Administracja publiczna wykład IV i V.

1.Wzajemne relacje między polityka a administracją wypracowały style, modele sterowania tą administracją. Do klasycznych modeli sterowania zaliczamy:

a)model legislacyjny

b)model kierownictwa egzekutywy

c)model korelatywny

ad. a)

założeniem tego modelu jest to, ze parlament będący podmiotem sprawującym władzę ustawodawczą jest hierarchicznie nadrzędny w stosunku do administracji, albowiem wskazuje on poszczególne zadania, które administracja musi zrealizować, określa kierunki rozwoju administracji, społeczeństwa. W modelu tym niejasna jest kwestia inicjatywy w zakresie wskazania kierunku rozwoju. Model ten nie mówi, kto ma inicjować proces legislacyjny- czy tylko politycy czy również podmioty władzy wykonawczej. Niewątpliwe jest jedynie to, że administracja ma realizować plany ustalone przez parlament.

Parlament czasami określa te podmioty, które posiadają formalne kompetencje w zakresie inicjatywy prawodawczej. W Polsce uczyniło to Zgromadzenie Narodowe uchwalając konstytucję, ale nawet w sytuacji, gdy mamy wymienione podmioty, którym przysługuje inicjatywa ustawodawcza, nie oznacza to, że rzeczywista inicjatywa nie może pochodzić od innego podmiotu np. partii politycznej.

ad. b)

w tym modelu decyzje polityczne podejmuje kierownik określonej struktury administracyjnej natomiast władza prawodawcza (parlament) realizuje jedynie funkcje kontrolne. Ten model ukazuje dominację tego podmiotu, który ma najwyższą pozycję w strukturze administracyjnej. On dokonuje wyboru, natomiast wyboru tego nie ma aparat urzędniczy, który realizuje jedynie decyzje hierarchicznie przełożonego. Decydentem jest zatem np. Prezes RM, który ma w strukturze urzędniczej najwyższą pozycję.

Funkcja kontrolna parlamentu wyraża się w jego kompetencji do wyrażania wotum zaufania albo wotum nieufności, bezpośrednio dla premiera (skutek dla całego rządu) albo pośrednio- wobec poszczególnych ministrów. Sejm może zlecić NIK-owi przeprowadzenie kontroli w określonej instytucji administracyjnej.

ad. c)

zgodnie z tym modelem administracja przygotowuje projekty decyzji, wskazuje różne zagrożenia, ograniczenia, które muszą być uwzględniane przez polityków formalnie podejmujących decyzje. Jednakże określając projekty decyzji mają (decydenci formalni) istotny wpływ na treść ostatecznego wyboru, albowiem polityk (decydent formalny) dokonuje wyboru tylko spośród przedstawionych mu alternatyw. Według tego modelu rola urzędników w sterowaniu administracją jest największa.

Politycy podejmując określone decyzje korzystają z merytorycznej wiedzy podległych urzędników. Muszą zaufać urzędnikom, iż dostarczają oni prawdziwych informacji. Politycy kontrolują realizacje celów, które zostały przez nich wyznaczone w wyniku dostarczanych informacji. relacje między politykami a urzędnikami mają charakter instytucjonalny. Kształt konkretnych organizacji wymaga postawienia na jej czele urzędnika będącego politykiem, albowiem zadania instytucji mają charakter nie tylko wykonawczy, ale również zarządzający, polityczny.

Inny rodzaj powiązania występuje w wyniku faktycznego kreowania stanowisk i obsadzania ich „przyjaciółmi politycznymi”, w ten sposób zwiększa się liczba polityków, którzy będą kreowali kierunki rozwoju administracji. Może to prowadzić do upolitycznienia stylu działania administracji.

Polska administracja powinna podejmować działania w celu osiągnięcia „dobra wspólnego”, a nie w celu realizacji politycznych zamierzeń. Przeciwdziałać niekorzystnym tendencjom ma zasada, iż administracja działa na podstawie prawa, kolejnym gwarantem prawidłowości jest bezinteresowność urzędnika, jego mentalność. Urzędnik powinien być osobą wrażliwą społecznie.

Administracja powinna tak realizować cele jak oczekuje tego społeczeństwo, a nie określona grupa polityczna. Powinna administrować w oderwaniu od interesu prywatnego poszczególnych jednostek. Powinien przede wszystkim liczyć się interes grupy społecznej, mieszkańców, gminy, powiatu, województwa. Gwarantem bezinteresowności powinny być stosowne wynagrodzenia pracowników administracji, ich pewność statusu urzędniczego, trwałość stosunku zatrudnienia.

Urzędnicy powinni być neutralni w stosunku do klientów administracji (wszyscy powinni być równi). Administracja stosując prawo powinna czynić to w sposób bezosobowy nie zważając np. na to jaką kto pełni funkcję w społeczeństwie (czy minister czy ktoś z „tłumu”).

Bezosobowość odnosi się również do działań administracji a zatem administracja podejmuje działania jako całość struktury i cała struktura ponosi odpowiedzialność za działania poszczególnych członków tej struktury co oznacza, ze odszkodowanie przysługuje od podmiotu, który jest reprezentowany przez tę administrację, a nie od konkretnej osoby będącej urzędnikiem w strukturze administracyjnej.

Sytuacja społeczno-gospodarcza wymaga od administracji wrażliwości społecznej. Musi widzieć egzystencjalne potrzeby członków społeczeństwa. Urzędnik nie może być jedynie biurokratą, który stwierdzi, że nie był spełniony wymóg prawny, ale powinien wskazać osobie potrzebującej sposoby pokonania formalnych przeszkód uniemożliwiających uzyskanie świadczenia np. z pomocy społecznej. Bezduszność administracji w dłuższym okresie czasu powoduje spiętrzenie niezadowolenia społecznego co prowadzi do zmiany przywódców politycznych, którzy następnie wymieniają urzędników.

Pracodawcą urzędników jest szeroko rozumiane państwo, a nie polityk stojący na czele określonej struktury, zatem niezbędne jest partnerstwo urzędnika mającego silną pozycję zawodową i politykami, których siła ma charakter przejściowy. Na funkcjonowanie urzędników niekorzystny wpływ wywiera niestabilność prawa. Urzędnicy mają trudności w poznaniu modelu prawnego administrowania. Takich kłopotów nie mają politycy, gdyż wydając nowe normy uchylają normy, które wcześniej obowiązywały.

2. punktem wyjścia do rozważań nad strukturami organizacyjnymi w administracji jest jednak struktura biurokratyczna, której model scharakteryzował Max Weber.

Podstawowym założeniem tego modelu jest, iż obywatele są posłuszni prawu, realizują normy prawne, a administracja jedynie wprowadza te normy w życie, zatem człowiek nie realizuje samoistnych poleceń administracji lecz realizuje to, co nakazują normy prawne.

Cechy modelu Weber'a:

1)władze organizacyjną powinni posiadać urzędnicy mający kompetencje w zakresie organizacji administracyjnej zdobyte w odpowiednich instytucjach naukowych (zakres zarządzania administracją),

2)urzędnicy powinni być zorganizowani w hierarchicznych strukturach tak, aby kierownik instytucji nie musiał bezpośrednio kierować wszystkimi podległymi pracownikami- wieloszczeblowość

3)uprawnienia decyzyjne w strukturze administracyjnej powinny być skoncentrowane na najwyższym szczeblu w hierarchii. Pozwala to na jednoznaczne ustalenie odpowiedzialności

4)poszczególne jednostkowe zadania są rozdzielane pomiędzy stanowiska, biura, zespoły w taki sposób aby nie dochodziło do konfliktów kompetencyjnych

5)urzędnicy powinni być poddani kontroli i dyscyplinie pracy

6)komunikowani się zarówno między strukturami administracyjnymi jak i między tymi strukturami a klientami administracji powinno mieć formę pisemną, aby można było w późniejszym okresie ustalić treść wzajemnych oświadczeń

7)dobór kadry powinien być oparty na selekcji kandydatów

8)struktura administracji powinna zapewniać urzędnikowi stabilizację, możliwość podnoszenia kwalifikacji

9)strukturę obowiązuje poufność działań, a jawność odnosi się jedynie do stron konkretnego postępowania administracyjnego oraz działań o charakterze publicznym.

Model Max'a Weber'a jest teoretyczny, który nie ma odwzorowania teraz w czystej postaci.

Obecnie funkcjonujące systemy biurokratyczne poza tymi cechami, które wyróżnił Max Weber charakteryzują się dodatkowymi cechami:

1)biurokracja komunikuje się zarówno w stosunkach wewnętrznych jak i zewnętrznych w formie pisemnej. Istotne elementy pracy administracji są dokumentowane

2)istnieją ograniczenia kompetencyjne między poszczególnymi stanowiskami pracy, organami

3)administracja działa w sposób poufny

4)działa w sposób przewidywalny (powinna) co jest konsekwencją działań na podstawie prawa

5)konformizm- chcąc zaoszczędzić sił i środków postępuje rutynowo, zgodnie z wcześniej wypracowanym wzorcem

6)efektywność działania, która jest również spowodowana tym, że urzędnik nie zawsze musi odkrywać nowe rzeczy, stany, ale może postępować zgodnie z wzorcem

7)bezosobowość- co pozwala być jej podmiotem obiektywnym

8)gwarancją obiektywizmu jest myślenie normatywne

Uznanie administracyjne. Administracja może działać tylko na podstawie ustawy. Swobodne uznanie przysługuje administracji o ile zostanie jej przyznane przez wyraźny przepis ustawy. Uznanie administracyjne istnieje wówczas, gdy administracja dla urzeczywistnienia stanu prawnego może wybierać między różnymi rozwiązaniami. Uznanie występuje wtedy, gdy norma prawna nie determinuje w sposób jednoznaczny skutku prawnego, lecz pozostawia w sposób wyraźny dokonanie takiego wyboru organowi administracji. Uznanie może polegać na tym, że administracja musi się zdecydować, czy dany środek można w ogóle zastosować albo też jaki ze środków wybrać. Uznanie zapewnia ustawodawca, ponieważ musi ono wynikać z normy prawnej (ustawowej). Technicznie upoważnienie do uznania przybiera formę wyraźnego wskazania na uznanie, przez wyrażenia organ „może”, „jest uprawniony”, bądź wynika z całokształtu uregulowania. Nie ma natomiast uznania, gdy ustawa stanowi, że organ „wyda”, „ustali”, „nakazuje” itd. Uznanie stwarza administracji możliwość działania na własną odpowiedzialność, jakkolwiek na podstawie upoważnienia udzielonego przez ustawę. Zawsze administracja jest zobowiązana mieć „na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli”. Uznanie administracyjne ma zastosowanie przede wszystkim przy załatwianiu spraw indywidualnych, ale nie tylko. Cel uznania i trafność rozstrzygnięcia konkretnego przypadku wymagają szczegółowego wyważenia wszelkich argumentów przemawiających za, jak i przeciw określonemu rozstrzygnięciu. Decyzje administracyjne oparte na uznaniu podlegają kontroli NSA.

Obecne systemy biurokratyczne mogą być w różny sposób zorganizowane. Jako przykłady możemy wskazać systemy, struktury macierzowe oraz hybrydowe:

1)MACIERZOWA- składa się z dwóch części- stałej oraz zmiennej. Część stała struktury realizuje zadania, które są typowe i występują przez cały okres funkcjonowania tej struktury; na takiej zasadzie są zorganizowane stałe wydziały w urzędach. Część zmienna funkcjonuje w przypadkach szczególnych i powstaje dopiero wówczas, jeżeli zaistnieje taka potrzeba, zatem w okresie normalnego funkcjonowania struktury takiej części zmiennej po prostu nie ma.

2)HYBRYDOWA- również występują dwie części- stała i zmienna przy czym część zmienna ma swój element o charakterze stałym (trwałym) i dopiero w sytuacji, gdy np. powstanie zagrożenie, to ta część zmienna ulega rozbudowaniu np. komórki organizacyjne zajmujące się sytuacjami nadzwyczajnych zagrożeń.

Elementy kształtujące strukturę organizacyjną instytucji

1)cel instytucji (tworzonej przez decydenta)

Cel ten powinien pozwalać na zrealizowanie wszystkich zadań jakie stoją przed określoną instytucją. Zazwyczaj cel ten określany jest przez parlament, który dysponuje kompetencją do tworzenia, znoszenia organów administracji i nakładania poszczególnych zadań. Cel powinien być tak określony, aby również wynikało z niego, kto ma obowiązek realizacji zadania i kto ponosi odpowiedzialność

2)części składowe instytucji

Najmniejszą częścią składową instytucji jest indywidualne stanowisko pracy. Do innych zaliczamy:

- zespoły

- wydziały

-referaty

Te części powinny być budowane od podstaw poprzez analizę jednostkowych, konkretnych celów, jakie mają być zrealizowane przez określone części składowe. Grupując realizację celów tworzymy większe części składowe.

3)zasoby

Mogą mieć charakter albo osobowy, albo materialny w zależności od predyspozycji składu osobowego instytucji, instytucja musi zatrudniać różne ilości osób. Mniejsza liczba osób dobrze wykształconych, prawidłowo zmotywowanych będzie realizowała taką samą liczbę zadań jaką zrealizuje większa grupa osób źle wykształconych, albo które mają negatywny stosunek do realizowanych zadań. Do zasobów materialnych zaliczamy:

- środki finansowe

- nieruchomości

- środki transportu

- środki łączności itp.

4)otoczenie

W sposób istotny wpływa na kształt instytucji. Do elementów otoczenia zliczamy między innymi:

- liczbę ludności, która będzie potrzebowała usług świadczonych przez strukturę administracyjną (im więcej ludzi, tym więcej zadań, spraw)

- terytorium na jakim struktura będzie działać, może okazać się konieczne stworzenie ośrodków zamiejscowych, delegatur, aby „przybliżyć” administrację do człowieka

Elementy określające (czynniki) kształtujące indywidualne stanowisko pracy w administracji

1)cel stanowiska pracy

Cel jest określany przez decydenta, który tworzy stanowisko. Takimi decydentami są:

- wojewoda

- starosta

- wójt,

którzy mają kompetencje do kształtowania wewnętrznej struktury podległego im urzędu. Cel powinien być tak określony, aby pracownik wiedział do czego ma dążyć. Świadomość celu mobilizuje pracownika do rzetelnej pracy, umożliwia mu działania kreatywne, może poszukiwać nowych rozwiązań.

2)wykaz zadań i obowiązków stanowiska pracy

Każdemu stanowisku przypisany jest katalog zadań, które ma obowiązek zrealizować pracownik zatrudniony na tym stanowisku pracy. Zadania są przypisane pierwotnie stanowisku pracy, a pracownik otrzymuje je dopiero wtórnie.

Zasady zgodnie z którymi należy określać zakres zadań i obowiązków:

przypisane pierwotnie stanowisku a nie osobie; każda osoba zatrudniona na tym stanowisku będzie miała taki sam zakres zadań i obowiązków

zasada przystosowalności- oznacza, że wykaz powinien być tak ustalony przez decydenta, że możliwym jest znalezienie pracownika, który w normalnym czasie pracy, zwykłym nakładem sił i środków będzie w stanie zrealizować te zadania i obowiązki

zasada mierników- każdej czynności należy przyporządkować liczbę punktową adekwatną do nakładu pracy, jaki musi zostać włożony w zrealizowanie tej czynności, powinna być uwzględniona trudność tej czynności, kwalifikacje jakie są potrzebne dla jej zrealizowania

zasada równomiernego, proporcjonalnego rozłożenia zadań i obowiązków- pracownicy zatrudnieni na podobnych stanowiskach pracy powinni mieć taką sama liczbę punktową do zrealizowania, co oznacza, że ich zadania mogą się różnić merytorycznie, ale ich wartość ma być podobna.

Zastosowanie tych dwóch zasad gwarantuje równouprawnienie w traktowaniu pracowników

zasada wywodliwości- każda czynność, każde zadanie powinny mieć swoje uzasadnienie w realizacji celu instytucji

zasada racjonalnej reszty- w wykazie zadań i obowiązków powinien znaleźć się punkt mówiący o tym, że pracownik powinien realizować inne zadania wskazane przez kierownika, te jednak nie mogą być przypisane innemu pracownikowi, który może aktualnie realizować te zadania. Poza tym przy wyznaczaniu dodatkowego zadania muszą być uwzględniane wymienione wcześniej zasady

zasada automatycznegozastępowania nieobecnych- oznacza, że pracownicy funkcjonujący w ramach jednej komórki organizacyjnej (jednej części składowej) powinni realizować zadania wzajemnie w przypadku nieprzewidzianej nieobecności jednego z pracowników.

3)zakres uprawnień

Na uprawnienia składają się zarówno kompetencje jak i środki, które pozwalają zrealizować postawione przed pracownikiem zadania. Środki stwarzają faktyczne możliwości realizacji zadania, są one częścią zasobów instytucji. Aby pracownik mógł zrealizowac zadania nie wystarcza zawsze, aby to zadanie było przewidziane tylko w wykazie zadań i obowiązków.

Wykaz ten uprawnia jedynie do podejmowania czynności o charakterze wewnętrznym, natomiast nie wystarcza dla podejmowania decyzji administracyjnych. Mówi się wóczas, że pracownik nie posiada kompetencji do wydania decyzji. Kompetencje te może uzyskać w formie szczególnego upoważnienia udzielonego mu przez kierownika instytucji. Jeżeli pracownik wydałby decyzję nie mając takiego upoważnienia, to wówczas pomimo, ze decyzja jest wydana przez strukturę podległą decydentowi, to jest nieważna.

4)zakres odpowiedzialności

Pracownik ponosi odpowiedzialność różnego rodzaju. Rodzaj ten uzależniony jest czasami od statusu prawnego, w oparciu o który pracownik jest zatrudniony. Możemy wyróżnić takie rodzaje odpowiedzialności:

- dyscyplinarna

- materialna,

- karna,

- konstytucyjna,

- polityczna.

Aby mogły być wyciągane konsekwencje za niezrealizowanie określonego zadania to pracownik musi pierwotnie:

- znać cel stanowiska,

- mieć określone zadanie,

- mieć uprawnienia do zrealizowania zadań

- mieć świadomość ponoszenia odpowiedzialności (obiektywnie)

Jeden czyn może skutkować ponoszeniem jednocześnie różnych odpowiedzialności np. odpowiedzialność karna, polityczna i dyscyplinarna.

Organizacja

Możemy ja określić w ujęciu:

1)czynnościowym- jest to pewne działanie, które utożsamiamy z organizowaniem relacji między określonymi podmiotami

2)statycznym- organizacja o charakterze instytucjonalnym. Jest to struktura składająca się z wielu elementów osobowych i nieosobowych

3)instrumentalnym- jest instrumentem służącym do realizacji pewnego celu.

W ujęciu statycznym to zarówno zespół osób dysponujących elementami majątkowymi, które mają umożliwić zrealizowanie postawionych przed tą organizacją celów. To ujęcie nazywane bywa ujęciem instytucjonalnym.

Do elementów organizacji zaliczamy między innymi:

a)czynnik personalny, w skład którego wchodzą urzędnicy realizujący cele tej organizacji

b)realizacja celów wymaga dysponowania adekwatnymi środkami. Poza środkami rzeczowymi, pieniężnymi do środków należy zaliczyć przestrzeń i czas.

c)Organizacje kieruje się w swoim działaniu pewnymi regułami, które zazwyczaj są określone normatywnie, zarówno o charakterze zewnętrznym jak i wewnętrznym.

d)Organizacje cechuje uporządkowanie wewnętrznej struktury,

e)Struktura ma charakter trwały i działa w sposób nieprzerwany.

3. Hierarchia w strukturze administracyjnej administracji publicznej - aparat administracyjny.

Istotą hierarchii jest to, że relacje w strukturze organizacyjnej opierają się na zasadach nadrzędności, podrzędności, a zatem z jednej strony mogą być wydawane polecenia a z drugiej strony istnieje obowiązek posłuszeństwa w realizacji tych poleceń. Hierarchia może mieć charakter formalny, ale może również wynikać z innych czynników np. ten, kto w strukturze dysponuje wiedzą fachową będzie faktycznie wydawał polecenia, które będą realizowane przez osoby formalnie usytuowane wyżej w hierarchii.

Hierarchiczne podporządkowanie wyraża się w dwóch rodzajach zależności:

1)zależnośc służbowa wyraża się w obowiązku realizowania zarówno aktów generalnych jak i indywidualnych, które są wydawane przez nadrzędnego hierarchicznie. Do aktów generalnych zaliczamy:

- regulaminy

- wytyczne

- okólniki

Natomiast do indywidualnych zaliczamy np. polecenia służbowe i rozkazy

2)zależność osobowa wyraża się w obowiązku respektowania rozstrzygnięć w zakresie stosunku zatrudnienia (powoływanie, odwoływanie, przeniesienie, karanie, nagradzanie)

Hierarchiczne podporządkowanie istnieje nie tylko między poszczególnymi osobami w strukturze, ale również występuje między elementami tej struktury. Zatem podporządkowane sobie są takie części składowe instytucji jak:

- zespół osób podporządkowany jest wydziałowi

- wydział podporządkowany jest kierownictwu instytucji

Wszystkie osoby zatrudnione w częściach składowych podporządkowanych muszą realizować swoje zadania zgodnie z wytycznymi, z oczekiwaniami części składowej hierarchicznie wyższej.

Czasami podporządkowanie nie jest pionowe lecz o charakterze poziomym, może wynikać to z różnego poziomu wiedzy członków funkcjonujących w ramach jednej struktury.

Czasami występują części składowe, które organizacyjnie nie mają charakteru hierarchicznie nadrzędnego, a mimo to realizują funkcje zwierzchnie, przykładem są działania działu kadr, który to dział nie jest wprost hierarchicznie nadrzędną strukturą w stosunku do działów resortowych, merytorycznych.

Zalety systemu hierarchicznego:

a)pozwala realizować cele sformułowane przez podmioty naczelne

b)umożliwia ustalenie i egzekwowanie odpowiedzialności za realizację postawionych przed strukturą zadań

c)pozwala obciążyć odpowiedzialnością zarówno hierarchicznie podległych jak i nadrzędnych

d)konflikty występujące między elementami struktury hierarchicznej są szybko rozstrzygane przez przełożonego

e)pozwala na przejrzysty podział kompetencji w podległej strukturze

do wad systemu hierarchicznego zaliczyć możemy:

a)aby system hierarchiczny mógł być efektywny, to przełożony musi mieć jasną wizję celów

b)przełożony zwykle nie dysponuje wystarczającym zasobem informacji aby prawidłowo ten cel określić

c)hierarchicznie podporządkowani muszą być motywowani do realizacji celu wyznaczonego przez przełożonego, czyli musi on karać, nagradzać

4. Hierarchiczne podporządkowanie jest tym bardziej niewłaściwe w strukturach im bardziej kompetentni są poszczególni członkowie struktury organizacyjnej.

Hierarchia jest mało przydatna w instytucji, która dysponuje wielką liczbą informacji, które należy przetworzyć, albowiem przełożony hierarchicznie w istocie nie ma wystarczających informacji by właściwie sterować podległymi podmiotami, bo to one mają wiedzę, a przełożony nie jest w stanie samodzielnie tych informacji przetworzyć.

Hierarchia jest tym mniej potrzebna im mniejsza odpowiedzialność przełożonego hierarchicznie.

Kolegium i zespoły

Są formami kierowania w administracji publicznej opierającym się nie na klasycznej hierarchiczności, ale na kooperacji.

a)Kolegium swoje działania opiera o zasadę większościową, czyli rozstrzygnięcia są podejmowane w formie uchwał na zasadzie głosowania i decyduje albo większość albo (o ile normy tak stanowią) jednomyślność. W przypadku równości głosów w kolegium rozstrzyga głos przewodniczącego. Przewodniczący kolegium nie jest hierarchicznie nadrzędny w stosunku do członków kolegium w zakresie ich merytorycznej działalności. Jego rola ogranicza się jedynie do:

- organizowania pracy,

- zapewnienia warunków działania,

- sprawuje funkcje zewnętrzne (reprezentuje kolegium na zewnątrz)

Na takiej zasadzie kolegialności działają obecnie samorządowe kolegia odwoławcze, które są organami odwoławczymi od decyzji indywidualnych wydawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Przewodniczący kolegium ma pozycję hierarchicznie nadrzędną w stosunku do aparatu pomocniczego tego kolegium (pracowników biurowych realizujących funkcje pomocnicze)

b)Zespoły są strukturami niezależnymi od istniejących wokół nich struktur hierarchicznych, przykładem takiego zespołu może być zespół doradców politycznych, komisja wewnętrzna. Zespoły te działają w oparciu o własna wiedzę, doświadczenie członków tego zespołu, który ten zespół tworzy.

Centralizacja i decentralizacja

a)Z systemem centralistycznym mamy do czynienia wówczas, jeżeli ciężar administrowania spoczywa na jednym podmiocie usytuowanym najwyżej w hierarchii, natomiast podmioty funkcjonujące na niższych poziomach realizują jedynie funkcje pomocnicze, realizują wolę podmiotu centralnego.

b)Przeciwstawieniem systemu scentralizowanego jest system zdecentralizowany. W tym systemie zaś ciężar administrowania spoczywa na organach terenowych, które realizują zadania na podstawie kompetencji danych im przez ustawę, a nie z woli podmiotu centralnego.

Struktury zdecentralizowane cieszą się samodzielnością w realizacji zadań. W tym systemie administracja jest ”bliżej” człowieka, może lepiej rozpoznać potrzeby jednostki. Administracja nie jest ponad miarę obciążona informacjami.

Zalety systemu centralistycznego:

- umożliwia działania o charakterze jednolitym

• ma możliwość lepszego wsłuchiwania się w dyrektywy płynące z podmiotów politycznych.

Źródła prawa administracyjnego w RP.

System źródeł prawa to całokształt aktów normatywnych obowiązujących w danym państwie, charakteryzujący się hierarchiczną strukturą, która polega na tym, że jedne akty normatywne mają nadrzędny charakter w stosunku do innych (powoduje to, że żadne prawo nie może być sprzeczne z prawem stopnia wyższego).

1. Hierarchia aktów prawnych w Polsce art..87. konstytucji:

1. Konstytucja,

2. ustawy,

c) ratyfikowane umowy międzynarodowe,

4. rozporządzenia,

dodatkowe:

5. akty prawa miejscowego: statuty, przepisy wykonawcze,

6. ratyfikowane umowy międzynarodowe przyjęte jako ustawy - z mocą ustawy

Ad. a) konstytucja - Konstytucja (od łac. constituo,-ere - urządzać, ustanawiać, regulować) - akt prawny, określany także jako ustawa zasadnicza, który zazwyczaj ma najwyższą moc prawną w systemie źródeł prawa w państwie.

W skład materii konstytucyjnej mogą wchodzić różne zagadnienia. Konstytucja może więc określać: podstawy ustroju społeczno - gospodarczego państwa, ponadto organizację, kompetencje i sposób powoływania najważniejszych organów państwowych, oraz podstawowe prawa, wolności i obowiązki obywatela.

Podręczniki prawnicze określają konstytucję jako ustawę zasadniczą charakteryzującą się specjalnym, wyjątkowym procederem jej zmieniania (wg art 235). Na straży konstytucji stoi głowa państwa, często nad jej przestrzeganiem czuwa specjalny trybunał. Konstytucja jest najwyższym aktem normatywnym.

Ad. b) ustawy - Ustawa to akt prawny o charakterze powszechnie obowiązującym, najczęściej obecnie uchwalany przez parlament (w niektórych państwach zatwierdzany później przez organ władzy wykonawczej). W porządkach prawnych różnych państw występują ustawy: zasadnicze (konstytucje), organiczne i zwykłe.

W Polsce, w określonej przez Konstytucję hierarchii powszechnie obowiązujących aktów prawnych ustawa ma rangę niższą (tzw. moc prawną) od Konstytucji oraz umów międzynarodowych ratyfikowanych za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, a wyższą od rozporządzeń. Cechy ustawy:

• Przedmiotem ustawy może być każda sprawa. Konstytucja wymaga niekiedy uchwalenia odpowiedniej ustawy, wskazując kierunek przyjętych w niej rozwiązań.

- Niektóre sprawy mogą być uregulowane wyłącznie przez ustawę (np. ustawa budżetowa, określenie sytuacji prawnej obywatela, regulacja ustroju i zakres działania samorządu terytorialnego).

• Ustawa nie może być sprzeczna z Konstytucją.

• Zgodnie z Konstytucją ustawa nie może być też sprzeczna z ratyfikowaną przez Polskę umową międzynarodową i prawem ustanowionym przez organizację międzynarodową, której Polska przekazała "kompetencje organu władzy państwowej w niektórych sprawach" (art. 90 ust. 1 Konstytucji).

- Inne akty normatywne (np. rozporządzenia) muszą być zgodne z ustawami.

• W Polsce ustawy uchwala Sejm (wyjątkiem jest ustawa o zmianie Konstytucji, którą uchwala Sejm, a następnie Senat).

• Z inicjatywą uchwalenia ustawy najczęściej występuje Rada Ministrów. Inicjatywa ustawodawcza przysługuje także grupie co najmniej 100 tys. obywateli, grupie co najmniej 15 posłów, Senatowi i Prezydentowi RP.

• Przebieg procesu legislacyjnego określa Konstytucja oraz Regulamin Sejmu i Senatu. Jego ostatnim etapem jest ogłoszenie ustawy w Dzienniku Ustaw, po jej podpisaniu przez Prezydenta RP.

• Tryb tworzenia ustaw reguluje regulamin sejmowy. Pierwszym etapem jest zgłoszenie projektu ustawy przez uprawnione organy lub osoby. Inicjatywa ustawodawcza (prawo do zgłoszenia projektu ustawy, powiązane z obowiązkiem rozpatrzenia go przez Sejm) przysługuje: posłom, Senatowi, Prezydentowi, Radzie Ministrów i grupie 100 000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu. Uchwaloną przez Sejm ustawę rozpatruje Senat, który może w niej dokonać poprawek lub ją odrzucić. Uchwalone przez parlament ustawy podpisuje Prezydent i zarządza ich ogłoszenie w Dzienniku Ustaw.

Ad. c) ratyfikowane umowy międzynarodowe

Umowy międzynarodowe (traktaty, konwencje, pakty, układy) stanowią źródła międzynarodowego prawa publicznego i regulują stosunki między państwami.

Ratyfikacja to akt, w którym organ upoważniony od reprezentowania państwa wyraża zgodę na obowiązywanie umowy międzynarodowej w danym państwie (związania go tą umową); w Polsce umowy międzynarodowe ratyfikuje Prezydent.

Ratyfikacji nie podlegają umowy handlowe oraz umowy rządowe i resortowe. Umowy międzynarodowe ratyfikowane stają się częścią krajowego porządku prawnego po ich opublikowaniu w Dzienniku Ustaw i stosowane są bezpośrednio, chyba że konieczne jest do tego wydanie ustawy.

Ad. d)

Rozporządzenie to akt normatywny wydawany zawsze na podstawie upoważnienia ustawowego i mający na celu wykonanie jakiejś ustawy (rozporządzenie wykonawcze do ustawy), publikowany w Dzienniku Ustaw. Może je wydawać: Prezydent, Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów, poszczególni ministrowie oraz Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji.

Ad. e) Akty prawa miejscowego są wydawane przez terenowe organy administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego i obowiązują tylko na obszarze działania tych organów (województwo, powiat, gmina); publikowane są w wojewódzkich dziennikach urzędowych.

Ad. f) Ratyfikowane umowy międzynarodowe przyjęte jako ustawy - z mocą ustawy- jako część prawa krajowego jest bezpośrednio stosowana, chyba, że jej stosowanie uzależnione jest od wydania ustawy. W świetle powyższego, postanowienia traktatu, o ile są wystarczająco skonkretyzowane i nie wymagają uzupełnień ze strony prawodawstwa krajowego, mogą być bezpośrednio stosowane, stanowiąc źródło uprawnień i obowiązków dla podmiotów prawa państwowego.

Stosowanie umów międzynarodowych w stosunkach wewnętrznych, odnosi się więc przede wszystkim do sytuacji, gdy umowa samodzielnie, bądź wespół z krajowym aktem prawnym tworzy podstawę orzeczenia sądowego lub decyzji administracyjnej. W praktyce bezpośrednie stosowanie umów występuje wówczas, gdy w prawie krajowym brak jest norm prawnych odpowiadających normom traktatowym, bądź normy krajowe pozostają z nimi w sprzeczność

Rozdział III

ŹRÓDŁA PRAWA

Art. 87.

Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia.

Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.

Art. 88.

Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie.

Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa.

Umowy międzynarodowe ratyfikowane za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie są ogłaszane w trybie wymaganym dla ustaw. Zasady ogłaszania innych umów międzynarodowych określa ustawa.

Art. 89.

Ratyfikacja przez Rzeczpospolitą Polską umowy międzynarodowej i jej wypowiedzenie wymaga uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie, jeżeli umowa dotyczy:

1) pokoju, sojuszy, układów politycznych lub układów wojskowych,

2) wolności, praw lub obowiązków obywatelskich określonych w Konstytucji,

3) członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w organizacji międzynarodowej,

4) znacznego obciążenia państwa pod względem finansowym,

5) spraw uregulowanych w ustawie lub w których Konstytucja wymaga ustawy.

O zamiarze przedłożenia Prezydentowi Rzeczypospolitej do ratyfikacji umów międzynarodowych, których ratyfikacja nie wymaga zgody wyrażonej w ustawie, Prezes Rady Ministrów zawiadamia Sejm.

Zasady oraz tryb zawierania, ratyfikowania i wypowiadania umów międzynarodowych określa ustawa.

Art. 90

Rzeczpospolita Polska może na podstawie umowy międzynarodowej przekazać organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach.

Ustawa, wyrażająca zgodę na ratyfikację umowy międzynarodowej, o której mowa w ust. 1, jest uchwalana przez Sejm większością 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów oraz przez Senat większością 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów.

Wyrażenie zgody na ratyfikację takiej umowy może być uchwalone w referendum ogólnokrajowym zgodnie z przepisem art. 125.

Uchwałę w sprawie wyboru trybu wyrażenia zgody na ratyfikację podejmuje Sejm bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów.

Art. 91.

Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy.

Umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową.

Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami.

Art. 92.

Rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi.

Art. 93.

Uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty.

Zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustawy. Nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów.

Uchwały i zarządzenia podlegają kontroli co do ich zgodności z powszechnie obowiązującym prawem.

Art. 94.

Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Prawne formy działania administracji publicznej

Organy administracji publicznej podejmują różnego rodzaju działania.

Pojęcie prawnych form działania administracji publicznej stworzyła nauka prawa administracyjnego w XX wieku.

Prawna forma działania administracji to prawie określony typ konkretnej czynności organu administracji.

Pojęcie prawnej formy działania administracji na gruncie prawa administracyjnego jest odpowiednikiem pojęcia czynności prawnej na gruncie prawa cywilnego.

Wyodrębnienie poszczególnych form działania administracji zostało dokonane w poszczególnych krajach przez doktrynę i orzecznictwo administracyjne. Jednak z upływem czasu poglądy na wyodrębnienie poszczególnych form działania administracji ulęgają ewolucji.

Jej podstawowym źródłem jest nie tylko rozwój badań naukowych, lecz i zmiany w samych działaniach administracji. Dlatego też, inaczej wygląda katalog prawnych form działania administracji w Polsce , inaczej zaś w innych państwach.

Koncepcja prawnych form działania administracji ukształtowana jest wobec koncepcji administracji (państwowej, publicznej), wyznaczającego z góry granice rozważań, i wobec koncepcji zadań, funkcji i celów administracji.

Obecnie w państwie, administracja publiczna podejmuje działania w formach określonych przez prawo.

Do zasadniczych form działania administracji publicznej możemy wyróżnić:

1. akty administracyjne,

2. akty normatywne,

3. formy działań faktycznych,

4. umowy

Jako pierwsza formę administracji publicznej wymieniłam akt administracyjny, który jest podstawowa formą działania administracyjnego, jest to jednocześnie jedno z kluczowych zagadnień prawa administracyjnego.

Ad. 1) Zatem akt administracyjny jest to oparty na przepisach prawa administracyjnego władcze jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie.

Akt taki musi być wydany w parciu o właściwą podstawę prawną, którą powinny być przepisy rangi ustawowej lub wydane z wyraźnego upoważnienia ustawy.

Wydawanie aktów administracyjnych, zwany postępowaniem administracyjnym jest szczegółowo uregulowany w kodeksie postępowania administracyjnego.

Do formy aktów administracyjnych można zaliczyć:

• decyzje administracyjne, np. o przydziale lokalu cudzoziemcom;

• koncesje;

• pozwolenia;

• zezwolenia;

• zgody;

• licencje.

Aby nie mylić pojęć, pozwolę sobie wyszczególnić, co nazywamy aktem administracyjnym, a z czym nie powinniśmy mylić tego pojęcia.

Zatem akt administracyjny nie stanowi:

• decyzji administracyjnej postanowienia wydawane w toku postępowania administracyjnego, które mogą dotyczyć kwestii wynikających z toku postępowania,

• decyzji administracyjnej, np. maszynowych wypisów urządzeń liczących, typu:

• urządzenia liczące liczbę rozmów telefonicznych, które wskazują wysokość opłaty,

• urządzenia liczące pobór gazu,

• urządzenia liczące elektryczności wody i inne.

Wyżej wymieniłam pojęcie „decyzji administracyjnej”. Aby dokładnie zrozumieć napisane wcześniej zdania, należy dokładnie omówić to pojęcie.

Zatem DECYZJA ADMINISTRACYJNA, jest tą formą spośród aktów administracyjnych, która jest wyczerpująco unormowana przepisami prawa - zarówno tryb jej wydawania , jak i kryteria jej podziałów.

Są one najbardziej rozpowszechnioną kategorią aktów administracyjnych. Decyzje administracyjne mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem.

Mówiąc ogólnie, do aktów administracyjnych można zaliczyć rozstrzygnięcia organów zakładów administracyjnych dotyczące: nawiązania, zmiany czy zniesienia stosunków łączących zakład z użytkownikiem.

Akt administracyjny jest pojęciem abstrakcyjnym. W większości przypadków przybiera on formę pisemną, może mieć również formą ustawy, co dopuszcza k.p.a.

Akty administracyjne mogą być klasyfikowane w różny sposób, wg różnych podziałów.

Pierwszy z nich można podzielić ze względu na sposób kształtowania się stosunków prawnych, są to:

• akty konstytutywne,

• akty deklaratoryjne.

Pierwszy z nich, czyli akt administracyjny konstytutywny tworzy, znosi lub zmienia stosunki prawne. Wszystkie akty wydawane w ramach uznania administracyjnego, tzw. „akty swobodne”, są aktami konstytutywnymi. Akta te zazwyczaj noszą nazwy: „ zezwolenie”

„ pozwolenie”

„ nakaz”

„ zakaz”

„ zarządzenie”.

Przykładem takich aktów są:

• decyzje o zmianie nazwiska,

• wydanie paszportu,

• decyzje w sprawach świadczeń pomocy społecznej,

• zezwolenie na pobyt cudzoziemca,

• zakaz wywozu dóbr kultury za granicę.

Jeżeli zaś chodzi o akty deklaratoryjne, to potwierdzają (deklarują) prawa i obowiązki. Aktom tym nadaje się zazwyczaj nazwy o r z e c z e ń, bo przypominają one do pewnego stopnia orzeczenia w sprawach cywilnych.

Przykładem mogą być tutaj:

* stwierdzenie nabycia obywatelstwa,

* decyzje stwierdzające nabycie określonych uprawnień z mocy prawa,

* decyzje wojewody w sprawie stwierdzenia nabycia mienia przez gminę z mocy prawa,

* dyplom uniwersytecki.

Innym podziałem jest podział aktów administracyjnych ze względu na charakter stosunku organu administracyjnego wydającego akt administracyjny do adresata, można więc wyróżnić:

• akt administracyjny zewnętrzny,

• akt administracyjny wewnętrzny.

Akt administracyjny zewnętrzny - w tej grupie znajdują się akty kierowane nie tylko do obywateli i ich organizacji, lecz również do jednostek wchodzących w skład aparatu administracyjnego.

Przykładem mogą być tutaj akta:

1. do obywateli,

2. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością,

3. przedsiębiorstwa państwowego,

4. zakładu administracyjnego i innych instytucji nie podporządkowanych organizacyjnie organowi wydającemu akt.

Akt administracyjny wewnętrzny - znajdują się tu akty adresowane do:

1. organów,

2. instytucji,

3. pracowników podległych służbowo organowi wydającemu dany akt administracyjny.

Istnieją również:

1. akty administracyjne związane,

2. akty administracyjne swobodne.

Ad.1. Pierwsze z nich, tj. akty administracyjne związane to takie, których warunki podjęcia zostały wyraźnie określone normami prawa, natomiast w odróżnieniu od nich,

Ad.2. akty administracyjne swobodne to takie, których warunki wydania nie są przez prawo w ogóle określone lub też określone zostały w sposób mało wyczerpujący.

Otóż prawidłowy akt administracyjny powinien zawierać następujące kryteria (wg J. Bocia):

1. Musi być wydany zgodnie z prawem materialnym, co oznacza, że prawo musi wyraźnie zezwalać na rozstrzyganie o prawach i obowiązkach określonych podmiotów w drodze aktu administracyjnego;

2. Musi być wydany zgodnie z prawem ustrojowym, co oznacza, że musi być wydany przez organ administracji publicznej kompetentny, zarówno rzeczowo, jak i miejscowo;

3. Musi być wydany zgodnie z prawem procesowym, czyli w odpowiednim trybie, określającym zarówno sposób jego podejmowania, jak i sposób kontroli;

4. Musi być wydany z właściwym wykorzystaniem samodzielności prawnej, przyznanej organowi przez normy prawa materialnego, ustrojowego i procesowego.

Akty administracyjne, które nie spełniają w/w warunków, uznane są aktami wadliwymi.

Są to takie akta, które zawierają:

• błędy pisarskie,

• błędy rachunkowe,

• inne omyłki, które wymagają wyjaśnienia i sprostowania,

• naruszają przepisy prawa materialnego, procesowego i ustrojowego,

• konstytucyjne zasady porządku prawnego, m.in. zasadę równości obywateli wobec prawa.

Wg J. Służewskiego akty wadliwe możemy podzielić na:

• akty wadliwe nieistotne,

• akty wadliwe istotne.

Pierwszy rodzaj, tzn. wadliwości nieistotnej, jest takim rodzajem wadliwości, który nie pociąga za sobą ani nieważności, ani potrzeby uchylenia aktu. Jako przykład można wskazać niepowołanie stanowiska służbowego przy podpisie osoby, która wydała decyzję, czy brak pouczenia o prawie odwołania się do wyższej instancji.

Jedynym sposobem uprawnienia wadliwości aktu jest jego sprostowanie lub uzupełnienie. Jednak takie wadliwości nie powodują utraty mocy obowiązującej przez akt administracyjny.

Natomiast wadliwość istotna aktu administracyjnego może stanowić podstawę do jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności.

We wcześniejszych rozważaniach zostało napisane, że do podstawowych form działania administracji publicznej należą akty administracyjne.

W jej obrębie można również wyróżnić:

1. decyzje,

2. zezwolenia,

3. koncesje,

4. licencje.

Ad. a) Zatem teraz pozwolę sobie omówić każdą z form aktu administracyjnego, by dokładnie zapoznać się z różnymi formami aktów w polskim ustawodawstwie.

Ogólne zdefiniować pojęcie „decyzji” można w sposób następujący (wg J. Bocia):

Decyzją jest akt administracyjny stanowiący jednostronne ustalenie organu administracji publicznej o wiążących dla jednostki (i organu) konsekwencjach normy prawa administracyjnego.

W doktrynie prawa administracyjnego pojęcie to zwęża się do aktu administracyjnego wydawanego w postępowaniu administracyjnym.

Natomiast w orzecznictwie sądowym, tj. Sąd Najwyższy lub Naczelny Sąd Administracyjny, pojęcie to jest rozszerzane o akty administracyjne, które mogą występować w różnych formach.

Teraz pozwolę sobie przytoczyć cytat o postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 18 października 1995r. o decyzji:

„jeżeli nie ma przesłanek wskazujących na niedopuszczalność wydania decyzji administracyjnej, właściwy organ administracyjny powinien taką decyzję wydać. Nie jest natomiast wystarczające udzielenie informacji, które nie określają w sposób stanowczy i władczy sytuacji prawnej osoby zainteresowanej i wskutek tego nie pozwalają także wykorzystać przysługujących jej środków prawnych”.

Natomiast w polskim prawie administracyjnym decyzje takie określone zostają w normach prawa administracyjnego i w normach prawa administracyjnego materialnego.

Jeśli chodzi o prawo administracyjne materialne, aby dokładnie zrozumieć te formę aktu administracyjnego, posłużę się następującymi przykładami:

* decyzja o zmianie nazwiska małoletniego dziecka ( art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 5 listopada 1956r. o zmianie nazwisk i imion). Decyzja ta wydawana jest przez starostę.

* decyzja o sprawach świadczeń pomocy społecznej (art. 36-45 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej i art. 64 ustawy z dnia 24 lipca 1998r. o zmianie...).

Formy decyzji przyjmują także niektóre czynności organu administracji publicznej i tutaj przykładem może być:

* rezerwacja częstotliwości lub zasobów orbitalnych (art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 21 lipca 2001r.; prawo telekomunikacyjne).

Konkluzje końcowe na temat decyzji, tj. aktów administracyjnych wywierających trwałe skutki w sferze prawa administracyjnego. Przekształca ona bowiem interes prawny lub obowiązek prawny jednostki w jej prawo nabyte lub nienabywalne lub też w obowiązek prawny.

Ad. b) W dalszej części moich rozważań pragnę omówić decyzje o szczególnej nazwie, pierwszą z nich, tj. z e z w o l e n i e. Pojęcie zezwolenia przedstawił J. Boć w następujący sposób:

Zezwolenie jest formą aktu administracyjnego ustalającego uprawnienia w sferze prawa administracyjnego lub wyrażającego zgodę na dokonanie przedsięwzięcia lub podjęcie czynności dopuszczonej normami prawa administracyjnego.

Nabycie uprawnienia lub zgoda ustalone w zezwoleniu następują zwykle w warunkach prawnie określonego zakazu pewnego zachowania się jednostki lub zakazu podejmowania przez jednostkę pewnych czynności. Przykładowo, ustawodawca zakazuje wywozu dóbr kultury za granicę, lecz w wyjątkowych przypadkach dopuszcza możliwość wywozu tych dóbr na podstawie zezwolenia.

Pragnę nadmienić, iż tę formę aktu administracyjnego w polskim prawie administracyjnym ustawodawca często wskazuje expressis verbis. Posłużę się tu następującymi przykładami:

* zezwolenie na prowadzenie działalności ubezpieczeniowej (art. 30 ustawy z dnia 28 lipca 1980r. o działalności ubezpieczeniowej),

• zezwolenie na nabycie z nieruchomości przez cudzoziemca (art. 1 ustawy z dnia 24 marca 1920r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców),

• zezwolenie na utworzenie uczelni niepaństwowej (art. 15 ustawy z dnia 2 lutego 1991r. o szkolnictwie wyższym),

• zezwolenie cudzoziemcowi na zamieszkanie na czas nieokreślony (art. 17 ustawy o cudzoziemcach),

• zezwolenie na osiedlenie się cudzoziemca na terytorium RP (art. 13 ust. 1).

Niekiedy ustawodawca przyjmuje dla tej formy aktu administracyjnego inne określenia, na przykład pozwolenie, karta, zgoda.

Przytoczę tu wybrane przykłady, aby na ich podstawie dokładnie zrozumieć omówioną formę:

* pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego,

* pozwolenie na kierowanie tramwajem (art. 95 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym),

* karta rowerowa uprawniająca do kierowania rowerem (art.96 ust.1 pkt.1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym).

Zezwolenia wydawane są na czas nieokreślony lub nieoznaczony. Zezwolenia na działalność, dla której określono szczególne warunki jej wykonywania, mogą być cofnięte w przypadku nieprzestrzegania tych warunków przez osobę korzystającą z zezwolenia.

Ad. c) Kolejną decyzją o szczególnej nazwie jest k o n c e s j a. Wg J. Bocia:

Koncesja jest aktem administracyjnym, który osobie fizycznej lub prawnej nadaje uprawnienia do wykonywania określonej działalności, najczęściej produkcyjnej lub usługowej.

Obecnie w polskim ustawodawstwie administracyjnym uzyskania koncesji wymaga wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie:

* - poszukiwania lub rozpoznawania złóż kopalin, wydobywania kopalin ze złóż, bez zbiornikowego magazynowania substancji oraz składowania odpadów w górotworze, w tym w podziemnych wyrobiskach górniczych,

* - wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią i amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym,

*- wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji i obrotu paliwami i energią,

*- ochrony osób i mienia,

*- transportu lotniczego oraz wykonywania innych usług lotniczych,

* - budowy i eksploatacji albo wyłącznie eksploatacji autostrad płatnych oraz dróg ekspresowych, do których stosuje się przepisy o autostradach płatnych,

*- zarządzania liniami kolejowymi oraz wykonywania przewozów kolejowych,

*rozpowszechniania programów radiowych i telewizyjnych.

Ogólnie mówiąc, przy pomocy aktu administracyjnego wydanego w formie koncesji, jest rozszerzana lub ograniczana wolność gospodarcza.

Wydając koncesję organ administracyjny obowiązany jest wnikliwie zbadać stan faktyczny poprzedzający wydanie koncesji, w szczególności zaś powinien zbadać czy koncesjonariusz spełnia warunki dotyczące sposobu wykonywania koncesjonowanej działalności.

Koncesja może być udzielona na czas oznaczony lub na czas nieoznaczony. Koncesjonariusz nie może powierzyć wykonania koncesji innej osobie.

Ad. d) Ostatnią decyzją o szczególnej nazwie jest l i c e n c j a.

Pojęcie licencji wg J. Bocia brzmi następująco:

Licencja jest aktem administracyjnym ustalającym uprawnienia do wykonywania określonej działalności (niekoniecznie o charakterze gospodarczym) lub pracy zawodowej, gdy wykonywanie takiej działalności związane jest z posiadaniem odpowiednich kwalifikacji.

Licencja łączy w sobie element nabycia uprawnienia do wykonywania określonej działalności oraz element zezwolenia na tę działalność.

Przykładem licencji są akty administracyjne:

1. ustalające uprawnienia dla personelu lotniczego (licencje lotnicze),

2. ustalające uprawnienia dla przewodników turystycznych (licencje przewodnickie)

3. ustalające uprawnienia dla osób fizycznych i osób prawnych zajmujących się połowem (licencje połowowe),

4. nadające klubom sportowym uprawnienia do udziału we współzawodnictwie sportowym,

5. licencje sędziego sportowego (licencje sportowe),

6. licencje pracowników ochrony.

Warto dodać, że akty administracyjne ustalające uprawnienia do wykonywania określonych czynności lub prowadzenia określonej działalności, mogą przyjmować także inne nazwy, na przykład patent żeglarski.

Licencja może być udzielona na czas oznaczony lub na czas nieoznaczony. Organ, który licencji udzielił, uprawniony jest do cofnięcia licencji w ściśle określonych prawem przypadkach, na przykład, gdy nie są przestrzegane warunki określone w akcie licencji lub też, gdy posiadacz licencji utracił uprawnienia do prowadzenia działalności objętej licencją.

Drugą formą, o której wcześniej wspomniałam, są akty normatywne administracji.

Akt normatywny może charakteryzować się następującą cechą:

1. jako władcze rozstrzygnięcie organu państwowego, który zawiera normy postępowania do określonego adresata;

2. jako powszechnie obowiązujący lub obowiązujący tylko w jednej sferze, tzw. sferze wewnętrznej administracji, czyli prawie wyodrębnionej strukturze administracyjnej.

Do aktów prawa wewnętrznego można zaliczyć:

• uchwały Rady Ministrów,

• zarządzenia Prezesa Rady Ministrów,

• zarządzenia ministrów.

Za formę działania administracji publicznej mogą być uznane jedynie tylko te akty normatywne mające charakter wewnętrzny, które obowiązują jednostki organizacyjne podległe organowi i wydające te akty.

Do podstaw prawnych wewnętrznych aktów normatywnych można zaliczyć:

1. przepisy kompetencyjne zawarte w Konstytucji,

2. przepisy kompetencyjne zawarte w ustawach,

3. przepisy kompetencyjne zawarte w innych aktach normatywnych.

Jeżeli chodzi natomiast o akty normatywne wydawane przez terenowe organy administracji publicznej (rządowej i samorządowej), podstawą prawną do ich wydawania są przepisy ustaw, które zawierają wyraźne upoważnienia do wydania aktu normatywnego.

Tutaj wyjątek stanowią akty normatywne terenowych organów administracji publicznej o charakterze porządkowym, np.

1. zdrowie lub mienie obywateli,

2. ochrona środowiska naturalnego,

3. zapewnienie porządku,

4. zapewnienie spokoju lub bezpieczeństwa publicznego.

Przykłady te zostały zaczerpnięte z art. 41 ustawy o samorządzie terytorialnym.

Dodatkowymi przesłankami takich aktów są:

1. ogłoszenie w odpowiednim trybie,

2. objęcie ich nadzorem.

Jeżeli chodzi o wydawanie aktów normatywnych przez organy gmin, powiatów, związków i województw oraz aktów terenowych organów administracji rządowej, kontrolę i nadzór nad nimi sprawuje Naczelny Sąd Administracyjny, określony przepisami ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

Warto również dodać, że możność wniesienia skargi do NSA powinno być poprzedzone wezwaniem organu, który wydał akt normatywny.

Działalność administracji o charakterze faktycznym powstaje najczęściej, gdy administracja wykonuje zadania wynikające z norm prawnych, w których zawarte są obowiązki lub kompetencje organów.

Same działania faktyczne są z prawem związane stosunkowo luźno, ale wymagane jest, by wynikały choćby z ogólnych norm kompetencyjnych lub wyprowadzone zostały z takich przepisów, które określają zakres czynności związanych z danym stanowiskiem lub instytucją.

Wśród form działań faktycznych w stosowaniu prawa można wyróżnić:

1. Ustalanie przez organ administracyjny niektórych celów i zadań; realizowanie tej formy praktycznie polega na zbieraniu przez administrację niezbędnych informacji, np. demograficznych, o bezrobociu, skali koniecznej do uruchomienia pomocy społecznej, przeprowadzanie analizy tych informacji, wyznaczaniu celów działania, dokonywaniu analiz finansowych i ekonomicznych, przydzielaniu konkretnych zadań konkretnym jednostkom.

2. Ustalanie przez organ administracyjny niektórych sytuacji faktycznych; dotyczy to działań podejmowanych dla wykonania zadań określonych w normach prawnych.

Działania te dotyczą:

• zbierania informacji i ich oceny,

• podejmowania wiążących ustaleń.

Ocena stanu faktycznego może dotyczyć dwóch sytuacji:

1. pewnych sytuacji faktycznych, stanów, które muszą zaistnieć, aby organ administracyjny mógł podjąć określone działania prawne.

2. Jako działania faktyczne, które mogą pojawić się i które organ powinien uwzględnić, by wykonać określone działania.

3.Tworzenie sytuacji faktycznych. - Czasami normy prawne nakładają na administrację obowiązek tworzenia pewnych sytuacji faktycznych, np. podejmowanie działań, które mogą zapobiegać zjawiskom patologicznym, zatruciom środowiska, wzmocnieniu bezpieczeństwa. Najczęściej takie działania wykonywane są przez organ w obrębie określonych struktur administracyjnych.

4.Przeprowadzanie ocen przez organ administracji publicznej. - Wykonując zadania wynikające z norm prawnych, organ administracji musi dokonać szeregu ocen, wartościowań, które powinny pomóc mu w należytym wywiązaniu się z nałożonego zadania. Wśród ocen, które organ powinien uwzględnić można wymienić:

* ocenę stanu faktycznego, uwzględniającą uzasadnienie do działania,

* ocenę organu administracyjnego, czy wobec ustalonego stanu faktycznego działać czy nie, a jeżeli tak, to w jakim kierunku i w jakim zakresie podjąć działania,

* ocena czy podjęte działanie spowoduje wykonanie normy prawnej.

5. Dokonywanie wyborów przez organ administracyjny. - Sytuacja ta dopuszcza pewną swobodę w wyborze form działania, które w sposób najlepszy pozwolą na realizację wynikających z przepisów prawa obowiązków.

Wybór, jakiego dokonuje organ może dotyczyć:

1. wyboru najwłaściwszej spośród prawnie dopuszczalnych;

2. wyboru treści rozstrzygnięcia w granicach określonych przepisami prawa (najczęściej podstawą są normy blankietowe);

3. dokonywanie kryteriów działania;

4. dokonywanie wyboru między różnymi metodami działania, ale w granicach prawnie określonych.

Projektowanie wariantów działań ma miejsce wtedy, gdy organ ma pewne wątpliwości co do przedsięwzięcia, np. spowodowane niedostateczną ilością informacji, problemem w określaniu następstw działania itp.

W takich sytuacjach organ administracji przygotowuje pewne alternatywne rozwiązania, które będą zastosowane stosownie do pojawiających się okoliczności.

Do innych form działań faktycznych administracji można zaliczyć trzy nurty działań:

1. działania faktyczne zmierzające do nawiązania współpracy z obywatelami;

2. działania informacyjne administracji;

3. działania faktyczne o charakterze materialno - technicznym.

Postaram się teraz omówić każde z tych działań:

Ad.I. W tej grupie działań można wymienić dwie podgrupy: działania jednostronne i działania dwustronne.

Działania dwustronne to takie, gdzie nawiązuje się współpracę z obywatelami, do których adresowane są te działania. W obrębie tych działań w pierwszym etapie organ administracji publicznej najczęściej przeprowadza akcję propagandową, informacyjną, zachęcającą do współpracy. Takie działania mogą być skierowane do konkretnych obywateli lub do bliżej nieokreślonych adresatów.

W drugim etapie działania organ rozpoczyna współpracę już ze wskazanymi osobami lub ich grupami i wspólnie określa sposób realizacji przedsięwzięć, formy itp.

Działania jednostronne mają najczęściej postać apelu, odezwy, w celu wywołania oczekiwanych przez administrację jednorazowych zachowań.

Ad.II. Działania te mogą występować w obrębie struktur organizacyjnych i wiążą się z koniecznością zapewnienia sprawności i płynności funkcjonowania aparatu administracji publicznej. Mają na celu sprawne zorganizowanie przepływu informacji między jednostkami organizacji, szczególnie, gdy chodzi o proces decyzyjny; czasami obowiązek informacji wprost z norm prawnych.

Działania informacyjne to również działania kierowane do obywateli. Obywatel ma prawo do uzyskania pełnej informacji o sprawach dotyczących jego życiowych interesów ochrony praw podmiotowych czy zawodowych.

Administracja ma przede wszystkim obowiązek informowania obywatela o przysługującym mu uprawnieniach. Obywatel nie może ponosić skutków błędnej, niekompletnej czy niepełnej informacji.

Ad.III. Są to działania, które wywołują skutki prawne przez fakty dokonywane czyli przez konkretne działania organów administracyjnych lub przez ich upoważnionych przedstawicieli. Najczęściej wymaga się, by miały one swoją podstawę w obowiązujących przepisach, w których znajduje się wyraźne upoważnienie do wykonywania takich czynności.

W stosunku do obywateli czynności materialno - techniczne najczęściej związane są z przymusowym dokonaniem tych obowiązków, a więc upoważnienie do dokonania takich czynności musi być określone w ustawach.

Przykłady działań: sprawdzanie sprawności stanu pojazdu, zablokowanie kół samochodu, doprowadzenie psa do szczepienia.

Czynniki materialno - techniczne mogą być podejmowane nie tylko do obywateli, ale i w sferze wewnętrznej administracji i wiążą się z organizacjami pracy aparatu administracji publicznej, np. prowadzenie biura, sporządzanie sprawozdań, prowadzenie statystyk, archiwów itp.

Jeśli chodzi o formę działań faktycznych, należy tutaj na samym wstępie rzec, że termin ten ukształtowała nauka prawa administracyjnego z przełomu XIX i XX wieku. Zatem działania faktyczne są dopuszczalna i niewadliwą prawnie kategoria działań administracji publicznej. Są podejmowane zawsze na podstawie prawa i zawsze w granicach obowiązujących przepisów prawa.

Ad. IV Ostatnią, czwartą grupę form działań administracji publicznej stanowią umowy.

Umowy są ważna grupą działań administracji i dochodzą one do skutku wówczas, gdy legitymują się odpowiednią podstawą prawną polegającą najczęściej na tym, że organ zawierający umowę musi mieć taką kompetencję przyznaną prawem. Przedmiotem umów z udziałem administracji mogą być sprawy z zakresu administracji. W przypadku umów mamy podobna konstrukcję do aktu administracyjnego, gdyż umowa jest skonkretyzowanym sposobem działania administracyjnego czyli dochodzi do skonkretyzowania nazwy ustawowej przy pomocy umowy, w przeciwieństwie jednak do aktu administracyjnego, przy zawieraniu umów, organ dysponuje zdecydowanie większą swobodą ,niż przy wydawaniu aktu administracyjnego.

Zatem możemy rozróżnić dwa typy umów:

• umowy cywilno-prawne regulowane przepisami kodeksu cywilnego

• umowy publiczno-prawne regulowane przepisami prawa administracyjnego.

Umowy cywilno-prawne stosowane są administrację wszędzie tam, gdzie np. dochodzi do dysponowania majątkiem publicznym, np. : Skarbu Państwa.

Do umów tych należą:

1. umowy sprzedaży;

2. umowy najmu;

3. umowy dzierżawy.

Umowy publiczno-prawne związane są najczęściej ze wspólnym wykonywaniem zadań z zakresu administracji publicznej lub wykonywaniem zadań. Stronami tych umów są najczęściej organy administracji publicznej a ich realizacja wiąże się z istniejącymi środkami nadzoru. Podstawą idei zawierania takich umów określają przepisy prawa administracyjnego.

Charakter umów publiczno- prawnych mają:

1. porozumienia komunalne;

2. porozumienia administracyjne;

3. kontrakt wojewódzki;

4. porozumienia zawierane przez powiat, gminy z organami administracji rządowej.

Na zakończenie chciałabym dodać, że organy administracji publicznej podejmują różnego rodzaju działania. Wydają one różne pozwolenia, nakazy, decyzje, zaświadczenia, zarządzenia, zawierają umowy, zatrudniają pracowników, organizują przedsięwzięcia gospodarcze czy społeczne.

Wszystkie te czynności muszą mieć podstawę prawną, jako, że Konstytucja wymaga, aby wszystkie organy władzy i administracji działały na podstawie przepisów prawa.

---