Podstawy i funkcje finansów publicznych. Cechy finansów publicznych.

Chcąc poruszać kwestię finansów należałoby uprzednio omówić funkcję państwa, ponieważ finanse publiczne dotyczą właśnie działalności sektora publicznego. Aktywność państwa przejawia się w pełnieniu trzech funkcji: publicznych socjalnych gospodarczych Państwo pełni funkcje publiczne w takich tradycyjnych dziedzinach jak: utrzymanie administracji państwowej, porządku publicznego, bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego, sprawiedliwości, oświaty itd. W przypadku funkcji socjalnych mamy do czynienia z takimi obowiązkami państwa jak zaspokojenie potrzeb zdrowia, mieszkalnictwa, edukacji i zatrudnienia, natomiast jeśli chodzi o funkcje gospodarcze( ekonomiczne) zalicza się tu ustalanie zasad funkcjonowania rynku, regulowania stosunków gospodarczych za granicą, określania zasad prywatyzacji. Pełnienie tych wszystkich funkcji wynika z istnienia potrzeb zbiorowych, których podmiotem jest społeczeństwo jako całość. Finanse publiczne są domeną zarówno działalności państwa, jak i samorządu terytorialnego czyli organów publicznych. Udział tych organów w działalności finansowej jest konieczny z racji, że mechanizmy rynkowe zawodzą pod względem makroekonomicznym. Dotyczy to zwłaszcza sprawiedliwego podziału dochodu, stabilizacji gospodarczej i alokacji czynników produkcji. Rynek nie potrafi w pełni koordynować podaży i popytu, zapewniając przy tym dobrom i usługom ceny równowagi. Organizacyjnym uosobieniem aktywności publicznej są dochody i wydatki zawarte w budżecie państwa i organów samorządu terytorialnego poszczególnych stopni. Jednak zakres finansów publicznych jest o wiele szerszy. Chodzi tu o różnego rodzaju organizacje i związki, pobierane od członków składki są obligatoryjne. Odnosi się to do takich grup zawodowych jak adwokaci, lekarze i inne. Odnosi się to również do gromadzenia dochodów budżetowych w formie podatków, które mają charakter przymusowy. Państwo wypełnia jednak nie tylko funkcje władcze, lecz stanowi również ważny podmiot gospodarczy. Jest istotnym czynnikiem organizującym życie gospodarcze i producentem oraz nabywcą dóbr i usług. Dla przykładu, przedsiębiorstwa prywatne w swojej działalności powodują powstanie kosztów, których nie chcą ponosić. Charakterystycznym przykładem są koszty związane z zanieczyszczeniem środowiska. Ich przerzucenie w cenach towarów lub usług mogłoby doprowadzić do ich nieopłacalności. Wówczas państwo określa założenia polityki ochrony środowiska i wyposaża ją w cały szereg instrumentów finansowych, jak ulgi i zwolnienia podatkowe, subwencje i sankcje pieniężne. Rola państwa w gospodarce rynkowej koncentruje się przede wszystkim na świadczeniu dóbr i usług publicznych. Dobra i usługi publiczne służą ogółowi i są finansowane z podatków i opłat (czyli z dochodów budżetowych). Dobra i usługi publiczne dotyczą m.in. sfery administracji państwowej, obronności, bezpieczeństwa wewnętrznego, spraw zagranicznych, oświaty, szkolnictwa i nauki, ochrony zdrowia i ubezpieczeń społecznych. Charakteryzują się ogólną dostępnością, co oznacza, że nikt nie powinien być wykluczony, z powodów ekonomicznych lub technicznych, z korzystania z nich. Nie istnieje wobec tego czynnik rywalizacji w korzystaniu z tych dóbr, dzięki czemu każdy ma do nich równy dostęp. Towarzyszy temu sankcyjny mechanizm finansowania tych dóbr w formie podatków i przymusowych opłat. Jest to jakby cena podatkowa dóbr i usług publicznych. Nie znaczy to, że każdy podmiot korzystający z dóbr publicznych musi tę cenę zapłacić. Finanse publiczne stanowią jeden z istotnych przejawów działalności Państwa, polegającej na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb za pomocą budżetu.

1.2 Podejmowanie decyzji w dziedzinie finansów publicznych.

Decyzje w dziedzinie finansów publicznych mają charakter polityczny i z tego już względu sprawność rządzenia stanowi ważne dobro publiczne. Dlatego niezbędne jest omówienie toku i metod podejmowania decyzji w dziedzinie finansów publicznych. Na uwagę zasługuje znaczenie tzw. rynku politycznego, na którym funkcjonuje wiele podmiotów wzajemnie na siebie oddziałujących. Do nich należą w szczególności partie polityczne, które koncentrują się na rachowaniu lub zdobyciu władzy. Partie oferują preferencje polityczne za głosy wyborców. Wpływ rynku politycznego na kształtowanie finansów publicznych jest bardzo znaczący i dlatego ważna jest analiza kosztów i korzyści podejmowanych decyzji.

Wybór publiczny zajmuje się związkami między preferencjami społeczeństwa uosobionymi przez państwo i jego decyzjami zbiorowymi. W tym kontekście na uwagę zasługuje to, że rynkowi gospodarczemu towarzyszy rynek polityczny i mają one wpływ na organizację i funkcjonowanie finansów publicznych.

Podejmowanie decyzji politycznych w sprawach finansowych wymaga ustanowienia odpowiednich instytucji i reguł postępowania Podstawowe znaczenie dla procesu podejmowania decyzji ma uzyskiwanie koniecznych informacji o preferencjach jednostki lub grup społecznych. Preferencje te można ustalić w badaniu opinii publicznej, a nade wszystko w toku demokratycznie przeprowadzanych wyborów.

Głównym zadaniem partii politycznych jest utrzymanie lub zdobycie władzy. Temu służą wybory, które w przypadku wygranych stanowią jakby namiastkę zysku w gospodarce.

1.3 Funkcje finansów publicznych

Oddziaływanie finansów publicznych na obu rynkach - gospodarczym i politycznym -jest wielorakie i najwłaściwiej je wyjaśnić na tle funkcji spełnianych przez finanse publiczne, należą do nich:

• funkcję alokacyjną,

• funkcję rozdzielczą,

• funkcję stabilizacyjną.

Funkcja alokacyjna.

Alokacja polega na rozdziale czynników produkcji między różne cele. Szczupłość zasobów skłania do efektywnej alokacji za pomocą instrumentów właściwych finansom publicznym.
W gospodarce rynkowej o prawidłowej alokacji czynników produkcji decyduje system cen. Za pomocą cen, z ich funkcją wykluczenia, można dokonać optymalnej alokacji pracy i kapitału. Dla przykładu pojawienie się monopolu organizacji przemysłowych utrudnia swobodny dostęp do rynku innym podmiotom. W rezultacie następuje ograniczenie konkurencji na rynku, co jest przyczyną zakłócenia funkcjonowania rynku i wymaga zróżnicowanej interwencji państwa w zakresie przywrócenia porządku rynkowego i reguł konkurencji. Problemem jest zasięg ingerencji państwa w sferę gospodarki rynkowej. Nie powinna ona mieć w zasadzie formy bezpośredniej, lecz powinna koncentrować się na koordynacji działalności przedsiębiorców, by usunąć zaistniałe zakłócenia. Zatem decydujące znaczenie ma przywrócenie przez państwo reguł gospodarki rynkowej.

W zakresie potrzeb i dóbr zbiorowych rynek zawodzi. Dobra prywatne mogą być nabywane i konsumowane indywidualnie i podlegać jedynie oddziaływaniu systemu cen. Natomiast w przypadku dóbr publicznych niemożliwe jest techniczne i ekonomiczne rozdzielenie podaży w taki sposób, by konsumpcja indywidualna stała się odrębnym towarem. Dlatego nie można stosować zasady wykluczenia tak charakterystycznej dla cen dóbr prywatnych.
Zadaniem funkcji alokacyjnej finansów publicznych jest w tym kontekście doprowadzenie do takiego rozdziału zasobów, który umożliwiłby podniesienie poziomu ogólnego dobrobytu. Wiąże się z tym transfer środków z sektora prywatnego na rzecz państwa. Można sobie wyobrazić bezpośredni transfer środków produkcyjnych, co byłoby naruszeniem reguł gospodarki rynkowej. Stosuje się więc transfer zasobów w formie opodatkowania sektora prywatnego na rzecz publicznego, który nie prowadzi do podziału pracy i kapitału stanowiących własność prywatną. Dla spełnienia funkcji alokacyjnej instrumenty finansów publicznych są stosowane w sposób zróżnicowany, uzależniony od celu, jaki mają osiągnąć. Dla przykładu - podatki są wykorzystywane rozwinięcia lub ograniczenia produkcji i za ich pośrednictwem wpływa się na rozmieszczenie pracy i kapitału.

Funkcja redystrybucyjna

Funkcja redystrybucyjna finansów publicznych polega na podziale dochodu i majątku. Dystrybucja jest wielowątkowa - ma ona charakter finansowy, gospodarczy, socjalny i polityczny. Właściwy podział dochodu i majątku nabrał szczególnego znaczenia w wyniku pojawienia się skutków społecznych działalności państwa.

Pozostawienie podziału dochodu i majątku wyłącznie mechanizmom rynkowym może mieć skutki negatywne. Zatem zadaniem państwa jest włączenie się w podział dochodu i majątku i to nie dlatego, by zastąpić mechanizmy rynkowe, lecz je uzupełnić.

Podział dochodu i majątku za pomocą mechanizmu rynkowego wymaga korekty. Istnieje kilka powodów uzasadniających włączenie się państwa w sferę dystrybucji dochodu i majątku. Najistotniejszy z nich to postulat sprawiedliwego podziału, który jest traktowany jako kategoria ekonomiczna. Wychodzi się bowiem z założenia, że dochód pochodzi z czynników produkcji: pracy, kapitału i ziemi. Warunkiem jest efektywne wykorzystanie tych czynników, prowadzące do prawidłowego ich rozmieszczenia.

Dla podziału dochodu istotne znaczenie ma wkład jednostki w procesie produkcji. Trudne jest w tym kontekście ustalenie, czy chodzi o wkład w tworzenie produktu społecznego, czy też o rezultat wkładu pracy lub kapitału.

Państwo powinno tu więc stworzyć system zmniejszający nierówność szans. Jednakże państwo paradoksalnie może być przykładem postępowania odwrotnego, gdyż przy obsadzaniu wysokich, stanowisk decydują niekoniecznie zdolności i kwalifikacje, lecz przynależność partyjna.

Podział dochodu za pośrednictwem budżetu ma swoje granice zarówno po stronie dochodów, jak i wydatków budżetowych. Po stronie dochodów budżetowych tę granicę stanowi punkt, od którego na skutek wysokiego obciążenia podatkowego następuje spadek wpływów. Można stwierdzić, że ingerencja państwa w sferę podziału dochodu i majątku prowadzi zawsze do zmiany struktury i poziomu cen towarów i usług. Dla funkcjonowania rynku może to mleć skutki niekorzystne. Jednakże rynek nie może stanowić jedynego kryterium kształtowania indywidualnego dochodu i majątku.

Funkcja stabilizacyjna.

Finanse publiczne spełniają funkcję stabilizacyjną, która polega na pełnym wykorzystaniu czynników produkcji. W szczególności chodzi o zapewnienie pełnego zatrudnienia i wykorzystania potencjału produkcyjnego. Stabilizacja kojarzy się z równowagą ekonomiczną polegającą na możliwie wysokim stopniu zatrudnienia i zapewnieniu stabilizacji wartości pieniądza. Stąd istotnym przejawem funkcji stabilizacyjnej finansów publicznych jest dążenie do ograniczenia bezrobocia i inflacji.

Okazuje się w praktyce, że mechanizmy rynkowe nie radzą sobie z tymi zjawiskami. Państwo poprzez zwiększenie wydatków budżetowych może wpływać na zwiększenie ogólnego popytu, który z kolei będzie czynnikiem oddziałującym na ożywienie gospodarcze. Może też zastosować inny wariant, a mianowicie podwyższyć podatki, by ograniczyć indywidualne dochody i popyt, co może korzystnie wpłynąć na ograniczenie stopy inflacji.
Interwencja państwa następuje również na rynku pieniężnym, by zabezpieczyć wartość pieniądza. Głównym narzędziem będzie kształtowanie wielkości pieniądza i stopy oprocentowania kredytu udzielanego przez bank emisyjny bankom komercyjnym. Dlatego ważne znaczenie ma wbudowanie w system finansowy instrumentów stabilizujących, które niejako automatycznie oddziałują na równowagę gospodarczą.

Funkcja stabilizacyjna, ma prowadzić do rozwiązania problemów stanowiących treść tzw. magicznego czworoboku, tj. zapewnić wysoki poziom zatrudnienia, stabilizację cen, równowagę bilansu płatniczego i stały wzrost gospodarczy. Rozwiązanie pomyślne tych problemów nie jest łatwe i w praktyce trudno je równocześnie jednako rozwiązywać. Akcentuje się zatem poszczególne elementy tego magicznego czworoboku.

Stabilizacja cen za pomocą finansów publicznych jest pożądana, ale nie powinna naruszać postulatów sprawiedliwego podziału dochodu, wysokiego poziomu zatrudnienia, efektywności alokacji czynników produkcji i wzrostu gospodarczego. Pogodzenie tych postulatów jest o tyle trudne, że między nimi istnieją płaszczyzny konfliktów, które wymagają łagodzenia. Konieczny jest zatem kompromis polityczny, którego osiągnięcie ze względu na rozbieżne interesy partyjne bywa często niezwykle trudne.
Podstawowe znaczenie dla stabilizacji ma kształtowanie popytu, m.in. za pomocą finansów publicznych. Możliwości w tym zakresie jest bardzo wiele - od polityki podatkowej do polityki subwencjonowania. Chodzi o dostosowanie polityki budżetowej do przebiegu koniunktury. W okresie ożywienia gospodarczego można zwiększyć podatki! równocześnie zmniejszyć wydatki na finansowanie gospodarki. Zobowiązanie państwa do "kształtowania stabilizacji gospodarki wynika z rosnącego jego udziału w produkcie społecznym brutto. Skoro państwo coraz więcej przejmuje w formie podatków i opłat na rzecz budżetu, to nie może pozostać biernym obserwatorem kształtowania się procesów gospodarczych.

Organizacja systemu budżetowego w Polsce.

2.1 Umocnienia prawne finansów publicznych

Podstawy prawne polskiego budżetu określają następujące dokumenty:

• konstytucja,

• prawo budżetowe,

• ustawy samorządowe,

• fundusze celowe,

• dochody i wydatki,

• przepisy wykonawczeopracowane przez Ministra Finansów, Radę Ministrów i poszczególnych ministrów.

Najważniejszym aktem prawnym określającym sposób uchwalania i wykonywania budżetu jest podział kompetencyjny poszczególnych organów władzy jest to konstytucja z 17 października 1992r. Rozstrzyga ona mn. in. o tym że:
   Rada Ministrów przygotowuje projekty ustawy budżetowej oraz innych planów finansowych państwa i przedstawia je parlamentowi w terminie umożliwiającym ich uchwalenie przed rozpoczęciem roku budżetowego;
   w sytuacji szczególnej, gdy nie możliwe jest uchwalenie ustawy budżetowej, rząd gospodaruje finansami państwa opierając się na prowizorium budżetowym , które traci moc obowiązywania w momencie uchwalenia ustawy budżetowej; Rada Ministrów przedstawia Sejmowi i Najwyższej Izbie Kontroli (corocznie) sprawozdanie z wykonania budżetu państwa do 30 czerwca roku następnego po roku budżetowym;
Najwyższa Izba Kontroli przedstawia Sejmowi uwagi do sprawozdań Rady Ministrów z wykonania założeń polityki społeczno - gospodarczej i wykonania budżetu; opinię NIK wykorzystuje parlament przy ocenie wykonywania ustawy budżetowej i innych planów finansowych państwa; w terminie dwóch miesięcy od daty otrzymania sprawozdania przez Sejm podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium; nieotrzymanie absolutorium obliguje Radę Ministrów do podania się do dymisji;
W Polsce rok budżetowy pokrywa się z rokiem kalendarzowym.

Należy zwrócić uwagę, że konstytucja reguluje sprawy związane z trybem uchwalania budżetu (o czym jest mowa w późniejszym podrozdziale). Gdy ustawa budżetowa lub prowizorium budżetowe nie zostaną uchwalone przed rozpoczęciem roku budżetowego, Rada Ministrów może prowadzić gospodarkę finansową na podstawie przedłożonego projektu ustawy. Gdyby jednak ustawa budżetowa nie była uchwalona w ciągu trzech miesięcy od złożenia jej w Sejmie, Prezydent ma prawo rozwiązać parlament.
Następnym aktem prawnym mającym duże znaczenie dla prac przy tworzeniu budżetu jest ustawa prawo budżetowe . Według tej ustawy projekt budżetu powinien opierać się na założeniach polityki społeczno gospodarczej, które uchwala Sejm na podstawie krótko-, średnio- i długookresowych programów gospodarczych opracowywanych przez Centralny Urząd Planowania (CUP) . Prawo budżetowe określa podstawowe zasady gromadzenia i podziału środków na realizację zadań budżetu państwa i budżetów gmin, czyli szczegółowe wymagania co do kształtu projektu ustawy budżetowej.

Zasadnicze znaczenie dla procedury budżetowej ma wymógł przedstawiania wydatków według klasyfikacji budżetowej. Podstawowym elementem klasyfikacji budżetowej są części, które wskazuję tzw. dysponentów środków budżetowych. Należą do nich m. in. poszczególne ministerstwa, główne urzędy, ponadto swoją część mają wszyscy wojewodowie. Natomiast funkcjonalne ujęcie wydatków budżetowych przedstawiają działy budżetowe, np. przemysł, nauka, szkolnictwo wyższe, administracja państwowa, oświata i wychowanie, rolnictwo. Pogłębienie klasyfikacji według działów to rozdziały: np. w dziale oświata i wychowanie występują: szkoły podstawowe, szkoły ogólnokształcące, placówki opiekuńcze itd. W paragrafach wykazywane są rodzaje wydatków, np. wynagrodzenia osobowe, świadczenia społeczne. Klasyfikacja budżetowa dotyczy systematycznego podziału dochodów i wydatków budżetowych.

Projekt ustawy budżetowej musi określać wysokość deficytu budżetowego i źródła jego finansowania lub przeznaczenia nadwyżki gdy jest planowana.

Ustawa - prawo budżetowe składa się z 9 rozdziałów: przepisy ogólne, zasady gospodarki finansowej, zasady finansowania inwestycji, opracowywanie i uchwalanie budżetów gmin, wykonanie budżetu, kontrola wykonania budżetu, odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny budżetowej, przepisy przejściowe. Ustawa ta rozstrzyga wszystkie podstawowe kwestie związane z funkcjonowaniem finansów publicznych państwa. W każdym rozdziale znajduje się komplet informacji dotyczących przedmiotu rozważań w nim zawartych.

Ustawa budżetowa reguluje tylko podstawowe kwestie związane z konstruowaniem i realizacją budżetu. W związku z tym prawo budżetowe jest obudowane licznymi przepisami wykonawczymi. W śród tych licznych aktów wykonawczych niektóre mają znaczenie dla całej sfery budżetowej. Należą do nich m. in. Akty prawne określające klasyfikację budżetową, sposoby prowadzenia rachunkowości budżetowej, sprawozdawczość budżetową itd. Najczęściej są to rozporządzenia Ministra Finansów lub Rady Ministrów dotyczące konkretnych spraw związanych z realizacją budżetu.

Kolejnym aktem prawnym stanowiącym podstawę funkcjonowania budżetu państwa w Polsce jest zbiór ustaw samorządowych. Ustawa o samorządzie terytorialnym określa odrębność gmin w stosunku do państwa, co w zasadzie zmienia reguły funkcjonowania systemu budżetowego państwa, a przede wszystkim gmin. Organy samorządowe uzyskały formalnoprawną samodzielność; podstawą finansową gmin jest ich budżet. Tym samym gminy mają samodzielność w zakresie nie tylko pozyskiwania dochodów, lecz także wydatkowania środków.
Do kontroli i nadzoru funkcjonowania finansów lokalnych powołano instytucję - regionalnych izb obrachunkowych. Oprócz podstawowej działalności kontrolno-nadzorczej w zakresie spraw budżetowych, regionalne izby obrachunkowe w stosunku do gmin pełnią funkcję szkoleniową oraz funkcję związków międzygminnych i sejmików samorządowych.

Odrębną grupą aktów prawnych są państwowe fundusze celowe. W zakresie finansowania funduszowego znajdują się obecnie zadania w obszarze świadczeń społecznych, usług socjalno-kulturalnych, rolnictwa i ochrony środowiska naturalnego.
Ostatnią grupą regulującą polski system budżetowy są: akty prawne określające dochody i wydatki budżetu.
Do podatków zasilających dochody budżetu państwa i dochody budżetów gmin (na podstawie ustaw) należą:

• podatek od towarów i usług,

• podatek akcyzowy,

• podatek importowy od towarów sprowadzanych z zagranicy,

• podatek od sprzedaży akcji w obrocie publicznym,

• podatek dochodowy od osób fizycznych,

• podatek dochodowy od osób prawnych,

• podatek od gier,

• podatek od nieruchomości,

• podatek od środków transportu,

• podatek rolny,

• podatek od spadków i darowizn,

• podatek leśny,

• podatek od posiadania psów.

Dochody budżetowe pochodzą również z niepodatkowych wpływów; są to: cła, dywidendy od funduszy założycielskich, oprocentowanie kapitału w jednoosobowych spółkach skarbu państwa, wpłaty z zysku NBP, regulowane przez oddzielne ustawy. Pozostałe dochody budżetowe pochodzą z wpływów z tytułu opłat sądowych, konsularnych, grzywien i innych opłat urzędowych.
Wydatki budżetowe regulują dwie grupy ustaw. Pierwsza związana jest z konkretnymi wydatkami budżetu, czyli wynagrodzeniami dla sfery budżetowej, finansowaniem ZUS i innych świadczeń społecznych, zasiłkami dla bezrobotnych, dopłatami do leków itp. Wymienione wydatki stanowią 45% wszystkich wydatków budżetu państwa. Drugą grupę tworzą ustawy określające zasady finansowania poszczególnych działów sfery budżetowej, czyli finansowanie oświaty, służby zdrowia, kultury, pomocy społecznej itd. Ustawy te określają rodzaje wydatków budżetowych, a także ogólne zasady organizacji i finansowania działów gospodarki, żadna jednak nie określa rozmiaru wydatków, ponieważ zależą one od możliwości budżetu.

Można mówić, że zarówno dochody jak i wydatki budżetowe są bardzo precyzyjnie określone w obszarze organizacji i finansowania.

 2.2 Pojęcie i cechy budżetu

Współczesne definicje budżetu państwa precyzują go jako scentralizowany fundusz publiczny służący gromadzeniu środków pieniężnych w związku z funkcjami państwa. Podstawą tworzenia budżetu jest ustawa przyjmowana przez parlament, który upoważnia rząd do realizacji określonych w ustawie dochodów i wydatków. W tym sensie budżet państwa jest aktem prawnym o określonym czasie

obowiązywania. Cele i zadania państwa realizowane za pomocą budżetu muszą być z góry określone. Stąd też budżet państwa sporządza się ex ante (exante); można więc go zatem traktować jako plan finansowy państwa (władz ustawodawczych i władz wykonawczych). (Budżet państwa jest pojęciem wieloznacznym, co może prowadzić do nieporozumień terminologicznych. Dlatego wydaje się zasadne sformułowanie definicji budżetu państwa, która określa, że budżet państwa to plan finansowy, uchwalany na okres jednego roku kalendarzowego przez Sejm w formie ustawy budżetowej, zawierający ustawowo określone źródła dochodów i rodzaje wydatków państwa, opracowany w terminach i na warunkach określonych w ustawie przez Radę Ministrów i wykonywany pod jej kierunkiem. Z przytoczonej definicji wynika, że budżet to zestawienie wpływów i wydatków odzwierciedlające cele gospodarcze i finansowe rządu. Na podstawie budżetu można określić bieżącą politykę ekonomiczną realizowaną przez państwo.)

Cechy budżetu państwa:

budżet państwa jest funduszem scentralizowanych zasobów pieniężnych gromadzonych i dzielonych przez państwo w związku z realizacją zadań (funkcji państwa);
gromadzenie środków budżetowych odbywa się - z reguły - w sposób przymusowy; ten tryb gromadzenia zasobów budżetowych jest charakterystyczny dla działalności państwa wynikającej z atrybutu władzy;
szczególna rola budżetu w funkcjonowaniu państwa;
procesy gromadzenia i dzielenia zasobów za pomocą budżetu implikują zasady ustrojowo-konstytucyjne; najogólniej chodzi o zakres uprawnień władzy ustawodawczej i wykonawczej w określeniu źródeł, wysokości i rodzajów dochodów oraz kierunków wydatków; wymaga to nadania budżetowi państwa formy normatywnej, tzn. formy aktu prawnego wysokiej rangi czyli ustawy;

procesy gromadzenia i dzielenia przez państwo dochodów w budżecie zawsze mają charakter nie tylko ekonomiczny, lecz także społeczny; wyraża się to w przejmowaniu części produktu społecznego i dysponowaniu nią, co wpływa na sytuację dochodową i socjalną poszczególnych osób, grup społecznych itd.; dochody budżetowe powstają na skutek ostatecznego przejęcia ich przez państwo od różnych podmiotów; oznacza to, że dochody gromadzone w budżecie są bezzwrotne; budżet państwa dotyczy działalności organów i podmiotów państwa w przyszłości, stąd też zawsze jest planem dochodów i wydatków państwa na z góry ustalony czas; budżet jako fundusz musi cechować specjalizacja, polegająca na nadaniu rygorów prawnych wydatkom budżetowym;
wiązanie dochodów i wydatków budżetowych z działalnością państwa w zamkniętym okresie oznacza, że w istocie budżet państwa tworzą strumienie dochodów i strumienie wydatków;
strumieniowy charakter budżetu oznacza z reguły konieczność egzekwowania należnych w danym okresie dochodów jak również obliguje do wydatkowania środków budżetowych przed upływem okresu budżetowego; ta cecha gospodarowania środkami budżetowymi powoduje istotne skutki dla racjonalności budżetu; budżet państwa nie jest jedynym "urządzeniem" w którym znajduje finansowe odzwierciedlenie działalność państwa, co oznacza, że nie może on być wystarczającą podstawą oceny finansowej działalności państwa.
Przedstawione cechy budżetu państwa w pełni potwierdzają złożoność tej instytucji i tłumaczą trudności ze sformułowaniem definicji budżetu.

.3 Sposób uchwalania, wykonywania i kontroli budżetu.

Opracowanie i uchwalanie budżetu państwa

Projekty założeń polityki społeczno-gospodarczej i budżetu są budowane zgodnie ze sobą. Konstrukcja budżetu opiera się na zasadzie jedności materialnej, według której ze wszelkich wpłat dokonywanych do budżetu tworzony jest jeden fundusz budżetowy, jednak zasada ta nie pozwala łączyć poszczególnych rodzajów dochodów.

Cała procedura budżetowa obejmuje cztery etapy:

• opracowanie projektu budżetu,

• uchwalenie budżetu,

• wykonywanie budżetu,

• sprawozdawczość i kontrolę finansową wykonania budżetu.

Poszczególne czynności związane z opracowaniem budżetu państwa zostały zastrzeżone dla określonych w przepisach organów administracji rządowej. Do organów centralnych, które zajmują się opracowaniem budżetu państwa, zalicza się Radę Ministrów, Ministerstwo finansów i poszczególne ministerstwa branżowe wraz z podległymi im jednostkami.

W opracowaniu projektu budżetu można wyróżnić kilka podetapów. Pierwszy to prace przygotowawcze gdzie Rada Ministrów ustala wytyczne oraz zasady polityki społeczno- gospodarczej i budżetu państwa. Wytyczne określają założenia, a także terminy opracowania planu budżetowego. Na ich podstawie Minister Finansów opracowuje i wydaje wytyczne szczegółowe, zwane notą budżetową, a dotyczące trybu i formy sporządzania projektu budżetu państwa. Oprócz zagadnień natury formalnej w nocie budżetowej są zawarte również postulaty merytoryczne w postaci zaleceń i wskaźników kształtowania się ważniejszych dochodów i wydatków, w tym środków wyrównawczych dla gmin.

Rada Ministrów przedstawia Sejmowi i Senatowi:

• roczne założenia polityki społeczno-gospodarczej;

• roczne i wieloletnie prognozy koniunktury gospodarczej oraz długookresowe

• programy działań gospodarczych państwa;

• informacje, analizy i oceny sytuacji społeczno-gospodarczej z własnej inicjatywy lub na wniosek sejmu.

Horyzont czasowy oraz zakres programów określa Rada Ministrów w zależności od stanu gospodarki i warunków międzynarodowych.

W następnym podetapie prowadzone są prace w ministerstwach i urzędach centralnych. Wstępne wersje projektów budżetów resortowych są przekazywane do Ministerstwa Finansów.

Projekt budżetu przechodzi pod obrady Rady Ministrów, która uchwala projekt ustawy budżetowej wraz z uzasadnieniem i przedstawia Sejmowi w terminie do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy. Na jesiennej sesji Sejmu Minister Finansów przedstawia expose budżetowe, czyli referat określający główne założenia projektu budżetu państwa i polityki finansowej rządu w roku planowanym. Następnie projekt budżetu trafia do sejmowej komisji gospodarczej, budżetu i finansów - do której włączają się inne komisje sejmowe. Po zakończeniu prac komisji odbywa się debata sejmowa nad projektem budżetu. Sprawozdania i wnioski komisji są podstawą ogólnej debaty budżetowej. Posłowie mają prawo zgłaszania poprawek do projektu i do wniosków komisji.

Projekt sejmowy jest przedstawiany Senatowi, który zgłasza uwagi i poprawki, po czym projekt wraca do Sejmu. Ostatnim podetapem jest głosowanie nad budżetem z wniesionymi poprawkami.
Uchwalona przez sejm uchwała budżetowa zostaje przekazana Senatowi, który może wnieść do niej poprawki, które Sejm może uwzględnić lub odrzucić, lecz do odrzucenia wymagana jest kwalifikowana większość głosów. Uchwalona przez Sejm i Senat ustawa budżetowa wchodzi w życie po podpisaniu jej przez Prezydenta I ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw.

Budżet państwa powinien być uchwalony przed nowym rokiem budżetowym. Jeżeli nie jest to możliwe Rada Ministrów musi przedstawić Sejmowi prowizorium budżetowe, czyli uproszczony budżet tymczasowy. Ustawa o prowizorium budżetowym określa poziom dochodów i wydatków budżetu na czas trwania prowizorium, tzn. do uchwalenia budżetu przez Sejm (zwykle na kilka miesięcy).

Prawo budżetowe określa, iż prowizorium budżetowe powinno zawierać niezbędne dane o dochodach i wydatkach budżetu państwa na rok budżetowy lub na określoną jego część, w układzie i szczegółowości umożliwiających działanie państwowych jednostek budżetowych i zakładów budżetowych, a także upoważnia do zaciągania kredytu bankowego oraz emisji obligacji, bonów skarbowych i innych papierów wartościowych.

Jeżeli Sejm z różnych względów nie byłby w stanie uchwalić ani ustawy budżetowej ani ustawy o prowizorium, przepisy stanowią, że podstawą gospodarki budżetowej państwa jest uchwalony przez Radę Ministrów projektu budżetu.

Wykonywanie budżetu

W toku wykonywania budżetu realizowane są podstawowe zadania państwa. Dopiero w tej fazie następuje faktyczne pobieranie dochodów na rzecz budżetu oraz ich wydatkowanie.

Charakterystyczną cechą budżetu jest jego zdecentralizowanie, z tym że odbywa się ono pod nadzorem i kierunkiem organów wyższego stopnia.

Wszystkie organy wykonujące budżet można podzielić na cztery grupy: organy ustalające zasady prawne wykonywania budżetu (Sejm, Senat, Rada Ministrów, Minister Finansów, ministrowie resortowi);

• organy sprawujące nadzór nad wykonaniem budżetu (Rada Ministrów, Minister

• Finansów wraz z urzędami i izbami skarbowymi - organami kontroli skarbowej);

• organy wykonujące kasową obsługę budżetu (Narodowy Bank Polski);

• organy bezpośrednio pobierające dochody i realizujące wydatki.

Istotne znaczenie przy wykonywaniu budżetu ma przestrzeganie następujących zasad:
- terminowości realizacji dochodów określonych w budżecie i planach finansowych podmiotów gospodarki budżetowej;
- dyscypliny finansowej dokonywania wydatków budżetowych, tzn. zgodnie z planowanym przeznaczeniem oraz w ramach kwot określonych w budżecie, przy czym ważne jest, iż w trakcie wykonywania budżetu nie można zwiększyć wydatków (kwoty te stanowią górną granicę) określonych stosownymi przedziałami klasyfikacji budżetowej, wprowadzenie poprawek do podziału dochodów i wydatków budżetowych wymaga przestrzegania określonej procedury, a zasada ta nie dotyczy jedynie dochodów budżetowych, planowanych w wielkościach minimalnych;
- równowagi budżetowej, która wymaga, aby wydatki budżetu państwa miały pokrycie w dochodach, tzn. aby plan budżetowy był zbilansowany.

Istotne funkcje przy wykonywaniu budżetu pełni Rada Ministrów, która posiada uprawnienia do wykonywania wytycznych dla organów administracji państwowej w sprawie zasad realizacji budżetu państwa. Ogólną kontrolę nad realizacją dochodów i wydatków budżetowych sprawuje Minister Finansów.

Dysponenci części budżetowych i wojewodowie sprawują nadzór i kontrolę nad całą gospodarką finansową podległych im jednostek, do banków zaś należy kasowa obsługa budżetu.
Kasowa obsługa budżetu polega na:
- prowadzeniu rachunków bankowych organów finansowych i jednostek budżetowych, przyjmowaniu dochodów budżetowych i innych wpływów na rzecz organów finansowych i jednostek budżetowych, dokonywaniu wypłat z rachunków bankowych.

Banki wykonują kasową obsługę budżetu państwa pod względem zachowania dyscypliny budżetowej, prawidłowości otwierania rachunków bankowych przez podmioty (jednostki i zakłady budżetowe) i dokonywania wypłat z rachunków bankowych pod warunkiem nieprzekraczania granic otwartych kredytów bankowych. Banki nie oceniają celowości wydatków.

Dokonywanie wydatków budżetowych zależy od udzielenia przez właściwe instytucje upoważnienia do wydatkowania środków budżetowych, czyli otwarcia wydatku budżetowego.
Dysponowanie środkami budżetowymi podlega rygorom. W razie zagrożenia planowanego stanu równowagi budżetowej oraz stwierdzenia niegospodarności w jednostkach i zakładach budżetowych, mogą być zastosowane ograniczenia w wykorzystaniu środków budżetowych. Ograniczenia te polegają na: zmniejszeniu, zablokowaniu lub zamknięciu środków budżetowych.

W trakcie wykonywania budżetu mogą być konieczne zmiany w planowanych dochodach lub wydatkach. Zakres zmian oraz uprawnienia do ich przeprowadzenia są określone w prawie budżetowym i corocznej ustawie budżetowej.

Zmiany w wykonywaniu budżetu mogą mieć formę:

• przenoszenia wydatków budżetowych,

• dodatkowych wydatków,

• dysponowania rezerw.

Przeniesienie wydatków budżetowych jest równoznaczne ze zwiększeniem środków na wykonanie danego zadania i jednoczesnym zmniejszeniu środków dla zadania innego. Virement, czyli przeniesienie kredytów budżetowych, zwiększenie wydatków budżetowych na jakiś cel kosztem uszczuplenia ich na inny, nie powoduje więc zwiększenia ogólnej kwoty wydatków, a tylko inny ich podział. Virement jest możliwy, jeżeli nie spowoduje zmniejszenia zakresu zadań finansowanych i nie może powiększać ustalonej w planie kwoty wydatków budżetowych.

Uprawnienia do viramentu są ściśle uregulowane przepisami prawa. Uprawnienia do przeniesień między częściami i działami budżetu ma Minister Finansów, ale tylko w celu wykonania ustawy, uprawnieni do przeniesień między rozdziałami i paragrafami są natomiast inni ministrowie. W części dotyczącej sejmu, senatu, Urzędu Prezydenta i Najwyższej Izby Kontroli do viramentu są upoważnieni: Prezydium Sejmu, Prezydium Senatu, Prezydent i Prezes Najwyższej Izby Kontroli.

Drugim rodzajem zmian w wykonywaniu budżetu jest uruchamianie dodatkowych wydatków, które zwiększają kwotę wydatków budżetu. Zmiany takie zależą od istnienia źródeł pokrycia wydatków, do których zalicza się rezerwę budżetu lub nowo wprowadzone dochody na rzecz budżetu. Kompetencje dotyczące wprowadzenia dodatkowych wydatków ma Rada Ministrów, a także - w określonych wypadkach - Minister Finansów.

Budżet państwa zawiera rezerwę budżetową wynoszącą 1 % wydatków tego budżetu. Rezerwy są przeznaczone na nieprzewidziane wydatki, związane z zakłóceniami w wykonywaniu budżetu. Uprawniona do dysponowania rezerwą ogólną jest Rada Ministrów lub z jej upoważnienia Minister Finansów. Mogą też być tworzone rezerwy celowe np. na pomoc w spłacie części oprocentowania należnego bankom od kredytów na cele mieszkaniowe i rolnicze oraz subwencje ogólne dla gmin. Rezerwą celową dysponuje Minister Finansów.

Budżety gmin przewidują również rezerwę budżetową w wysokości określonej przez zarząd gminy, przeznaczoną na pokrycie nieprzewidzianych wydatków.

W przypadku znacznej nierównowagi w budżecie (zagrożenia planowanego stanu równowagi budżetowej) może być stosowane na czas oznaczony blokowanie planów wydatkowych państwa. Decyzję taką podejmuje Rada Ministrów po uzyskaniu pozytywnej opinii komisji sejmowej do spraw budżetu i finansów. Blokowani wydatków budżetowych powinno być stosowane w razie stwierdzenia nieprawidłowości w określonych jednostkach, opóźnienia realizacji zadań, nadmiaru środków lub naruszenia zasady gospodarki finansowej.

Kontrola wydatkowania budżetu

Kontrolę wydatkowania budżetu państwa sprawują liczne organy m.in. Sejm i zarządy gmin. Na bieżąco nad wykonaniem budżetu czuwa minister Finansów, który przedstawia Radzie Ministrów okresowe sprawozdania. Nadzór i kontrolę nad budżetami gmin sprawują zarządy gmin i wydziały finansowe, które okresowo składają sprawozdania dotyczące budżetów gmin.

Naczelnym organem kontroli państwa jest Najwyższa Izba Kontroli (NIK) do której należy kontrola całokształtu działalności organów administracji rządowej wszystkich jednostek gospodarczych oraz jednostek budżetowych. NIK przeprowadza kontrolę wykonywania budżetu tzn. legalność, celowość i gospodarność jednostek wykonujących budżety. Opiniuje ona sprawozdania Ministra Finansów z wykonania budżetu i przekłada je Sejmowi, co stanowi podstawę udzielania rządowi absolutorium.

Wykonywanie budżetu gmin kontroluje rada gminy. Zarząd gminy opracowuje coroczne sprawozdanie z wykonania budżetu, na podstawie którego rada gminy decyduje o udzieleniu absolutorium zarządowi. Burmistrzowie (wójtowie) gminy przesyłają sprawozdanie regionalnym izbom obrachunkowym, które kontrolują gospodarkę finansową gmin.

Wykonanie budżetu państwa zarówno na bieżąco jak i po każdym roku budżetowym kontroluje Sejm.

Minister Finansów do dnia 10 września roku budżetowego przedstawia komisji sejmowej do spraw budżetu i Najwyższej Izbie Kontroli okresową informację o przebiegu wykonania budżetu państwa za pierwsze półrocze.

Coroczne sprawozdania z wykonania budżetu państwa przedstawia Sejmowi i Najwyższej izbie Kontroli Rada Ministrów, w terminie do dnia 30 czerwca roku następującego po upływie roku budżetowego. Do sprawozdania powinno być załączone także sprawozdanie o dochodach i wydatkach dotyczących zadań z zakresu administracji rządowej zleconych gminom oraz zbiorcza informacja o wykonaniu budżetu gmin.

Obowiązujące prawo budżetowe określa, że w skład sprawozdania z wykonania budżetu państwa powinny wchodzić:
- ocena realizacji zadań polityki społeczno-gospodarczej wraz ze wskaźnikami produkcji, zatrudnienia, dochodu narodowego, handlu zagranicznego, inwestycji, spożycia, cen i płac;
- ocena finansów jednostek gospodarczych, przychodów i wydatków pieniężnych ludności, bilansu finansowego sektora publicznego oraz bilansu płatniczego; dochody i wydatki wynikające z zamknięć rachunków budżetu państwa, sporządzone według układu ustawy budżetowej;
- dochody i wydatki gospodarki pozabudżetowej oraz państwowych funduszów celowych;
- część objaśniająca wykonanie budżetu państwa z uwzględnieniem różnic między budżetem uchwalonym a wykonanym.

Najwyższa Izba Kontroli przedstawia Sejmowi swoją analizę wykonania budżetu państwa. Na jej podstawie oraz na podstawie własnych prac i analiz komisja sejmowa właściwa do spraw budżetu państwa przedstawia Sejmowi stosowny wniosek w sprawie udzielania rządowi absolutorium za dany rok budżetowy.

Narodowy Bank Polski wykonuje obsługę bankową budżetu państwa. Obejmuje ona obsługę rachunków budżetu i państwowych funduszów celowych oraz sporządzenie sprawozdawczości z wykonania budżetu państwa.

---