zwi.zku z wprowadzeniem wiz) (Adamczyk

2002, s. 39), a przemiana Polski z kraju tranzytowego w kraj docelowy b«dzie trwaŤ. Dotyczy

to r.wnieý os.b ubiegaj.cych si« o nadanie statusu uchoddcy lub azylu. Coraz wi«ksza liczba

cudzoziemc.w b«dzie decydowaŤ si« na pozostanie w Polsce przynajmniej do momentu otrzymania

decyzji dotycz.cej ich statusu (Komisja Wsp.lnot Europejskich, 2002, s. 116). Co wi«cej,

w wyniku wdroýenia Konwencji DubliÄskiej Polska b«dzie prawdopodobnie musia¸a rozpatrywaŤ

znacznie wi«cej wniosk.w. Wszystko to powoduje koniecznoćŤ opracowania odpowiedniej polityki

imigracyjnej, azylowej i integracyjnej (np. dotycz.cej duýej spo¸ecznoćci wietnamskiej oraz

rosn.cej liczby uchoddc.w z Czeczenii).

234 Na przyk¸ad przedstawiciel Ambasady Ukrainy w Warszawie stwierdzi¸, ýe reakcja Ukrainy na wprowadzenie wiz

b«dzie zaleýa¸a od zaoferowanych rozwi.zaÄ rekompensuj.cych (symboliczna cena wizy, specjalny reýim dla przedsi«biorc

.w, student.w etc.). Đ Przem.wienie podczas konferencji ăUnia Europejska i przyszli s.siedzi Đ ile Wolnoćci, ile Bezpiecze

Ästwa?Ó, Centrum Stosunk.w Mi«dzynarodowych, Warszawa, 6Đ7 grudnia 2002.

235 Wed¸ug Lubomira Hanusa z Ministerstwa Spraw Wewn«trznych Republiki S¸owacji, powaýne problemy w realizacji

umowy o readmisji, podpisanej z Ukrain., mia¸y miejsce po wprowadzeniu przez S¸owacj« wiz dla obywateli Ukrainy. Ð

Przem.wienie podczas warsztat.w ãCurrent Level of Illegal Migration and Trafficking in Persons in UkraineÓ, IOM/European

Commission/State border guard committee of Ukraine, Brussels, 30 January 2002.

225

15. Koszty i korzyćci przyst.pienia Polski do UE w obszarze wymiaru sprawiedliwoćci i spraw ...

3. Scenariusz nieprzyst.pienia do UE

Czynnikiem komplikuj.cym ocen« koszt.w i korzyćci nieprzyst.pienia do UE jest niepewno

ćŤ co do polityki polskiej i UE. Czy Polska i UE zgodzi¸yby si« (tak jak w przypadku Norwegii)

na pewien stopieÄ ăw¸.czenia bez cz¸onkostwaÓ (Monar 2001, s. 80) w zakresie Schengen/

WSiSW? Czy teý Polska nie szuka¸aby form wsp.¸pracy wykraczaj.cych poza istniej.ce umowy

z UE236, a nawet odrzuci¸aby cz«ćŤ juý poczynionych przygotowaÄ przedakcesyjnych? Poniewa

ý koszty i korzyćci tych kierunk.w znacznie si« r.ýni., poniýej przedstawione zosta¸y dwa scenariusze,

tj. scenariusz norweski (punkt 3.1.) oraz scenariusz konserwatywny (punkt 3.2.).

3.1. Scenariusz norweski

Jećli Polska nie przy¸.czy si« do UE, wci.ý moýe zabiegaŤ o znaczny poziom wsp.¸pracy z UE

Đ takýe w zakresie Schengen/WSiSW Đ bez uzyskania cz¸onkostwa. Przyk¸adem jest tu Norwegia,

kt.ra w 1999 r. wynegocjowa¸a umow« z UE, na mocy kt.rej przyj«¸a acquis Schengen po negatywnym

wyniku referendum dotycz.cego cz¸onkostwa w UE kilka lat wczećniej. Jednakýe jest

ma¸o prawdopodobne, ýe Polska zdo¸a¸aby wynegocjowaŤ takie same warunki stowarzyszenia jak

Norwegia. Poniewaý Norwegia by¸a cz«ćci. Nordyckiej Unii Paszportowej237, inne kraje cz¸onkowskie

tej unii, kt.re przy¸.czy¸y si« do UE (Finlandia i Szwecja), walczy¸y o stowarzyszenie

Norwegii oraz Islandii z Schengen w celu zapewnienia dalszego swobodnego przep¸ywu os.b pomi

«dzy krajami skandynawskimi (Laitinen 2002, s. 87Đ89). Polska nie jest cz«ćci. ýadnego takiego

obszaru podr.ýy bezpaszportowych, do kt.rego naleýeliby inni kandydaci do UE, mog.cy Đ

po przyst.pieniu do UE Đ wymusiŤ stowarzyszenie Polski z Schengen. W przypadku pozostania

Polski poza UE, paÄstwa cz¸onkowskie preferowa¸yby form« wsp.¸pracy bez pe¸nego stowarzyszenia

z Schengen. Koszty i korzyćci takiej umowy stowarzyszeniowej naturalnie zaleýa¸yby od tego,

kt.r. czećŤ acquis Polska by przyj«¸a. Zak¸ada si«, ýe warunki takiej umowy by¸yby por.wnywalne

do umowy podpisanej z Norwegi., z wyj.tkiem swobodnego przep¸ywu os.b w niedalekiej

przysz¸oćci.

Jakie by¸yby zatem korzyćci i koszty takiego stowarzyszenia z Schengen? Tak jak w przypadku

Norwegii, stowarzyszenie Polski wymaga¸oby przyj«cia i wdroýenia wi«kszoćci cz«ćci operacyjnych

acquis Schengen. Ponadto paÄstwa cz¸onkowskie UE nalega¸yby zapewne na spe¸nienie dodatkowych

wymog.w w zakresie WSiSW, nieuj«tych w Uk¸adzie z Schengen, w celu wzmocnienia skuteczno

ćci polskiej administracji i s.downictwa. Stowarzyszenie z Schengen nios¸oby w.wczas korzy

ćci por.wnywalne z tymi, kt.re przedstawiono w scenariuszu przyst.pienia Polski do UE

(punkt 2.1., w szczeg.lnoćci pozycje 1Đ4). Podstawow. r.ýnic. pomi«dzy tym scenariuszem a scenariuszem

cz¸onkostwa jest to, ýe w przypadku stowarzyszenia z Schengen Polska sta¸aby si« cz«-

ćci. instytucji, struktur i polityki UE w bardzo ograniczonym stopniu (tak wi«c nie uzyska¸aby korzy

ćci wspomnianych w punkcie 2.1. w pozycji 5). Przyk¸adowo, o ile Polska moýe uzyskaŤ dost«p

do SIS po dog¸«bnej analizie spe¸nienia przez Polsk« warunk.w stowarzyszenia, to nie jest pewne,

czy swoboda przep¸ywu os.b sta¸aby si« cz«ćci. pakietu w najbliýszej przysz¸oćci. Co wi«cej,

w przypadku stowarzyszenia jest bardzo prawdopodobne, ýe UE zapewni¸aby znacznie mniejsz.

pomoc. Ponadto Polska nie uzyska¸aby prawa do podejmowania decyzji, poniewaý naleýy ono wy-

¸.cznie do paÄstw cz¸onkowskich. Norwegia moýe jedynie pr.bowaŤ ăkszta¸towaŤÓ procesy decyzyjne,

korzystaj.c z prawa do objaćniania problem.w, jakie moýe napotkaŤ, oraz do wyraýania

opinii w Komitecie Mieszanym stworzonym na mocy umowy. Jednakýe jeýeli Norwegia zdecyduje

si« nie przyj.Ť ćrodk.w UE, poszerzaj.cych acquis Schengen, lub jeýeli wyst.pi. d¸uýsze niý dopuszczalne

op..nienia we wdraýaniu, umowa stowarzyszeniowa zostanie zerwana. Te trudne wa-

236 Uk¸ad Europejski, kt.ry wszed¸ w ýycie w 1994 r., nie zawiera ýadnych wymog.w wobec Polski w zakresie WSiSW.

237 Na podstawie Konwencji o zniesieniu kontroli paszportowych na granicach wewn.trznordyckich, podpisanej w Kopenhadze

12 lipca 1957 r.

226

15. Koszty i korzyćci przyst.pienia Polski do UE w obszarze wymiaru sprawiedliwoćci i spraw ...

runki sta¸y si« przyczyn. intensywnej debaty publicznej w Norwegii (Monar 2001, s. 81). W przypadku

Polski stowarzyszenie z Schengen oznacza¸oby obowi.zek wdroýenia wi«kszoćci acquis

w obszarze WSiSW, bez uzyskania prawa do decydowania o inicjatywach maj.cych na celu pog¸«-

bianie wsp.¸pracy oraz w sprawie propozycji reform lub moýliwoćci blokowania nowych rozwi.-

zaÄ, kt.re nie leýa¸yby w interesie Polski. Korzyćci wynikaj.ce z przynaleýnoćci do grupy Schengen

by¸yby znacznie mniejsze niý w przypadku przyst.pienia do UE. Poniewaý wymogi stowarzyszenia

z Schengen w wi«kszoćci pokrywaj. si« z warunkami cz¸onkostwa w UE, koszty obu scenariuszy

s. por.wnywalne. Polska sta¸aby w obliczu por.wnywalnych koszt.w finansowych zwi.zanych

ze spe¸nieniem wszystkich wymog.w, koszt.w socjoekonomicznych i socjopolitycznych wprowadzenia

reýimu wizowego UE i pozosta¸ych politycznych koszt.w wynikaj.cych z ograniczenia

autonomii. Jedn. z r.ýnic by¸aby moýliwoćŤ utrzymania wi«kszej niezaleýnoćci w podejmowaniu

decyzji przez Polsk«, pozwalaj.cej jej przyk¸adowo nie wdraýaŤ cz«ćci acquis w obszarze WSiSW

niezwi.zanego z Schengen (np. tych konwencji, kt.rych wprowadzenie jest bardzo kosztowne).

Jednakýe, co waýniejsze, znacz.ce socjoekonomiczne i polityczne koszty prawdopodobnie wynika

¸yby z faktu, ýe Polska zdystansowa¸aby si« w pewnym stopniu od UE.

3.2. Scenariusz konserwatywny

Jećli Polska zdecyduje si« na ăscenariusz konserwatywnyÓ, ani dalsza wsp.¸praca, ani stowarzyszenie

z UE nie b«d. zapewne realizowane. Polska moýe wr«cz zdecydowaŤ si« na odrzucenie

cz«ćci przygotowaÄ poczynionych w ramach procesu przedakcesyjnego. Wed¸ug tego scenariusza,

obywatele Polski zostaliby pozbawieni korzyćci wynikaj.cych z przynaleýnoćci do Obszaru Wolno

ćci, BezpieczeÄstwa i Sprawiedliwoćci (np. swobody przep¸ywu os.b, wi«kszego bezpieczeÄ-

stwa oraz lepszego dost«pu do wymiaru sprawiedliwoćci). Rz.d polski zmuszony by¸by do

wzmocnienia instytucji, zwi«kszenia kadr i ich wyposaýenia oraz do usprawnienia wsp.¸pracy pomi

«dzy instytucjami bez zewn«trznej pomocy, takýe finansowej, oraz wymiany ekspert.w zwi.zanych

z cz¸onkostwem w UE. Polska by¸aby zmuszona do zwalczania przest«pczoćci zorganizowanej

bez dost«pu do europejskich baz danych, takich jak SIS, i bez wsp.¸pracy z Europolem. Wyniki

tego scenariusza naturalnie zaleýa¸yby od zdolnoćci Polski do samodzielnego wykonania

wspomnianych zadaÄ. Co wi«cej, Polska mia¸aby niewielki wp¸yw na polityk« UE w zakresie

WSiSW, nie b«d.c partnerem w procesie decyzyjnym (por. scenariusz przyst.pienia do UE), ani

nie maj.c moýliwoćci om.wienia takich decyzji (por. przypadek norweski).

Podstawow. r.ýnic. pomi«dzy tym scenariuszem a scenariuszem przyst.pienia do UE oraz

ăscenariuszem norweskimÓ jest utrzymanie przez Polsk« wi«kszej autonomii, umoýliwiaj.cej

swobodniejsze ustalanie w¸asnych priorytet.w i wybieranie strategii w ramach poszczeg.lnych

obszar.w polityki. Koszty finansowe mog¸yby zostaŤ zmniejszone poprzez ograniczony zakres inwestycji,

przyk¸adowo w kontrol« granic oraz tworzenie, obsadzanie i wyposaýanie konsulat.w.

Jednakýe wiele inwestycji w sferze polityki azylowej i imigracyjnej, rekrutacji, szkolenia i wyposa

ýenia i tak musia¸oby byŤ poczynionych w perspektywie ćrednio- i d¸ugoterminowej z powodu

transformacji Polski i dostosowania si« do warunk.w globalizacji, aby osi.gn.Ť cele polityki Polski

w tej dziedzinie. Co wi«cej, Polska rozpocz«¸a przygotowania do cz¸onkostwa w UE ponad

dziesi«Ť lat temu. Poniewaý znaczna cz«ćŤ poczynionych inwestycji w zakresie WSiSW jest ăzwi.-

zana z UEÓ, koszty przejćcia do ăscenariusza konserwatywnegoÓ tuý przed planowanym przyst.-

pieniem do UE by¸yby znacz.ce. Socjoekonomiczne i polityczne koszty w relacjach ze wschodnimi

s.siadami zaleýa¸yby mi«dzy innymi od wybranej przez Polsk« polityki w zakresie przekraczania

granic i wiz. Jednakýe socjoekonomiczne i polityczne koszty porzucenia d.ýeÄ do cz¸onkostwa

i izolacji Polski od poszerzaj.cej si« UE by¸yby powaýne, w szczeg.lnoćci w perspektywie

ćrednio- i d¸ugoterminowej.

227

15. Koszty i korzyćci przyst.pienia Polski do UE w obszarze wymiaru sprawiedliwoćci i spraw ...

4. Wnioski

Celem niniejszej analizy by¸a ocena koszt.w i korzyćci dla Polski w zakresie wymiaru sprawiedliwo

ćci oraz spraw wewn«trznych w przypadku dw.ch moýliwych scenariuszy: (1) przyst.pienia

do UE i (2) pozostania poza UE. Poniewaý polityka Polski i UE w przypadku nieprzyst.pienia

Polski nie jest znana, dokonano rozr.ýnienia pomi«dzy dwoma podscenariuszami (ăscenariuszem

norweskimÓ oraz ăscenariuszem konserwatywnymÓ). Naszym zamiarem by¸o przyczynienie

si« do poszerzenia debaty na temat przyst.pienia Polski do UE na cztery sposoby. Po pierwsze,

poprzez zwi«kszenie spo¸ecznej ćwiadomoćci dotycz.cej dzia¸alnoćci UE w zakresie wymiaru

sprawiedliwoćci i spraw wewn«trznych oraz konsekwencji polskiego zaangaýowania lub braku zaanga

ýowania. W tym celu wynegocjowane warunki przyst.pienia Polski do UE w tym obszarze

zosta¸y zarysowane w paragrafie 2, a odpowiednie koszty i korzyćci przyporz.dkowano do poszczeg

.lnych podobszar.w polityki WSiSW w paragrafach 3 i 4 (np. w przypadku kontroli granic

i polityki wizowej).

Drugim celem tego opracowania by¸o przedstawienie og.lnego obrazu kr.tko- oraz d¸ugoterminowych

koszt.w i korzyćci przyst.pienia i nieprzyst.pienia do UE. W oczywisty spos.b wi«kszo

ćŤ koszt.w w przypadku scenariusza akcesji jest ponoszona ăz g.ryÓ. Dotyczy to koszt.w finansowych

wdroýenia acquis w obszarze WSiSW, jak r.wnieý koszt.w socjoekonomicznych i politycznych

(np. wprowadzenia od 1 lipca 2003 r. wiz dla obywateli Ukrainy, Bia¸orusi i Rosji). Korzy

ćci juý dzić odczuwalne s. bezpoćrednio w obszarze wymiaru sprawiedliwoćci i spraw wewn

«trznych (np. wzmocnienie instytucji) oraz poćrednio w gospodarce (np. poprawa atmosfery

inwestycyjnej). Jednakýe zwi«kszenie bezpieczeÄstwa, zwalczanie korupcji oraz reforma s.downictwa

to d¸ugotrwa¸e procesy, kt.rych pe¸ne korzyćci nie b«d. odczuwane dzisiaj lub jutro. Co

wi«cej, bardzo namacalne korzyćci przyst.pienia do UE w zakresie WSiSW, takie jak dost«p do

Systemu Informacji Schengen oraz swoboda przep¸ywu os.b, pojawi. si« dopiero po podj«ciu

przez Rad« odpowiedniej decyzji. Jećli Polska nie przyst.pi do UE i wybierze ăscenariusz norwe

15. Koszty i korzyści

Przystąpienia Polski

Do UE w obszarze

Wymiaru sprawiedliwości

i spraw wen«trznych*