SPIS TREŚCI

I. Pojęcie oraz struktura budżetu państwa………………………..……….………..…….2

II. Gospodarka budżetowa……………………………………..…………….………..…...4

III. Prawo budżetowe……………………………………………..………….……………..5

IV. Funkcje budżetu państwa…………………………………..………………………….6

1. Funkcje ekonomiczne………………………………….…………………….……….6

1.1 Redystrybucyjna funkcja budżetu…………………….…..…………………….....6

1.2 Funkcja fiskalna budżetu…………….…………………………..………………...7

1.3 Funkcja alokacyjna budżetu…………………………………...…………………..7

1.4 Funkcja stabilizacyjna budżetu…………………………….….………………..…7

1.5 Funkcja bodźcowa budżetu………………………………….…..………….……..7

1.6 Funkcja kontrolna budżetu…………………………………..………………….....7

1.7 Funkcja kredytowa budżetu………………………………………….……………8

2. Funkcje polityczne budżetu….………………………….…………………..……….8

2.1 Funkcja ustrojowa budżetu………………………….………….…………..……..8

2.2 Funkcja demokratyczna budżetu……………………………..………….……..….8

2.3 Funkcja administracyjna budżetu………………………………..……….…..……8

V. Zasady budżetowe…………………………..………………………………………..….9

1. Zasada powszechności budżetu………………………………………………..…….10

2. Zasada jedności budżetu…………………………………………………………..…11

3. Zasada niefunduszowania (jedności materialnej) budżetu……………………..……12

4. Zasada szczegółowości budżetu………………………………………………..……13

5. Zasada jawności budżetu………………………………………………………..…...14

6. Zasada przejrzystości budżetu…………………………………………………..…...16

7. Zasada równowagi budżetu……………………………………………………..…...16

8. Zasada roczności budżetu………………………………………………………..…..18

I. Pojęcie oraz struktura budżetu państwa.

W systemie finansów publicznych centralne miejsce zajmuję budżet państwa. Wynika to nie tylko stąd, że w budżecie państwa gromadzi się i dzieli największą część środków publicznych, lecz także stąd, że władze centralne nadal są dominującym podmiotem systemu politycznego, gospodarczego i społecznego kraju.

Budżet państwa dokonuję też istotnych transferów na rzecz innych elementów systemu finansów publicznych, zwłaszcza budżetów samorządowych oraz funduszy ubezpieczeń społecznych. Budżet państwa odgrywa ważną rolę w kształtowaniu finansowych stosunków międzynarodowych, m.in. jako źródło pożyczek dla innych krajów.

Budżet państwa jest zarówno kategorią ekonomiczną, jak i instytucją prawną. Pojęcie budżetu państwa należy zatem łączyć odpowiednio ze znaczeniem, jakie się z nim wiążę. Jako kategoria ekonomiczna budżet państwa jest przede wszystkim postrzegany jako scentralizowany zasób środków pieniężnych, które państwo gromadzi i wykorzystuje
w sposób planowany na realizację swoich powinności i wynikających z nich zadań. Natomiast jako instytucja prawna kojarzy się głównie z aktem normatywnym, w formie którego jest on uchwalany przez parlament i obowiązuje na okres, na który go uchwalono.

Podstawą gromadzenia i rozdysponowania środków publicznych w budżecie jest ustawa przyjmowana przez parlament (ustawa budżetowa), który upoważnia rząd do realizacji określonych w ustawie dochodów i wydatków. W procedurze budżetowej proces ten nazywany jest autoryzacją budżetu państwa, a ściślej autoryzacją dochodów oraz wydatków budżetowych.

Ustawie budżetowej moc prawną nadaję Konstytucja. Jest to więc akt wysokiej rangi prawnej, stanowiący podstawę gospodarki finansowej państwa w roku budżetowym, określający obowiązki i uprawnienia najwyższych w państwie organów i wielu podmiotów prawa publicznego, o specyficznym, niejednolitym charakterze prawnym, odmiennym od innych ustaw. Szczególny charakter tej ustawy wyraża się w jej niejednolitym charakterze. Zawiera ona - obok postanowień
o charakterze normatywnym - plan finansowy obejmujący dochody (przychody) i wydatki (rozchody) państwa na okres roku kalendarzowego, sam budżet zaś, będący załącznikiem do niej, składa się z zestawu tabel zawierających szczegółowe kwoty publicznych środków pieniężnych. Istnienie tego aktu prawnego jest nieodzowne dla funkcjonowania państwa i jednostek samorządu terytorialnego. W systemie budżetu państwa w sensie formalnym aktem tym jest ustawa budżetowa, której załącznikiem jest budżet państwa.

Jeśli chodzi o strukturę budżetu państwa to za podstawowy możemy przyjąć podział budżetu państwa na jego dochody oraz wydatki. Warto jednak zauważyć, że poprzez oznaczenie dochodów w budżecie państwa określa się jedynie prognozowanie ich wielkości, natomiast poprzez oznaczenie wydatków ustala się ich nieprzekraczalny limit.

W obowiązującej ustawie o finansach publicznych czytamy, iż dochodami budżetu państwa są:

1)   podatki i opłaty, w części, która zgodnie z odrębnymi ustawami nie stanowi dochodów jednostek samorządu terytorialnego, przychodów państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych;

2)   cła;

3)   wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych oraz jednoosobowych spółek Skarbu Państwa;

4)   wpłaty z tytułu dywidendy;

5)   wpłaty z zysku Narodowego Banku Polskiego;

6)   wpłaty nadwyżki środków finansowych agencji wykonawczych;

7)   dochody pobierane przez państwowe jednostki budżetowe, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej;

8)   dochody z najmu i dzierżawy oraz z innych umów o podobnym charakterze, dotyczące składników majątkowych Skarbu Państwa, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej;

9)   odsetki od środków zgromadzonych na rachunkach bankowych państwowych jednostek budżetowych lub organów władzy publicznej, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej;

10)  odsetki od lokat terminowych ustanowionych ze środków zgromadzonych na centralnym rachunku bieżącym budżetu państwa;

11)  odsetki od udzielonych z budżetu państwa pożyczek krajowych i zagranicznych;

12)  grzywny, mandaty i inne kary pieniężne, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej;

13)  spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz Skarbu Państwa;

14)  dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, niestanowiące przychodów w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 4 lit. a i b, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej;

15)  inne dochody określone w odrębnych ustawach lub umowach międzynarodowych;

16)  środki europejskie i środki, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 5 lit. a i b, na realizację projektów pomocy technicznej oraz środki, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 5 lit. c i d oraz pkt 6, po ich przekazaniu na rachunek dochodów budżetu państwa;

17)  odsetki wykupywane przez nabywców obligacji skarbowych lub nadwyżka wynikająca
z różnicy pomiędzy ceną emisyjną a wartością nominalną zbywanych obligacji skarbowych.

Wydatki natomiast w szczególności są przeznaczane na:

1)   funkcjonowanie organów władzy publicznej, w tym organów administracji rządowej, organów kontroli i ochrony prawa oraz sądów i trybunałów;

2)   zadania wykonywane przez administrację rządową;

3)   subwencje ogólne dla jednostek samorządu terytorialnego;

4)   dotacje dla jednostek samorządu terytorialnego;

5)   wpłaty do budżetu Unii Europejskiej, zwane dalej "środkami własnymi Unii Europejskiej";

6)   subwencje dla partii politycznych;

7)   dotacje na zadania określone odrębnymi ustawami;

8)   obsługę długu publicznego;

9)   wkład krajowy na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich lub środków, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 3, 5 i 6.

II. Gospodarka budżetowa.

Gospodarka budżetowa to działalność finansowa polegająca na gromadzeniu
i wydatkowaniu środków finansowych na cele publiczne, dokonywana na podstawie ustaw
i uchwał budżetowych. Realizowana jest przez organy państwowe i samorządowe, na różnych szczeblach władzy publicznej i w ramach różnych budżetów:

1. w skali państwa jako państwowa gospodarka budżetowa (centralna i wojewódzka),

2. jako gospodarka budżetowa władzy lokalnej i regionalnej typu demokratycznego reprezentującej społeczności lokalne i regionalne o określonym zasięgu terytorialnym.

Państwowa gospodarka budżetowa w Polsce obejmuję szczebel centralny, w skład którego wchodzą budżety organów centralnych, zwane z punkty widzenia organizacji gospodarki budżetowej dysponentami części budżetowych; centralnych organów władzy państwowej, sądów
i trybunałów, organów kontroli i ochrony prawa, administracji państwowej - ministerstw, urzędów centralnych, komitetów, biur, inspekcji i inspektoratów oraz jednostek im podporządkowanych.
W skład państwowej gospodarki budżetowej wchodzą także zdekoncentrowane budżety wojewodów jako wydzielona część budżetu państwa.

Budżetowa samorządu terytorialnego w Polsce występuje jako gospodarka samorządu lokalnego (na szczeblu gminy i powiatu) i regionalnego (na szczeblu województwa). Celem,
a zarazem przesłanką podziału władz publicznych w państwie i wyodrębnienia władzy sprawowanej w formach samorządowych jest pobudzenie inicjatyw społecznych dla skutecznego zaspokojenia potrzeb społecznych i rozwoju gospodarczego, gospodarczego tym optymalnego lokowania publicznych zasobów finansowych.

Struktura organizacyjna gospodarki budżetowej w Polsce.

Szczeble	Rodzaje budżetów	System władzy publicznej
Centralny	budżet państwa (w tym budżet wojewódzki - wojewody)	państwa
Wojewódzki	budżet województwa	państwa samorządu terytorialnego
Powiatowy	budżet powiatu	samorządu terytorialnego
Gminny	budżet gminy	samorządu terytorialnego

Źródło: Chojna - Duch Elżbieta „Polskie prawo finansowe - finanse publiczne” Warszawa 2007

III. Prawo budżetowe.

Prawo budżetowe określić można mianem ogółu norm prawnofinansowych dotyczących struktury gospodarki budżetowej, ogólnych zasad budżetowych, form organizacyjnych gospodarki budżetowej, klasyfikacji budżetowej, procedury budżetowej, odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny budżetowej oraz problematyki zarządzania długiem publicznym.

Prawo budżetowe widzi się również jako część prawa konstytucyjnego lub jako prawo finansów publicznych lub finanse publiczne. W pierwszym ujęciu akcent kładzie się przede wszystkim na podział kompetencji w dziedzinie budżetu pomiędzy podmiotami władzy publicznej oraz na konstytucyjne prawa i obowiązki obywateli w sferze finansów publicznych. Natomiast
w drugim ujęciu prawo budżetowe traktuje się szeroko, utożsamiając jego zakres
z pojęciem finansów publicznych. W tym znaczeniu prawo budżetowe obejmuję zarówno procedurę tworzenia, wykonywania i kontroli budżetu (operację budżetowe), jak i tzw. operację skarbowe.

Prawo budżetowe w sensie ścisłym zawiera przede wszystkim:

1) ustawy konstytucyjne,

2) ustawa - Prawo budżetowe (od 1999 w Polsce pod nazwą ustawy o finansach publicznych), tworząca swego rodzaju kodyfikację prawa budżetowego,

3) coroczne ustawy budżetowe - również aktualizujące i czasem modyfikujące prawo budżetowe.

Źródłami prawa budżetowego są również inne ustawy, zwane ustawami okołobudżetowymi oraz akty wykonawcze do ustaw dotyczących prawa budżetowego.

Wśród ustaw zwykłych stanowiących inne niż wymienione wyżej źródła prawa budżetowego wymienić trzeba:

1) ustawy ustrojowe dotyczące jednostek samorządu terytorialnego (ustawa o samorządzie gminnym, ustawa o samorządzie powiatowym, ustawa o samorządzie województwa) i ustawę
o dochodach jednostek samorządu terytorialnego,

2) ustawę o Radzie Ministrów,

3) ustawy o organach kontroli budżetowej (ustawę o Najwyższej Izbie Kontroli i ustawę
o regionalnych izbach obrachunkowych),

4) ustawę o Trybunale Konstytucyjnym i ustawę o Trybunale Stanu,

5) ustawę o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych,

6) ustawę o prowizorium budżetowym oraz ustawę o zmianie ustawy budżetowej (jeśli takie wystąpią),

7) inne ustawy zawierające przepisy o treści uzupełniającej ustawę budżetową.

Do źródeł prawa budżetowego należą także regulaminy parlamentarne (Regulamin Sejmu
i Regulamin Senatu), które problematyce budżetowej poświęcają odrębne miejsce i odmienne rozwiązania w stosunku do pozostałych. Ponadto tak jak do źródeł prawa budżetowego zalicza się ustawę budżetową, tak też należy odnieść się do uchwał budżetowych jednostek samorządu terytorialnego. Te ostatnie są źródłami prawa miejscowego.

Odrębnie trzeba również wymienić jako źródła prawa budżetowego prawa UE.
Z punktu widzenia struktury źródeł prawa wspólnotowego przepisy prawa budżetowego należą zarówno do prawa pierwotnego, jak i do prawa wtórnego. Głównym źródłem przepisów europejskiego prawa budżetowego jest TWE.

IV. Funkcje budżetu państwa

Budżet spełnia dwie podstawowe funkcje:

1. Funkcje ekonomiczne

2. Funkcje polityczne

1. Funkcje ekonomiczne budżetu polegają na dokonywaniu za jego pośrednictwem podziału znacznej części dochodu narodowego oraz na oddziaływaniu przez budżet na kształtowanie się proporcji podziału dochodu narodowego i przebieg procesów gospodarczych. Niektórzy specjaliści twierdzą, że także funkcje ekonomiczne budżet spełnia w coraz bardziej ograniczonym zakresie, ze względu na fakt, iż tylko nieznaczna część dochodu narodowego jest rozdzielana przez budżet (przeważnie od 20 do 50%), a poza budżetem pozostają takie podstawowe kategorie ekonomiczne jak: ceny, płace , stopa kredytowa itp.

Do funkcji ekonomicznych zaliczamy:

- funkcję redystrybucyjną

- funkcję fiskalną

- funkcję alokacyjną

- funkcję stabilizacyjną

- funkcję bodźcową

- funkcję kontrolną

- funkcję kredytowa

1.1 Redystrybucyjna funkcja budżetu polega na tym, że budżet jest narzędziem redystrybucji dochodu narodowego. Reguluje dochody podstawowych kategorii podmiotów występujących w gospodarce narodowej. Zewnętrznym wyrazem redystrybucji działalności budżetu jest gromadzenie dochodów, głównie w postaci podatków, od podmiotów gospodarujących
i przeznaczanie ich na rzecz tych podmiotów, które albo w ogóle nie osiągają dochodów, albo osiągają je, ale w stopniu niewystarczającym na ich potrzeby (np. szkoły, szpitale, jednostki administracji publicznej). Wewnętrznym wyrazem redystrybucji działalności budżetu są transfery budżetu państwa na rzecz budżetów samorządowych, funduszy ubezpieczeń społecznych, itp.).

1.2 Funkcja fiskalna budżetu polega ona głównie na przejmowaniu dochodów podmiotów działających poza państwem na rzecz budżetu. Przejmowanie to wiąże się z prowadzeniem przez państwo rozmaitej działalności związanej z funkcjami państwa. Celem działalności fiskalnej państwa nie jest pozbawianie obywateli dochodów, lecz gromadzenie środków finansowych potrzebnych do finansowania realizowanych przez państwo funkcji.

1.3 Funkcja alokacyjna budżetu z punktu widzenia treści ekonomicznej funkcja ta w pełni pokrywa się z funkcją redystrybucyjną. Zatem jeżeli wyodrębnia się funkcję alokacyjną, to po to, aby wyeksponować rolę budżetu w alokacji zasobów. Jednakże nie można identyfikować tych dwóch funkcji, gdyż funkcja alokacyjna jest związana z wytwarzaniem przez sektor publiczny dóbr publicznych i dóbr społecznych. Tymczasem funkcja redystrybucyjna budżetu opisuje jego rolę w redystrybucji dochodów.

1.4 Funkcja stabilizacyjna budżetu polega na wykorzystaniu dochodów i wydatków budżetowych w celu łagodzenia wahań cyklu koniunkturalnego oraz zapewnienie wzrostu gospodarczego. Nieco inaczej istotę funkcji stabilizacyjnej, zwanej też wyrównawczą, pojmuje
E. Denek. Zdaniem autorki, funkcja ta „... polega na stworzeniu warunków skłaniających poszczególne podmioty gospodarcze do podejmowania lub zaniechania określonych działań, czyli na bieżącym sterowaniu za pomocą instrumentów budżetowych procesami gospodarczymi”. Zakres wyrównawczej funkcji budżetu ogranicza się - zdaniem cytowanej autorki - do podmiotów gospodarki budżetowej, tj. do podmiotów sfery nieprodukcyjnej (jednostki i zakłady budżetowe). Konieczność uczestniczenia państwa w stabilizowaniu koniunktury gospodarczej jest często poddawana w wątpliwość, zwłaszcza że celem jej jest zapewnienie równocześnie:

- niskiego bezrobocia

- stabilnych cen (niskiej inflacji)

- równowagi bilansu płatniczego

-stałego wzrostu gospodarczego

W praktyce bardzo trudno jest zapewnić realizację tych wszystkich postulatów łącznie.

1.5 Funkcja bodźcowa budżetu polega na wykorzystaniu stosunków ekonomicznych budżetu z różnymi podmiotami gospodarczymi zwłaszcza - przedsiębiorstw do wywołania u nich określonych zachowań. Działalność fiskalna państwa z reguły zniechęca podmioty gospodarujące do prowadzenia działalności gospodarczej. Mówimy więc raczej o negatywnej funkcji budżetu
w stosunku do podmiotów gospodarujących. Istnieją również pewne formy zachęcania podmiotów do podejmowania działalności gospodarczej jak np. ulgi i zwolnienia w obciążeniach podatkowych, udzielanie poręczeń .

1.6 Funkcja kontrolna budżetu: „... polega ona na wykorzystywaniu gromadzenia
i wydatkowania środków budżetowych do kontroli celowości, efektywności i legalności gospodarki budżetowej”. Podstawowym celem kontroli jest dostarczanie informacji o wypadkach nieprawidłowości w trakcie przebiegu procesów gospodarczych.

 

Wyróżnia się kilka rodzajów kontroli budżetowej:

• kontrolę ex ante (wstępną), czyli planu budżetowego

• kontrolę w toku wykonywania planu budżetowego (bieżącą)

• kontrolę ex post (następną) tzn. sprawozdawczą

1.7 Funkcja kredytowa budżetu Tadeusz Grodyński definiuje funkcje kredytową w sposób następujący: „Z budżetu zatem dowiadujemy się o zakresie zadań, które dane państwo uznało dla siebie z niezbędne i o wynikających z tego koniecznościach i możliwościach obciążenia podatkowego ludności i o wzajemnym stosunku tych zjawisk, wyrażającym się równowagą budżetową”. Zatem jej istota sprowadza się do ustalenia czy państwo ma zdolność kredytową.

2. Funkcja polityczna budżetu polega na oddziaływaniu na gospodarkę za pomocą zarówno dochodów, jak i wydatków budżetowych dla realizacji określonych celów. Chodzi
o to, aby przez odpowiednie sterowanie strumieniami środków zarówno po stronie dochodów, jak
i po stronie wydatków aktywnie wpływać na kształtowanie polityki społeczno - gospodarczej. Docelowo funkcja polityczna budżetu sprowadza się do relacji między władzą ustawodawczą (parlament), a władzą wykonawczą (rząd).

Do funkcji politycznych zaliczamy:

- funkcję ustrojową

- funkcję demokratyczną

- funkcję administracyjną

2.1 Funkcja ustrojowa budżetu istota tej funkcji sprowadza się do określenia z reguły
w konstytucji (ustawie zasadniczej), zakresu uprawnień władzy ustawodawczej i wykonawczej
w sprawach budżetowych- jest to jednak zewnętrzna forma realizacji tej funkcji.Inną kwestią jest jak władza posługuje się budżetem. Gospodarka i polityka budżetowa może stać się przesłanką naruszenia podstaw ustroju. Najczęściej jednak debaty budżetowe w parlamencie stają się okazją do oceny całościowej polityki rządu.

2.2 Funkcja demokratyczna budżetu polega ona na zainteresowaniu społeczeństwa opracowywaniem i wykonywaniem budżetu i wpływie na to. Takie zainteresowanie sprzyja wyborowi właściwych przedstawicieli do władz uchwalających budżet i kontrolujących jego wykonanie.

2.3 Funkcja administracyjna budżetu - oznaczającą, że w warunkach trudności finansowych państwa (deficytu budżetowego) organy państwowe mogą wymuszać działania racjonalizujące wydatki budżetu.

V. Zasady budżetowe.

Zasady budżetowe są to postulaty nauki pod adresem ustawodawstwa i praktyki dotyczące prawidłowej organizacji i funkcjonowania gospodarki budżetowej w celu optymalnej realizacji jej zadań. Podkreślają one najistotniejsze, wzorcowe, pożądane cechy (właściwości) budżetu. Mają na celu zapewnienie prawidłowej realizacji jego funkcji a konkretnie — optymalnej organizacji
i funkcjonowania gospodarki budżetowej:

• dotyczą istotnych zagadnień ogólnoustrojowych, spraw merytorycznych, jak i formalnych, proceduralnych, a nawet technicznych,

• mogą być zawarte w przepisach prawa, stając się nakazem, obowiązkiem prawnym, mogą też stanowić jedynie niewiążącą opinię doktryny prawa finan­sowego,

• odnoszą się do szerokiego zakresu zjawisk społecznych czy gospodarczych lub tylko finansowych, do całości gospodarki finansowej lub prawa finansowego bądź do wyspecjalizowanych zagadnień prawa budżetowego lub części tej gos­podarki, np. specyfiki gospodarki budżetowej samorządu terytorialnego,

• są ponadczasowe lub odnoszą się tylko do danego okresu historycznego lub określonej formacji społeczno-politycznej.

Katalog zasad budżetowych jest różny w zależności od koncepcji autorów, szczegółowości ujęcia zagadnienia, ustrojowej i organizacyjnej formy państwa. Istnieją one niezależnie od stopnia ich zastosowania w praktyce, a nawet możliwości takiego zastosowania czy stopnia ich słuszności. Zasady budżetowe można rozpatrywać jako pożądane cechy budżetu i gospodarki budżetowej. Dlatego należy je wyraźnie odróżnić od cech niezbędnych, które decydują o istnieniu budżetu
i gospodarki budżetowej.

Zdarza się niekiedy, że zasady budżetowe są zapisane wprost w ustawie i wówczas stają się nakazem prawa. Zapis taki możemy znaleźć w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2009 Nr 157 poz.1240), która mówi m.in., że  ustawa budżetowa jest uchwalana na okres roku budżetowego, a rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy (zasada roczności budżetu). Najczęściej jednak zapisów takich nie ma i stosunek prawa do określonych zasad budżetowych trzeba ustalać drogą wykładni. Czasami zdarza się, że ustawodawca celowo nie zamieszcza w przepisach danej zasady budżetowej, chociaż jest przekonany o jej słuszności, aby nie krępować swobody manewru organom ustawodawczym bądź wykonującym budżet.

Inną kwestią jest stosowanie zasad budżetowych w praktyce. Zupełnie wyjątkowo zdarza się, że zasady niezapisane w przepisach, a więc nie mające mocy prawnie wiążącej, są świadomie przez praktykę respektowane (odnosi się to np. do przestrzegania zasady równowagi budżetowej na szczeblu centralnym). Nieraz zdarza się nierealizowanie zasad budżetowych będących nakazami prawa. Może to nastąpić albo wprost, co jest łamaniem prawa, albo przez wydawanie doraźnych przepisów sprzecznych z prawnie obowiązującymi zasadami budżetowymi. Sposobem nierealizowania prawnie obowiązujących zasad budżetowych jest też korzystanie przez praktykę
z wyjątków, dopuszczonych prawem, w tak szerokim zakresie, że zasada budżetowa nie jest faktycznie stosowana.

Jak więc widzimy katalog zasad budżetowych nie może być jednorodny i zamknięty. Dodatkową kwestią jest również stopień ogólności tych zasad. Z istoty zasad budżetowych wynika, że mają to być postulaty ogólne bądź myśli przewodnie dotyczące gospodarki budżetowej, trudno jednak określić, jaki stopień ich ogólności będzie właściwy. Należy przy tym zauważyć, że im bardziej szczegółowo zastaną sformułowane zasady budżetowe, tym będzie mogło być ich więcej.

Na podstawie dostępnej literatury i aktów prawnych postaram się omówić następujące zasady budżetowe:

• Powszechności,

• Jedności,

• Niefunduszowania,

• Szczegółowości,

• Jawności,

• Przejrzystości,

• Równowagi,

• Roczności.

1. ZASADA POWSZECHNOŚCI BUDŻETU

Zasada powszechności występuje również pod nazwami: zupełności lub budżetowania brutto. Zupełność budżetu oznacza konieczność objęcia nim wszystkich dochodów i wydatków publicznych wszystkich jednostek sektora finansów publicznych. Zasada ta powstała w okresie kapitalizmu wolnokonkurencyjnego , gdy państwo nie zajmowało się bezpośrednio prowadzeniem działalności gospodarczej. Z czasem przestała ona mieć zastosowanie
do powstających przedsiębiorstw, banków państwowych itp. Wymogi operatywności
i efektywności działania zmusiły też parlamenty do wprowadzania różnych złagodzeń
i wyjątków od tej zasady, także w stosunku do jednostek państwowych realizujących budżet.

Najwcześniej wyłączono z budżetowania brutto przedsiębiorstwa państwowe, wydzielając je z administracji publicznej i poddając komercjalizacji (upodobnieniu do organizacji i metod działania stosowanych przez przedsiębiorstwa prywatne). W gospodarce planowej wobec przedsiębiorstw państwowych zastosowano metodę wielorakich rozliczeń z budżetem, zarówno po stronie dochodów jak i wydatków. W gospodarce rynkowej w taki sposób są powiązane z budżetem nie tylko przedsiębiorstwa państwowe, lecz także wszystkie inne jednostki sektora finansów publicznych, z wyjątkiem jednostek budżetowych.

Stopniowo zaczęto wyłączać z budżetowania brutto również dotychczasowe jednostki rozliczające się z budżetem tą metodą. Proces ten objął przede wszystkim jednostki, które
ze względu na odpłatność świadczonych usług, mogły pokrywać w całości lub przeważającej części swe wydatki z osiąganych przychodów. Jednostki te rozliczały się z budżetem metodą netto, tzn. nadwyżką lub niedoborem. W Polsce metodę tę zastosowano początkowo do tzw. przedsiębiorstw budżetowych, a od 1958 r. do zakładów budżetowych.

Kolejnym posunięciem było rozluźnienie rygorów jednostek budżetowych, wyrażające się
w możliwości tworzenia w ich ramach gospodarstw pomocniczych i środków specjalnych, rozliczających się także metodą netto. Od 2006 roku w miejsce zlikwidowanych środków specjalnych pojawiły się tzw. fundusze motywacyjne. Ponadto jednostki budżetowe uzyskały prawo zatrzymywania niektórych rodzajów pobieranych dochodów i traktowania ich jako dochodów własnych, chociaż te mogą być przeznaczone tylko na cele wskazane w ustawie.

Idea powszechności budżetu państwa, mimo wspomnianych wyjątków nie traci na swym znaczeniu. Jest jednak inaczej realizowana niż w przeszłości.

2. ZASADA JEDNOŚCI BUDŻETU

Zasada jedności budżetu, nazywana współcześnie zasadą konsolidacji finansów publicznych, dotyczy wewnętrznej konstrukcji budżetu. W ujęciu formalnym oznacza ona postulat sporządzania budżetu w jednym dokumencie prawnym, odzwierciedlającym całość gospodarki budżetowej danego szczebla. Odstępstwem od niej jest sporządzanie kilku budżetów (np. w formie odrębnych programów lub zadań bądź budżetu bieżącego i inwestycyjnego albo majątkowego). Zasada jedności formalnej jest przestrzegana w naszym prawie.

Zasada jedności w ujęciu merytorycznym postuluje przeznaczanie całości dochodów na pokrycie całości wydatków budżetowych. Sprzeczne z zasadą jedności jest przeznaczanie określonych dochodów na określone rodzaje wydatków, czyli tworzenie funduszy. Fundusze uniemożliwiają przerzucanie środków miedzy zadaniami, krępują swobodę organom budżetowym w określaniu priorytetów zadań i hierarchii potrzeb w zakresie wydatków, zamrażają środki finansowe. Od początków rozwoju gospodarki budżetowej zasada jedności materialnej budżetu była i nadal jest naczelnym postulatem teoretycznym, niezrealizowanym jednak w pełni w żadnym systemie budżetowym.

Przestrzeganie zasady jedności budżetu zapewnia następujące korzyści:

• umożliwia łatwą orientację, czy budżet jest rzeczywiście zrównoważony, eliminuje bowiem potrzebę badania licznych dokumentów, ograniczając ją do porównania ogólnej sumy wydatków i ogólnej sumy wpływów zapisane w jednym dokumencie,

• eliminuje rachunki pozabudżetowe, które często nie są publikowane, a czasami również nie są autoryzowane przez parlament,

• eliminuje zjawisko pozornych oszczędności, które powstają w konsekwencji transferu wydatków z jednego budżetu do innego,

• zwiększa przejrzystość i rzetelność dokumentów budżetowych oraz pozwala ujawnić sztuczność stanów równowagi osiąganych dzięki technice debudżetyzacji,

• uwidacznia w sposób jednoznaczny globalną kwotę wydatków państwa, co ma istotne znaczenie dla porównań tej kwoty z wysokością dochodu wewnętrznego brutto albo z wydatkami publicznymi innych państw,

• umożliwia władzom budżetowym ocenę użyteczności i względnej pilności różnorodnych wydatków i dokonanie na tej podstawie racjonalnych wyborów w tej materii.

Konstytucja nie określa treści ani kształtu ustawy budżetowej. W tej materii odsyła w art. 219 ust. 2 do „określonej ustawy”, mając przede wszystkim na uwadze ustawę
o finansach publicznych, która określa zasady i tryb opracowania projektu budżetu państwa, stopień jego szczegółowości oraz wymagania, którym powinien odpowiadać projekt ustawy budżetowej,
a także zasady i tryb wykonywania ustawy budżetowej. Ponadto należy pamiętać, że inne ustawy zwykłe mogą i przewidują obowiązek zamieszczania w ustawie budżetowej innych postanowień, nie zawartych w ustawie o finansach publicznych. Treść ustawy budżetowej nie może być dowolnie kształtowana zarówno na etapie powstawania projektu ustawy budżetowej, jak i podczas prac parlamentarnych. Projektodawca ustawy budżetowej oraz Sejm mają natomiast pewną swobodę
w nadawaniu projektowi i ustawie budżetowej kształtu formalnego, w tym np. podziału ustawy na część „normatywną” (artykułową) i na część „rachunkową” (tabelaryczną) oraz na kolejność
i sposób prezentacji załączników do ustawy, na formę uzasadnienia do projektu ustawy itp.

Realizacja zasad jedności i zupełności budżetu, choć usztywniająca gospodarkę budżetową, powinna być uważana za podstawową gwarancję zdrowia finansów publicznych.

3. ZASADA NIEFUNDUSZOWANIA (JEDNOŚCI MATERIALNEJ) BUDŻETU

Zasada jedności materialnej wiąże się z zakazem funduszowania w obrębie budżetu,
a więc łączenia dochodów budżetowych z określonych źródeł z określonymi rodzajami wydatków budżetowych. Budżet ma tworzyć jedną pulę środków, planowanych i przeznaczonych zgodnie
z podziałkami klasyfikacji budżetowej. Alternatywnym rozwiązaniem organizacji budżetu jest przeznaczenie konkretnych dochodów na konkretne wydatki. Łączenie dochodów z wydatkami nazywa się funduszowaniem, a środki pochodzące z określonych źródeł, przeznaczone na określone cele - funduszami celowymi.

Funduszowanie uniemożliwia przerzucanie środków między zadaniami, „usztywnia” gospodarkę budżetową oraz krępuje podejmowanie operatywnych decyzji. Natomiast zasada niefunduszowania umożliwia dokonywanie wydatków zgodnie z aktualnymi potrzebami, dając organom planującym i uchwalającym budżet swobodę ustalania priorytetów oraz hierarchii potrzeb w tym zakresie; dzięki tej zasadzie decyzje budżetowe mogą być podejmowane
w sposób bardziej elastyczny i nieskrępowany. Należy tu dodać także, iż często tworzenie funduszy celowych jest pretekstem do odrywania określonych środków publicznych (i operacji nimi) od budżetu, co określa się najczęściej mianem nieuzasadnionej debudżetyzacji.

Ustawa o finansach publicznych nawiązuje do tych zasad wielokrotnie. Wymóg włączenia do budżetu państwa środków pochodzących ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi
i wydatków z nich finansowanych ma czynić zadość zasadzie powszechności i zasadzie jedności materialnej budżetu. Natomiast wymóg zamieszczania w ustawie budżetowej także zestawień
i planów finansowych jednostek sektora finansów publicznych odpowiada zasadom jedności formalnej i powszechności budżetu. Znaczenie prawne zamieszczania wymienionych zestawień
i planów polega na ich parlamentarnej autoryzacji, a więc nadaniu im rangi równej postanowieniom zawartym w części normatywnej i w części rachunkowej ustawy budżetowej.

4. ZASADA SZCZEGÓŁOWOŚCI BUDŻETU

Zasada szczegółowości budżetu to postulat ujmowania dochodów i wydatków budżetowych z podziałem na grupy rodzajowe, według ustalonej klasyfikacji. Budżet jako akt prawny ma być na tyle szczegółowy, aby, uchwalając go Sejm, miał zapewnioną możliwość wyrażenia swych decyzji finansowych w odniesieniu do najważniejszych pozycji dochodów
i przychodów oraz wydatków i rozchodów. Decyzje te powinny być czytelne zarówno dla adresatów (wykonawców budżetu oraz podmiotów biernych), jak i dla wszystkich pozostałych podmiotów, zainteresowanych poznaniem i oceną informacji o podjętych przez Sejm decyzjach budżetowych.

Współczesny budżet nie może być opracowywany i uchwalany w jednej globalnej kwocie, lecz powinien być tworzony według ustalonych wielorakich kryteriów podziału na poszczególne, ważniejsze rodzaje i źródła dochodów, a po stronie wydatków — według ich przeznaczenia. Dzięki szczegółowości budżetu możliwy jest prawidłowy proces planowania, jego wykonywanie, analiza porów­nawcza i kontrola, możliwe również staje się określenie zakresu odpowiedzialności wykonawców budżetu. Klasyfikacja umożliwia realizację funkcji informacyjnej budżetu, dokonywanie różnych porównań, np. między podmiotami, rodzajami zadań, między budżetami z poszczególnych lat.

Szczegółowość budżetu zapewnia się przy pomocy tzw. klasyfikacji budżetowej. Mianem tym określa się pewien zakres grupowania dochodów i przychodów i przychodów oraz wydatków i rozchodów budżetowych, oparty na podziałkach budowanych według kryteriów podmiotowych (np. Kancelaria Sejmu, Ministerstwo Sprawiedliwości) lub przedmiotowych (np. wydatki na płace, źródła dochodów itp.). Czasami stosuje się także podział wydatków według rodzajów i funkcji (np. wydatki transferowe na administrację, nauczanie itp.). W zależności od stosowanych kryteriów rozróżnia się więc klasyfikację:

• podmiotową,

• przedmiotową,

• podmiotowo - przedmiotową,

• funkcjonalną.

Aby jednak klasyfikacja budżetowa umożliwiała, a nie utrudniała spełnianie podstawowych funkcji budżetu, przy swojej względnej szczegółowości musi być przejrzysta
i czytelna. Zbyt duża bowiem szczegółowość budżetu czyni go nieczytelnym i niezrozumiałym dla posłów i radnych, utrudniając im podejmowanie trafnych decyzji oraz kontrolę ich wykonania. Dlatego przede wszystkim rozróżnia się szczegółowość budżetu uchwalanego
i szczegółowość budżetu wykonywanego. Powszechnie występującymi w ustawodawstwach wyjątkami od zasady szczegółowości budżetu uchwalanego są: prowizorium budżetowe (czyli budżet tymczasowy) oraz układ wykonawczy budżetu, który można sprowadzić
do szczegółowego podziału kwot dochodów i wydatków budżetowych, sporządzanego przez organy wykonawcze, na podstawie ustawy lub uchwały budżetowej, w których kwoty dochodów
i wydatków ujęte są w odpowiednio mniejszej szczegółowości.

Klasyfikacja budżetowa ustalana jest przepisami prawa i zależy od przyjętego systemu gospodarki finansowej w państwie, dlatego jej kształt może być zupełnie inny w różnych krajach i w różnym czasie.

Szczegółowość budżetu jest ściśle związana z pokrewnymi cechami (zasadami) budżetu:

• specjalizacji budżetowej,

• jawności,

• przejrzystości budżetu.

Zasady szczegółowości (specjalizacji), jawności i przejrzystości powinny się wzajemnie uzupełniać, umożliwiając optymalne planowanie i harmonijną gos­podarkę budżetową.

Specjalizacja, często formułowana jako synonim szczegółowości budżetowej, oznacza wiążące prawnie ujęcie kwot środków publicznych w odpowiednich podziałkach budżetowych. Specjalizacja ma swój aspekt jakościowy, ilościowy i czasowy:

• wydatki mogą być dokonywane tylko na określony w budżecie cel, powinny finansować ściśle określone zadania,

• dochody i wydatki powinny być ujęte w budżecie w określonych kwotach, z tym
  że w stosunku do wydatków wysokość tych kwot może być w trakcie roku budżetowego zmieniana tylko w przypadkach i formach ściśle określonych w usta­wie, po stronie dochodów zaś kwotowe ujęcie stanowi wyraz dążenia do osiąg­nięcia niezbędnej, minimalnej wysokości dochodów dla sfinansowania zaplanowa­nych zadań,

• dochody mogą być pobierane, a wydatki dokonywane tylko w okresie obowiązywania ustawy budżetowej, czyli w roku budżetowym, ich realizacja zaś powinna być zgodna
  z harmonogramem określonym przez odpowiednie organy (zgodna z okresami płatności tam wyznaczonymi).

Granice szczegółowości wyznacza wymóg jawności oraz przejrzystości, czytel­ności. Zostały one sformułowane w polskim prawie jako zasady zawarte w tytule rozdziału 4 działu I ustawy o finansach publicznych: „Jawność i przejrzystość finansów publicznych" (art. 33 - 41 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych). Ustawa jednak nie określa ich znaczenia, nie posługuje się ponadto określeniem „przejrzystość".

5. ZASADA JAWNOŚCI BUDŻETU

Jawność budżetu wynika z całokształtu demokratycznych stosunków w państ­wie, umożliwia parlamentarną kontrolę nad wydatkami publicznymi. Formułowana jest jako klasyczna zasada gospodarki budżetowej, związana z genezą budżetu i historycznym, długo­trwałym procesem zdobywania przez organy parlamentarne uprawnień finan­sowych.

Współcześnie stanowi powszechnie akceptowaną, ogólnoustrojową cechę bu­dżetu, występującą we wszystkich systemach budżetowych. W polskim prawie zasada jawności określona jest w Konstytucji w wielu przepisach; przejawia się w aspekcie formalnym — w obowiązku ujęcia państwowej gospodarki finansowej w ustawie, czyli w powszechnie dostępnej formie, oraz
w prawie obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej
w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem publicz­nym. W prawie polskim zasadę jawności finansów publicznych wyrażono po raz pierwszy wprost
w ustawie o finansach publicznych z 1999 roku. Nawiązuje się natomiast do tej zasady także
w innych ustawach, zwłaszcza zaś w ustawach regulujących gospodarkę finansową jednostek samorządu terytorialnego. Wspomagają zaś te regulacje postanowienia ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). O jawności formalnej finansów publicznych jest mowa w art. 33 - 35 Ustawy o finansach publicznych (Dz. U. 2009 Nr 157 poz.1240).

Drugi aspekt jawności budżetu to aspekt materialny, który przejawia się jako nakaz zamieszczenia w ustawie budżetowej powszechnego (całościowego) ujęcia dochodów
i wydatków państwa. Określona jest ona w ustawie o finansach publicznych jako jawność sejmowej debaty budżetowej, ogłaszanie ustawy i uchwał budżetowych, podawanie do publicznej wiadomości kwot dotacji budżetowych, omówienia ustawy budżetowej oraz uchwał budżeto­wych, choć nie jest wyjaśnione, co ma zawierać zarówno takie „omówienie", jak i podawanie przez Ministra Finansów zbiorczych danych dotyczących finansów publicznych. Zbiorcze dane dotyczą, według ustawy, „ogółu operacji finansowych sektora finansów publicznych, obejmujące
w szczególności dochody i wydatki, przychody i rozchody, zobowiązania i należności, gwarancje
i poręczenia”. O jawności materialnej budżetu świadczy jego czytelność, czyli możliwość łatwego odczytania wielkości wskazujących na politykę finansową państwa. Jawność materialna jest więc znacznie trudniejsza do osiągnięcia niż jawność formalna. Z pewnością zaś wymaga odpowiedniego przygotowania profesjonalnego ze strony czytelnika ustawy budżetowej.

W stosunku do jednostek samorządu terytorialnego zasadę jawności podkreś­lą także tzw. ustawy ustrojowe, np. ustawa o samorządzie gminnym w deklaracji: „gospodarka finansowa gminy jest jawna".

Za jawnością budżetu przemawia wiele argumentów i to bardzo różnej natury. Najważniejsze z nich można przedstawić następująco:

• aspekty racjonalnej gospodarki finansowej groszem publicznym przemawiają za tym, aby była ona poddana społecznej kontroli podatników, którzy są najbardziej zainteresowani oszczędnym i efektywnym wykorzystywaniem ich pieniędzy;

• doświadczenia w funkcjonowaniu administracji wskazują, że jest ona tym bardziej skłonna do popełniania nadużyć finansowych i marnotrawstwa środków, im mniejszej kontroli społecznej jest poddawana;

• poddawanie kontroli społecznej finansów publicznych ma pozytywny wydźwięk psychologiczny i wychowawczy, wciągając obywateli do aktywnego udziału
  w rozwiązywaniu spraw publicznych i dając im poczucie wpływu na te sprawy.

6. ZASADA PRZEJRZYSTOŚCI BUDŻETU

Szczegółowość budżetu umożliwia realizację tzw. przejrzystości budżetu, która oznacza jego czytelność i zrozumiałość oraz możliwość merytorycznego odczytania intencji postanowień budżetu. Wymóg przejrzystości odnosi się w Polsce do całości finansów publicznych. Przejrzystość stanowi kompromis między szczegółowością, ograniczającą swo­bodę wykonawcom budżetu, a ogólnym ujęciem zapewniającym elastyczność swobodę prowadzenia gospodarki budżetowej, ale naruszającym z kolei jawność budżetu.

Międzynarodowy Fundusz Walutowy przyjął w 1968 r. „Kodeks przejrzystości polityki fiskalnej - deklaracja reguł”, co stanowiło odpowiedź na rosnące w świecie zapotrzebowanie na standardy przejrzystości i jawności finansów publicznych. Kodeks opiera się na czterech ogólnych regułach:

1. klarowności rozdziału funkcji i odpowiedzialności między władzą monetarną a fiskalną oraz między sektorem publicznym i prywatnym;

2. publicznego dostępu do informacji;

3. przejrzystości przygotowania i wykonywania budżetu oraz sprawozdawczości budżetowej;

4. oceny rzetelności sprawozdawczości budżetowej przez niezależne instytucje.

Ustawa o finansach publicznych identyfikuje, jak się wydaje, przejrzystość z jednolitością, a zarazem szczegółowością, przy czym pojęć tych nie definiuje. Są one nakazem adresowanym do Ministra Finansów opracowania jednolitych planów kont, z uwzględnieniem ich przejrzystości, rodzaju prowadzonej działalności wymogów wynikających z przepisów o rachunkowości, standardów Unii Euro­pejskiej i umów międzynarodowych. Realizowane są przez stosowanie zasad klasyfikacji dochodów i wydatków oraz jednolitych zasad rachunkowości i sprawo­zdawczości oraz planu kont przez wszystkie jednostki sektora finansów publicz­nych. Zasady klasyfikacji stosowane są od dawna. Coraz szerzej w polskim systemie finansowym są upowszechniane również reguły rachunkowości i sprawo­zdawczości stosowane w krajach zachodnich. Ustawa o finansach publicznych wymienia jednak wiele rodzajów sprawozdań finansowych (budżetowych), nie precyzując ich zakresu znaczeniowego.

7. ZASADA RÓWNOWAGI BUDŻETU

Zasada równowagi budżetowej w tradycyjnym ujęciu określa konieczność wzajemnego dostosowania ogólnej kwoty wydatków budżetowych do ogólnej kwoty dochodów. Ścisłe jej przestrzeganie wykluczałoby więc powstawanie defi­cytów budżetowych i długu publicznego. W historii uzasadniano ją powiązaniem z ujemnymi skutkami, jakie pociągają za sobą deficyty budżetowe — podobnie jak człowiek nie może wydać więcej niż otrzymuje, jeśli nie chce się doprowadzić do ruiny — głosili finansiści klasyczni, a osiemnastowieczny filozof i ekonomista David Hume pisał: „władza musi zniszczyć kredyt publiczny albo kredyt ten zniszczy społeczeństwo". Występowanie deficytów budżetowych przez długi okres traktowano więc jak zjawisko negatywne, wręcz wstydliwe.

W dużej mierze pod wpływem doktryny Johna Maynarda Keynesa ocena deficytów budżetowych (deficytu finansów sektora publicznego) oraz długu publicznego przez przedstawicieli nauki przestała być zdecydowanie negatywna. Zaciąganie zobowiązań finansowych było postrzegane według przedstawicieli interwencjonizmu w gospodarce jako źródło finansowania wydatków, którymi państwo równoważyło wielkość popytu z wielkością sprzedaży, zwłaszcza wydat­ków prorozwojowych, inwestycyjnych, stymulujących produkcję, dług publiczny zaś jako instrument niwelowania wahań cykli koniunkturalnych. Współcześnie istnienie deficytu i długu publicznego nie jest dowodem słabości państwa i gos­podarki, zasada równowagi budżetowej nie jest zaś traktowana bezwzględnie, jako wzorcowa cecha gospodarki budżetowej, lecz rozumiana jest raczej jako postulat racjonalnej polityki finansowej i równowagi gospodarczej kraju w skali wielolet­niej oraz względnego zrównoważenia budżetu danego roku.

Parlamenty z reguły realizują pośrednie koncepcje uchwalania deficytów, jak np. teoria budżetu cyklicznego i teoria impasu. Pierwsza zakłada, że w zależności od cykli gospodarczych, naturalne są zarówno deficyty jak i nadwyżki, lecz w dłuższych okresach powinny się one bilansować. Według teorii impasu deficyt budżetowy jest dopuszczalny, ale tylko w określonych warunkach i granicach.

Podkreśla się jednak, że deficyt budżetowy oznacza powiększanie długu publicznego, którego obsługa pochłania w następnych okresach dochody sektora publicznego. Wydatki finansowane przez zwiększanie długu publicznego ograniczają możliwości rozwoju gospodarki, zmniejszając rozmiary inwestycji prywatnych. Podmioty publiczne działają bowiem jak konku­renci na rynku, pochłaniając oszczędności prywatne i przyczyniając się do podnoszenia realnych stóp procentowych. Spłata długu stanowi konieczność podnie­sienia obciążeń podatnikom bądź przyczynia się do zmniejszenia możliwości wydatków przyszłych okresów, a sama ewentualność zaciągania zobowiązań finansowych może powodować osłabienie dyscypliny finansowej. Często więc ministrowie finansów i gospodarki zwracają uwagę na jego ujemny wpływ na poziom inflacji, stopy procentowe, bilans obrotów bieżących kraju, kurs walutowy, a w konsekwencji na aktywność gospodarczą oraz ograniczenie możliwo­ści wydatków publicznych w przyszłości. W ocenie skutków tych zjawisk podkreśla się zarazem konieczność uwzględnienia nie tylko faktu ich wystąpienia, ale ich rozmiarów oraz tendencji wzrostu, stabilizacji lub obniżania, a także zróżnicowania sytuacji gospodarczej kraju. O tym, iż nie każdy deficyt oraz dług publiczny oznacza niską efektywność gospodarowania, zwiększenie presji inflacyj­nej oraz spadek tempa wzrostu gospodarczego, świadczy stanowisko autorów Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, dopuszczające istnienie deficytu budżetowego oraz długu publicznego na określonym, bezpiecznym poziomie.

Również w Polsce w ustroju socjalistycznym — ze względów doktrynalnych — przeważała opinia, według której gospodarka rozwijająca się bezkryzysowo wyklucza potrzebę posługiwania się deficytem budżetowym, gdyż budżet socjalis­tyczny jest budżetem zrównoważonym lub zamyka się z reguły nadwyżkami budżetowymi, a uzupełnianie dochodów budżetowych operacjami na rynku kapita­łowym jest niemożliwe, bo rynek taki w warunkach socjalizmu nie istnieje.

Socjalistyczna teoria finansów, wbrew istniejącej praktyce, uznawała więc równowagę budżetową za niepodważalny aksjomat i strukturalną konieczność. Dlatego też w polskich ustawach budżetowych, do 1980 r., zniekształcano wynik finansowy manipulując saldem budżetu państwa w ramach całości sektora finansów państwa. Brakujące środki budżetowe finansujące wydatki pokrywane były najczęściej w drodze emisji pieniądza przez NBP. Kryzys gospodarczy występujący w latach 1980-1981 w Polsce, wysokie podwyżki cen i silne tendencje roszczeniowe grup pracowników sfery budżetowej oraz konieczność spłat narastającego zadłużenia zagranicznego były przyczyną ujawnienia faktu niezrównoważenia budżetu. Deficyty budżetowe lat osiemdziesiątych miały już charakter strukturalny — były rezultatem pogłębiających się dysproporcji w gospodarce budżetowej i spadku PKB.

Polskim ustawom konstytucyjnym nieznany był bezwzględny nakaz równowagi budżetu. Rygorystycznie sformułowane są natomiast przepisy Konstytucji z 1997 r., oparte na regulacjach Unii Europejskiej, rozwinięte w ustawie o finansach publicznych. dotyczące długu publicznego, zakazujące przekraczania 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto przez dług publiczny.
Z treści ustawy zasadniczej wynika także dopuszczalność deficytu budżetowego, jednak
w granicach zaproponowanych przez rząd oraz z uwzględnieniem zakazu jego finansowania przez bank centralny.

Polskie prawo budżetowe, zawarte obecnie w ustawie o finansach publicznych, dopuszcza istnienie nadwyżek lub deficytów budżetowych. Nakazuje również określenie źródeł sfinansowania pożyczek udzielanych z budżetu państwa oraz spłat długoterminowych zobowiązań Skarbu Państwa, przypadających na dany rok budżetowy.

8. ZASADA ROCZNOŚCI BUDŻETU

Konstytucja RP nakłada na prawodawcę określone warunki stanowienia budżetu państwa. „Sejm uchwala budżet państwa na rok budżetowy w formie ustawy budżetowej”. Konstytucja RP nie precyzuje jednak pojęcia roku budżetowego, ale nie jest to spowodowane jakąś głębszą myślą, np. o stworzeniu prawodawcy zwykłemu większej swobody w planowaniu, ponieważ problem ten bez najmniejszych wątpliwości rozstrzygnięty został w art. 109 ust. 3 - 4 Ustawy o finansach publicznych, gdzie przyjęto, że pokrywa się on z rokiem kalendarzowym, tzn. rozpoczyna się
1 stycznia i kończy 31 grudnia.

Rok kalendarzowy jest najczęściej wybieranym okresem dla roku budżetowego, ale nie jest to sztywną regułą. Na świecie występują często inne rozwiązania np.: w większości krajów Europy Zachodniej rok budżetowy liczy się od 1 kwietnia do 31 marca, natomiast w USA od 1 lipca do 30 czerwca następnego roku kalendarzowego. Wybór tych terminów jest związany z tzw. rokiem gospodarczym, który zwłaszcza w rolnictwie wiąże się z warunkami wegetacyjnymi. Ustalenie roku budżetowego ma duże znacznie dla systemu statystyki i sprawozdawczości, a więc przekracza ramy samego planowania budżetowego. Tak więc dla planowania budżetowego w UE przyjęto zasadę roku budżetowego, który pokrywa się z rokiem kalendarzowym.

Konstytucyjna zasada roczności budżetu oznacza, że:

1. Istnieje nakaz corocznego opracowywania i uchwalania ustawy budżetowej;

2. Ustawy budżetowej nie można uchwalać na okres krótszy ani dłuższy od roku kalendarzowego, którego dotyczy rok budżetowy; na krótszy niż rok budżetowy może być natomiast uchwalona ustawa o prowizorium budżetowym, której wykonanie wlicza się do właściwej ustawy budżetowej;

3. Ustawa budżetowa obowiązuje zawsze od 1 stycznia danego roku budżetowego, niezależnie od tego kiedy została uchwalona i ogłoszona, oraz niezależnie od tego, czy jej uchwalenie nie było poprzedzone zastosowaniem instytucji prowizorium budżetowego;

4. Ustawa budżetowa obowiązuje nie dłużej niż do 31 grudnia danego roku budżetowego i nie wymaga oznaczenia faktu swej derogacji; w związku z tym ustawa budżetowa nie może zawierać postanowień, które maja obowiązywać dłużej niż tylko w danym roku budżetowym;

5. Wejście w życie, obowiązywanie i derogacja ustawy budżetowej na dany rok są niezależne od upływu kadencji i zmiany organów władzy ustawodawczej i wykonawczej państwa;

6. Ustawa budżetowa na dany rok nie może być uchylona, można ja natomiast
   nowelizować w toku jej wykonywania (tzn. w ciągu roku budżetowego, którego ona dotyczy);

7. Upływ roku budżetowego, którego dotyczyła ustawa budżetowa, nie stanowi przeszkody dla podjęcia czynności dotyczących kontroli i oceny jej wykonania oraz uruchomienia związanych z tym reguł odpowiedzialności

W praktyce polskiej wielokrotnie próbowano stworzyć rozwiązania umożliwiające wieloletnie planowanie budżetowe. Nie przyjmowały się one m.in. ze względów ekonomicznych, głównie z powodu dużej inflacji. Ustawa o finansach publicznych również przewiduje rozwiązania, które zmierzają do wydłużenia tego okresu. Są to np.: planowanie inwestycji wieloletnich (art.134), ujmowanie w budżecie limitów wydatków na programy wieloletnie, (art. 136) niewygasanie
z upływem roku budżetowego wydatków określonych w ustawie (art. 173 ust.2).

Literatura:

1. Chojna - Duch Elżbieta „Polskie prawo finansowe - finanse publiczne” Warszawa 2007.

2) Denek E. „Ekonomiczne znaczenie gospodarki budżetowej w: Finanse”,

E. Czerwińska, J. Wierzbicki (red.), Warszawa 1978.

3) Grodyński T. „Zasady gospodarstwa budżetowego w Polsce na tle porównawczym”, Kraków 1932.

4) Kaleta J. „Gospodarka budżetowa”, Wyd.3, Warszawa 1985.

5) Kosikowski Cezary „Prawo finansowe w Unii Europejskiej i w Polsce”, Warszawa 2005.

6) Kosikowski Cezary, Ruśkowski Eugeniusz „Finanse publiczne i prawo finansowe”, Warszawa 2008.

7) Owsiak Stanisław „Finanse publiczne teoria i praktyka” Warszawa 2006.

8) Pietrzak B, Pogański Z, Wodniak B., „ System Finansowy w Polsce”, Warszawa 2004.

Akty prawne:

1. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku. (Dz. U. 1997. Nr. 78. poz. 483).

2. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2009 Nr 157 poz.1240).

Stanisław Owsiak „Finanse publiczne teoria i praktyka”. Wyd. 3., Warszawa 2006, s. 102

Cezary Kosikowski, Eugeniusz Ruśkowski „Finanse publiczne i prawo finansowe” Warszawa 2008, s.301-302.

Stanisław Owsiak „Finanse publiczne teoria i praktyka”. Wyd. 3., Warszawa 2006, s. 102

Elżbieta Chojna - Duch „Polskie prawo finansowe - finanse publiczne” Warszawa 2007, s. 75

Cezary Kosikowski, Eugeniusz Ruśkowski „Finanse publiczne i prawo finansowe” Warszawa 2008, s.302

Art. 111-112 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2009 Nr 157 poz.1240).

Elżbieta Chojna - Duch „Polskie prawo finansowe - finanse publiczne” Warszawa 2007, s. 77-78

Elżbieta Chojna - Duch „Polskie prawo finansowe - finanse publiczne” Warszawa 2007, s.78

Cezary Kosikowski „Prawo finansowe w Unii Europejskiej i w Polsce” Warszawa 2005, s 280

Elżbieta Chojna - Duch „Polskie prawo finansowe - finanse publiczne” Warszawa 2007, s.79

Cezary Kosikowski „Prawo finansowe w Unii Europejskiej i w Polsce” Warszawa 2005, s 282

Stanisław Owsiak „Finanse publiczne teoria i praktyka”. Wyd. 3. , Warszawa 2006, s.117

Stanisław Owsiak „Finanse publiczne teoria i praktyka”. Wyd. 3., 2006, s.118

E. Denek „Ekonomiczne znaczenie gospodarki budżetowej w: Finanse”, E. Czerwińska, J. Wierzbicki (red.), Warszawa 1978, s. 204

J. Kaleta „Gospodarka budżetowa”, Wyd.3, Warszawa 1985, s.26

T. Grodyński „Zasady gospodarstwa budżetowego w Polsce na tle porównawczym”, Kraków 1932, s.13

B. Pietrzak, Z. Polański, B. Woźniak „System Finansowy w Polsce”, Warszawa 2004, str.500

S. Owsiak „Finanse publiczne teoria i praktyka”. Wyd. 3., Warszawa 2006, s.121

Elżbieta Chojna - Duch „Polskie prawo finansowe - finanse publiczne” Warszawa 2007, s 82.

Cezary Kosikowski,Eugeniusz Ruśkowski „Finanse publiczne i prawo finansowe” Warszawa 2008,s294 - 295

Cezary Kosikowski, Eugeniusz Ruśkowski „Finanse publiczne i prawo finansowe” Warszawa 2008, s 295.

Cezary Kosikowski „Prawo finansowe w Unii Europejskiej i w Polsce” Warszawa 2005, s 287.

Elżbieta Chojna - Duch „Polskie prawo finansowe - finanse publiczne” Warszawa 2007, s 83.

Cezary Kosikowski „Prawo finansowe w Unii Europejskiej i w Polsce” Warszawa 2005, s 296.

Art. 109 - 123 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2009 Nr 157 poz.1240).

Cezary Kosikowski „Prawo finansowe w Unii Europejskiej i w Polsce” Warszawa 2005, s 288 i n.

Cezary Kosikowski, Eugeniusz Ruśkowski „Finanse publiczne i prawo finansowe” Warszawa 2008, s 297.

Elżbieta Chojna - Duch „Polskie prawo finansowe - finanse publiczne” Warszawa 2007, s 87.

Cezary Kosikowski, Eugeniusz Ruśkowski „Finanse publiczne i prawo finansowe” Warszawa 2008, s 298 - 299.

Elżbieta Chojna - Duch „Polskie prawo finansowe - finanse publiczne” Warszawa 2007, s 87 - 88.

Cezary Kosikowski „Prawo finansowe w Unii Europejskiej i w Polsce” Warszawa 2005, s 299.

Art. 36 ust. 1 pkt. 1 Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2009 Nr 157 poz.1240).

Cezary Kosikowski, Eugeniusz Ruśkowski „Finanse publiczne i prawo finansowe” Warszawa 2008, s 300.

Cezary Kosikowski „Prawo finansowe w Unii Europejskiej i w Polsce” Warszawa 2005, s 298 i n.

Cezary Kosikowski, Eugeniusz Ruśkowski „Finanse publiczne i prawo finansowe” Warszawa 2008, s 299 i n.

Elżbieta Chojna - Duch „Polskie prawo finansowe - finanse publiczne” Warszawa 2007, s 85 i n.

Konstytucja RP z 1997r. art.219.

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2009 Nr 157 poz.1240).

Cezary Kosikowski „Prawo finansowe w Unii Europejskiej i w Polsce” Warszawa 2005, s 300 - 301.

- 16 -

---