I. PROBLEMATYKA WSTĘPNA
Pojęcie konstytucjonalizmu i jego podział.
Konstytucjonalizm - definicja konstytucjonalizmu sprawia badaczom nie lada problem. Istnieje kilka jej koncepcji. Można jednak z całą pewnością stwierdzić, że na konstytucjonalizm składają się 3 elementy:
element aksjologiczny - całokształt poglądów dotyczących ustroju państwowego;
element normatywny - ogół norm dotyczących ustroju państwowego, zwłaszcza norm konstytucyjnych;
element socjologiczny - praktyka stosowania konstytucji.
Konstytucjonalizm dzielimy na:
- demokratyczny (angielski, francuski, amerykański);
- niedemokratyczny (socjalistyczny, nazistowski).
Główne zasady konstytucjonalizmu angielskiego.
System przedstawicielski - polega na tym, iż władzy zwierzchniej nie sprawuje bezpośrednio sam naród, ale w jego imieniu i na jego rzecz sprawują tę władzę przedstawiciele narodu.
Bikameralizm - dwuizbowość parlamentu (w Anglii: Izba Lordów i Izba Gmin). Za jego początek uznaje się rok 1265, kiedy to w Londynie zwołano radę królewską, w której zasiedli przedstawiciele różnych stanów. Jest to symboliczna data powstania Parlamentu, a jego dwuizbowość ustaliła się trochę później.
System parlamentarny - w systemie tym obowiązuje trójpodział władzy, jednak organy władzy ustawodawczej i wykonawczej (w przeciwieństwie do systemu prezydenckiego) ściśle ze sobą współdziałają. Nadrzędne, lub co najmniej równorzędne stanowisko w stosunku do organów władzy wykonawczej stanowi parlament. Większość parlamentarna powołuje rząd, który jest od niej zależny i jest przed nią odpowiedzialny politycznie. Rząd ustępuje po otrzymaniu wotum nieufności w parlamencie. Funkcje w rządzie i parlamencie mogą być łączone.
Główne zasady konstytucjonalizmu francuskiego.
Zasada zwierzchnictwa narodu - twórcami jej byli J. Bodin (Sześć ksiąg o Rzeczypospolitej) i J.J. Rousseau (Umowa społeczna z 1762). Doktryna russowska oddziaływała na twórców nowoczesnego prawa publicznego w dobie rewolucji burżuazyjnej we Francji i legła u podstaw zasady wyrażonej w art. 3 Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela z 1789 r. („początek wszelkiej władzy zwierzchniej należy z istoty swej do narodu”). Zasada ta polega na tym, że władza najwyższa w państwie (władza suwerenna) znajduje się w rękach narodu jako wspólnoty prawnej tworzonej przez wszystkich obywateli.
Zasada podziału władzy - znalazła wyraz w art. 16 Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela z 1789 r., który stwierdza, że nie ma konstytucji w takim społeczeństwie, gdzie nie zostały zagwarantowane prawa jednostki i nie przyjęto zasady podziału władzy.
Idea wolności i praw jednostki - pierwsze dokumenty konstytucyjne odnoszące się do praw jednostki pojawiły się w średniowiecznej Anglii (np. Wielka Karta Wolności z 1215 r.). Jednakże dokumenty te dotyczyły tylko niektórych stanów. Całościowe ujęcia pojawić się mogły dopiero w końcu XVIII w., gdy sformułowane już zostały koncepcje doktrynalne. Pierwszeństwo tym razem przypadło Ameryce (1776 - Wirginia; Deklaracja Niepodległości z 4 lipca 1776 r.). na kontynencie europejskim rolę podstawową odegrała Francja - jej Deklaracja Praw Człowieka i Obywatela z 26 sierpnia 1789 r. do dziś jest traktowana jako dokument obowiązujący. Francuska Deklaracja wywarła też najsilniejszy wpływ na kształtowanie się europejskiej myśli konstytucyjnej w następnym stuleciu.
Idea konstytucji pisanej - idea konstytucji pisanej, jako ustawy zasadniczej w państwie, pojawiła się w okresie rewolucyjnych przemian ustrojowych i walki o władzę polityczną w końcu XVIII w. pierwszą konstytucją pisaną była Konstytucja USA z 1787 r. Najstarszą konstytucją europejską jest polska Ustawa rządowa z 3 maja 1791 r., następnie Konstytucja francuska (także z 1791 r.). Jednakże czynniki uniwersalne, które wpłynęły na spisanie zasad ustroju politycznego swoje korzenie mają w francuskiej myśli politycznej XVIII w. (poglądy szkoły prawa natury, teoria podziału władzy w ujęciu monteskiuszowskim i inne).
Główne zasady konstytucjonalizmu amerykańskiego.
Zasada federalizmu - państwa składowe delegują niejako część swej suwerenności nowemu państwu przez siebie powołanemu, państwu nadrzędnemu, jakim jest państwo związkowe.
Zasada judicial review - więcej w pyt. 45.
Główne zasady konstytucjonalizmu tzw. socjalistycznego.
Zasada zwierzchnictwa ludu - w praktyce zasada ta oznaczała suwerenność warstw niższych społeczeństwa (klasa robotnicza).
Zasada jednolitości władzy państwowej.
System Rad jako system rządów - wzorem była tu Komuna Paryska.
Główne zasady konstytucjonalizmu nazistowskiego.
Zasada wodzostwa.
Zasada ujednolicenia aparatu partyjnego i państwowego
Pojęcie prawa konstytucyjnego.
Termin „prawo konstytucyjne” ma przynajmniej 2 znaczenia:
znaczenie węższe - zespół norm prawnych zawartych w konstytucji i innych ustawach konstytucyjnych; normy te tworzą pewna grupę przepisów i wyróżniają się swoją szczególną mocą prawną - najwyższą w całym systemie prawa;
znaczenie szersze - całokształt norm prawnych mających za przedmiot uregulowanie ustroju politycznego i społeczno-gospodarczego państwa.
Przedmiot prawa konstytucyjnego.
Materia prawa konstytucyjnego - w podanym wyżej szerszym rozumieniu - obejmuje te normy prawne, które określają:
podmiot władzy suwerennej w państwie i sposoby jej sprawowania,
podstawy ustroju społeczno-gospodarczego państwa - wskazuje się formy własności w państwie, mechanizmy jej obrony, sposób organizacji życia gospodarczego i społecznego,
system organów państwowych - wskazanie struktury organów państwa, trybu ich funkcjonowania oraz ich wzajemnego stosunku do siebie,
status obywatela w państwie - prawa, wolności i obowiązki obywatela, regulacja procedur ochrony praw i wolności człowieka,
podstawy systemu wyborczego - określają sposób powoływania organów przedstawicielskich.
Prawo konstytucyjne a instytucje polityczne.
organy państwa partie polityczne związki wyznaniowe i związki zawodowe grupy interesu
Partie polityczne - pierwsze uregulowania ich działalności znajdowały się w regulaminach parlamentarnych; w latach 60 - tych pojawiają się pierwsze ustawy (Turcja, Argentyna RFN); w latach 90 - tych następuje prawdziwy „wysyp” ustaw dot. patii politycznych - regulują one tryb zakładania, zawierają demokratyczne gwarancje dot. programu partii (w Polsce art. 13 Konstytucji) itp.
Związki wyznaniowe - są regulowane od najdawniejszych czasów; 3 metody regulowania: a) amerykańska (działają jako stowarzyszenia), b) ogólna ustawa o związkach wyznaniowych, c) każdy związek wyznaniowy ma odrębną ustawę.
Związki zawodowe - ich celem jest ochrona praw pracowniczych, ich działalność jest regulowana ustawami.
Grupy interesu - pierwsze uregulowania dot. ich działalności wprowadziły Stany Zjednoczone w 1946 roku (ustawa o rejestracji lobbingu).
Źródła prawa konstytucyjnego.
Pisane - akty prawa stanowionego, które zawierają normy regulujące zasady ustroju politycznego, organizację i funkcjonowanie organów państwowych oraz pozycję jednostki w państwie; głównym źródłem prawa konstytucyjnego we współczesnym państwie jest konstytucja, a następnie: ustawy i akty prawne o mocy ustawy, zwane najczęściej dekretami lub rozporządzeniami z mocą ustawy, oraz normatywne uchwały parlamentu (najczęściej regulaminy izb), o ile odnoszą się do materii prawa konstytucyjnego. Do pisanych źródeł prawa konstytucyjnego można zaliczyć także traktaty i umowy międzynarodowe (oraz tzw. umowy ponadnarodowe dot. Unii Europejskiej).
Niepisane - precedens konstytucyjny (jednorazowe lecz celowe rozstrzygniecie pewnej wątpliwej kwestii z zakresu praktyki stosowania konstytucji - np. w Polsce zasada dyskontynuacji prac parlamentu), konwenans konstytucyjny (relatywnie trwała praktyka dot. stosowania konstytucji, choć nie będąca przez nią uregulowana), prawo zwyczajowe.
Charakter prawny ustawy.
Ustawa to akt o charakterze normatywnym pochodzący od parlamentu, uchwalany w szczególnym trybie, w większości współczesnych państw uważana jest za najważniejszy akt prawny właściwy do regulowania materii prawa konstytucyjnego.
Moc prawna ustawy sytuuje ją w hierarchii aktów prawnych bezpośrednio po konstytucji. Oznacza to, że z jednej strony ustawa powinna być zgodna z konstytucją, z drugiej zaś - sama stanowi punkt odniesienia dla tzw. aktów podustawowych (niższego rzędu), które muszą być z nią zgodne.
Jeżeli chodzi o treść, to ogólnie można powiedzieć, że ustawa (i tylko ustawa) jest aktem właściwym do określenia sytuacji prawnej jednostki w państwie, przysługujących jej praw i wolności oraz nałożonych na nią obowiązków, jak również regulacji zasad organizacji i działania naczelnych organów państwowych oraz samorządu terytorialnego, a także symboli państwa.
Konstytucyjne pojęcie „ustawy” jest najczęściej jednolite, co oznacza brak konstytucyjnego zróżnicowania ustaw ze względu na moc prawną, przedmiot regulacji lub tryb uchwalania. Niekiedy jednak obowiązujące prawo wyodrębnia bądź pozwala takie ustawy wyodrębnić. Dotyczy to przede wszystkim ustawy organicznej (Francja, Hiszpania, Portugalia, Rumunia). Według konstytucji, które znają ten typ ustaw, są to ustawy wyróżniające się szczególną mocą prawną (niższą od konstytucji, ale wyższą od ustaw zwykłych), przedmiotem regulacji (dotyczą kwestii odnoszących się do organizacji i działania organów państwowych itp.) oraz odmiennym od ustaw zwykłych (ale też i konstytucyjnych) trybem uchwalania.
Inny typ ustaw to ustawy uchwalane w drodze referendum. Ich szczególną cechą jest podmiot uchwalający (naród), tryb (pozaparlamentarny), a niekiedy także zakres regulacji, wyraźnie wskazany (bądź wyłączony) w konstytucji.
Charakter prawny uchwały parlamentarnej.
Szczególnym źródłem prawa konstytucyjnego są regulaminy parlamentarne. Regulaminy parlamentu mają formę uchwały (poza nielicznymi wyjątkami - Czechy, Słowacja). Ich przedmiotem jest określenie zasad organizacji i funkcjonowania izb oraz praw i obowiązków ich członków. Zadaniem regulaminów jest konkretyzacja odpowiednich postanowień konstytucji (tzn. tych, które regulują zasady organizacji i funkcjonowania izb oraz ich stosunki z innymi organami państwa w zakresie wykonywanych przez parlament funkcji), co jest powodem poddania ich kontroli konstytucyjności.
Charakter prawny aktów o mocy ustawy.
Niekiedy konstytucje, obok ustaw, przewidują istnienie w systemie prawa aktów o mocy ustawy wydawanych przez organ władzy wykonawczej. Mogą one nie tylko regulować po raz pierwszy materie ustawy, ale także, z uwagi na moc prawną równą ustawie, uchylać i zmieniać już obowiązujące ustawy i z tego względu stanowić źródło prawa konstytucyjnego. Upoważnienie do wydania tego typu aktów (zwane dekretami, bądź rozporządzeniami z mocą ustawy) może wynikać wprost z postanowień konstytucji lub być każdorazowo udzielane przez parlament w formie ustawy. Ten rodzaj prawotwórstwa podlega dalszym ograniczeniom: upoważnienie ma charakter czasowy, pewne materie są wyłączone spod regulacji, akty te są poddane kontroli parlamentu lub rzadziej prezydenta.
Zwyczajowe prawo konstytucyjne.
W niektórych systemach prawnych jako źródło prawa konstytucyjnego traktuje się zwyczajowe prawo konstytucyjne. U jego podłoża leży zwyczaj konstytucyjny i precedens. Zwyczaj konstytucyjny to utarty i powszechnie uznany sposób postępowania nie znajdujący wyraźnej podstawy w normach konstytucyjnych. Jest on wyrazem jedynie praktyki ustrojowej, a wiec jego złamanie nie powoduje naruszenia norm prawnych. Dopiero uznanie zwyczaju za prawną regułę działania organów państwowych nadaje mu wymiar zwyczajowego prawa konstytucyjnego, którego naruszenie wywołuje takie same skutki prawne, jak naruszenie konstytucji.
Klasycznym przykładem zwyczajowego prawa konstytucyjnego są niepisane zasady brytyjskiego systemu parlamentarno-gabinetowego, np. obowiązek ustąpienia rządu, który utracił zaufanie Izby Gmin, czy powierzenie zadania tworzenia rządu liderowi partii posiadającej większość w Izbie Gmin.
Problem zwyczajowego prawa konstytucyjnego nie jest obcy polskiej Konstytucji i praktyce ustrojowej. Konstytucja w art. 9 przyjmuje zasadę przestrzegania przez RP wiążącego ja prawa międzynarodowego, którego istotną część stanowią normy zwyczajowe.
Prawo konstytucyjne a normy prawa międzynarodowego.
Specyficznym źródłem prawa są normy prawa międzynarodowego. Przejawiają się one w różnych formach: traktatów, umów, zwyczajowego prawa międzynarodowego, ogólnie uznanych zasad prawnych itp.
Formy przyjęcia przez państwo obowiązku przestrzegania prawa międzynarodowego są zróżnicowane i wybór sposobu, w jaki norma prawa międzynarodowego będzie stosowana i przestrzegana w konkretnym państwie, prawo międzynarodowe pozostawia prawu krajowemu.
Nieco inny charakter mają normy prawa ponadnarodowego (wspólnotowego). Prawo to składa się z norm o charakterze pierwotnym (tj. umów międzynarodowych tworzących Wspólnotę Europejską) i norm o charakterze wtórnym (tzn. regulacji podejmowanych przez organy Unii Europejskiej). Te drugie, zgodnie z wolą państwo członkowskich, wiążą bezpośrednio nie tylko państwa, ale też ich obywateli. Konstytucje państw członkowskich w dwojaki sposób rozwiązują to zagadnienie - w sposób wyraźny ograniczając suwerenność na rzecz organizacji międzynarodowej (Francja, Włochy, Niemcy) lub też przyjmując formuły nie odwołujące się do pojęcia suwerenności, ale zezwalające na przeniesienie niektórych kompetencji na organizację międzynarodową (Holandia, Dania, Grecja, Polska).
Miejsce prawa konstytucyjnego w systemie prawa.
W klasycznym podziale prawa na publiczne i prywatne - wprowadzonym przez Ulpiana - prawo konstytucyjne należy do prawa publicznego. Znajduje się ono tam obok takich gałęzi, jak: prawo międzynarodowe, prawo administracyjne, prawo karne lub prawo cywilne.
W podziale prawa na materialne i formalne prawo konstytucyjne należy do pierwszej grupy praw. Większość spośród norm prawa konstytucyjnego ma charakter materialny - określa merytoryczną treść stosunków prawnych, czyli uprawnienia i obowiązki podmiotów prawa oraz ewentualne sankcje za ich przekroczenie. Znaczenie w prawie konstytucyjnym - i to coraz większe - mają jednakże normy formalne (procesowe), które określają tryb postępowania przed organami państwa, związany z dochodzeniem praw i obowiązków określonych w prawie materialnym.
II. TEORIA KONSTYTUCJI
Definicja konstytucji.
Konstytucja jest to:
akt prawny o najwyższej mocy prawnej w systemie prawnym danego państwa;
akt określający podstawowe zasady ustroju państwa, regulujący ustrój naczelnych organów (władz) państwa, zakres ich kompetencji i wzajemne relacje oraz formułujący podstawowe prawa, wolności i obowiązki jednostki,
akt uchwalany i zmieniany w szczególnej procedurze, „trudniejszej” niż procedura uchwalania czy zmieniania ustaw zwykłych,
definicja z wykładu: ustawa zasadnicza regulująca podstawy ustroju państwa i uchwalana w szczególnym trybie.
Etymologia terminu „konstytucja”, jego znaczenia i synonimy.
Etymologia:
Termin „konstytucja” pochodzi od łacińskiego słowa constituere, co oznacza: ustanawiać, urządzać. Już w czasach rzymskich czynność organów państwowych zmierzającą do określenia ustroju politycznego (rem publicam constituere) odróżniano od działań prawotwórczych, polegających na tworzeniu ustaw zwykłych (leges dare, leges scribere). W średniowieczu termin constitutio używano na określenie reguł życia zakonnego, ale już w XVI w. francuski pisarz polityczny Jean Bodin posługiwał się nim dla oznaczenia praw fundamentalnych państwa. W XVIII w. Monteskiusz używał terminu constitutio na oznaczenie: a) całokształtu właściwości środowiska geograficznego w związku z jego ustrojem politycznym, b) faktycznego ustroju państwa, c) podstawowych zasad prawnych ustroju politycznego. W Polsce szlacheckiej terminu constitutio używano na określenie ustaw sejmowych.
Znaczenie:
Termin „konstytucja” jest używany niekiedy w znaczeniu socjologiczno-politycznym na określenie faktycznego układu sił politycznych istniejących w danym państwie, decydującego o treści prawa. W znaczeniu tym „konstytucję” posiada każde państwo, niezależnie do istniejącego systemu politycznego i od istnienia w nim konstytucji pisanej. Inne znaczenia terminu „konstytucja” to znaczenie formalne i materialne (pyt. 20).
Synonimy:
Ustawa zasadnicza, ustawa konstytucyjna.
Geneza konstytucji.
Idea konstytucji pisanej, jako ustawy zasadniczej w państwie, pojawiła się w okresie rewolucyjnych przemian ustrojowych i walki o władzę polityczną w końcu XVIII w. Przyczyny powstania pierwszych konstytucji pisanych były złożone. Obok przyczyn specyficznych dla poszczególnych państw wymienić można czynniki uniwersalne, które wpłynęły na „spisanie” zasad ustroju politycznego. Najczęściej wskazuje się na:
poglądy szkoły prawa natury, w mył których władza państwowa powinna być ograniczona przez przyrodzone prawa jednostki,
koncepcję umowy społecznej jako swoistego kontraktu między rządzonymi a rządzącymi, która znalazła wsparcie w rozszerzającym się w XVIII w. światopoglądzie racjonalistycznym. Racjonalizm głosił, iż także w organizacji społeczeństwa odkryć można nowe, doskonalsze reguły rządzenia i zapisać je w „Biblii nowego porządku” - konstytucji,
teorię podziału władzy w ujęciu monteskiuszowskim,
wolność i równość wszystkich obywateli, niezależnie od przynależności stanowej, propagowane także przez powstałe w XVIII w. teorie liberalizmu i egalitaryzmu, wypisane na sztandarach rewolucji francuskiej. Idea identycznego, równego prawa dla wszystkich wymagała potwierdzenia w dokumencie pisanym,
szkoła pozytywizmu prawniczego, której przedstawiciele przywiązywali dużą wagę do roli prawa pisanego, stanowionego przez suwerenną władzę państwową, utrwalając tym samym ideę konstytucji pisanej.
Jeśli chodzi zaś o genezę na płaszczyźnie społeczno-polityczno-ekonomicznej, to była to rewolucja burżuazyjna i przejście do kapitalizmu.
Konstytucja formalna a materialna.
Konstytucja materialna - całokształt norm prawnych mających za przedmiot ustrój polityczny państwa, bez względu na ich charakter prawny i formę aktów prawnych, w których są zawarte (ustawy, uchwały parlamentu, zwyczajowe prawo konstytucyjne). Przykładem takiej konstytucji jest Konstytucja Wielkiej Brytanii. Jest to także zakres przestrzegania norm konstytucyjnych w praktyce (wykład).
Konstytucja formalna - akt pisany, ustawa zasadnicza zawierająca normy o najwyższej mocy prawnej, regulujące podstawy ustroju politycznego i społecznego, uchwalana przez powołany do tego organ i zmieniana w szczególnym trybie. Konstytucję w tym znaczeniu może stanowić kilka ustaw o szczególnej mocy prawnej, ściśle ze sobą związanych i tworzących integralną całość. Z reguły jednak we współczesnych państwach jest to jeden akt prawny wyróżniony szczególną nazwą „Konstytucja”.
Karl Loewenstein wymienił 3 rodzaje konstytucji materialnej:
normatywne - w pełni przestrzegane,
nominalne - nie są w pełni przestrzegane, ale są drogowskazem zmian ustrojowych i mają szanse zostać k. normatywnymi w przyszłości,
semantyczne - formalizujące rządy jednostki, zgromadzenia, jednej partii lub junty (czyt. hunty) wojskowej,
Idealizm prawniczy w pojmowaniu oddziaływania konstytucji.
Konstrukcja konstytucji jest wyrazem abstrakcyjnych idei (np. do konstytucji wprowadzono art. odnośnie gospodarstwa rolnego); dzięki takim elementom wiele konstytucji jest obszernych, nawet liczących ok. 1000 artykułów. Gdy komisje kodyfikacyjne są złożone z osób niewykształconych wtedy konstytucje są obszerne. Natomiast, gdy z osób z dużą wiedzą odnośnie państwa - konstytucje są zwięzłe, odnoszące się do konkretnych pojęć.
Konstytucja powinna być aklasowa - czyli powinna leżeć w interesie wszystkich obywateli, a nie konkretnych grup czy podmiotów. Jest ona wyrazem rzeczywistego ustroju. Dzięki temu można wyróżnić konstytucję formalną i materialną.
Konstytucja powinna posiadać cechy woluntarystyczne (przekonanie że jest siłą samoistnie kształtującą ustrój).
Konstytucja a ogólne zasady prawa i tzw. wyższe prawo.
Czy ponad konstytucją istnieją niepisane zasady, których odbiciem winna być dobra konstytucja?
Na to pytanie twierdząco odpowiadali starożytni myśliciele z Heraklitem, Arystotelesem i Cyceronem na czele. Teza o istnieniu prawa wiecznego i jego rozumnej interpretacji w postaci prawa natury stanowiła jeden z podstawowych elementów doktryny św. Tomasza z Akwinu. Do koncepcji prawa natury nawiązywali siedemnastowieczni prawnicy, tacy jak Hugo Grocjusz czy Samuel von Pufendorf, oraz angielscy filozofowie z Tomaszem Hobbsem i Johnem Lockiem na czele. Nawet najwięksi zwolennicy supremacji angielskiego parlamentu potwierdzili jego związanie wyższym prawem natury. W opozycji do naturalistów stanęli pozytywiści.
Wygasające na początku XX wieku kontrowersje między pozytywistami i naturalistami odżyły po II wojnie światowej na skutek dyskusji na temat interpretacji konstytucji i jej otwartości. W rezultacie uznano, że akt prawny jest otwarty, a więc może zawierać treści niepisane, niemniej dyskusyjna pozostawała kwestia pożądanej granicy aktywizmu lub stopnia wstrzemięźliwości organów uprawnionych do wiążącej interpretacji aktu prawnego.
Doktryna niepisanego wyższego prawa zdaje się współcześnie odnosić mniejsze sukcesy we współczesnej Europie, nie mniej teza o jego istnieniu nie jest obca historii europejskiego konstytucjonalizmu. Np. francuska konstytucja z 3 września 1791 r. wyraźnie stwierdzała, że Zgromadzenie Narodowe ustanawia ten akt na podstawie zasad uznawanych i deklarowanych, a nie tworzonych przez konstytuantę.
Choć pozytywizm zasadniczo zdecydował o zastąpieniu praw deklarowanych przez prawa stanowione, konstytucjonalizmowi europejskiemu nadal nieobca jest teza o otwartości konstytucji i słuszności jej interpretacji w świetle pewnych ogólnie uznanych zasad. Takie stanowisko wyraźnie zajął współcześnie luksemburski Europejski Trybunał Sprawiedliwości. W obliczu krytyki słabej ochrony praw człowieka poprzez system prawny Unii Europejskiej Trybunał wyraźnie potwierdził, że będzie interpretował to prawo w świetle zasad ogólnych, znanych prawom państw członkowskich.
Tendencja do poszukiwania źródła władzy wyłącznie w prawie stanowionym przeważa nadal w konstytucjonalizmie nowych posocjalistycznych demokracji (Albania, Bułgaria, Czechy). Także w polskim konstytucjonalizmie przeważyła tendencja do zaniechania bezpośredniego odwoływania się do koncepcji naturalnoprawnych. Uznano, że konstytucja jest najwyższym aktem prawnym, który nie wymaga dla swej legitymacji dowodu jego zgodności z prawem ponadpozytywnym. Konstytucja nie wyraża również bezpośrednio potrzeby odwoływania się do pozakonstytucyjnych zasad ogólnych prawa.
Ogólne zasady prawa, które nie są zawarte w konstytucji, np.: orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, zasada lex retro non agit, zasada ochrony praw nabytych.
Treść konstytucji - konstytucja pełna i niepełna.
Konstytucja niepełna - musi zawierać minimum, czyli zasady organizacji i funkcjonowania aparatu państwowego oraz prawa obywatelskie;
Konstytucja pełna - minimum + zasady ustroju politycznego (suwerenność, zasady reprezentacji itp.), zasady ustroju społeczno-gospodarczego (gwarancje prawa własności, swobody działalności gospodarczej itd.), uregulowanie procedury zmiany, podstawowe zasady prawa wyborczego, społeczne podmioty władzy (partie polityczne, związki zawodowe i wyznaniowe), uregulowania dot. stanu wojennego i klęsk żywiołowych;
W związku z tym pytaniem należy wymienić pojęcia takie jak konstytucjonalizacja ogólna i szczegółowa. Chodzi o to, że niektóre rzeczy trzeba w konstytucji uregulować szczegółowo (np. tryb zmiany konstytucji), a niektóre można tylko ogólnie (np. działalność partii politycznych). Kwestie uregulowane ogólnie znajdują swoje rozwinięcie w ustawach zwykłych (np. ustawa o partiach politycznych).
Czynniki określające treść konstytucji.
charakter tego aktu,
założenia aksjologiczne jej twórców - wartości jakie przyświecają jej twórcom,
sytuacja społeczno-polityczna kraju w czasie uchwalania tego aktu,
rodzime tradycje ustrojowe (np. instytucja NIK) i historyczne doświadczenia narodu oraz wpływy obce (np. Rzecznik Praw Obywatelskich - instytucja pochodząca ze Szwecji, czy Trybunał Konstytucyjny - Austria),
poziom kultury politycznej społeczeństwa, w tym kultury prawnej - im większa kultura polityczna w kraju, tym mniej rzeczy oczywistych w konstytucji,
interpretacja konstytucji przez uprawniony organ.
Zakres konstytucjonalizacji praw socjalnych.
Prawa socjalne pozwalają jednostce uzyskać środki utrzymania i zaspokoić podstawowe materialne potrzeby bytowe. Są one różne i zależą od pozycji finansowej państwa. Należy je odróżnić od praw politycznych oraz od praw obywatelskich. Do potrzeb bytowych, czyli takich, których zaspokojenie powinno być szczególnym celem państwa, należą m.in.:
prawo do nauki (art. 70 K),
prawo do ochrony zdrowia (art. 68 K),
prawo do zabezpieczenia socjalnego w razie niezdolności do pracy (art. 67 ust. 1K)
Konstytucjonalizacja zasad ustroju społeczno-gospodarczego.
Zasady te zapewniają udział jednostki w życiu gospodarczym państwa. Umożliwia to wolność działalności gospodarczej, własność prywatna i jej ochrona oraz solidarność, dialog i współpraca partnerów społecznych. Prawo własności jest koniecznym elementem ustroju gospodarczego. Ochrona własności powinna być taka sama dla wszystkich, niezależnie od obywatelstwa, czy statusu prawnego jednostki.
Konstytucjonalizacja społecznych podmiotów władzy.
Do społecznych podmiotów władzy należą:
partie polityczne - organizacje mające na celu wpływ na kształtowanie polityki państwa metodami demokratycznymi; posiadają funkcje: artykulacyjną - tworzą opinie poszczególnych grup społecznych, wyborczą - udział w przygotowaniu i przeprowadzeniu wyborów do organów przedstawicielskich oraz wyłanianie elit politycznych, integracyjną - integruje grupy społeczne w zaplecze polityczne danej partii;
związki zawodowe i związki wyznaniowe -cechuje je zasada pluralizmu związkowego;
Każdy z tych podmiotów władzy powinien mieć uregulowanie prawne. Najlepsze miejsce do tego uregulowania znajdziemy w konstytucji.
Konstytucjonalizacja funkcji państwa.
Nie ma konkretnie sprecyzowanych funkcji państwa, nie ma ich katalogu. Lecz można przyjąć, że:
Państwo powinno zapewnić ochronę przed ewentualnym wrogiem zewnętrznym,
powinno zapewnić rozwój kulturalny poprzez wprowadzenie powszechnego obowiązku edukacji obywatela,
powinno kształtować zasadę socjalną - czyli pomoc ekonomiczną dla osób, które tego potrzebują.
W największym stopniu regulowano zasadę socjalną, dopiero później kulturalną i ochronną.
Zasady konstytucji i ich podział.
Zasady konstytucji - podstawowe decyzje ustrojodawcy - stanowiące myśli przewodnie konstytucji - znajdujące swój wyraz w szczegółowych postanowieniach konstytucji; służą np. do interpretacji konstytucji.
Wyróżniamy zasady naczelne i zasady zwykłe.
Zasady naczelne stanowią zbiór wiodących i w wysokim stopniu aksjologicznych dyrektyw ustrojowych, którymi winni się kierować władza publiczna i obywatele. Zasady naczelne są normami prawnymi, choć ze względu na szczególny zakres ich normowania i stosowania trudno z nich wyprowadzić jednoznaczne normy postępowania. Z tego powodu posiadają one w pierwszym rzędzie charakter dyrektyw interpretacyjnych, rzadziej natomiast znajdują samodzielne zastosowanie. Wyrażane są w konstytucji wprost lub też rekonstruuje się je z wielu konkretnych i szczegółowych wypowiedzi konstytucyjnych. Czasami mogą wynikać z systematyki konstytucyjnej, z przyjmowanych nazw rozdziałów lub części konstytucji. Niekiedy ustrojodawca poświęca im osobny rozdział („Zasady podstawowe”, „Zasady ogólne”, „Rzeczpospolita”), czasem wyrażone są we wstępie do konstytucji.
Forma konstytucji.
Konstytucja, jako ustawa zasadnicza wyróżnia się też swymi cechami formalnymi: szczególną nazwą, sposobem uchwalania i zmiany oraz systematyką. O formie konstytucji można mówić wówczas , gdy mamy do czynienia z konstytucją pisaną, choć niektóre z jej elementów (np. tryb zmiany) rozpatrywać można także w odniesieniu do konstytucji materialnoprawnych.
Konstytucja może się składać z jednej ustawy zasadniczej (np. Konstytucja RP) lub z kilku (np. Francja - konstytucja III Republiki).
Norma konstytucyjna a przepis konstytucyjny.
Norma konstytucyjna jest to wypowiedź wskazująca określony sposób postępowania (reguła zachowania). Jest ona znaczeniem zwrotów prawnych, zawartych w obowiązującym akcie normatywnym.
Przepis konstytucyjny - określany jest jako napis (zespół znaków pisarskich), bądź jako szata graficzna normy, jaka została ustanowiona.
Przedmiotem wykładni jest przepis prawny, a nie norma prawna.
Niepisane normy konstytucyjne.
Są to normy prawne, które mają zastosowanie w określonym przypadku i mają moc obowiązującą, ale nie są aktami skodyfikowanymi. Przykładem są orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, który dla określonego rozstrzygnięcia może z norm konstytucyjnych utworzyć nowe zasady. Czasami to nauka prawa konstytucyjnego tworzy normy, by rozstrzygnąć kwestie sporne jeszcze nie zawarte w unormowanych normach konstytucyjnych.
Klasyfikacja norm konstytucyjnych.
Normy konstytucyjne można podzielić na formalne (inaczej proceduralne) i materialne.
normy formalne - np. ustanowienie zakazu zniesienia lub zmiany niektórych zasad konstytucji, bądź też poddanie niektórych zasad szczególnemu, utrudnionemu trybowi zmiany,
normy materialne - akty regulujące pozostałe sprawy - np. prawa obywateli.
Problem hierarchizacji norm konstytucyjnych - pojęcie praw fundamentalnych.
Problem ten ma dwie płaszczyzny. Pierwsza z nich: wszystkie przepisy mają taką sama moc prawną, mogą się różnić tylko znaczeniem społeczno-ekonomicznym. Druga płaszczyzna to prawa fundamentalne, gdy jeden lub kilka art. praw są „wyższe” do pozostałych (są relatywnie niezmienianymi zasadami konstytucji).
Sposoby uchwalania konstytucji.
Konstytucja oktrojowana - nadana przez panującego, np. Karta Ludwika XVIII z 1814 r.
Konstytucja przyjęta w drodze umowy pomiędzy panującym a parlamentem - np. francuska Karta Praw z 1830 r.
W państwach demokratycznych, w których podmiotem władzy jest naród, prawo uchwalania ustawy zasadniczej jest podstawowym atrybutem jego suwerenności. Może go realizować w różnych formach, wyrażając swą wolę w sposób bezpośredni lub pośredni:
Bezpośrednim sposobem wyrażenia woli narodu w kwestiach konstytucyjnych jest referendum konstytucyjne. Może ono być przeprowadzone na różnych etapach postępowania nad przygotowaniem tekstu konstytucji, z reguły jednak ma charakter zatwierdzający. W tym trybie zostały przyjęte konstytucje powojennej Francji i wielu państw socjalistycznych (bułgarska, kubańska, NRD).
Pośredni sposób wyrażenia woli przez suwerenny naród w przedmiocie konstytucji polega na tym, że naród powierza jej uchwalenie swoim reprezentantom. Konstytucje takie mogą być uchwalone przez:
specjalnie wybrany w tym celu organ - zgromadzenie parlamentarne (konstytuanta), które zazwyczaj rozwiązuje się tuż po uchwaleniu konstytucji (wybierane jest zatem na czas nieokreślony); w tym trybie zostały uchwalone m.in. Konstytucja marcowa i Konstytucja z 1952 r.;
parlament zwykły - którego nazwa, ani wybór nie są poprzedzone wyraźnym wskazaniem, że będzie to organ powołany do stanowienia ustawy zasadniczej, i który nie ma też prawnego obowiązku rozwiązania się po wypełnieniu swego zadania; w odróżnieniu jednak od trybu uchwalania ustaw zwykłych w państwach, które przyjmowały tę procedurę uchwalania konstytucji (np. w państwach socjalistycznych), uchwalana była ona w szczególnym postępowaniu;
odmienny tryb uchwalania ustawy zasadniczej przyjęty został w USA, gdzie konstytucja uchwalona została nie przez parlament, lecz przez Konwencję Konstytucyjną - organ wyłoniony wyłącznie do stanowienia w konkretnych sprawach ustrojowych; Konwencja wykraczając poza pierwotną legitymację przyznaną przez stany, uchwaliła nowy akt konstytucyjny, zatwierdzony następnie w drodze ratyfikacji przez konstytucyjnie określoną liczbę legislatur stanowych.
Sposoby zmiany konstytucji - konstytucja sztywna i elastyczna.
Konstytucja elastyczna - taka, dla której zmiany nie są przewidziane szczególne wymogi. Może ona być zmieniana w tym samym trybie postępowania, co ustawy zwykłe. W konsekwencji, każda ustawa dotycząca materii konstytucyjnej uchyla lub zmienia ustawę zasadniczą. Klasycznym przykładem tego typu jest Konstytucja Wielkiej Brytanii.
Konstytucja sztywna - tryb zmiany jest trudniejszy od trybu uchwalania ustaw zwykłych. Niektóre konstytucje zawierają nawet zakaz zmiany pewnych postanowień (np. w Konstytucji Francji z 1958 r - zakaz uchylania zasady republikańskiej formy rządu).
Rodzaje zmian w konstytucji.
uchwalenie nowej konstytucji - kwestia stosunkowo rzadko wyróżniana w konstytucjach. Czyniła tak Konstytucja austriacka z 1920 roku, wymagająca dla uchwalenia nowej ustawy zasadniczej przeprowadzenia referendum; w referendum może być także przyjęta nowa Konstytucja Szwajcarii;
rewizja - zmiana zasad obowiązującej konstytucji;
nowelizacja - zmiana niektórych postanowień konstytucji bez naruszenia istoty ustroju ;
Konstytucja RP z 1997 r. nie przyjmuje rozróżnienia częściowej i całkowitej reformy konstytucji.
Od strony formy, zmiana konstytucji może polegać na zmianie jej tekstu (zastąpienie uchylonych postanowień nowymi), wprowadzeniu poprawek w formie dodatkowych, kolejno numerowanych postanowień umieszczonych poza zasadniczym tekstem konstytucji (USA) czy - jak to miało miejsce w Polsce pod rządami Konstytucji z 1952 r. - uchwaleniu ustawy konstytucyjnej jednorazowo zawieszającej normę konstytucyjną.
Tryb zmiany konstytucji RP.
Konstytucja z 2 kwietnia 1997 r. przyjmuje - jako podstawową - procedurę swej zmiany przez parlament. Jest to dokonywane w formie ustawy o zmianie konstytucji, a więc stosuje się tu ogólną procedurę ustawodawczą, a ewentualne odstępstwa muszą wynikać z wyraźnego unormowania konstytucyjnego. Takim unormowaniem jest art. 235, który przewiduje, że:
projekt ustawy o zmianie konstytucji może przedłożyć Prezydent, Senat lub grupa posłów stanowiąca co najmniej 1/5 ustawowego składu Sejmu (92 posłów),
ustawa o zmianie konstytucji musi zostać uchwalona przez Sejm (większością 2/3 głosów, w obecności co najmniej ½ ustawowej liczby posłów) i nie później niż w ciągu 60 dni przez Senat (bezwzględną większością głosów, w obecności co najmniej ½ ustawowej liczby senatorów),
nie przewiduje się obligatoryjnego referendum konstytucyjnego, jeżeli jednak zmiana dotyczy przepisów rozdziału I, II lub XII, to podmioty uprawnione do inicjowania zmian w konstytucji mogą zażądać w terminie 45 dni od uchwalenia tej zmiany przez Senat przeprowadzenia referendum. Zmiana konstytucji zostaje przyjęta, jeżeli opowiedziała się za nią większość głosujących (nie ma wymogu frekwencji wyborczej),
prezydent ma obowiązek podpisania ustawy zmieniającej konstytucję, nie przysługuje mu w tym zakresie prawo weta,
konstytucja nie może być zmieniona w czasie trwania stanu nadzwyczajnego (art. 228 ust. 6), co oznacza, że nie można w tym okresie wnosić projektów ustaw o zmianie konstytucji, a prace nad projektami już wniesionymi należy zawiesić.
W stosunku do niektórych rozdziałów wprowadzono szczególnie utrudniony tryb zmiany.
Systematyka konstytucji.
Systematyka konstytucji, to wewnętrzny układ jej treści, odpowiednie uporządkowanie jej postanowień według z góry przyjętych założeń klasyfikacji. Odgrywa ona istotną rolę w pojmowaniu i interpretowaniu postanowień konstytucyjnych. Sposób ich uszeregowania jest pomocny dla: wykładni konstytucji, konkretyzowania znaczenia aksjologicznego i prawnoustrojowego postanowień zawartych w aktach konstytucyjnych, określenia ich hierarchii i stosunków wzajemnych, rozwiązywania problemów powstających niekiedy w wyniku nadmiernej ogólności czy braku należytej konkretności i jednoznaczności przepisów ustawy zasadniczej.
W każdej konstytucji można wyróżnić systematykę ogólną (podział na działy, części, rozdziały) i szczegółową (układ treści poszczególnych rozdziałów).
Dominującym (ale nie jedynym) kryterium przy systematyce ogólnej jest kryterium ideologiczno-polityczne (aksjologiczne), czyli wartości i zasady przyjęte przez twórców konstytucji przy określaniu funkcji państwa, relacji między jednostką a zbiorowością czy organizacji aparatu państwowego.
O systematyce szczegółowej decyduje kryterium logicznego układu treści (organizacja, kompetencje, tryb funkcjonowania), co nie wyklucza posługiwania się także kryterium ideologicznym (np. wysunięcie jednych praw i wolności przed inne).
Treść i charakter prawny wstępów do konstytucji.
Niektóre konstytucje np. USA, Francji czy Niemiec, rozpoczynają się od krótszych lub dłuższych wstępów tzw. preambuł, w innych krajach (np. Włochy) z tego zrezygnowano. Celem wstępu jest wskazanie historycznych i politycznych podstaw konstytucji, umieszczenie jej w tle tradycji ustrojowej danego państwa i wydarzeń, które towarzyszyły przyjmowaniu konstytucji. Wstęp wyraża w ten sposób konstytucyjną tożsamość państwa, stanowiąc jedną z podstawowych wskazówek dla odnalezienia systemu wartości, na których ta tożsamość się opiera, a więc określa kierunki i sposoby wykładni dalszych postanowień konstytucyjnych.
Nie wszystkim sformułowaniom wstępu da się przypisać treść normatywną. W tym sensie stanowi on wyjątek od zasady normatywności konstytucji, która wymaga, by wszystkie postanowienia zawarte w tekście ustawy zasadniczej miały charakter normatywny, tzn. mogły służyć jako budulec dla formułowania norm prawnych. Nie neguje to jednak znaczenia wstępu, bo może on służyć jako istotna wskazówka aksjologiczna w procesie interpretowania pozostałych postanowień konstytucyjnych.
Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997:
Zawiera ona obszerny Wstęp, który składa się z treści o różnym charakterze. Niektóre sformułowania odnoszą się do polskiej historii i tradycji (np. odwołanie się do Boga). Inne określają cele i nadzieje związane z przyjmowaną konstytucją (np. zagwarantowanie praw obywatelskich), podstawy aksjologiczne jej unormowań (np. poszanowanie wolności i sprawiedliwości), związki z prawem natury (nawiązanie do przyrodzonej godności człowieka). Wstęp wyraźnie też wskazuje na rolę konstytucji jako najwyższej ustawy państwa. Niewiele z tych postanowień ma charakter samoistnie normatywny, wszystkie jednak powinny być traktowane jako podstawowa wskazówka dla procesu stosowania dalszych postanowień konstytucyjnych i dla określenia systemu wartości wynikającego z konstytucji.
Stosowanie konstytucji.
Będąc ustawą (aktem normatywnym), konstytucja musi być stosowana przez wszystkie organy władzy publicznej i inne podmioty, które są adresatami zawartych w niej norm i zasad. Stosowanie konstytucji polega nie tylko na zakazie podejmowania działań czy unormowań sprzecznych z konstytucją oraz na obowiązku podejmowania działań i unormowań służących realizacji postanowień konstytucyjnych. Stosowanie konstytucji to także powoływanie norm i zasad konstytucji jako bezpośredniej podstawy dla działań, rozstrzygnięć czy unormowań, gdzie tylko jest to możliwe.
Zasada bezpośredniego stosowania konstytucji - w tych wszystkich wypadkach, gdy postanowienia konstytucyjne są sformułowane w sposób na tyle precyzyjny i jednoznaczny, by możliwe było ich odniesienie do konkretnych sytuacji zachodzących w rzeczywistości prawnej, podmiot stosujący prawo powinien oprzeć swe działania bezpośrednio na takim postanowieniu konstytucyjnym, a dopiero w drugiej kolejności powinien powołać odpowiednie postanowienia ustaw zwykłych. Przy takiej koncepcji konstytucja znajdować może ciągłe zastosowanie w działalności wszystkich organów władzy publicznej, a podstawowa rola w tym zakresie musi przypaść sądom.
Sądowe stosowanie konstytucji może przybrać trojaką formę:
Może polegać na stosowaniu normy konstytucyjnej jako samoistnego rozstrzygnięcia - będzie to miało miejsce wówczas, gdy norma konstytucyjna jest sformułowana w sposób pozwalający na jej samoistne stosowanie, a ustawodawstwo zwykłe nie reguluje danej kwestii lub reguluje ją tylko częściowo.
Może polegać na współstosowaniu normy konstytucyjnej i postanowień ustawowych regulujących szczegółowo daną kwestię.
Może polegać na stwierdzaniu konfliktu między normą konstytucyjną a szczegółowymi postanowieniami ustawowymi. Konflikt ten należy - w miarę możliwości - usunąć w drodze wykładni, a więc przez odnalezienie takiego rozumienia przepisu ustawy, który pozwoli na uznanie jej zgodności z konstytucją (tzw. technika wykładni w zgodzie z konstytucją). Gdy nie będzie to możliwe, sąd ma obowiązek podjęcia działań zmierzających do usunięcia niekonstytucyjnego przepisu ustawy z systemu prawa.
Gwarancje konstytucji.
Przestrzeganie (i stosowanie) konstytucji jest obowiązkiem każdego organu władzy publicznej oraz każdego innego podmiotu. W praktyce jednak obowiązek nabiera realnego kształtu dopiero wówczas, gdy istnieją procedury gwarancyjne przestrzegania konstytucji przez wszystkich jej adresatów.
Historycznie rzecz biorąc, pierwsza była procedura tzw. odpowiedzialności konstytucyjnej, tzn. odpowiedzialności osób indywidualnych (piastunów najwyższych urzędów państwowych) za naruszenie konstytucji przy sprawowaniu urzędu. Odpowiedzialność ta ukształtowała się jeszcze w Średniowieczu w Anglii (impeachment). Natomiast w Europie pod wpływem rozwiązań niemieckich, zaczęto tworzyć szczególne sądy (zwane trybunałami stanu) do orzekania w takich sprawach.
Drugim ważnym urządzeniem, które w Europie wyprzedziło pojawienie się procedur sądowej ochrony konstytucji, było sądownictwo administracyjne kształtujące się przez cały wiek XIX we Francji, Niemczech i Austrii. Istota tego sądownictwa polega na badaniu indywidualnych decyzji administracyjnych z punktu widzenia ich zgodności z ustawami.
Kontrola konstytucyjności prawa i jej rodzaje.
Instytucja kontroli konstytucyjności prawa polega na ocenie zgodności z ustawą zasadniczą norm prawnych oraz, ewentualnie, innych działań podejmowanych przez organy państwowe.
Historycznie wykształciły się dwa systemy kontroli konstytucyjności prawa:
Parlamentarny - odnosi się w zasadzie tylko do ustaw; każda ustawa uchwalona przez parlament uważana jest za zgodną z konstytucją i nie ma możliwości jej zakwestionowania. Kontrola ta przybrała w swym rozwoju formę kontroli zinstytucjonalizowanej poprzez np. powołanie specjalnej komisji parlamentarnej, która ma prawo opiniowania projektów ustaw z punktu widzenia ich zgodności z konstytucją. Opinia tych organów nie ma jednak wiążącego charakteru i ostateczna decyzja należy do parlamentu. W przypadku braku tego typu ciał mamy do czynienia z kontrolą sprawowaną przez parlament w ramach zwykłej procedury ustawodawczej.
Pozaparlamentarny - wprowadzany po drugiej wojnie światowej; dziś wśród państw demokracji zachodniej tylko Holandia i Luksemburg nie mają tego typu instytucji. Pozaparlamentarna kontrola konstytucyjności polega na powierzeniu funkcji ochrony konstytucji (badania zgodności aktów prawnych niższego rzędu z ustawą zasadniczą) organowi niezależnemu od parlamentu. Współczesne rozwiązania kształtują się wokół dwu podstawowych modeli - amerykańskiego i kontynentalnego (europejskiego).
Amerykański model kontroli konstytucyjności prawa.
Cechy charakterystyczne dla tego typu kontroli to:
Powierzenie jej sprawowania niezawisłym sądom. Kontrola ma charakter zdekoncentrowany, tzn. prawo jej sprawowania przysługuje każdemu sądowi powszechnemu w związku z rozpatrywaną przezeń sprawą.
Uniwersalność kontroli w sensie przedmiotowym (podlegają jej wszystkie akty normatywne i działania urzędowe podjęte na wszystkich szczeblach sprawowania władzy).
Konkretność kontroli, czyli sprawowanie jej przy okazji rozpatrywania przez sąd indywidualnej sprawy wówczas, gdy jedna ze stron podniesie zarzut niekonstytucyjności wobec aktu, który ma stanowić podstawę sądowego rozstrzygnięcia.
Względność orzeczenia sądu o niekonstytucyjności - rozstrzygnięcie sądowe jest obowiązujące w konkretnej sprawie, która jest przedmiotem orzeczenia. Sądowe orzeczenie o niekonstytucyjności nie powoduje więc skutku w postaci nieważności zakwestionowanej normy prawnej.
Jedynie orzeczenia Sądu Najwyższego mimo że również dotyczą konkretnej sprawy, w praktyce są uważane za precedensy, i jako takie traktowane są przez sądy niższej instancji jako wiążące. SN nie jest jednak związany własnym orzecznictwem, co pozwala mu w istotny i elastyczny sposób wpływać na aktualną interpretację konstytucji.
Geneza instytucji judicial review.
Konstytucja USA milczała na ten temat. Instytucja ta wykształciła się na początku XIX wieku dzięki praktyce sądów amerykańskich, przejawiających znaczną konstytucyjna inwencję interpretacyjną. Tradycyjnie jako punkt kluczowy dla uznania konstytucyjnego charakteru instytucji judicial review uznaje się decyzję Naczelnego Sędziego Sądu Najwyższego Stanów Zjednoczonych Johna Marshalla w sprawie Marbury v. Madison z 1803 r. W istocie sama koncepcja badania koherencji systemu prawnego posiada swe korzenie w doktrynie prawa natury (prawo ma strukturę hierarchiczną, ludzie mogą omówić posłuszeństwa regułom, które naruszają zasady wyższego prawa). Przekształcenie jednak koncepcji wyższego prawa natury w doktrynę zakładającą prawo sądów do weryfikacji koherencji systemu prawa pozytywnego wymagało spełnienia kilku warunków:
system zorganizowany na zasadzie podziału władz (oddzielenie organów tworzących prawo od organów kontrolnych),
musiała istnieć pisana konstytucja, aby uchronić sędziów przed zarzutami arbitralności,
zasada zwierzchnictwa konstytucji nad innymi komponentami systemu prawa,
konstytucja musiała być aktem o odpowiedniej dozie sztywności,
ustanowienie systemu sądowej kontroli konstytucyjności prawa wymagało istnienia systemu sądowego, w którym kwalifikacje sędziów pozwalałyby im wyjść poza zwykłe rozwiązywanie sporów prawnych i wkroczyć w dziedzinę polityki prawnej państwa.
Wszystkie powyższe warunki zostały po raz pierwszy spełnione w USA.
Europejski model kontroli konstytucyjności prawa.
Cechy:
Powierzenie funkcji ochrony konstytucji jednemu, samodzielnemu (wyodrębnionemu z sądownictwa powszechnego i niezależnemu od legislatywy) organowi państwowemu, tzw. kontrola skoncentrowana. Jego podstawową kompetencją jest kontrola zgodności prawa z konstytucją, chociaż może rozstrzygać także inne sprawy związane ze stosowaniem konstytucji: spory federalne, odpowiedzialność za naruszenie konstytucji (Włochy), spory wyborcze (Francja, Portugalia).
Przedmiot kontroli konstytucyjności, obejmujący na ogół wszystkie pozakonstytucyjne normy prawne. Tylko wyjątkowo konstytucje wyłączają spod kontroli niektóre akty prawne (np. w Turcji umowy międzynarodowe, wyraźnie wskazane ustawy i niektóre akty prezydenta) lub - jak we Francji - przyjęty tryb kontroli (wstępna) uniemożliwia badanie konstytucyjności innych niż projekty ustaw aktów prawnych. Częściej (Włochy, Hiszpania) spotykamy kontrolę przedmiotowo ograniczoną do enumeratywnie wyliczonych kategorii aktów.
Poddane kontroli konstytucyjności akty prawne oceniane są kompleksowo - zarówno z punktu widzenia zgodności ich treści z konstytucją oraz kompetencji uprawnionego organu do wydania aktu prawnego, jak i dochowania określonego trybu przy ich stanowieniu.
Abstrakcyjność, polegająca na sprawowaniu kontroli w oderwaniu od indywidualnych przypadków stosowania prawa i zakwestionowaniu normy prawnej w oparciu o ogólne przekonanie o jej niekonstytucyjności. Prawo inicjatywy posiadają wyłącznie organy państwowe. Szczególną instytucją kontroli konkretnej jest skarga konstytucyjna, pozwalająca jednostce na uruchomienie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.
W systemie kontynentalnym akt może podlegać zarówno kontroli następczej, jak i wstępnej (prewencyjnej), czyli dokonywanej na wcześniejszych etapach powstawania lub uzyskania przez niego mocy obowiązującej.
Prawne skutki orzeczeń o niekonstytucyjności normy prawnej mają bezwzględnie obowiązujący charakter, wyrażający się eliminacją danej normy z systemu prawnego.
Interpretacja konstytucji.
Przedmiotem interpretacji jest przepis. Wyróżnia się następujące zasady interpretacji:
Zasada jedności konstytucji - podmiot dokonujący interpretacji nie powinien tego robić w oderwaniu od pozostałych przepisów.
Normy konstytucyjne należy ze sobą harmonizować - wszystkie normy są równoprawne.
Normy określające kompetencje organów powinny być interpretowane z uwzględnieniem relacji zachodzących między tymi organami.
Np. ministerstwo powołuje premier - a w MON, MSW i MSZ po zasięgnięciu opinii Prezydenta. Prezydent dokonał nadinterpretacji - opinia stała się uzgodnieniem.
Metoda wykładni prawniczej - dużą rolę odgrywa wykładnia historyczna.
Interpretacja powinna być zgodna z konstytucją. Można nadać odpowiednią interpretację po to, aby nie uchylać przepisu.
Koncepcje konstytucji.
Wyróżnia się następujące koncepcje konstytucji:
Koncepcja konstytucyjnego państwa - to koncepcja konstytucyjnego społeczeństwa (nie reguluje aparatu władzy, lecz tylko społeczne podmioty władzy).
Koncepcja konstytucji jako bilans - to koncepcja konstytucji jako program; w konstytucji pojawiły się różnego rodzaju postulaty (każdy ma mieć pracę).
Koncepcja konstytucji jako bilans, wymyślił ją Stalin, zawarte zostało w konstytucji ZSRR z 1924 roku. Konstytucja ma być rejestrem, ma utrwalać osiągnięcia, które zostały dotychczas osiągnięte. To gwarantowanie pewnych stosunków politycznych, społecznych i gospodarczych. Konstytucja ma bazować na tym co zostało osiągnięte oraz powinna zawierać elementy programu.
Koncepcja konstytucyjnego państwa została stworzona przez W. Ulbricha; konstytucja ma regulować przede wszystkim aparat państwowy, a nie reguluje społecznych podmiotów władzy( np. sądy polubowne).
Funkcje konstytucji.
Termin funkcja konstytucji oznacza zespół różnorakich skutków społecznych, jakie stale (w danej społeczności), w odniesieniu do określonej sfery rzeczywistości wywoływane są istnieniem konstytucji. Innymi słowy, funkcja konstytucji to nic innego, jak rola, jaką konstytucja może pełnić w rzeczywistości społeczno-politycznej określonego państwa.
Funkcja prawna - możliwość pełnienia przez konstytucję roli aktu prawnego w zakresie stosunków politycznych, społecznych i gospodarczych, które są w niej regulowane.
Funkcja integracyjna - służy integracji społeczeństwa, gdyż zwykle stanowi wyraz szerokiego konsensusu społecznego; jej postanowienia są zazwyczaj rezultatem kompromisu pomiędzy różnymi grupami społecznymi i siłami politycznymi, co znaczy, że ich treść ukształtowana zostaje pod wpływem różnorodnych czynników; z tej wielości konstytucja ma stworzyć - i jest to jedno z jej najważniejszych zadań - zintegrowaną całość. Konstytucja, wypełniając funkcję integracyjną, określa formy udziału obywateli w kształtowaniu woli państwa i służy w ten sposób zespoleniu jednostki z państwem. Stwarza również prawne mechanizmy służące rozwiązywaniu konfliktów społecznych.
Funkcja organizatorska - wiele postanowień konstytucji określa zasady organizacji i funkcjonowania państwa oraz jego strukturę wewnętrzną. Spełniają one rolę statutu organizacyjnego państwa. Funkcja ta nabiera coraz większego znaczenia w państwach współczesnych w związku z rozszerzaniem się zakresu ich zadań i dyferencjacją organizacyjnych form ich działalności.
Funkcja wychowawcza - jako odzwierciedlenie i upowszechnienie pewnego systemu wartości oraz przekonań społecznych.
Funkcja programowa - określenie kierunku rozwoju państwa i poszczególnych instytucji charakteryzujących ustrój polityczny.
Wejście w życie konstytucji.
Termin wejścia w życie konstytucji określa się w :
ostatnim artykule konstytucji,
specjalnie uchwalonej ustawie, która mówi o tym terminie (sposób lepszy).
Problem jurydyzacji konstytucji.
Istniał postulat, aby konstytucja była innym aktem (dokumentem od pozostałych). Nie ma składać się z wyniosłych haseł, powinna być takim dokumentem na który można się powołać by załatwić jakieś sprawy. Jurydyzacja to możliwość posługiwania się konstytucją bezpośrednio w urzędzie ze skutkiem prawnym.
Konstytucja a prawo ponadnarodowe.
Prawo ponadnarodowe, to inaczej prawo unijne. W przypadku gdy konstytucja sprzeczna jest z prawem unijnym, to:
Według większości - prawo unijne powinno mieć prymat nad konstytucją,
Pogląd prof. Małajnego - normy te są równorzędne, wynika to z hybrydalnego charakteru Unii, która ma elementy zarówno federacji, jak i organizacji międzynarodowej.
W przypadku niezgodności tych aktów powinna nastąpić rozmowa polityczna, a w przypadku nie dojścia do porozumienia to państwo albo samo występuje z Unii, albo zostaje zawieszone w prawach unijnych.
Zmiany konstytucyjne w latach 1989-1997.
Zasadniczy cios poprzedniemu systemowi zadała pogarszająca się sytuacja gospodarcza i rosnąca aktywność Solidarności wspieranej przez grupy opozycyjnych intelektualistów. W 1989 r. dochodzi do tzw. Okrągłego Stołu. Rozmowy te przyniosły 3 ustalenia:
przywrócono Solidarność do realnego istnienia,
postanowiono przeprowadzić przyśpieszone wybory parlamentarne,
postanowiono dokonać zmian w Konstytucji z 1952 roku obejmujące m.in. ponowne pojawienie się urzędu prezydenta.
Wyrazem porozumienia była tzw. Nowela kwietniowa (7.IV.1989). Wprowadziła ona system rządów stanowiący szczególne przemieszanie dawnej koncepcji jednolitości władzy państwowej z elementami prezydencjonalizmu. Postrzegali prezydenturę jako ostatnią gwarancję zachowania istniejącego systemu władzy i pragnęli pozostawić prezydentowi możliwość przekreślenia ustaleń Okrągłego Stołu.
Nowela grudniowa z 29.12.1989 przeredagowała pierwszy rozdział konstytucji, usuwając z niego zasady kierowniczej roli partii oraz przyjaźni ze Związkiem Radzieckim, zapisując nowe podstawy zasady ustroju politycznego. W marcu 1990 r. dokonano kolejnej nowelizacji konstytucji.
Mała Konstytucja z 17.10.1992 była aktem tymczasowym. W sprawach, których nie normowała, obowiązywały nadal przepisy Konstytucji z 1952 r. np. dotyczące praw i obowiązków obywateli, kompetencji TK, TS, czy RPO, przestały obowiązywać z dniem wejścia w życie Konstytucji RP.
W Konstytucji z 1997 r. porządek polityczny i społeczny został oparty na zasadzie wolności partii politycznych i organizacji politycznych i społecznych oraz wolności mediów; konstytucyjnie zakazane są praktyki totalitarne. Są też przepisy o stosunkach państwa z Kościołem i związkami wyznaniowymi. Gwarantuje ich równouprawnienie, autonomię, bezstronność państwa w sprawach światopoglądowych oraz współdziałania państwa i Kościoła.
Ocena Konstytucji z 1997 r.
Solidarność i Kościół nawoływały do odrzucenia Konstytucji z 1997 r. solidarność, bo miała swój własny projekt Konstytucji, a Kościół chciał by w konstytucji zrealizowane zostały ich wszystkie postulaty (zrealizowano tylko ¾). Kryteria oceny Konstytucji:
Nie może być zbytnio syntetyczna, ani kazuistyczna - powinna być pisana na średnim szczeblu abstrakcji (syntetyczna - wszystko można podciągnąć pod konstytucję, elastyczna - TK ma zbyt szerokie pole do interpretacji, kazuistyczna - będzie się szybko zmieniać i ludzie stracą szacunek do prawa).
Nasza Konstytucja ma zbyt dużo artykułów, ale mieści się w średnim szczeblu abstrakcji.
Konstytucja powinna być aktem prawnym, a nie ideologicznym.
Konstytucja powinna ustanowić efektywny system rządów (nasza taki wprowadza).
Konstytucja powinna zawierać optymalny zakres praw obywatelskich; nie za dużo i nie za mało (nasza to wprowadza).
Regulacja konstytucji powinna być nowoczesna. O nowoczesności świadczą następujące uregulowania: obywatele mają prawo do skargi konstytucyjnej, najważniejsze sprawy państwa mogą być podejmowane na referendum, prawo inicjatywy ludowej, norma mówiąca o supremacji prawa wewnętrznego od ponadnarodowego, RPO, normy mówiące o niezależności Banku Narodowego i ustawy o finansach, rozbudowane procedury formalne przy windykacji praw obywatelskich, regulacja problematyki źródeł prawa, jurydyzacja konstytucji.
III. PODSTAWOWE ZASADY USTROJU III RP
Pojęcie ustroju politycznego.
Ustrój polityczny - organizacja i metody działania władzy państwowej oparte na ideologii klasy panującej; zasadnicze znaczenie dla charakterystyki ustroju politycznego ma określenie suwerena władzy państwowej, organizacja i sposób wykonywania tej władzy oraz określenie pozycji jednostki wobec państwa.
Pojęcie ustroju społeczno-ekonomicznego.
Ustrój społeczno-ekonomiczny - całokształt dominujących w państwie stosunków produkcji oraz wynikająca z niego struktura klasowa społeczeństwa i stosunki między klasami społecznymi.
Zasada republikańskiej formy państwa.
Zasada republikańskiej formy rządu wyrażona jest w samej nazwie państwa (Rzeczpospolita Polska), w tytule konstytucji i przede wszystkim w jej instytucjach i urządzeniach. Oznacza ona, z jednej strony, wykluczenie jakiejkolwiek władzy dziedzicznej lub dożywotniej w państwie, a z drugiej, postulat ustanowienia rządów prawa i ustroju demokratycznego. W Konstytucji RP z 1997 r. Rzeczpospolita oznacza republikę - raz jako nazwę państwa, raz jako określony ustrój polityczny państwa. Artykuł 1 objaśnia dosłownie Rzeczpospolitą Polską jako dobro wspólne wszystkich obywateli.
Rzeczpospolita jako nazwa państwa polskiego poprzedzona jest w preambule numeracją: Pierwsza…, Druga…, Trzecia… W myśl preambuły, Trzecią Rzeczpospolitą jest ta formacja, w której stosuje się Konstytucję z 1997 roku; stanowi ona kontynuację najlepszych tradycji istniejących dawniej w Pierwszej i Drugiej RP. Konstytucja nie odnosi się do formy ustroju Polski z lat 1944 - 1989 i do roku 1997. Pośrednio, z pierwszego zdania preambuły wynika, iż w latach 1944 - 1989 nie istniała możliwość stanowienia przez naród suwerennie i demokratycznie o losie Polski.
Mianem Rzeczpospolita ustrojodawca zatytułował także rozdział I Konstytucji, w którym zawarte są podstawowe zasady ustroju państwa. Zasady te składają się na określenie ustroju Polski jako państwa demokratycznego.
Zasada republikańskiej formy rządu, obok innych zasad ustroju wskazanych w Rozdziale I Konstytucji, wyrażona jest przepisami Konstytucji, których zmiana jest szczególnie utrudniona.
Zasada suwerenności narodu.
Zasada ta określa suwerena, a więc wskazuje tego, do kogo należy władza w państwie. Przyjęta w art. 4 ust. 1 Konstytucji formuła: Władza zwierzchnia w RP należy do Narodu nawiązuje do koncepcji suwerenności, jaka ukształtowała się w doktrynie europejskiej na przełomie XVIII i XIX w. Określenie Narodu jako podmiotu suwerenności oznacza odrzucenie koncepcji, zgodnie z którą podmiotem władzy może być jakaś klasa czy grupa społeczna (Konstytucja z 1952 r. - władza w PRL należy do ludu pracującego miast i wsi), partia polityczna, czy jednostka. Nie może być tym samym grup społecznych czy kategorii obywateli, które mogłyby zostać postawione poza pojęciem Naród.
Pojęcie Naród należy odnosić do wspólnoty wszystkich obywateli Rzeczpospolitej, ale i to określenie nie wyczerpuje problemu. Z jednej strony mamy Wstęp do Konstytucji: my, Naród Polski - wszyscy obywatele RP, a z drugiej strony art. 6 ust. 2 mówi też o Polakach zamieszkałych za granicą.
Podstawowe formy wykonywania władzy przez Naród określa art. 4 ust. 2 stanowiąc, iż Naród sprawuje władzę przez swych przedstawicieli lub bezpośrednio.
Instytucje demokracji bezpośredniej.
Demokracja bezpośrednia to sposób sprawowania władzy, w którym decyzje podejmowane są bezpośrednio przez ogół wyborców, bez pośrednictwa jakichkolwiek organów państwowych. Podstawowe formy demokracji bezpośredniej to:
ogólne zgromadzenie wyborców - wywodzi się jeszcze z demokracji ateńskiej, ale dzisiaj możliwe jest tylko na najniższym szczeblu lokalnym,
referendum - głosowanie ogółu wyborców, przedmiotem którego jest podjęcie decyzji w określonej sprawie lub sprawach,
inicjatywa ludowa - uprawnienie określonej grupy wyborców do wniesienia projektu ustawy,
weto ludowe - uprawnienie określonej grupy wyborców do poddania pod referendum ustawy parlamentu, która budzi ich sprzeciw.
Art. 4 ust. 2 K wskazuje na alternatywne - wobec reprezentacji - sprawowanie władzy przez naród w drodze bezpośredniej. Formami demokracji bezpośredniej w Polsce są referenda i inicjatywa ludowa.
Inicjatywa ludowa w zakresie ustawodawstwa przysługuje między innymi 100 tysiącom obywateli mających prawo wybierania do Sejmu (art. 118 K). Wnioskodawcy, przedkładając Sejmowi projekt ustawy, muszą przedstawić także skutki finansowe jej wykonania.
Instytucja referendum - jej rodzaje i znaczenie ustrojowe.
Referendum (losowanie ludowe) jest to forma demokracji bezpośredniej, polegająca na wypowiadaniu się wyborców, w formie głosowania, na tematy będące przedmiotem tego głosowania, a dotyczące spraw całego państwa lub jego określonej części. W prawie konstytucyjnym rozróżnia się pojęcia referendum, rozumianego jako głosowanie nad określonym problemem i plebiscytu, rozumianego jako głosowanie nad wyrażeniem poparcia lub zaufania dla określonej osoby.
Instytucja referendum istnieje w bardzo różnym kształcie. Odpowiednio rozróżnia się więc rodzaje referendów:
w oparciu o kryterium zasięgu terytorialnego - referendum ogólnokrajowe i referendum lokalne,
w oparciu o kryterium obowiązku jego przeprowadzenia - referendum obligatoryjne (np. taki charakter miało przeprowadzenie referendum dla przyjęcia obecnej Konstytucji RP) oraz referendum fakultatywne, przeprowadzane w wypadkach, które podmioty zarządzające referendum uznają to za potrzebne,
w oparciu o kryterium skutków prawnych - referendum wiążące i referendum konsultatywne,
w oparciu o kryterium momentu przeprowadzenia - referendum uprzednie i referendum następcze.
Jako forma bezpośredniej wypowiedzi Narodu - suwerena może mieć ono istotne znaczenie demokratyczne, ale nie można tez zapominać, że oddanie rozstrzygnięcia w ręce wyborców, często oznacza odebranie prawa decyzji parlamentowi. Z tego punktu widzenia referendum zawiera pewien potencjał antyparlamentarny, zwłaszcza gdy zarządzenie referendum może następować bez udziału parlamentu.
Referendum w świetle ustawodawstwa polskiego.
Konstytucja przewiduje 4 rodzaje referendów:
Ogólnokrajowe w sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa (art. 125 K, ustawa z dnia 14 marca 2003 o referendum ogólnokrajowym - uRO) - referendum to ma zawsze charakter fakultatywny, zawsze konieczny jest też bezpośredni związek z interesami Państwa jako pewnej całości. Ocena danej sprawy pod kątem takiego szczególnego znaczenia należy jednak do podmiotów zarządzających referendum. Przepisy prawa nie dają żadnych wskazówek co do terminu (daty), na który ma zostać zarządzone referendum. Nie ma w szczególności przeszkód do łącznego przeprowadzania referendum i wyborów (parlamentarnych lub prezydenckich). Istotne ograniczenie wynika natomiast z art. 228 ust. 7 Konstytucji - w czasie stanu nadzwyczajnego oraz w ciągu 90 dni po jego zakończeniu nie można przeprowadzać referendum ogólnokrajowego w żadnej jego postaci. Podmiotem prawa zarządzania referendum jest Sejm lub Prezydent działający za zgodą Senatu (art. 125 ust. 2 K). Wynik referendum jest wiążący, jeżeli wzięła w nim udział więcej niż połowa uprawnionych do głosowania. Natomiast wynik referendum, w którym wzięło udział mniej wyborców, ma charakter tylko sugerująco-konsultacyjny.
W sprawie wyrażenia zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej przewidującej przekazanie organizacji lub organowi międzynarodowemu kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach (art. 90 ust. 3),
W sprawie zatwierdzenia zmiany Konstytucji dotyczącej postanowień zawartych w rozdziałach I, II i XII (art. 235 ust. 6),
Referendum lokalne (art. 170 K, ustawa z 15 września 2000 o referendum lokalnym) - przedmiotem tego referendum mogą być sprawy dotyczące danej wspólnoty samorządowej. Możliwe jest przeprowadzenie referendum np. w sprawie odwołania lokalnego organu przedstawicielskiego (możliwość taka nie istnieje na szczeblu centralnym). Referendum takie przeprowadza się albo z inicjatywy organu stanowiącego (tzn. rady lub sejmiku) danej jednostki terytorialnej albo na wniosek mieszkańców (na szczeblu gminy lub powiatu konieczne jest zgromadzenie podpisów 10% mieszkańców uprawnionych do głosowania, a na szczeblu województwa - 5%). W referendum mają prawo brać udział osoby stale zamieszkujące na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego, posiadające czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego tej jednostki. Referendum przeprowadzają i ustalają jego wyniki, terytorialne i obwodowe komisje do spraw referendum. Referendum jest ważne, jeśli wzięło w nim udział co najmniej 30% uprawnionych do głosowania, a jego wynik ma charakter rozstrzygający, jeżeli za jednym z rozwiązań w sprawie poddanej pod referendum oddano więcej niż połowę ważnych głosów.
Referendum konstytucyjne w świetle ustawodawstwa polskiego.
Art. 235 ust. 6 K stanowi, że referendum może stać się elementem procedury zmiany Konstytucji, ale dopiero po uchwaleniu przez Sejm i Senat ustawy zmieniającej konstytucję i tylko przy spełnieniu dwóch przesłanek:
Zmiana dotyczyć musi przepisów zawartych w rozdziałach I, II lub XII K.
Przeprowadzenia referendum musi zażądać prezydent, Senat, bądź grupa posłów obejmująca co najmniej 1/5 ustawowego składu Sejmu (92 posłów); w takiej sytuacji żądanie referendum może stać się formą opozycji wobec przyjętej już poprawki konstytucyjnej. Wówczas referendum musi zostać przeprowadzone, a zmiana Konstytucji zostaje przyjęta, jeżeli opowie się za nią większość głosujących, nie ma natomiast znaczenia frekwencja w głosowaniu. Szczegóły referendum konstytucyjnego zostały określone w art. 76-79 uRO.
Zasada podziału władzy państwowej.
O podziale władzy czy władz można mówić, mając na względzie znaczenie przedmiotowe i podmiotowe tego pojęcia. W sensie przedmiotowym (funkcjonalnym) podział władz oznacza wydzielenie pewnych rodzajowo odmiennych kierunków (sfer) działania państwa, takich jak stanowienie prawa, wykonywanie prawa, sądzenie. Tego typu podejście (choć oparte o inną klasyfikację przedmiotową) można było odnaleźć już u Arystotelesa. Zasługą Locke'a i Monteskiusza było natomiast powiązanie przedmiotowego i podmiotowego rozumienia podziału władz, to znaczy postawienie tezy, że każdej z trzech wyodrębnionych dziedzin działania państwa powinny odpowiadać trzy oddzielone od siebie grupy organów państwowych. Zasada podziału władz wymaga zatem odrębnego istnienia organów władzy ustawodawczej, organów władzy wykonawczej i organów władzy sądowniczej, powoływanych do wykonywania swojego odcinka władzy państwowej. Drugim klasycznym elementem zasady podziału władzy jest tzw. system wzajemnego hamowania się i równoważenia władz.
Art. 10 Konstytucji daje wyraz obu tym składnikom zasady podziału władz - najpierw wskazuje bowiem na podstawę przedmiotowego rozgraniczenia władz (ust. 1), potem wskazuje podmioty - organy konstytucyjne, którym powierzone jest wykonywanie władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej (ust. 2).
Tylko jednak piastuni władzy ustawodawczej (Sejm i Senat) są określeni w sposób precyzyjny i wyczerpujący - żaden inny organ w państwie nie posiada kompetencji do stanowienia aktów o mocy ustawy (wyj. art. 234 K). Wyliczenie piastunów władzy wykonawczej (Prezydent i Rada Ministrów) ma już tylko przykładowy charakter, wskazujący podstawowe elementy egzekutywy, ale pomijający szereg innych konstytucyjnych organów władzy wykonawczej. Podobnie piastuni władzy sądowniczej określeni są ogólnym pojęciem sądy i trybunały, a określenie rodzajów i nazw tych organów zostaje dokonane w innym rozdziale Konstytucji.
Celem art. 10 nie jest wyczerpujące wyliczenie konstytucyjnych organów państwa, a tylko wyrażenie pewnej zasady ogólnej. Zauważyć też należy, że niektóre konstytucyjne organy państwa nie mieszczą się w tradycyjnym trójpodziale władz, np. NIK, KRS, KRRiT, czy RPO.
Zasada podziału władz nie ma charakteru absolutnego. Jej podstawową treścią jest odrzucenie możliwości skumulowania całej władzy w rękach jednego podmiotu.
Zasada przedstawicielskiej formy sprawowania władzy.
Jest to zasada wyrażająca sposób sprawowania władzy, który polega na tym, że decyzje w imieniu suwerena podejmowane są przez organ przedstawicielski (parlament) pochodzący z wyborów. Zasadę tą najpełniej wyraża art. 4 ust 2, który tym samym uznaje demokrację pośrednią za podstawowy sposób rządzenia państwem.
Istotą demokracji bezpośredniej jest podejmowanie decyzji w imieniu suwerena przez organ przedstawicielski pochodzący z wyborów. W warunkach polskich ta cecha odnosi się w równym stopniu do Sejmu i do Senatu, jako że system wyborczy do obu izb opiera się na zasadzie powszechności. Daje temu wyraz art. 104 K określając posłów jako przedstawicieli Narodu; tak samo (z mocy ogólnego odesłania z art. 8 K) należy traktować senatorów. Tym samym posłowie i senatorowie nie są prawnie związani instrukcjami wyborców ze swych okręgów wyborczych.
Konstytucja nie określa natomiast Prezydenta mianem przedstawiciela Narodu. Akcentuje to szczególną pozycję parlamentu, nie zmienia jednak faktu, że także Prezydentowi przysługuje bezpośrednia legitymacja woli wyborców. Charakter przedstawicielski można też przypisać radom gmin, radom powiatowym i sejmikom województw, jako że też pochodzą one z wyborów. Z uwagi jednak na ograniczony terytorialnie zakres ich legitymacji nie można ich traktować jako organów reprezentacji Narodu.
Zasada pluralizmu społeczno-politycznego.
Pluralizm polityczny ma kilka zakresów znaczeń. W ujęciu prawnokonstytucyjnym pluralizm należy rozumieć ściślej i sprowadzić go do problemu partii. W ujęciu szerszym - pozakonstytucyjnym - pluralizmu politycznego nie da się zawęzić tylko do kwestii struktur o statusie partii. Jako zasada ustrojowa w prawie konstytucyjnym pluralizm polityczny polega na: a) uznaniu wielości partii, b) uznaniu równości partii, c) określeniu demokratycznej roli partii politycznej.
Przymiotnik społeczny moim zdaniem odnosi się do tego, że partie mają reprezentować interesy różnych grup społecznych.
Zasadę pluralizmu ustanawia art. 11 Konstytucji, stwierdzający, że RP zapewnia wolność tworzenia i działania partii politycznych. Partie polityczne zrzeszają na zasadach dobrowolności i równości obywateli polskich, w celu wpływania metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa.
Wymogi towarzyszące zakładaniu i funkcjonowaniu partii politycznych.
Ustawa o partiach politycznych z 27 czerwca 1997 r. (upp) mówi, że: partię może założyć 15 obywateli, jednakże liczba popierających zgłoszenie osób musi wynosić co najmniej 1000 - obywatele pełnoletni mający pełną zdolność do czynności prawnych.
Partia polityczna, aby uzyskać pełnię możliwości działania, musi zostać wpisana do ewidencji partii politycznych. Prowadzi ją Sąd Okręgowy w Warszawie, który nie może odmówić dokonania wpisu, jeśli organizacja pretendująca do miana partii spełnia wskazane wyżej warunki formalne. Wolność tworzenia partii politycznych nie ma jednak charakteru nieograniczonego. Polskie doświadczenia historyczne skłoniły do wprowadzenia pewnych zakazów w tym zakresie. W myśl art. 13 K, zakazy te odnoszą się do:
programowo - ideologicznego charakteru partii - zakazane jest istnienie partii politycznych:
odwołujących się w swych programach do totalitarnych metod i praktyk działania nazizmu, faszyzmu i komunizmu,
których program lub działalność zakłada lub dopuszcza nienawiść rasową i narodowościową,
metod i zasad organizacyjnych partii - zakazane jest istnienie partii politycznych, których program lub działalność:
zakłada lub dopuszcza stosowanie przemocy w celu zdobycia władzy lub wpływu na politykę pastwa,
przewiduje utajnienie struktur lub członkostwa.
Do badania celów lub działalności partii politycznych z Konstytucją uprawniony jest Trybunał Konstytucyjny.
Zasada demokratycznego państwa prawnego - jej ujęcia i gwarancje.
Konstytucja w art. 2 ustanawia zasadę demokratycznego państwa prawnego jako podstawową zasadę ustroju politycznego.
Do podstawowych przesłanek formalnego państwa prawnego współczesna doktryna zalicza: podział władzy, konstytucjonalizm, legalność, prymat ustawy, zakaz retroakcji, dopuszczenie ingerencji w sferę wolności i własności jednostki wyłącznie na podstawie upoważnienia ustawowego, sądową kontrolę władzy wykonawczej oraz odpowiedzialność odszkodowawczą państwa.
Władza państwowa zobowiązana jest respektować prawo, które sama ustanowiła, zarówno w sferze stanowienia, jak też w sferze jego stosowania. Organy państwa stosujące prawo rozstrzygają każdą indywidualną sprawę na podstawie norm abstrakcyjnych i ogólnych. Zasada legalizmu wyrażona jest w art. 7 K. W świetle tego przepisu organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.
Formalnymi gwarancjami przestrzegania prawa przez organy państwowe są wyspecjalizowane instytucje, których zadanie polega na doprowadzeniu do stanu zgodnego z prawem, zwłaszcza w stosunkach pomiędzy organami państwowymi a obywatelem. Taką rolę pełnią w Polsce: TK, RPO, NSA, i niezawisłe sądy.
Do instytucjonalnych gwarancji praworządności należy zasada odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone obywatelom przez działania funkcjonariuszy państwowych oraz nieskrępowane prawo dostępu obywatela do sądu, także w stanach nadzwyczajnych.
Idea demokratycznego państwa prawa spełnia się przez połączenie elementów formalnych z elementami materialnymi, do których współczesna doktryna zalicza przede wszystkim: zagwarantowanie oraz poszanowanie praw i wolności człowieka i obywatela, zasadę suwerenności, zasadę pluralizmu politycznego, demokratyzm oparty na kreowaniu władz przez okresowo odbywane wolne wybory powszechne, zapewnienie udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji państwowych, ideę państwa socjalnego opartą na realizacji zasad sprawiedliwości społecznej, niezależny i niezawisły sądowy wymiar sprawiedliwości, kontrolujący zarówno władzę wykonawczą jak i ustawodawczą oraz zasadę samorządu.
W kreowaniu demokratycznego państwa prawnego ma olbrzymi udział TK. Na podstawie dotychczasowego orzecznictwa z pojęcia demokratycznego państwa prawnego wynikają: zakaz retroakcji, zasada respektowania dobra ogółu, zasada niezawisłości sędziowskiej, zasada nullum crimen sine lege i inne.
Zasada społecznej gospodarki rynkowej.
Zasada ta dokonuje najbardziej ogólnej charakterystyki ustroju gospodarczego RP. Art. 20 K wskazuje na fakt, że społeczna gospodarka rynkowa stanowi podstawę ustroju gospodarczego RP oraz określa podstawowe komponenty tej gospodarki: wolność działalności gospodarczej, własność prywatną oraz solidarność, dialog i współpracę partnerów społecznych.
Samo pojęcie społeczna gospodarka rynkowa zostało przejęte z doktryny niemieckiej, istotą tej koncepcji jest oparcie ustroju gospodarczego na powiązaniu dwóch podstawowych idei: gospodarki rynkowej i państwa socjalnego. Art. 20 K należy rozumieć jako zwężenie swobody ustawodawcy w kwestii wyboru systemu gospodarczego w państwie. W sensie pozytywnym, idei gospodarki rynkowej nie da się określić precyzyjną definicją prawną, można jedynie powiedzieć, że musi to być gospodarka, której podstawowym motorem rozwoju mają być mechanizmy rynkowe, na które państwo może oczywiście oddziaływać, ale których nie może zastępować własnymi decyzjami. Koncepcja państwa socjalnego nawiązuje do idei tzw. państwa dobrobytu.
Zasada swobody działalności gospodarczej.
Zasada ta oznacza swobodę podejmowania działalności gospodarczej (a więc wszelkiej działalności obliczonej na przynoszenie zysku), swobodę jej prowadzenia przez wszelkie podmioty. W nowej konstytucji wolność ta znajduje dodatkowe potwierdzenie i sprecyzowanie w art. 22, który dopuszcza jej ograniczenia tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Oznacza to, że każde ograniczenie wolności gospodarczej wymaga nie tylko dochowania wymogu formalnego, jakim jest zawarcie go w ustawie, ale też musi spełniać materialną przesłankę występowania ważnego interesu publicznego. O tym, czy przesłanka ta została rzeczywiście spełniona, rozstrzygać ostatecznie będzie TK, jako że ograniczenie wolności gospodarczej, nie posiadające należytego oparcia w interesie państwa, traktować należy jako sprzeczne z konstytucją.
IV. WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI OBYWATELSKIE
Pojęcie prawa, wolności i obowiązku obywatelskiego.
Prawa obywatelskie - termin określający pierwotnie zespół praw przyznanych jednostce przez porządek prawny określonego państwa w oparciu o kryterium przynależności państwowej (obywatelstwa). Obecnie w związku z rozwojem prawo-międzynarodowej ochrony praw jednostki, rozróżnienie między prawami obywatelskimi, a prawami człowieka straciło na znaczeniu. Pojęcie praw obywatelskich używane jest często zamiennie z określeniami: prawa podstawowe, prawa człowieka, prawa konstytucyjne. Współcześnie upowszechniło się rozumienie praw obywatelskich jako wszelkich praw podmiotowych przysługujących obywatelom wobec państwa. Prawa obywatelskie można podzielić na prawa gwarantowane konstytucyjnie oraz prawa chronione na podstawie ustaw.
Wolności obywatelskie - kategoria praw podstawowych służących zapewnieniu obywatelom sfery wolnej od ingerencji państwa (sfery prywatności). Wolności te jako pierwsze zostały zadeklarowane i sprecyzowane przez nowożytne państwa; są pierwotne wobec praw obywatelskich i stanowią ich gwarancje, gdyż tylko człowiek wolny może w pełni korzystać ze swoich praw. Wśród wolności obywatelskich wyróżnić można: a) wolności osobiste, a więc wolności najściślej związane z osobą fizyczną, przysługujące jej w stosunku do organów państwowych oraz b) wolności polityczne, społeczne, ekonomiczne i kulturalne.
Obowiązek obywatelski - zagadnienie to jest czasami pomijane i to nie tylko w analizach statusu obywatela, ale i w regulacjach konstytucyjnych. Dowodzi się bowiem, że człowiek rodzi się wolny i równy, natomiast jego obowiązki w stosunku do zbiorowości są wtórne i mniej istotne niż prawa i wolności.
Prawa człowieka - prawa podstawowe - prawa podmiotowe.
Prawa człowieka - kwalifikowana postać praw i wolności jednostki, służących ochronie jej interesów, przypisywanych każdej osobie ludzkiej, niezależnie od przynależności państwowej i od jakichkolwiek cech różnicujących. Źródłem tak rozumianych praw jest prawo naturalne, zgodnie z którym podstawą większości praw jednostki jest przyrodzona godność istoty ludzkiej. To dzięki niej prawa człowieka mają charakter ponadpaństwowy, niezbywalny i nienaruszalny. Prawa człowieka można podzielić na: a) wolności osobiste (np. nietykalność osobista, wolność sumienia i wyznania), b) prawa i wolności polityczne (np. prawa wyborcze, wolność zgromadzeń, zrzeszania się, wolność słowa), c) prawa społeczne.
Prawa podstawowe - zespół praw jednostki wyróżniających się z ogółu praw przysługujących obywatelom w danym państwie z racji zajmowania wyższego miejsca w hierarchii wartości akceptowanej powszechnie przez społeczeństwo i państwo.
Prawa podmiotowe - podstawowe i pochodne sytuacje prawne obywateli (uprawnienia, kompetencje itp.), w skład których wchodzi roszczenie prawne. Prawo podmiotowe istnieje tylko wówczas, gdy zostały stworzone stosowne instrumenty prawne jego ochrony. Instrumenty te mogą wynikać wprost z konstytucji (z zasady bezpośredniego jej stosowania i skargi konstytucyjnej) bądź z ustaw zwykłych.
Pojęcie godności człowieka.
Pojęcie godność człowieka jest obecne we wszystkich koncepcjach indywidualistycznych pojmowania statusu jednostki i w czasach współczesnych może być uznane za podstawę i aksjologiczny punkt wyjścia tych koncepcji. O godności człowieka mówili już stoicy, nawiązywał do niej Cycero, a nowożytne ujęcie filozoficzne znalazła ona w pracach Immanuela Kanta (godność to autonomia jednostki).
Nie da się sformułować żadnej precyzyjnej definicji godności. Możliwe jednak wydaje się wskazanie kilku podstawowych elementów tej zasady, traktowanych powszechnie - w naszym kręgu cywilizacyjnym - jako konieczne dla utrzymania i realizacji godności ludzkiej:
Źródłem godności człowieka jest prawo naturalne, a nie prawo stanowione.
Zasada godności jest nienaruszalna. Nie może się jej zrzec sam zainteresowany ani też nie może jej znieść , ograniczyć czy zawiesić ustawodawca. Godność przysługuje człowiekowi zawsze, niezależnie od jego postępowania i zachowania, a rolą państwa jest ochrona tej godności, tak w stosunkach z innymi ludźmi, jak i z władzami.
Musi ona przysługiwać każdemu człowiekowi i to w jednakowym stopniu.
Godności człowieka nie można traktować jako jednego z praw czy wolności jednostki. Jest to bowiem ogólna wartość konstytucyjna, stanowiąca źródło, fundament i zasadę całego porządku konstytucyjnego, jest to norma podstawowa tego porządku.
Istotą godności człowieka jest jego podmiotowość (autonomia), a więc swoboda postępowania zgodnie z własną wolą, wewnętrznego samookreślenia i kształtowania otoczenia stosownie do owej autonomii.
Godność człowieka oznacza nie tylko konieczność pozostawienia mu pewnej sfery autonomii czy wolności (aspekt pozytywny), ale także zakaz poddawania człowieka takim sytuacjom czy takiemu traktowaniu, które mogą tę godność przekreślić (aspekt negatywny).
Godność w konstytucji RP:
Wspomina o niej już Wstęp do Konstytucji (nakazując wszystkim dbałość o zachowanie przyrodzonej godności człowieka w procesie stosowania Konstytucji), a szersze odzwierciedlenie znajduje ona w art. 30, który:
określa godność jako przyrodzoną i niezbywalną cechę człowieka,
określa ją jako źródło wolności i praw człowieka i obywatela,
nadaje godności przymiot nienaruszalności,
ustanawia po stronie wszystkich władz publicznych obowiązek poszanowania i ochrony godności człowieka
Koncepcje praw i wolności obywatelskich.
Analiza koncepcji praw obywatelskich wskazuje, że oscylują one między dwoma modelowymi ujęciami:
Uniwersalistycznym - podkreślana jest nadrzędność interesów i celów zbiorowości (państwa) wobec praw obywateli, które mają charakter instrumentalny. Zasadniczy cel prawnej regulacji statusu obywatela to dobro ogółu, państwa, zbiorowości. Wyłącznym źródłem praw jednostki jest wola państwa. Zaliczymy tu koncepcję faszystowską, socjalistyczną, islamską oraz niektóre azjatyckie wizje stosunku państwo-jednostka (np. Chiny, Wietnam, Kambodża).
Indywidualistycznym - pierwszoplanowe i nadrzędne są interesy jednostki, państwo ma służyć jako narzędzie ich realizacji. U podnóża praw człowieka znajduje się jego naturalna - pierwotna wobec państwa - godność i wolność. Stanowią one niekwestionowane wartości mające charakter przyrodzony, niezbywalny i nienaruszalny, choć mające nie statyczny, a ewolucyjny charakter. Wśród koncepcji indywidualistycznych można wymienić doktrynę liberalną oraz późniejsze koncepcje państwa dobrobytu i socjalnego państwa prawnego.
Podstawowe założenia liberalnej koncepcji praw obywatelskich.
uznanie przyrodzonego, niezbywalnego i niezależnego od państwa charakteru praw jednostki,
katalog praw fundamentalnych obejmował prawa osobiste i polityczne,
status negativus jednostki w pastwie - państwo nie mogło poza ściśle określonymi wyjątkami ingerować w swobodną aktywność obywateli,
państwo działa na podstawie prawa i jest kontrolowane prawnie (idea sądowej kontroli administracji),
Podstawowe założenia neoliberalnej koncepcji praw obywatelskich.
dodanie do katalogu praw obywatelskich praw socjalnych, które miało na celu niwelowanie rażących przejawów niesprawiedliwości społecznej,
idea międzynarodowego wymiaru ochrony praw jednostki,
Podstawowe założenia tzw. socjalistycznej koncepcji praw obywatelskich - zasada jedności praw i obowiązków.
bogata lista obowiązków obywatelskich,
przyjęcie zasady, że konstytucyjnie gwarantowane prawa obywateli nie mogą być wykonywane w sposób naruszający interesy społeczeństwa lub państwa,
zasada jedności praw i obowiązków - miała stymulować prospołeczną postawę obywateli,
Wolności i prawa osobiste w Konstytucji RP.
Ujęte są one w zasadzie jako prawa człowieka - podmiotem ich jest więc każdy znajdujący się pod władzą państwa polskiego. Oto katalog tych praw i wolności:
prawo do życia (art. 38),
nietykalność osobista (art. 39, art. 40, 41 i 50) - obejmuje w szczególności zakaz poddawania eksperymentom naukowym, w tym medycznym, bez dobrowolnie wyrażonej zgody; zakaz podawaniu torturom i okrutnemu, nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu i karaniu; zakaz pozbawiania wolności z wyjątkiem przypadków określonych ustawowo; nienaruszalność mieszkania - przeszukanie mieszkania, pomieszczenia lub pojazdu może nastąpić jedynie w przypadkach wskazanych w ustawie i w sposób w niej określony,
prawo do rzetelnej procedury sądowej (art. 45, art. 42 ust. 2) - w szczególności prawo do sądu i prawo do obrony w każdym stadium postępowania karnego; wiążą się z tym podstawowe zasady odpowiedzialności karnej: nullum crimen sine lege, domniemania niewinności, wyłączenie przedawnienia w stos. do zbrodni wojennych i zbrodni przeciwko ludzkości oraz inne wynikające z art. 5, 6 i 13 EKPCz oraz z 7 protokołu do tej Konwencji,
prawo do ochrony prywatności (art. 47) - obejmuje prawo do ochrony życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia, a także prawo decydowania o swoim życiu osobistym,
wolność przemieszczania się (art. 52, protokół 4 do EKPCz) - obejmuje swobodę przemieszczania się po terytorium RP, swobodę wyboru miejsca zamieszkania i pobytu, swobodę opuszczania terytorium RP (prawo do paszportu), zakaz banicji, zakaz ekstradycji bezwzględny w stos. do obywateli polskich, prawo do osiedlania się na terenie RP przez osoby, których pochodzenie polskie zostanie stwierdzone zgodnie z ustawą (art. 52 ust. 5),
wolność sumienia i religii (art. 53),
wyrażania poglądów i opinii (art. 54) - w praktyce realizowana jest przede wszystkim przez wolność prasy i druku, wolność twórczości artystycznej, badań naukowych oraz ogłaszania ich wyników itd.,
prawo uzyskiwania w RP azylu lub statusu uchodźcy (art. 56),
Wolności i prawa polityczne w Konstytucji RP.
Część z nich pojmowana jest jako prawa człowieka, ale prawa związane z udziałem w życiu publicznym (art. 60-62) przyznane zostały tylko obywatelom polskim. Oto katalog tych praw i wolności:
prawa związane z udziałem w życiu publicznym - prawo do głosowania w wyborach i referendach, prawo kandydowania w wyborach, (art. 99 i art. 127 ust. 3), prawo inicjatywy ustawodawczej, prawo dostępu do służby publicznej, prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, prawo składania petycji, wniosków i skarg,
wolność zgromadzeń (art. 57),
wolność zrzeszania się (art. 58)
Wolności i prawa ekonomiczne, socjalne i kulturalne w Konstytucji RP.
prawo własności (art. 20, 21 i 64) - wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, ograniczenia własności (w cywilistycznym rozumieniu) nie mogą naruszać istoty tego prawa, przepadek rzeczy może nastąpić tylko na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu,
swoboda działalności gospodarczej,
uprawnienia pracownicze (art. 65, 66) - wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, prawo do minimalnego wynagrodzenia, prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, prawo do wypoczynku,
prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67) - odnoszące się do sytuacji niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo, do sytuacji osiągnięcia wieku emerytalnego, a także do sytuacji bezrobocia (o ile powstało w sposób niezawiniony, a obywatel nie ma innych środków utrzymania), prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych dla rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1),
prawo do ochrony zdrowia (art. 68),
prawo do nauki (art. 70) - do 18 roku życia jest połączone z obowiązkiem nauki, z prawem tym łączą się 3 podstawowe wolności: wyboru szkoły publicznej lub innej, wolność tworzenia szkół niepublicznych wszelkich szczebli (ale państwu przysługuje nadzór pedagogiczny), wolność nauczania, tzn. określania nauczanych treści (art. 73), w każdym razie w odniesieniu do uniwersytetów,
prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska (art. 74 ust. 3) - zapewnienie przez państwo bezpieczeństwa ekologicznego, ochrona środowiska, wspieranie działań obywateli
Zasada wolności sumienia i wyznania.
Zasada ta znalazła wyraz w art. 53 K oraz art. 9 EKPCz. Wolność wyznania musi też być rozpatrywana na tle konstytucyjnych zasad określających pozycję kościołów i związków wyznaniowych oraz ich relacje z państwem (art. 25). Obejmuje ona w szczególności:
wolność wyznawania lub przyjmowania religii według własnego wyboru; oznacza to także prawo do prowadzenia życia zgodnego ze wskazaniami wyznawanej religii - szczególną gwarancją w tym zakresie jest prawo odmowy służby wojskowej z uwagi na przekonania religijne (art. 85 ust. 2),
swobodę uzewnętrzniania religii - zwłaszcza przez uprawianie kultu, modlitwę, uczestniczenie w obrzędach, nauczanie i praktykowanie; łączy się z tym zakaz zmuszania do uczestniczenia lub nieuczestniczenia w praktykach religijnych,
swobodę posiadania świątyń i innych miejsc kultu,
prawo osób wierzących do korzystania z pomocy religijnej tam, gdzie się znajdują (dotyczy to zwłaszcza osób pozostających w szczególnym stosunku podporządkowania - więźniów, żołnierzy, uczniów itp.),
prawo rodziców do zapewnienia dzieciom wychowania i nauczania moralnego zgodnie ze swoimi przekonaniami,
Wolność sumienia nie jest tak szczegółowo unormowana w Konstytucji. Przyjąć należy, że odnosi się ona do swobody światopoglądowej - każdy może przyjmować wybrany przez siebie zespół poglądów i reguł moralnych, filozoficznych czy społecznych i każdy może postępować zgodnie z tymi regułami.
Instytucja rozdziału kościoła od państwa jako podstawowa gwarancja wolności religijnej.
W doktrynie wyróżnia się dwa klasyczne modele ustrojowe stosunków wyznaniowych w państwie, wyróżniające dwa typy państw:
a) państwa wyznaniowe - oznaczające ideowe oraz strukturalne powiązanie religii i Kościoła z państwem, polegające na uznaniu jednej spośród religii jako religii oficjalnej oraz wyrażające się w ustrojowym zagwarantowaniu jednemu z kościołów pozycji uprzywilejowanej w państwie;
b) państwa świeckie (laickie) - charakteryzują się nieuznawaniem jakiejkolwiek religii jako religii oficjalnej państwa, neutralnością państwa w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych, w którym relacje między państwem, a kościołami kształtowane są na zasadzie separacji.
Konstytucja RP określa w art. 25 ust. 3 generalną zasadę ustrojową, wyrażającą relacje instytucjonalne między państwem a kościołami. Zasada ta jednak nie wyczerpuje pełnego zakresu konstytucyjnych zasad określających stanowisko państwa wobec kościołów i innych związków wyznaniowych, do którego możemy zaliczyć jeszcze:
zasadę równouprawnienia kościołów i związków wyznaniowych,
bezstronności państwa w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych,
oparcia treści stosunków między państwem a kościołami i innymi związkami wyznaniowymi na zasadach poszanowania ich autonomii,
oparcia formy określenia stosunków między państwem, a kościołami i związkami wyznaniowymi na ustawach uchwalanych na podstawie umów zawartych przez RM z ich właściwymi przedstawicielami,
Zasada wolności a równości w prawach obywatelskich.
Zasada wolności - została wymieniona we Wstępie do Konstytucji, a szerzej ujęto ją w art. 31 ust. 1 i 2. Zasadę tą należy rozpatrywać w dwóch aspektach. W znaczeniu pozytywnym oznacza ona swobodę czynienia wszystkiego, co nie jest przez prawo zakazane. W znaczeniu negatywnym oznacza, że nałożenie na jednostkę nakazu podjęcia określonego działania może nastąpić jedynie wtedy, kiedy prawo to przewiduje. Zasada wolności nie była dotąd w tak ogólny sposób formułowana w polskich konstytucjach.
Zasada równości - została ogólnie zapisana w art. 32 K (a także art. 14 EKPCz), tym razem jednak chodzi o zasadę już wcześniej obecną w polskich normach konstytucyjnych i mającą bogatą treść orzeczniczą. Sama idea równości wywodzi się jeszcze z antycznych demokracji, ale współczesną treść zyskała dopiero w okresie Rewolucji Francuskiej. Art. 32 Konstytucji określa:
- zasadę równości wobec prawa,
- zasadę równego traktowania wszystkich przez władze publiczne,
- zakaz dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.
Podstawowe obowiązki obywatelskie w Konstytucji RP.
Wyliczenie konstytucyjne ma na celu wskazanie jedynie najważniejszych obowiązków. Pamiętać też trzeba, że Konstytucji nie przysługuje w tym zakresie walor bezpośredniej stosowalności - nałożenie konkretnego obowiązku na jednostkę może nastąpić tylko na podstawie ustawy. Katalog podstawowych obowiązków obejmuje:
obowiązek wierności RP, w którym zawiera się też obowiązek troski o dobro wspólne (art. 82); szczególną postacią tego obowiązku jest obrona Ojczyzny i wynikający z niej obowiązek służby wojskowej (art. 84); podmiotami tych obowiązków są tylko obywatele polscy,
obowiązek przestrzegania prawa RP (art. 83), ciążący na każdym pozostającym w obszarze obowiązywania tego prawa,
obowiązek ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, też odnoszący się do wszystkich, a nie tylko do obywateli (art. 84),
obowiązek dbałości o stan środowiska, z czym łączy się ustanowienie procedur odpowiedzialności za spowodowane szkody (art. 86),
Granice praw i wolności obywatelskich.
We współczesnym społeczeństwie nie mogą istnieć prawa i wolności jednostki o charakterze absolutnym, bo konieczności życia publicznego i wzgląd na prawa i wolności i innych osób wymagają od każdego poddania się określonym ograniczeniom. Wyznaczenie ogólnych ram i zasad tych ograniczeń musi być przeprowadzone w przepisach konstytucyjnych, a ich konkretyzacja dokonywana jest w ustawach oraz w orzecznictwie sądowym.
Konstytucja formułuje w tych kwestiach kilka zasad ogólnych. Art. 31 ust. 3 dopuszcza ustanawianie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności, ale:
w aspekcie formalnym - ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko w ustawie;
w aspekcie materialnym - ograniczenia te mogą być ustanowione tylko dla ochrony jednej z sześciu wartości wyliczonych w art. 31 ust. 3: bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego, środowiska, zdrowia publicznego, moralności publicznej, wolności i praw innych osób.
Z uwagi jednak na ogólność przytoczonych wyżej określeń, rodzi się konieczność wyznaczenia granic, poza którymi ograniczenia takie nie są w żadnym wypadku dopuszczalne. Wymienić tu należy zasadę proporcjonalności (ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw wolności mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie - art. 31 ust. 3) oraz koncepcję istoty poszczególnych praw i wolności (opiera się na założeniu, że w ramach każdego konkretnego prawa i wolności można wyodrębnić pewne elementy podstawowe, bez których takie prawo czy wolność w ogóle nie będzie mogła istnieć - ideę tą wyraża art. 31 ust. 3 zd. 2).
Gwarancje praw i wolności obywatelskich.
Pod tym pojęciem rozumiemy zespół czynników i środków zapewniających wprost urzeczywistnienie praw jednostki. Wyróżniamy gwarancje materialne i formalne. Te pierwsze dotyczą ogólnych cech ustroju gospodarczego, społecznego i politycznego. Gwarancje formalne występują bądź jako gwarancje pośrednie, bądź gwarancje bezpośrednie. Gwarancje pośrednie stanowią zasady i instytucje prawne, dla których realizacja praw obywatelskich jest celem pobocznym (np. zasada niezawisłości sędziowskiej, właściwa hierarchicznie budowa systemu źródeł prawa). Gwarancje bezpośrednie tworzone są z zamiarem wyposażenia obywateli w bezpośrednie środki dochodzenia ich swobód i praw.
Podstawowym środkiem dochodzenia praw i wolności w Polsce jest droga sądowa, bo tylko w tej procedurze możliwe jest ich dochodzenie przez jednostkę. Wynika to z ogólnej zasady art. 45, a dodatkowe podkreślenie znajduje w art. 77 ust. 2, który zakazuje zamykania drogi sądowej dla dochodzenia naruszonych wolności i praw, oraz art. 78, który formułuje zasadę dwuinstancyjności postępowania (ale zarazem dopuszcza ustanowienie wyjątków). W tym kontekście Konstytucja podkreśla też zasadę cywilnej odpowiedzialności państwa (samorządu) za niezgodne z prawem działania funkcjonariuszy (art.77 ust. 1). Konstytucja ustanawia też dwie dalsze procedury służące ochronie konstytucyjnych wolności i praw:
skargę konstytucyjną - każdy może ją wnieść bezpośrednio do TK w razie naruszenia jego konstytucyjnych praw i wolności ostatecznym orzeczeniem wydanym przez sąd lub organ administracji publicznej (ale skargę kierować można tylko przeciwko normie, która stanowiła podstawę takiego orzeczenia),
wniosek do RPO, z którym każdy może wystąpić o pomoc w ochronie swych wolności i praw naruszonych przez organy władzy publicznej,
Międzynarodowa ochrona praw jednostki.
Wstrząs spowodowany II wojną światową uzmysłowił społeczności międzynarodowej, że wewnątrzpaństwowy system gwarantowania praw obywatelskich jest niewystarczający. Zaczynają więc powstawać różne międzynarodowe akt prawne dot. tej materii:
1948 r. - Powszechna Deklaracja Praw Człowieka - nie miała ona charakteru wiążącego prawnie, stała się jednak wskazówką do prac nad modelem ochrony prawnomiędzynarodowej (obecnie istnieją 2 takie modele: system ochrony regionalnej i ochrony uniwersalnej);
1977 r. - Polska podpisała Międzynarodowe Pakty Praw Obywatelskich i Politycznych oraz Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych;
1991 - RP podpisała protokół umożliwiający skargę indywidualną obywatela;
1992 - RP podpisała Europejską Konwencję Praw Człowieka, która została uchwalona w 1950r. - zawiera ona katalog 26 praw i wolności dość szczegółowo unormowanych, Konwencja określa jakich praw nie wolno ograniczać czy zawieszać; wprowadza ona także prawo skargi obywatela przeciwko własnemu państwu - orzeczenia Trybunału Europejskiego i Komitetu Rady Ministrów Europy są wiążące dla państwa łamiącego prawa człowieka;
1961 r. - w ramach Rady Europy nastąpiło przyjęcie Europejskiej Karty Społecznej, w ten sposób prawa socjalne zostały podniesione do rangi praw człowieka; Karta zawiera 19 praw oraz szczegółowe określenie ich zakresu i metod realizacji.
V. PRAWO WYBORCZE
Podstawowe pojęcia z zakresu prawa wyborczego.
Prawo wyborcze - w znaczeniu przedmiotowym jest to ogół norm prawnych obowiązujących w państwie i regulujących tryb wyboru organów przedstawicielskich; w znaczeniu podmiotowym są to określone w przepisach obowiązującego prawa uprawnienia ogółu obywateli do udziału w wyborach do organów przedstawicielskich.
System wyborczy - ogół zasad zawartych w prawie wyborczym, a także nie mających charakteru prawnego, stosowanych w praktyce wyborów do organów przedstawicielskich. System wyborczy sensu largo oznacza ogół zasad dotyczących trybu przygotowania i przeprowadzenia wyborów oraz zasad dotyczących podziału mandatów, a jako zasady ustalania wyników wyborów funkcjonuje w znaczeniu sensu stricto.
W Polsce podstawą dla uregulowań prawa wyborczego są postanowienia Konstytucji (przede wszystkim art. 62, art. 96 ust. 2, art. 97 ust. 2, art. 98-101, art. 127-129, art. 169 ust. 2 i 3). Zasadnicze regulacje prawa wyborczego zawierane są w ustawach. Obowiązują więc:
ustawa z dnia 12 kwietnia 2001 r.- Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (ows),
ustawa z dnia 27 września 1990 r. - o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (uwp) ostatnio istotnie zmieniona ustawą z 28 kwietnia 2000 r.,
ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatowych i sejmików województw (owst),
ustawa z dnia 20 czerwca 2002 r. - o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta,
ustawa z dnia 23 stycznia 2004 r. - Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego.
Niektóre unormowania o bardziej szczegółowym charakterze zawarte zostały w aktach wykonawczych niższego rzędu (uchwały Państwowej Komisji Wyborczej, orzecznictwo m.in. TK, NSA i SN).
Funkcje prawa wyborczego.
funkcja kreacyjna - polega na kształtowaniu składu personalnego organów przedstawicielskich,
funkcja polityczno-programowa - polegająca na wyrażeniu przez wyborców poparcia dla określonego programu politycznego,
funkcja legitymująca - legitymizowanie, poprzez akt wyborczy, dokonywany przez podmiot władzy suwerennej określonego systemu polityczno-ustrojowego i określonej ekipy rządzącej,
funkcja integracyjna - umożliwiająca zespolenie zbiorowo określonego podmiotu władzy suwerennej poprzez określenia zasad dotyczących procesu kształtowania i wyrażania jego woli.
Niezależnie od przedstawionego powyżej katalogu podstawowych funkcji wyborów powszechnych w literaturze przedmiotu wyróżnia się też inne, nie mniej ważne funkcje. Wskazuje się na 1) funkcję legitymacji do sprawowania władzy, czyli funkcję legitymacyjną, 2) funkcję wyrażania woli wyborców, 3) funkcję polegającą na odtworzeniu obrazu opinii publicznej, 4) funkcję wyłonienia stabilnej większości rządowej. Zauważa się także próby wykreowania faktycznie nowej funkcji - petryfikacyjnej - zmierzającej poprzez treść norm prawa wyborczego do wykreowania i zdeterminowania kształtu systemu partyjnego.
Zasada powszechności w prawie wyborczym.
Zasady prawa wyborczego - zasady, ukształtowane w rozwoju historycznym i traktowane dzisiaj jako konieczne przesłanki demokratycznych wyborów, tzw. przymiotniki wyborcze. Konstytucja RP nadaje charakter pięcioprzymiotnikowy prawu wyborczemu do Sejmu, a w odniesieniu do Senatu wymienia tylko 3 zasady (powszechność, bezpośredniość, tajnego głosowania). Wybory prezydenckie mają charakter 4-przymiotnikowy (brak proporcjonalności przy jednym mandacie do obsadzenia). Także jako czteroprzymiotnikowe scharakteryzowane są wybory do organów stanowiących samorządu terytorialnego.
Zasada powszechności określa krąg podmiotów, którym przysługują prawa wyborcze i wymaga, by wszystkim, w zasadzie, dorosłym obywatelom państwa przysługiwało co najmniej czynne prawo wyborcze. Zasada ta wyklucza ograniczenia, które mają charakter polityczny (cenzusy wyborcze). W Polsce zasada powszechności została zrealizowana już w ordynacji wyborczej z 28 listopada 1918 roku.
Przesłanki posiadania czynnego prawa wyborczego (art. 62 Konstytucji) :
posiadanie obywatelstwa polskiego,
ukończenie 18 roku życia, co musi nastąpić najpóźniej w dniu głosowania,
posiadanie pełni praw publicznych - art. 62 ust. 2 Konstytucji pozbawia praw wyborczych osoby, które prawomocnym orzeczeniem sądu zostały pozbawione praw publicznych albo wyborczych,
posiadanie pełnej zdolności do czynności prawnych - art. 62 ust. 2 Konstytucji pozbawia praw wyborczych osoby, które zostały ubezwłasnowolnione na podstawie prawomocnego wyroku sądowego,
Bierne prawo wyborcze:
zawsze przesłanką jest posiadanie czynnego prawa wyborczego,
granica wieku: w wyborach do organów stanowiących samorządu terytorialnego - 18 lat (+ domicyl); w wyborach do Sejmu i PE - 21 lat (art. 99 ust. 1 K); w wyborach do Senatu - 30 lat (art. 99 ust. 2 K); w wyborach prezydenckich - 35 lat (art. 127 ust. 3 K); w wyborach na wójta, burmistrza, prezydenta miasta - 25 lat (+ domicyl),
Gwarancje zasady powszechności:
nakaz wyznaczania wyborów na dzień wolny od pracy (art. 98 ust. 2 i art. 128 ust. 2 K),
zasady tworzenia obwodów głosowania (art. 29 ust. 1 ows, art. 22 ust. 1 owp, art. 30 owst, art. 21 ows) - obwody terytorialne i specjalne np. w więzieniach, szpitalach, polskie statki morskie, placówki dyplomatyczne za granicą,
instytucja rejestrów i spisów wyborców (art. 11, 12 i 67 ows),
instytucja zaświadczeń o prawie do głosowania (art. 23 ows),
procedura protestu wyborczego.
Zasada równości w prawie wyborczym.
W znaczeniu formalnym zasadę równości można sprowadzić do reguły: jeden człowiek - jeden głos. Każdy wyborca może głosować tylko jeden raz i może oddać tyle samo głosów, co inni wyborcy w danym okręgu. Tak rozumiana zasada równości odnosi się w Polsce do wszystkich procedur wyborczych, a także do udziału w referendum. Mogą natomiast występować różnice między poszczególnymi okręgami wyborczymi. W obecnej strukturze okręgów wyborczych do Sejmu liczba mandatów waha się między 7 a 19.
W znaczeniu materialnym zasada równości wymaga, by głos każdego wyborcy miał tę samą siłę, a więc, by mniej więcej w tym samym stopniu wpływał na wynik wyborów. Tym samym, każdy mandat poselski musi przypadać na taką samą, mniej więcej, liczbę wyborców. Istnieją dwie metody zapewnienia materialnej równości prawa wyborczego (odnośnie wyborów do Sejmu wymaga tego art. 96 ust. 2 K):
Wprowadzenie tzw. stałej normy przedstawicielstwa, tzn. ustalenie (na poziomie konstytucji), liczby mieszkańców przypadających na jeden mandat;
Druga metoda polega na ustaleniu stałej liczebności parlamentu (w Polsce od 1960 r. ustalono skład Sejmu na 460 posłów), a przed każdymi wyborami dokonuje się dopasowania tej liczby mandatów do struktury zamieszkania ludności.
Materialny aspekt zasady równości nie musi znajdować zastosowania w wyborach do Senatu i dlatego art. 97 ust. 2 K pomija tę zasadę.
Zasada bezpośredniości w prawie wyborczym.
Zasada ta oznacza, że wyborca oddaje swój głos na osobę lub osoby, które mają zostać wybrane, a więc objąć mandat obsadzany w drodze danego głosowania. Tym samym wyborca decyduje bezpośrednio o składzie organu przedstawicielskiego. Konstytucja RP wymaga dochowania zasady bezpośredniości we wszystkich postępowaniach wyborczych (art. 96 ust. 2, art. 97 ust. 2, art. 127 ust. 2 i art. 169 ust. 2). Głosować można tylko osobiście tym samym jest wykluczone głosowanie przez pełnomocnika lub też za pośrednictwem poczty, poczty elektronicznej czy innych podobnych technik.
Zasada tajności w prawie wyborczym.
Zasada ta oznacza zagwarantowanie każdemu wyborcy, że treść jego decyzji wyborczej nie będzie mogła być ustalona i ujawniona. Każdy wyborca musi oddawać głos w takich warunkach technicznych i politycznych, które wykluczając możliwość takiego ustalenia, stwarzają mu nieskrępowane możliwości dokonania wyboru.
Od 1989 przewiduje się obowiązek tajnego głosowania (art. 18 ust. 4 ows, art. 45 ust. 4 owst). Każdy wyborca musi więc wypełnić swoją kartę do głosowania w kabinie, w sposób zachowujący zasadę tajności. Zasada ta jest jednolita dla wszystkich procedur wyborczych (art. 96 ust. 2, art. 97 ust. 2, art. 127 ust. 2 i art. 169 ust. 2 K).
Gwarancje zachowania tajności głosowania:
wszystkie karty do głosowania muszą być jednakowe, nie mogą być zaopatrzone w znaki czy numery,
w każdym lokalu wyborczym muszą zostać urządzone - w odpowiedniej liczbie - kabiny do głosowania, w których muszą się znajdować przybory do pisania,
wyborca musi wejść do kabiny sam, a wypełnioną kartę do głosowania wrzuca osobiście do urny,
art. 251 § 2 kk, uznający za przestępstwo zapoznawanie się z treścią oddanego głosu wbrew woli głosującego.
Zasada wolności w prawie wyborczym.
Zasada ta jest wpisana w istotę systemu demokratycznego. Łączy się ona z zasadą tajności głosowania. Polega na tym, że każdy wyborca ma prawo do dokonania takiego wyboru, jaki uzna za słuszny. Nikt nie może go zmusić do powzięcia innej decyzji. W celu zagwarantowania tej zasady wprowadzono m.in. zakaz agitacji w lokalu wyborczym, czy zakaz wchodzenia do lokalu wyborczego z bronią.
Klasyfikacja systemów wyborczych.
Systemy wyborcze dzielimy na:
system większościowy - stanowi najprostszy sposób ustalania wyników, oznacza, że wybranym został ten, kto uzyskał największą liczbę głosów. Jeśli jest to warunek wystarczający, to mówimy o zasadzie większości względnej: aby zostać wybranym należy uzyskać więcej głosów niż inni kandydaci. W Polsce zasada ta jest obecnie stosowana w wyborach do Senatu oraz w wyborach do rad gmin, w których liczba mieszkańców nie przekracza 20 000. Nie jest to jednak wymaganie konstytucyjne. Zasada większości bezwzględnej narzuca wymóg uzyskania nie tylko większej liczby głosów, ale określa również odsetek oddanych głosów, który musi być wyższy niż 50%. Jeżeli żaden z kandydatów nie uzyska więcej niż 50%, to przeprowadzana jest druga tura głosowania (w której stosuje się zasadę większości względnej). Pozostają w niej dwaj kandydaci, którzy uzyskali największą liczbę głosów. W Polsce system ten znajduje zastosowanie w wyborach prezydenckich (art. 127 ust. 4 K) a także w wyborach wójtów (burmistrzów i prezydentów miast).
system proporcjonalny - patrz pyt. 96
systemy mieszane - patrz pyt. 95
systemy semiproporcjonalne.
Mieszane systemy wyborcze.
Systemy mieszane polegają na obsadzaniu części mandatów metodą większościową, zaś części metodą proporcjonalną (np. Litwa, Ukraina, Rosja, Włochy, Meksyk). Może się to odbywać w sposób bardziej skomplikowany np. część obsadzana jest w okręgach jednomandatowych, część z list partyjnych w okręgach wielomandatowych, zaś część z list partyjnych z list krajowych (np. Węgry)
Proporcjonalny system wyborczy.
Istotą zasady proporcjonalności jest dokonywanie rozdziału mandatów w okręgu wyborczym (i potem - w skali kraju) proporcjonalnie do odsetka głosów, jakie uzyskały poszczególne partie czy ugrupowania konkurujące w wyborach. Tym samym, nieodzowną przesłanką ustanowienia systemu proporcjonalnego jest istnienia wielomandatowych okręgów wyborczych, a także konkurencja list wyborczych zgłaszanych przez poszczególne partie i ugrupowania. W Polsce system ten jest stosowany w wyborach do Sejmu (art. 96 ust. 2 K), w wyborach do PE oraz w wyborach do sejmików województw, rad powiatów i rad tych gmin, w których liczba mieszkańców wynosi co najmniej 20 000.
System proporcjonalny wymaga przeprowadzenia tylko jednej tury wyborów, bo zawsze możliwe jest odpowiednie rozdzielenie mandatów. Sposób owego rozdzielenia wymaga jednak skomplikowanych operacji matematycznych. Mówi się o systemie Hare'a, systemie Hagenbacha-Bischoffa, systemie St. Laguë czy systemie d'Hondta.
W polskich wyborach parlamentarnych stosowano dotąd przemiennie system d'Hondta i system St. Laguë. Pierwszy z nich preferuje partie silne, a drugi daje więcej szans ugrupowaniom małym i średnim.
System D'Hondta:
Stosowany był w wyborach do Sejmu w okresie Konstytucji marcowej oraz w latach 1993 i 1997, odstąpiono od niego w ordynacji z 2001 roku, ale przywrócono ustawą z 26 lipca 2002 roku. System d'Hondta przyjmuje też obecna wersja ordynacji wyborczej do samorządu terytorialnego a także ordynacja wyborcza do PE. Polega on na tym, że liczby głosów oddanych na poszczególne listy w okręgu wyborczym porządkuje się w ciąg liczb od największej do najmniejszej, a następnie liczby dzieli się przez kolejne liczb całkowite (2,3,4,5 itd.). powstaje w ten sposób tabela kolejnych ilorazów, a z tabeli tej wybiera się kolejno tyle największych liczb, ile jest mandatów do obsadzenia.
System St. Laguë:
Stosowany był (w nieco zmodyfikowanej postaci) przy wyborach do Sejmu w 1991 r. i powrócono do niego w ordynacji z 2001 r. ale odstąpiono już w rok później. Też polega on na budowie ciągu ilorazów, z tym jednak, że jako kolejne dzielniki stosuje się liczby nieparzyste (1, 3, 5, 7 itd.). Polska modyfikacja polega na tym, że jako pierwszy dzielnik przyjmuje się 1,4, a nie 1,0.
Organizacja i kompetencje komisji wyborczych.
Komisje wyborcze są to szczególne organy państwowe, tworzone dla zorganizowania i przeprowadzenia wyborów. Istnieją 3 szczeble komisji wyborczych:
W skali centralnej istnieje Państwowa Komisja Wyborcza, właściwa do wszystkich procedur wyborczych i referendalnych. Jest to organ stały. Składa się ona z 9 członków: 3 sędziów TK, 3 sędziów SN i 3 sędziów NSA. Wskazują ich prezesi odpowiednich sądów, a powołuje Prezydent. PKW wybiera swojego przewodniczącego i dwóch zastępców (art. 36 ows). Jej zadania to:
zadania nadzorczo-organizacyjne wobec niższych komisji wyborczych (np. wydawanie wytycznych wiążących dla niższych komisji wyborczych - art. 40 ust. 1 ows),
zadania (czynności wyborcze) dokonywane przez samą PKW, np. ogłaszanie wyników wyborów, dokonywanie rejestracji kandydatów w wyborach prezydenckich.
Komisje okręgowe (wybory do Sejmu i Senatu i wybory prezydenckie) lub wojewódzkie (referendum). Nie mają one charakteru stałego i tworzone są odrębnie dla poszczególnych wyborów czy referendów. Składają się one z sędziów, ale na ich czele stoi wojewódzki komisarz wyborczy lub jego zastępca (art. 44 ust. 1 ows). Sędziowie pochodzą z sądów apelacyjnych, okręgowych i rejonowych z danego terenu, zgłaszani są przez Ministra Sprawiedliwości, a ostatecznie powołuje ich PKW. Jej podstawowe zadania to:
- w wyborach parlamentarnych rejestracja kandydatów lub okręgowych list kandydatów (Sejm) oraz ustalanie wyników głosowania i wyników wyborów w okręgu,
- w wyborach prezydenckich ustalają wyniki głosowania i przekazują je do PKW,
- sprawowanie nadzoru nad działalnością obwodowych komisji wyborczych.
Obwodowe komisje wyborcze - powoływane odrębnie dla każdych wyborów czy referendum. Powoływane one są spośród wyborców przez wójtów (wybory parlamentarne, wybory lokalne i referendum) bądź przez okręgowe komisje wyborcze (wybory prezydenckie). Podstawowe zadanie komisji obwodowej, to przeprowadzenie głosowania w obwodzie, ustalenie jego wyników, przekazanie ich do wyższej komisji wyborczej oraz podanie ich do publicznej wiadomości.
Tryb zgłaszania kandydatów na Prezydenta i deputowanych.
Konstytucja ogólnie stanowi, że kandydatów na posłów i senatorów mogą zgłaszać partie polityczne oraz wyborcy (art. 100 ust. 1), a kandydatów na prezydenta może zgłaszać co najmniej 100 000 wyborców (art. 127 ust. 3 zd. 2)
Wybory prezydenckie:
Zostaje zawiązany komitet wyborczy, popierający - na zasadzie wyłączności - określonego kandydata. Może to uczynić grupa 15 obywateli (art. 40a ust. 1 uwp), pod warunkiem zgromadzenia 1000 podpisów wyborców popierających daną kandydaturę. Kandydat musi złożyć pisemne oświadczenie o wyrażeniu zgody na kandydowanie, a na mocy tzw. ustawy lustracyjnej musi też złożyć oświadczenie, informujące, czy w latach 1944-1990 był pracownikiem lub współpracownikiem organów bezpieczeństwa państwa. Na tej podstawie PKW rejestruje komitet wyborczy.
Komitet wyborczy musi zgromadzić 100 000 podpisów osób popierających danego kandydata. Po ich zgromadzeniu pełnomocnik komitetu wyborczego formalnie zgłasza kandydata na prezydenta, a PKW dokonuje rejestracji kandydata, o ile zgłoszenia dokonano zgodnie z przepisami prawa (art. 42 uwp).
PKW sporządza i ogłasza listę kandydatów, a tym samym rozpoczyna się właściwa kampania wyborcza. Równolegle prowadzone jest postępowanie sprawdzające prawdziwość oświadczeń lustracyjnych złożonych przez kandydatów i wobec każdego z nich Sąd Apelacyjny w Warszawie (który pełni rolę sądu lustracyjnego) wydaje stosowane orzeczenie.
Ten system zgłaszania kandydatów został uregulowany na poziomie konstytucyjnym (art. 127 ust. 3).
Wybory do Senatu:
Prawo zgłaszania kandydatów przysługuje partiom politycznym i wyborcom - jedni i drudzy tworzą w tym celu komitety wyborcze (art. 194 ows). Kandydować do Senatu można tylko w jednym okręgu wyborczym, nie można równocześnie kandydować do Sejmu. Kandydat musi wyrazić zgodę na kandydowanie oraz złożyć oświadczenie lustracyjne, które jest podawane do publicznej wiadomości. Prawdziwość tych oświadczeń jest weryfikowana po wyborach. Każde zgłoszenie kandydatury na senatora musi być poparte podpisami co najmniej 3000 wyborców stale zamieszkałych w danym okręgu wyborczym. Kandydatów rejestruje okręgowa komisja wyborcza.
Wybory do Sejmu:
Konieczne jest zgłoszenie listy kandydatów. Prawo zgłaszania list przysługuje komitetom wyborczym, które mogą być tworzone przez partie polityczne oraz przez wyborców. Partię mogą utworzyć koalicję wyborczą dla zgłoszenia wspólnych list kandydatów. Wyborcy (w liczbie co najmniej 15) mogą utworzyć komitet wyborczy, ale do podjęcia działalności przez ten komitet konieczne jest jeszcze zebranie 1000 podpisów wyborców, popierających utworzenie komitetu (art. 98 ust. 4 ows). Do wyborów sejmowych stosuje się system progów wyborczych, każda partia (5%), koalicja (8%) czy komitet wyborczy (5%)musi więc uzyskać odpowiedni odsetek głosów w skali kraju. Listy kandydatów na posłów zgłaszane są w okręgach wyborczych przez władze partii lub przez komitety wyborcze, podobnie ja w wyborach do Senatu każdy kandydat musi wyrazić pisemną zgodę i złożyć oświadczenie lustracyjne. Lista okręgowa musi być poparta podpisami co najmniej 5000 wyborców stale zamieszkujących w danym okręgu wyborczym. Liczba kandydatów na liście nie może przekraczać dwukrotności ogólnej liczby mandatów w danym okręgu. Listy okręgowe zgłaszane są do okręgowej komisji wyborczej, a w razie odmowy zarejestrowania ostateczne rozstrzygnięcie należy do PKW (art. 147 ust. 3 ows).
Wybory ponowne i uzupełniające.
W razie podjęcia przez Sąd Najwyższy uchwały o nieważności wyborów zastosowanie mają przepisy przewidziane dla sytuacji, w której dochodzi do skrócenia kadencji Sejmu na podstawie postanowienia Prezydenta lub uchwały Sejmu o skróceniu kadencji - Prezydent zarządza wybory ponowne do Sejmu i Senatu. Wybory ponowne odbywają się wyłącznie na terytorium kraju.
Jeżeli wygaśnie mandat senatora, to jedyną możliwością jego obsadzenia jest przeprowadzenie tzw. wyborów uzupełniających. Powinno się to odbyć w ciągu trzech miesięcy, ale wyborów uzupełniających nie przeprowadza się w ostatnim półroczu kadencji Senatu (art. 215 ows).
Jeżeli wygaśnie mandat posła, to stosuje się technikę wstąpienia następnego z listy. Marszałek Sejmu postanawia więc o zajęciu mandatu przez kandydata z tej samej okręgowej listy wyborczej, który uzyskał kolejno największą liczbę głosów w wyborach i wyraził zgodę na objęcie mandatu (art. 179 ows). W ten sposób w Sejmie niemal nie zdarzają się nieobsadzone mandaty. W podobny sposób obsadzane są zwolnione mandaty w PE.
Procedura rozpatrywania protestów wyborczych.
Protest wyborczy jest to skierowany do sądu wniosek wyborcy wskazujący określone uchybienie w przeprowadzeniu wyborów i domagający się unieważnienia wyborów w całości lub w części. Prawo wniesienia protestu ma każdy wyborca, a także pełnomocnik każdego komitetu wyborczego. Unieważnienie wyborów następuje jedynie w sytuacji takiego naruszenia prawa, które mogło wywrzeć wpływ na wynik wyborów.
Protest wnosi się na piśmie do SN najpóźniej siódmego dnia od ogłoszenia wyniku wyborów przez Państwową Komisję Wyborczą. Jest on rozpatrywany przez skład trzech sędziów w ramach Izby Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych SN, który wydaje opinię w przedmiocie protestu.
Teraz dopiero można zająć się badaniem ważności wyborów. SN w składzie całej Izby Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych rozpatruje sprawozdanie Państwowej Komisji Wyborczej z wyborów oraz opinie swoich składów orzekających o poszczególnych protestach i na tej podstawie rozstrzyga o ważności wyborów.
W wyborach parlamentarnych SN na orzeczenie ma 90 dni, a efektem orzeczenia może też być stwierdzenie nieważności wyboru określonego posła czy posłów. W takim wypadku mandat posła (senatora) wygasa i przeprowadza się tzw. wybory ponowne.
W wyborach prezydenckich SN ma tylko 30 dni na rozstrzygnięcie kwestii ważności wyborów, ale chodzi o to, by orzeczenie stwierdzające ważność wyborów zostało wydane zanim nowy Prezydent obejmie swój urząd.
Przyczyny wygaśnięcia mandatu senatora i posła.
Wygaśnięcie mandatu posła (senatora) następuje w razie (art. 177 ust 1 i 2 oraz art. 213 ust. 1 i 2 ows):
odmowy złożenia ślubowania,
śmierci posła (senatora),
utraty biernego prawa wyborczego, co m.in. następuje na skutek skazania przez sąd na karę pozbawienia praw publicznych. Natomiast skazanie na inne kary nie powoduje wygaśnięcia mandatu parlamentarzysty,
zrzeczenia się mandatu,
naruszenia przepisów o niepołączalności, a więc: 1) zajmowania w dniu wyborów stanowiska lub funkcji, których stosownie do przepisów Konstytucji nie można łączyć z mandatem parlamentarnym (chyba, że w ciągu 14 dni od ogłoszenia wyniku wyborów poseł lub senator złoży rezygnację z takiego stanowiska lub funkcji); 2) powołania w toku kadencji na takie stanowisko lub funkcję; 3) sprawowania przez posła lub senatora, albo powołania go na stanowisko radnego lub członka zarządu jednostki samorządu terytorialnego,
orzeczenia o złożeniu przez posła (senatora) fałszywego oświadczenia lustracyjnego.
Wygaśnięcie mandatu stwierdza - odpowiednio - Marszałek Sejmu lub Senatu. Konstytucja wprowadziła też instytucje pozbawienia mandatu posła, który naruszy zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z osiąganiem korzyści z majątku Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego albo zakaz nabywania takiego majątku. O pozbawieniu mandatu orzeka Trybunał Stanu.
Mandat przedstawicielski.
„Mandat przedstawicielski (parlamentarny)” to pojęcie mające wieloznaczny charakter. Używa się go w przynajmniej 3 znaczeniach:
jako wynikające z wyborów pełnomocnictwo udzielone członkowi parlamentu przez wyborców,
jako całokształt praw i obowiązków parlamentarzysty,
jako określenie funkcji członka parlamentu.
Obowiązujące przepisy używają pojęcia „mandat” we wszystkich tych znaczeniach, nie różnicując przy tym w istotniejszy sposób mandatu posła i senatora.
Mandat trwa przez całą kadencję i wygasa wraz z jej zakończeniem. Wyjątkowo może wygasnąć w trakcie kadencji (patrz pyt. 101). Konstytucja wprowadziła też instytucję pozbawienia mandatu (orzekane przez TS), która jednak znajduje zastosowanie tylko w wypadku naruszenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z osiąganiem korzyści z majątku Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego lub zakaz nabywania takiego majątku (art. 107 K).
Z punktu widzenia stosunku przedstawiciela do swoich wyborców wyróżnia się:
mandat imperatywny (związany) - sytuuje posła na pozycji reprezentanta tych (i tylko tych), którzy go wybrali, a więc swojego okręgu wyborczego; poseł jest prawnie związany wolą swych wyborców oraz ponosi przed nimi odpowiedzialność za swe działania;
mandat wolny - ukształtował się jako pochodna koncepcji zwierzchnictwa narodu. Opiera się on na założeniu, że poseł reprezentuje cały zbiorowy podmiot suwerenności; nie istnieje tym samym prawna zależność posła od swoich wyborców, niedopuszczalne są nakazy czy instrukcje wyborców, nie ma też możliwości odwołania posła przez wyborców; art. 104 Konstytucji: Posłowie są przedstawicielami Narodu. Nie wiążą ich instrukcje wyborców.
Dla współczesnej charakterystyki mandatu coraz bardziej typowe staje się określenie mandatu, jako mandatu zawodowego - tzn. działalność parlamentarna staje się głównym źródłem dla większości zasiadających w nim posłów i senatorów.
Status prawny deputowanego.
Status członków parlamentu jest wyznaczany na płaszczyźnie generalnej pozycją tego organu w aparacie państwowym i koncepcją stosunku przedstawicieli do wyborców, a na płaszczyźnie szczegółowej przez Konstytucję (art. 102-108) i realizujące ją ustawodawstwo zwykłe (np. ustawa z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora - uwm, zmieniona w 2003 r.).
Prawa i obowiązki deputowanych.
Każdy deputowany ma prawo do immunitetu materialnego i formalnego, nietykalności osobistej (art. 105 ust. 5 K) oraz obowiązek zastosowania się do zasady niepołączalności (art. 103 K - w aspekcie formalnym; art. 107 K - w aspekcie materialnym).
Ustawa o wykonywaniu mandatu posła i senatora określa szereg dalszych uprawnień oraz obowiązków posłów i senatorów:
udział posła w posiedzeniach Sejmu oraz komisji, których jest członkiem - jest to zarówno obowiązek, jak i uprawnienie,
prawo zabierania głosu - ograniczone (art. 179-187 rSej), prawo zgłaszania wniosków, prawo głosowania,
prawo kandydowania i zasiadania w organach Sejmu,
prawo organizowania się w kluby, koła i zespoły poselskie,
prawo zgłaszania interpelacji i zapytań, a także pytań w sprawach bieżących, pod adresem premiera i pozostałych członków rządu - prawo to nie przysługuje senatorom,
obowiązek informowania wyborców o swej pracy w Izbie oraz o działalności Izby, do której poseł został wybrany,
prawo uzyskiwania informacji i wyjaśnień od członków RM i innych (art. 16 uwm),
prawo uzyskiwania informacji i materiałów oraz wglądu w działalność organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego itd. (art. 19 uwm),
uprawnienia wynikające z art. 20 uwm,
prawo zorganizowania w terenie biura poselskiego (senatorskiego), do zatrudniania pracowników tego biura i do uzyskiwania na te cele środków finansowych z budżetu Izby,
obowiązek składania oświadczeń o stanie majątkowym.
Immunitet deputowanego.
Immunitet stanowi jedną z najstarszych instytucji parlamentarnych. Rozumiany jako wykluczenie bądź ograniczenie odpowiedzialności deputowanego za naruszenia prawa, pełni dwie podstawowe funkcje:
ochrony niezależności członków parlamentu i zagwarantowania im swobody wykonywania mandatu,
ochrony niezależności i autonomii parlamentu jako takiego.
Prawo konstytucyjne wyróżnia 2 postaci immunitetu:
immunitet materialny - wyłączenie karalności określonych czynów, co oznacza wyłączenie piastuna immunitetu spod działania materialnego prawa karnego - Konstytucja z 1997 r. nadaje mu charakter częściowy, bo obejmuje tylko działalność wchodzącą w zakres sprawowania mandatu poselskiego, pod warunkiem jednak, że nie dochodzi przy tym do naruszenia praw osób trzecich (art. 105 ust. 1). Immunitet materialny ma charakter bezwzględny - nie ma żadnej procedury, w której możliwe byłoby jego uchylenie. Immunitet ten ma także charakter trwały - działa także po wygaśnięciu mandatu, ale tylko w odniesieniu do działalności, która miała miejsce w okresie sprawowania mandatu;
immunitet formalny - ograniczenie dopuszczalności ścigania za czyny, będące - według materialnego prawa karnego - przestępstwem lub innym czynem karalnym, co oznacza wyłączenie piastuna immunitetu ze zwykłego toku procedury karnej. Ma on charakter zupełny (art. 105 ust. 2 K i art. 7 ust. 1 uwm). Nie dotyczy on jednak odpowiedzialności cywilnej, pracowniczej, zawodowej itp. Obejmuje wszystkie czyny poddane odpowiedzialności karnej, niezależnie od tego, czy zostały one popełnione przed uzyskaniem mandatu czy już w trakcie jego posiadania. Obecne przepisy konstytucyjne przewidują dwie formy uchylenia immunitetu: wyrażenie zgody przez zainteresowanego posła (art. 105 ust. 4), bądź uchylenie na mocy uchwały Sejmu lub odpowiednio Senatu (art. 7c ust. 6). Immunitet formalny ma charakter nietrwały i wygasa wraz z wygaśnięciem mandatu.
Uprawnienia pracownicze deputowanych.
prawo do diety parlamentarnej - obecnie wynoszą one 25 % uposażenia wypłacanego posłom zawodowym,
prawo bezpłatnych przejazdów środkami transportu publicznego na terenie kraju,
prawo do bezpłatnego otrzymywania dzienników urzędowych,
prawo do korzystania z funduszu świadczeń socjalnych i szereg szczegółowych uprawnień z tego wynikających (art. 41 uwm),
prawo do bezpłatnego urlopu w miejscu stałej pracy (wówczas staje się posłem zawodowym, w takim wypadku przysługuje mu stałe miesięczne uposażenie w wysokości wynagrodzenia podsekretarza stanu oraz cały szereg dodatkowych świadczeń finansowych i socjalnych),
prawo do otrzymania kopert z papierem listowym, oznaczonych odpowiednim nadrukiem, do prowadzenia korespondencji związanej z wykonywaniem mandatu, bez uiszczania za nie opłat pocztowych,
prawo do diety związanej z wyjazdem zagranicznym.
W tym zakresie poseł (senator) jest traktowany jak pracownik i m.in. poddany jest zakazowi równoczesnego wykonywania innej pracy zawodowej.
VI. SYSTEMY RZĄDÓW
Klasyfikacja prawnych sfer działania państwa.
W sensie przedmiotowym (funkcjonalnym) podział władz oznacza wydzielenie pewnych rodzajowo odmiennych kierunków (sfer) działania państwa takich jak: stanowienie prawa, wykonywanie prawa, rozstrzyganie sporów prawnych (zarówno wymierzanie sprawiedliwości, co stanowi domenę sądów, jak i kontrola przestrzegania prawa).
Pojęcie organu państwowego i ich klasyfikacja.
Organ państwa, to struktura polityczno - prawna powołana w celu realizacji władzy państwowej. Jest to część składowa aparatu państwowego, jego wyodrębniony element, różniący się od innych zakresem kompetencji, swoistą budową i trybem działania.
Zakres kompetencji - zadania powierzone do realizacji organowi państwa. Jest to element najważniejszy, bowiem on przesądza o strukturze organu i o trybie jego funkcjonowania.
Budowa wewnętrzna - parlament stanowi reprezentację narodu zbudowanego pluralistycznie, odzwierciedlając różne nurty polityczne istniejące w społeczeństwie, co przesądza o jego wieloosobowym charakterze. Z kolei zadania, jakie ustawodawca powierza ministrowi, wymagają istnienia organu działającego sprawnie, operatywnie, o wyraźnie zarysowanej odpowiedzialności. Dlatego też resortem kieruje nie organ kolegialny, lecz jednoosobowy.
Tryb działania - realizując powierzone sobie zadania Sejm czy Senat działają na posiedzeniach, sądy rozpatrują sprawy w toku prowadzonych rozpraw, a w jeszcze inny sposób działa RPO.
Pojęcie systemu organów państwowych i ich klasyfikacja.
System organów państwowych - całokształt cech określających budowę aparatu państwowego. Są to reguły określające jego budowę, formy organizacyjne organów państwowych i wzajemny ich stosunek do siebie. Są to regulacje, które musi zawierać każda konstytucja.
Czynniki determinujące system organów państwowych.
Bezpośredni wpływ na budowę systemu organów państwowych mają zasady ustrojowe, na jakich oparto ustrój polityczny danego państwa. Można wskazywać bezpośredni wpływ następujących zasad ustroju politycznego na demokratyczny charakter systemu organów:
suwerenności narodu - zwierzchnia władza narodu realizowana jest poprzez akt wyborczy, w wyniku którego wyłaniane są organy przedstawicielskie; stąd wynika wysoka pozycja parlamentu jako organu władzy ustawodawczej oraz miejsce ustawy w systemie źródeł prawa,
podziału władzy - wynikające z niej konsekwencje to przede wszystkim odrębność organizacyjna władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej; prowadzi to nie tylko do rozdzielenia władz, ale i do odpowiedniego ich usytuowania, które powinno wyrażać ich równorzędność, choć jest to w istocie trudne do zrealizowania (stąd występowanie w praktyce kilku modeli podziału władzy),
demokratycznego państwa prawnego - zasada ta prowadzi do ścisłego rozgraniczenia kompetencji organów państwowych, do powołania instytucji prawnych stojących na straży przestrzegania tych zasad uregulowanych przez prawo,
systemu przedstawicielskiego - zapewnia wpływ wyborców na skład i funkcjonowanie parlamentu, a także wyznacza relacje wzajemne między organami państwa,
rządów parlamentarnych.
Ogólna charakterystyka systemu parlamentarnego.
Rząd powoływany przez głowę państwa musi cieszyć się poparciem parlamentu.
Dualizm egzekutywy, gdzie obok głowy państwa funkcjonuje rząd z premierem na czele.
Pozycję głowy państwa cechuje neutralność polityczna, gdyż organ ten nie odpowiada politycznie przed parlamentem (nie może być odwołany).
Akty urzędowe głowy państwa wymagają kontrasygnaty członka rządu, który przez podpis przyjmuje na siebie odpowiedzialność przed parlamentem.
Rząd może istnieć i funkcjonować tylko wówczas, gdy posiada poparcie parlamentu w postaci wyrażonego mu wotum zaufania.
Rząd ponosi solidarną odpowiedzialność przed parlamentem za swą działalność i może być odwołany. Istnieje także odpowiedzialność indywidualna członków rządu.
Z istnieniem tego systemu nierozerwalnie wiąże się występowanie opozycji parlamentarnej.
Ogólna charakterystyka systemu kanclerskiego.
Stosowany w Niemczech.
Szefem rządu jest kanclerz wyposażony w rozbudowane kompetencje, któremu podporządkowani są członkowie rządu. Zaufaniem rządu cieszy nie cały gabinet, a tylko jego szef, kanclerz.
Decydujący udział w powoływaniu kanclerza ma Bundestag.
Konstytucja ogranicza odpowiedzialność parlamentarną kanclerza, który może być odwołany tylko w drodze konstruktywnego wotum nieufności. Polega to na odwołaniu kanclerza z równoczesnym wyborem jego następcy.
System ten wprowadza także ograniczoną możliwość rozwiązania parlamentu przez władzę wykonawczą.
Ogólna charakterystyka systemu semi-prezydencjalnego (Francja).
Przyjmuje on pewne elementy systemu parlamentarnego, a także pewne cechy systemu prezydencjalnego.
We Francji wprowadziła go konstytucja z 1958 r.
Prezydent pochodzi z wyborów powszechnych i bezpośrednich, wyposażony został w szereg prerogatyw. Dotyczą one ważnych spraw państwowych, np. rozwiązania parlamentu czy nominacji premiera.
Rząd odpowiada politycznie i przed parlamentem i przed głową państwa (jeśli większość parlamentarna i głowa państwa są politycznie tożsame).
Prezydent przewodniczy obradom rządu wywierając wpływ na treść podejmowanych decyzji. Jest on wyposażony w prawo arbitrażu politycznego w drodze weta ustawodawczego, prawa odesłania ustawy do Rady Konstytucyjnej, prawa zarządzania referendum również w sprawach ustawodawczych, a także prawo rozwiązania Zgromadzenia Narodowego.
Ogólna charakterystyka systemu prezydencjalnego.
Wykształcił się w USA.
Egzekutywa jest jednoczłonowa, cała władza spoczywa w rękach prezydenta. Odpowiednicy ministrów (sekretarze) są jedynie pomocnikami prezydenta. Głównym ośrodkiem decyzji politycznych jest prezydent, który jest zarazem naczelnym dowódcą armii.
Istnieje wyraźna separacja władzy ustawodawczej i wykonawczej. Prezydent jest wybierany przez naród (ale pośrednio), podobnie jak obydwie izby parlamentu, a więc w wyborach powszechnych. Parlament może w swej większości reprezentować inną opcję polityczną niż prezydent. Parlament nie może zdymisjonować ani prezydenta, ani sekretarzy, prezydent zaś nie dysponuje prawem inicjatywy ustawodawczej. Nie istnieje możliwość łączenia mandatu parlamentarnego ze stanowiskiem prezydenta czy sekretarza.
Wzajemną równowagę zapewnia prawo prezydenta do wetowania ustaw. Niektóre nominacje prezydenckie wymagają zgody Senatu, podobnie jak ratyfikacja umów międzynarodowych. Prezydent wpływa na kierunek ustawodawstwa poprzez orędzia kierowane do Kongresu. Prezydent i sekretarze ponoszą odpowiedzialność konstytucyjną przed Senatem z oskarżenia Izby Reprezentantów za naruszenie konstytucji lub zdradę stanu czy popełnienie przestępstwa. Prezydent jest politycznie nieodpowiedzialny.
System organów państwowych RP.
Na podstawie postanowień Konstytucji można wyodrębnić 4 grupy organów państwowych:
organy ustawodawcze - Sejm i Senat,
organy wykonawcze - Prezydent RP i Rada Ministrów, a rozdział VI K wymienia dalsze elementy składowe: Prezes RM, ministrowie, przewodniczący określonych w ustawach komitetów, wojewodowie,
sądy i trybunały - sądy to: Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne i sądy wojskowe; trybunały to: Trybunał Konstytucyjne i Trybunał Stanu,
organy kontroli państwowej i ochrony prawa - Najwyższa Izba Kontroli, Rzecznik Praw Obywatelskich, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji.
VII. SEJM I SENAT
Charakter prawny Sejmu i Senatu.
Podstawowe unormowania zawarte są obecnie w rozdziale IV Konstytucji, zatytułowanym Sejm i Senat (art. 95-124), a szereg dalszych ważnych uregulowań znajdziemy w innych rozdziałach Konstyt., np. charakterystyka źródeł prawa, a więc roli ustawy, jest zawarta w rozdziale III, postanowienia dotyczące budżetu w rozdziale X, postanowienia dot. relacji z rządem w rozdz. - VI. Kwestie dot. działalności i organizacji parlamentu są regulowane także przez regulaminy parlamentarne oraz ustawy, np.:
ustawa z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora,
ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne,
ustawa z dnia 21 stycznia 1999 r. o sejmowej komisji śledczej,
ustawa z dnia 24 czerwca 1999 o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli,
ustawa z 11 marca 2004 o współdziałaniu RM z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem RP w UE (uwUE).
Konstytucja określa Sejm i Senat jako organy władzy ustawodawczej. Sejm składa się z 460 posłów wybieranych w wyborach powszechnych, równych, bezpośrednich i proporcjonalnych, w głosowaniu tajnym. Senat składa się ze 100 senatorów wybieranych w wyborach powszechnych i bezpośrednich, w głosowaniu tajnym. Postanowienia konstytucyjne dość precyzyjnie ustalają przedstawicielski kształt Sejmu.
Kompetencje Sejmu i Senatu.
Kluczowym przepisem dotyczącym kompetencji Sejmu i Senatu, jest art. 95, określający podstawowe funkcje obu organów. Stanowi on, że władzę ustawodawczą w RP sprawują Sejm i Senat, dodając ponadto, iż jedynie Sejm sprawuje kontrolę nad działalnością Rady Ministrów w zakresie określonym przepisami Konstytucji i ustaw.
Kompetencje te, w szczególności kontrolne kompetencje Sejmu, rozpatrywać należy biorąc pod uwagę wyrażoną w art. 10 zasadę podziału władzy. Z zasady podziału władzy wynika również, iż Sejm nie ma pozycji nadrzędnej w stosunku do pozostałych organów państwa, ustrój RP opiera się bowiem na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej. Z kompetencji Sejmu i Senatu wynikają jego funkcje.
Funkcje parlamentu.
Funkcja ustawodawcza - polega na stanowieniu aktów prawnych o szczególnej mocy prawnej, najwyższej w systemie prawa wewnętrznego. Funkcję tę parlament sprawuje na zasadzie wyłączności. W ramach tej funkcji wyróżnić można tzw. funkcję ustrojodawczą (stanowienie norm konstytucyjnych) oraz funkcję ustawodawczą sensu stricto (polegająca na stanowieniu ustaw zwykłych).
Funkcja kontrolna - odnosi się ona przede wszystkim do rządu i systemu podporządkowanej mu administracji. Podstawową treścią tej funkcji jest dokonywanie samodzielnych ustaleń stanu faktycznego, dotyczących funkcjonowania rządu, ministrów i podległych im podmiotów (prawo żądania informacji, czy obecności ministrów i innych przedstawicieli organów rządowych na posiedzeniach Sejmu lub komisji). Ustalaniu faktów towarzyszy dokonywanie ocen i formułowanie różnego rodzaju sugestii, do których adresaci powinni się ustosunkowywać (prawo żądania wysłuchania). Sejmowi powierzono też pewne uprawnienia związane z wprowadzaniem bądź utrzymywaniem stanów nadzwyczajnych. Tylko Sejm może wydać postanowienie o stanie wojny (z wyj. sytuacji kiedy Sejm nie może się zebrać na posiedzenie), i tylko Sejm decyduje o zawarciu pokoju (art. 116 K). Sejmowi musi zostać przedłożone rozporządzenie Prezydenta o wprowadzeniu stanu wojennego lub stanu wyjątkowego i ma on prawo uchylić takie rozporządzenie (art. 231 K). zgoda Sejmu jest też potrzebna dla przedłużenia stanu wyjątkowego (art. 230 ust. 2) i stanu klęski żywiołowej (art. 232) ponad konstytucyjnie wyznaczone minimum.
Funkcja kreacyjna - polega na bezpośrednim powoływaniu i odwoływaniu innych organów państwa, bądź osób wchodzących w skład tych organów, zwłaszcza na egzekwowaniu ich odpowiedzialności, bądź na innych formach wpływu na skład personalny tych organów. Przykłady:
Zgromadzenie Narodowe może uznać trwałą niezdolność Prezydenta do sprawowania urzędu ze względu na stan zdrowia (art. 131 ust. 2 pkt 4) lub też może postawić Prezydenta w stan oskarżenia przed TS (art. 145),
Sejm bierze udział w powoływaniu RM; Sejm może też wyrazić wotum nieufności dla rządu (art. 158),
Sejm powołuje wszystkich członków TK (art. 194 ust. 1),
Sejm wybiera wszystkich członków TS, z wyjątkiem Prezesa, którym jest z urzędu Pierwszy Prezes SN,
Sejm za zgodą Senatu wybiera prezesa NIK (art. 205 ust. 1),
Sejm za zgodą Senatu wybiera RPO (art. 209 ust. 1),
Sejm za zgoda Senatu wybiera Rzecznika Praw Dziecka,
Sejm powołuje 4 członków KRRiT, Senat 2 członków, a Prezydent 3 (art. 214 ust. 1),
Sejm powołuje prezesa NBP; Sejm i Senat powołują po 1/3 składu Rady Polityki Pieniężnej,
Sejm powołuje 4 członków KRS, a Senat 2 członków.
Struktura parlamentów.
W przeważającej części większych państw współczesnego świata parlament ma strukturę złożoną - z reguły składa się z dwóch izb: w USA Kongres składa się z Izby Reprezentantów i Senatu, w Wielkiej Brytanii występuje Izba Gmin i Izba Lordów, we Francji - Zgromadzenie Ludowe i Senat, we Włoszech Izba Deputowanych i Senat, w Rosji - Duma Państwowa i Rada Federacji, a w Polsce od 1989 r. mamy Sejm i Senat.
Powszechność dwuizbowości nie ma jednak charakteru absolutnego - w niektórych rozwiniętych demokracjach współczesnych występują parlamenty jednoizbowe (np. Dania, Islandia, Szwecja, Izrael, czy Nowa Zelandia). Również nie wszystkie państwa postkomunistyczne przyjęły zasadę dwuizbowości (np. Ukraina, Węgry, Bułgaria).
Niekiedy występują też rozwiązania pośrednie, np. norweski Storting jest wybierany jako jedna izba, ale wykonuje większość kompetencji, dzieląc się na dwie izby, a także rozwiązania tak osobliwe, jak pięcioizbowy parlament federalny w Jugosławii w latach 1963-1974.
Zasada dwuizbowości pełnej i niepełnej.
Dwuizbowość pełna - występuje wtedy, gdy obie izby parlamentu są równoprawne.
Dwuizbowość niepełna - występuje, gdy jedna z izb parlamentu jest izbą ważniejszą, ma więcej kompetencji. Konstytucja z 1997 roku nie przyjęła zasady równouprawnienia izb, nigdy zresztą w polskiej tradycji konstytucyjnej takie równouprawnienie nie występowało. Pozycja izby silniejszej jest przyznana Sejmowi. Widać to już w ogólnej charakterystyce dokonanej w art. 95 z której wynika, że władza ustawodawcza jest powierzona wspólnie Sejmowi i Senatowi, ale sprawowanie kontroli nad działalnością Rządu jest wyłączną domeną Sejmu. Kompetencje Senatu w zasadzie ograniczają się do udziału w ustawodawstwie oraz w powoływaniu niektórych organów (np. Prezesa NIK). Także byt Senatu jest uzależniony od losów Sejmu (rozwiązanie Sejmu powoduje także rozwiązanie Senatu).
Charakter prawny regulaminu parlamentarnego.
Regulaminy izb są właściwe do unormowania:
ich organizacji wewnętrznej,
porządku prac,
trybu powoływania i działalności ich organów,
sposobu wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec danej izby.
Charakter prawny regulaminów izb jest od dawna przedmiotem sporów w doktrynie. Regulaminy te uchwalane są w formie uchwał danej izby, a nie w formie ustaw. Ma to istotne znaczenie z punktu widzenia autonomii izb, bo uchwały podejmuje każda izba samodzielnie, bez konieczności współdziałania z jakimikolwiek innymi podmiotami, a legalność regulaminu podlega tylko kontroli TK. Skoro art. 112 określa, jakie materie mają się znaleźć w regulaminach, to należy to rozumieć jako ograniczenie zakresu ustawy. Materie te są niejako „zarezerwowane” do unormowania w regulaminach, a tym samym nie wolno ich normować ustawowo. Tak wyraźne odróżnienie regulaminu od ustawy pociąga jednak za sobą dalsze konsekwencje i sytuuje regulamin na niższym szczeblu hierarchii źródeł prawa. Nie można traktować regulaminów parlamentarnych jako źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 K). w chwili obecnej obowiązują:
- uchwała Sejmu z dnia 30 lipca 1992 r. - regulamin Sejmu RP z licznymi zmianami,
- uchwała Senatu z dnia 23 listopada 1990 r. - regulamin Senatu z licznymi zmianami,
- uchwała Zgromadzenia Narodowego z dnia 6 grudnia 2000 - regulamin Zgromadzenia Narodowego zwołanego w celu złożenia przysięgi przez nowo wybranego Prezydenta RP.
Kluby, koła i zespoły poselskie.
Do istotnych uprawnień w izbie należy prawo zrzeszania się w koła, kluby i zespoły poselskie. Uprawnienie to jest przywilejem, a nie obowiązkiem parlamentarzysty. Zasady tworzenia klubów, kół i zespołów parlamentarnych są określone w Regulaminie Sejmu lub Senatu.
Podstawą tworzenia klubów jest przynależność polityczna członków. Każdy poseł i senator może być członkiem tylko jednego klubu lub koła. Nie dotyczy to możliwości członkostwa w zespołach poselskich lub senatorskich, które zrzeszają swych członków na innej niż polityczna podstawie. Zgodnie z Regulaminem Sejmu władze klubów, kół lub zespołów poselskich podają do wiadomości Prezydium Sejmu ich składy osobowe oraz wiążące członków tych klubów, kół lub zespołów regulaminy (statuty) wewnętrzne. Odnośnie do klubów senackich podobne uprawnienia posiada Prezydium Senatu. Klub w Sejmie może tworzyć 15 posłów, koło zaś - minimum trzech. W Senacie klub tworzyć może siedmiu, koło zaś - co najmniej 3 senatorów.
Liczebność kół i klubów parlamentarnych wpływa na zakres przyznanych tym instytucjom uprawnień w izbie. W Sejmie uprawnienia do zasiadania w Konwencie Seniorów posiadają wyłącznie kluby oraz koła, które łącznie osiągają liczbę 15 posłów. W Senacie kluby lub koła, które zrzeszają mniej senatorów, mogą delegować wspólnego przedstawiciela do tego organu.
Działalność klubów parlamentarnych w istotny sposób wpływa na pracę całej izby. Np. Marszałek na wniosek klubu może zarządzić przerwę w obradach, potrzebną do konsultacji międzyklubowej. Funkcjonowanie klubów poselskich ma również znaczenie dla wyboru organów wewnętrznych izby. Są one powoływane proporcjonalnie do liczebności poszczególnych klubów w izbie. Przynależność do klubu ma także istotny wpływ na wykonywanie mandatu parlamentarnego. Wewnętrzne regulaminy klubów dość powszechnie przyjmują bowiem chociażby instytucję dyscypliny głosowania.
Do obsługi swej działalności kluby i koła na określony czas mogą tworzyć biura, w których mogą zatrudniać pracowników, nie dłuższy niż czas trwania kadencji. Zgodnie z obowiązującą obecnie ustawą kluby i koła otrzymują zryczałtowane środki na pokrycie kosztów związanych z ich działalnością oraz związanych z ich działalnością biur, w wysokości i na zasadach określonych w uchwałach Prezydium Sejmu i Prezydium Senatu.
Organy Sejmu i Senatu oraz ich kompetencje.
Powszechnie odróżnia się organy kierownicze oraz organy pomocnicze Sejmu czy Senatu. Do pierwszych zalicza się Marszałka Sejmu (Senatu) oraz Prezydium Sejmu (Senatu), a także Konwent Seniorów. Do drugich zalicza się komisje sejmowe (senackie), a w ramach izby powołuje się też sekretarzy Sejmu (Senatu), ale nie mają już oni pozycji samodzielnego organu. Organy izb mogą się składać wyłącznie z posłów (senatorów), a ich skład personalny musi być ukształtowany bezpośrednio przez Sejm (Senat). Od tak rozumianych organów Sejmu (Senatu) należy odróżnić aparat urzędniczy, zorganizowany w Kancelarię Sejmu (Senatu), który wypełnia zadania organizacyjno-techniczne i doradcze związane z działalnością Sejmu (Senatu) i ich organów.
Marszałek Sejmu:
Jest on wybierany przez Sejm z grona posłów (art. 110 ust. 2 K), a wybór ten jest dokonywany na pierwszym posiedzeniu nowego Sejmu. Kandydatury może składać grupa co najmniej 15 posłów, a wyboru dokonuje się bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ogólnej liczby posłów. Stanowisko Marszałka przypada ugrupowaniu wchodzącemu w skład koalicyjnej większości. Mimo owego politycznego rodowodu Marszałek powinien zajmować stanowisko neutralnego arbitra i organizatora prac parlamentarnych. Zwyczajowo przyjmuje się, że Marszałek i wicemarszałkowie są powoływani na okres całej kadencji izby. Marszałek Sejmu jest jednoosobowym organem kierowniczym izby. W tym charakterze przysługuje mu szereg kompetencji, które można ująć w następujące kategorie:
reprezentowanie Sejmu,
prowadzenie spraw z zakresu stosunków Sejmu z instytucjami oraz innymi organami UE,
zwoływanie posiedzeń Sejmu i ustalanie porządku dziennego posiedzenia oraz przewodniczenie obradom Sejmu,
kierowanie pracami Prezydium Sejmu, przewodniczenie posiedzeniom Prezydium Sejmu i Konwentu Seniorów,
czuwanie nad tokiem i terminowością prac Sejmu, a w szczególności nadawanie biegu inicjatywom ustawodawczym i uchwałodawczym oraz wnioskom innych organów państwa,
udzielanie posłom niezbędnej pomocy w ich pracy, m.in. czuwanie nad wykonywaniem przez organy administracji rządowej i samorządowej ich obowiązków wobec posłów,
administrowanie Sejmem tj. sprawowanie pieczy nad spokojem i porządkiem na całym obszarze należącym do Sejmu, powoływanie i odwoływanie Szefa Kancelarii Sejmu, wydawanie zarządzeń porządkowych,
Obok kompetencji związanych z funkcjonowaniem Sejmu, Marszałkowi przysługują inne zewnętrzne zadania konstytucyjne, których suma sytuuje go jako druga osobę w Państwie. Marszałek Sejmu:
jest przewodniczącym Zgromadzenia Narodowego (art. 114 ust. 1 K),
sprawuje zastępstwo Prezydenta RP, gdy ten nie jest w stanie sprawować urzędu lub w razie opróżnienia urzędu prezydenta (art. 131 K),
zarządza wybory prezydenckie (art. 128 ust. 2 K).
Wicemarszałkowie Sejmu:
Są oni wybierani w takim samym trybie jak Marszałek Sejmu. Regulamin nie określa ich liczby, każdorazowo decyduje o tym Sejm przy dokonywaniu wyboru. Są oni członkami Prezydium Sejmu i Konwentu Seniorów oraz zastępcami Marszałka w zakresie jego wewnątrzsejmowych zadań. W odniesieniu, natomiast, do kompetencji zewnętrznych Marszałka Sejmu jego zastępstwo przypada na ogół Marszałkowi Senatu.
Prezydium Sejmu:
Utraciło ono w nowej konstytucji status organu konstytucyjnego, a jedyną podstawa jego istnienia stał się regulamin Sejmu. Prezydium składa się z Marszałka i wicemarszałków. Jest ono organem funkcjonującym w sposób ciągły przez okres całej kadencji, nie ma prawnej możliwości odwołania Prezydium jako takiego. Szczegółowe zadania Prezydium można ująć w takie kategorie:
związane z organizacją prac Sejmu, tj. ustalanie planu prac Sejmu, ustalanie terminów odbywania posiedzeń Sejmu itp.,
związane z pracami organów Sejmu, a zwłaszcza organizowanie współpracy między komisjami sejmowymi i koordynowanie ich działań,
związane z tokiem prac sejmowych, m.in. opiniowanie zgodności z prawem projektów uchwał bądź ustaw (art. 34 ust. 8 rSej),
związane z sytuacją prawna posłów m.in. stosowanie kar z tytułu odpowiedzialności regulaminowej, decydowanie w sprawach diet i ryczałtów poselskich,
związane z regulaminem Sejmu, tj. dokonywanie jego wykładni i inicjowanie zmian, określanie zasad doradztwa naukowego na rzecz Sejmu i korzystania z pomocy ekspertów.
Konwent Seniorów:
Jest to organ zapewniający współdziałanie klubów w sprawach związanych z działalnością i tokiem prac sejmowych (organ polityczny w ramach którego zapadają najważniejsze ustalenia dot. funkcjonowania Sejmu). Jego skład obejmuje: Marszałka, wicemarszałków Sejmu, przewodniczących lub wiceprzewodniczących klubów poselskich, przedstawicieli porozumień liczących co najmniej 15 posłów, przedstawicieli kół parlamentarnych, które w dniu rozpoczęcia kadencji Sejmu reprezentowały osobną listę wyborczą.
Konwent wydaje opinie dot. m.in. projektów porządku dziennego i terminów posiedzeń Sejmu, trybu dyskusji nad poszczególnymi punktami porządku dziennego itd. w rzeczywistości Konwent odgrywa poważną rolę, a jego propozycje i opinie nabierają charakteru wiążących dyrektyw politycznych.
organizacja wewnętrzna Senatu:
Jest ona ujęta w analogiczny sposób. Z mocy art. 124 K do Senatu stosuje się bowiem odpowiednio art. 110 tejże Konstytucji, także w Senacie muszą więc istnieć Marszałek, wicemarszałkowie i komisje. Senat utrzymał też instytucję Prezydium Senatu oraz Konwentu Seniorów (na poziomie regulaminowym). Różnice:
art. 6 regulaminu Senatu określa liczbę wicemarszałków (3),
odmienna struktura komisji stałych (jest ich 14, w tym dwie o charakterze funkcjonalnym),
brak możliwości powołania w Senacie komisji śledczej.
Organizacja i podział komisji parlamentarnych.
Art. 110 ust. 3 Konstytucji rozróżnia komisje stałe i komisje nadzwyczajne.
Komisje stałe - ich utworzenie przewiduje regulamin Sejmu; tym samym Sejm ma obowiązek je utworzyć, istnieją one przez okres całej kadencji. Art. 18 ust. 1 regulaminu przewiduje obecnie utworzenie 25 komisji stałych, posługując się dwoma kryteriami dla określenia zakresu ich działania. Pierwsze kryterium ma charakter resortowy: podział zadań między poszczególne komisje następuje w oparciu o kryterium przedmiotowe (istnieje 20 takich komisji, m.in.: Komisja Obrony Narodowej, Komisja ds. Unii Europejskiej, Komisja ds. Służb Specjalnych). Drugie kryterium ma charakter funkcjonalny: zakres działania komisji wiąże się z realizowanymi przez Sejm jego poszczególnymi funkcjami czy kompetencjami (Komisja Ustawodawcza, Komisja Odpowiedzialności Konstytucyjnej, Komisja Etyki Poselskiej).
Komisje nadzwyczajne - komisje tworzone przez Sejm doraźnie, dla zajęcia się określoną sprawą lub sprawami. Sejm określa cel, zasady i tryb działania komisji nadzwyczajnych; zasadą jest, że komisja nadzwyczajna zostaje rozwiązana po wykonaniu swojej misji (np. komisja nadzwyczajna do spraw zmian w kodyfikacjach lub senacka Komisja Nadzwyczajna Legislacji Europejskiej w IV kadencji).
Komisje śledcze - powoływane do zbadania określonej sprawy (art. 111 K).
Komisje sejmowe mogą być tworzone tylko w ramach kompetencji wykonywanych przez Sejm.
Komisje sejmowe mogą składać się wyłącznie z posłów. Skład osobowy poszczególnych komisji jest wybierany przez Sejm, na wniosek Prezydium Sejmu, po zasięgnięciu opinii Konwentu Seniorów, możliwe też jest w każdym czasie dokonanie zmian w składzie komisji. W praktyce skład osobowy komisji ustalany jest w oparciu o klucz polityczny - zasadą jest reprezentacja wszystkich klubów poselskich.
Pracami komisji kieruje jej prezydium, wybierane przez samą komisję. W pracach komisji uczestniczą w sposób stały eksperci wybrani zarówno spośród pracowników Kancelarii Sejmu, jak i z zewnątrz. Komisje sejmowe obradują na posiedzeniach.
Generalny schemat struktury organów Senatu (w tym także komisji) pokrywa się ze schematem sejmowym. Różnica polega na tym, że Senat nie ma możliwości utworzenia komisji śledczej, co wynika z pozostawienia funkcji kontrolnej poza zakresem działania Senatu. Odmienna jest także struktura komisji stałych oraz ich zadania.
Zadania komisji parlamentarnych.
Komisje sejmowe są wyspecjalizowanymi organami wewnętrznymi Sejmu (Senatu), zajmującymi się rozpatrywaniem, opiniowaniem i przygotowywaniem spraw stanowiących przedmiot obrad Sejmu (Senatu), a w szczególności wyrażaniem opinii o sprawach przekazanych pod ich obrady przez Sejm (Senat), jego Marszałka lub jego Prezydium (art. 17 rSej).
Działania komisji przybierają różny charakter, w zależności od tego, z jaką funkcją Sejmu (Senatu) są one związane. Jeśli chodzi o:
funkcje ustawodawczą - komisje pełnią rolę organów przygotowujących rozstrzygnięcia, które zapadną na posiedzeniu plenarnym Sejmu (Senatu), formułują sprawozdania, wnioski i opinie, a więc występują w charakterze organów pomocniczych;
funkcję powoływania innych organów państwowych - komisje formułują także oceny i opinie, ale z uwagi na ich polityczny wymiar, podejmowanie decyzji należy raczej do klubów poselskich (senatorskich);
funkcję kontrolną Sejmu (Senatu nie dotyczy) - większość działań komisji jest adresowana na zewnątrz i nie przekłada się na późniejsze akty czy rozstrzygnięcia Sejmu.
Kadencja, sesja, posiedzenie parlamentu.
Kadencja - okres na jaki wyborcy udzielają organowi wybieralnemu pełnomocnictw, i w jakim realizuje on swe zadania funkcjonując w chwilowym składzie pochodzącym z jednych wyborów. Kadencyjność jest koniecznym elementem przedstawicielskiego charakteru Sejmu (Senatu). We współczesnym prawie parlamentarnym kadencja ciał przedstawicielskich wynosi zwykle 4 lub 5 lat.
Kadencja Senatu - w myśl art. 98 ust. 1, 3 i 4 K - jest podporządkowana kadencji Sejmu, a jeżeli kadencja Sejmu zostanie skrócona, skrócona zostaje jednocześnie kadencja Senatu. Dlatego też wybory do obu izb są zawsze przeprowadzane równocześnie. Zgodnie z art. 98 ust. 1 K Sejm i Senat są wybierane na czteroletnie kadencje. Kadencja Sejmu rozpoczyna się z dniem zebrania się Sejmu na pierwsze posiedzenie. W tym samym dniu rozpoczyna się kadencja Senatu, nawet jeżeli jego pierwsze posiedzenie odbędzie się później. Kadencja Sejmu (a więc i Senatu) kończy się w dniu poprzedzającym dzień zebrania się Sejmu następnej kadencji. Przedłużenie kadencji nie jest w zasadzie możliwe na gruncie obowiązującej Konstytucji - jedyny wyjątek może zaistnieć w razie wprowadzenia jednego ze stanów nadzwyczajnych (art. 228 ust. 7). Skrócenie kadencji Sejmu może nastąpić w wyniku samorozwiązania się (art. 98 ust. 3), a także w wyniku rozwiązania go przez Prezydenta (art. 98 ust. 4).
Posiedzenie Sejmu (Senatu) - plenarne zebranie ogółu posłów odbywające się w terminach ustalonych przez Prezydium Sejmu lub uchwałę Sejmu. Sejm i Senat obradują na posiedzeniach, są to zebrania posłów pod przewodnictwem Marszałka. Ich celem jest rozpatrzenie spraw będących przedmiotem porządku obrad i objętych jednym porządkiem dziennym. Ustala go Marszałek po wysłuchaniu opinii Konwentu Seniorów. W razie niewyczerpania porządku dziennego jednego dnia posiedzenie może zostać przełożone na następny dzień. Posiedzenia są jawne, ale na wniosek Prezydium lub 30 posłów można je utajnić.
Sesja - (łac. Sessio = siedzenie) to posiedzenie poświęcone określonej sprawie; narada; obrady; sesja sejmowa to okres, w którym odbywają się posiedzenia plenarne sejmu; to czas obejmujący cykl posiedzeń, obrad
Tryb pracy Sejmu i Senatu.
Tryb pracy parlamentu odpowiada współcześnie jednej z dwóch zasad:
zasada sesyjności - polega na tym, że w ramach kadencji parlamentu wyodrębnia się krótsze (z reguły kilkumiesięczne) odcinki czasowe (tzw. sesje), w ramach których izby mogą się zbierać na posiedzenia plenarne. Natomiast w okresie międzysesyjnym nie ma możliwości zwoływania izby, chyba że zostanie zwołana tzw. sesja nadzwyczajna. Współcześnie terminy zwoływania sesji są zwykle regulowane przez prawo. W wielu krajach izba samodzielnie decyduje o zamknięciu sesji. System sesyjny występuje obecnie w większości państw, stosowany był też w Polsce do 1989 r.
zasada permanencji - polega na tym, że kadencja parlamentu ma - z punktu widzenia trybu pracy jego izb - charakter jednolity, a tym samym nie istnieje podział na okresy sesji i okresy międzysesyjne. W całym okresie kadencji przewodniczący izby lub jej prezydium może zwoływać jego posiedzenia. Zasada permanencji została wprowadzona w Polsce nowelą kwietniową z 1989 r., obecnie daje jej wyraz art. 109 K, który stanowi: Sejm i Senat obradują na posiedzeniach.
Obowiązujący regulamin Sejmu stanowi w art. 173 ust. 1, że posiedzenia odbywają się w terminach ustalonych przez Prezydium Sejmu (konieczne jest wówczas wysłuchanie opinii Konwentu Seniorów) lub przez całą Izbę (wówczas na zakończenie poprzedniego posiedzenia Sejm postanawia o terminie posiedzenia następnego). Natomiast samo zwoływanie posiedzeń należy do Marszałka. Obrady Sejmu i Senaty toczą się według zasad określonych w ich regulaminach.
Głosowanie w parlamencie.
Głosowania są przeprowadzane po wyczerpaniu debaty. Zawsze są to głosowania jawne i zwykle odbywają się przez podniesienie ręki, ale jednocześnie posłowie głosują za pomocą kart magnetycznych, co pozwala na natychmiastowe ustalenie zarówno ogólnego wyniku, jak i sposobu głosowania poszczególnych posłów. Zasadą jest, że Sejm podejmuje swoje uchwały zwykłą większością głosów przy obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów (quorum), czyli przynajmniej 230 posłów (art. 120 K). Pojęcie zwykła większość oznacza, że dla podjęcia uchwały paść musi więcej głosów za niż przeciw, natomiast głosy wstrzymujące się nie mają znaczenia. Niekiedy postanowienia Konstytucji lub regulaminu Sejmu wymagają większości bezwzględnej - wówczas liczba głosów za musi być większa od sumy głosów przeciw oraz wstrzymujących się. Niekiedy wymagana jest też większość kwalifikowana - wówczas liczba głosów za musi osiągnąć pewien ułamek ogólnej liczby głosujących.
Prawo inicjatywy ustawodawczej i zgłaszania poprawek.
Inicjatywa ustawodawcza to prawo konstytucyjnie określonych podmiotów do wnoszenia projektów ustaw do Sejmu, które skutkuje obowiązkiem rozpatrzenia przez Sejm wniesionych projektów w szczególnej procedurze. Zawsze więc postępowanie legislacyjne rozpoczynać się musi w Sejmie.
Podmiotami prawa inicjatywy ustawodawczej są (art. 118 K):
posłowie - komisje sejmowe lub grupy co najmniej 15 posłów,
Senat - konieczna jest uchwała całej izby, zaś grupy senatorów nie mają tego prawa,
Prezydent,
Rada Ministrów,
grupa co najmniej 100 000 obywateli.
Niedopuszczalne jest natomiast wniesienie projektu w sprawach, w których Konstytucja zastrzega wyłączność inicjatywy innym podmiotom. Podmiotowe ograniczenia prawa inicjatywy ustawodawczej występują w odniesieniu do:
projektu ustawy budżetowej oraz projektów ustaw bezpośrednio wyznaczających sytuację finansów państwowych - inicjatywę ma tu tylko RM (art. 221 K),
projektu ustawy o zmianie Konstytucji - inicjatywa przysługuje grupie obejmującej co najmniej 1/5 ustawowej liczby posłów, Senatowi i Prezydentowi.
Projekt ustawy musi być zaopatrzony w uzasadnienie, które m.in. przedstawia skutki finansowe wykonania ustawy (art. 118 ust. 3 K). Zgodnie z art. 34 ust. 2 rSej musi także zawierać: potrzebę i cel wydania ustawy, stan rzeczy w dziedzinie, która ma być unormowana, różnice między dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym, przewidywane skutki społeczne, gospodarcze i prawne, założenia podstawowych aktów wykonawczych, wskazanie źródeł finansowania, oświadczenie o zgodności projektu ustawy z prawem Unii Europejskiej, że przedmiot regulacji nie jest objęty prawem UE. Projekty ustaw składa się Marszałkowi Sejmu.
Prawo zgłaszania poprawek przysługuje każdemu posłowi , a także wnioskodawcy projektu i RM.
Proces legislacyjny w Sejmie.
Rozpatrzenie projektu ustawy przez Sejm odbywa się w trzech czytaniach (art. 119 ust. 1 K), przedzielonych pracami komisji sejmowych. Termin czytanie oznacza prowadzenie debaty nad projektem i podjęcie decyzji o jego dalszym losie.
I Czytanie:
Obejmuje ono: 1) uzasadnienie projektu przez wnioskodawcę, 2) pytania posłów i odpowiedzi wnioskodawcy, 3) debatę nad ogólnymi zasadami projektu. Jeżeli przeprowadzane jest na posiedzeniu Sejmu, to kończy się podjęciem uchwały o skierowaniu projektu do komisji lub o odrzuceniu go w całości. Podkomisja, a potem komisja zamykają swe prace przyjęciem sprawozdania o projekcie, w którym mogą zaproponować: przyjęcie projektu bez poprawek, przyjęcie projektu z poprawkami (nadanie mu formy jednolitego tekstu) lub odrzucenie projektu. Komisja nie może samodzielnie odrzucić projektu, może jednak - poza przedstawieniem Sejmowi wniosku o jego odrzucenie - zwrócić się do Marszałka Sejmu, by ten zwrócił się do wnioskodawcy o ponowne opracowanie projektu.
II Czytanie:
Odbywa się po opracowaniu przez komisję sprawozdania. Zawsze przeprowadzane jest na posiedzeniu Sejmu. Obejmuje ono: 1) przedstawienie sprawozdania o projekcie, 2) przeprowadzenie debaty oraz zgłaszanie poprawek i wniosków.
III Czytanie:
Jeżeli projektu nie skierowano ponownie do komisji, to przeprowadza się je bezpośrednio po zakończeniu drugiego czytania. Obejmuje ono przedstawienie stanowiska komisji lub posła sprawozdawcy wobec zgłoszonych poprawek i wniosków oraz głosowanie. Najpierw poddaje się pod głosowanie wniosek o odrzucenie projektu w całości (o ile wniosek taki został postawiony), następnie poprawki w kolejności ich merytorycznego znaczenia, a wreszcie projekt w całości, w brzmieniu zaproponowanym przez komisję, ze zmianami wynikającymi z wcześniej przyjętych poprawek.
Ustawę uchwaloną przez Sejm jego Marszałek przekazuje Senatowi (art. 121 ust. 1 K).
Jeżeli Senat zaproponował odrzucenie ustawy, bądź też uchwalił do ustawy poprawki, to ustawa powraca do Sejmu, gdzie jest ponownie rozpatrywana. Uchwałę Senatu kieruje się do komisji, która rozpatrywała projekt danej ustawy, i do której należy teraz rozważenie wniosków Senatu i przedstawienie sejmowi sprawozdania. Sejm może odrzucić zarówno poszczególne poprawki Senatu, jak i wniosek o odrzucenie ustawy. Taka uchwała Sejmu musi być jednak podjęta bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów - jeżeli większości takiej zabraknie, to propozycję Senatu uznaje się za przyjętą (art. 121 ust. 3 K). W takim przypadku postępowanie ustawodawcze zostaje zamknięte (jeżeli Senat proponował odrzucenie ustawy) lub też ustawa nabiera brzmienia, jakie wynika z poprawki Senatu, i w takim kształcie zostaje przedstawiona Prezydentowi.
Proces legislacyjny w Senacie.
Rozpatrzenie ustawy przez Senat jest koniecznym etapem postępowania ustawodawczego. Jednakże tylko w odniesieniu do zmiany konstytucji oraz do ustawy ratyfikacyjnej, o której mowa w art. 90 K zawsze konieczna jest zgoda Senatu na przyjęcie tekstu uchwalonego przez Sejm, we wszystkich pozostałych przypadkach Sejm może odrzucić propozycje Senatu.
Dodatkowo prace Senatu są poddane ścisłym ramom czasowym: w odniesieniu do ustaw zwykłych termin dla zajęcia stanowiska przez Senat wynosi 30 dni od przekazania mu ustawy uchwalonej przez Sejm; nieco inne terminy odnoszą się do ustawy budżetowej (art. 223) i do ustaw pilnych (art. 123 ust. 3). Jeżeli w tym terminie Senat nie podejmie żadnej uchwały, to ustawę uznaje się za przyjętą w brzmieniu uchwalonym przez Sejm (art. 121 ust. 2), a Marszałek Sejmu przekazuje ją do podpisu Prezydentowi.
Procedura rozpatrywania:
Marszałek Senatu kieruje tekst ustawy do właściwej komisji senackiej.
Komisja powinna w terminie dwóch tygodni zaproponować sposób ustosunkowania się Senatu do ustawy.
Następnie odbywa się posiedzenie Senatu, debata i głosowanie.
Senat może podjąć uchwałę o: przyjęciu ustawy bez poprawek, odrzuceniu ustawy (niedopuszczalne w odniesieniu do ustawy budżetowej - art. 223 K), wprowadzeniu poprawek do tekstu ustawy.
Senat podejmuje swoją uchwałę zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów. Uchwała jest przekazywana Marszałkowi Sejmu.
Promulgacja ustawy.
Po zakończeniu postępowania w Senacie (i ewentualnie - po raz drugi w Sejmie) Marszałek Sejmu przedstawia uchwaloną ustawę do podpisu Prezydentowi. Podpisanie ustawy określa się mianem promulgacji.
Art. 122 ust. 2 K przewiduje, że Prezydent podpisuje ustawę w terminie 21 dni od dnia jej przedstawienia przez Marszałka Sejmu. Termin ten ulega skróceniu do 7 dni w odniesieniu do ustawy budżetowej i ustawy o prowizorium budżetowym (art. 224 ust. 1) oraz w odniesieniu do ustaw, które zostały uchwalone w trybie pilnym (art. 123 ust. 3).
Podpisanie ustawy jest obowiązkiem Prezydenta. Dotyczy ono zawsze całej ustawy; poza sytuacją, o której mowa w art. 122 ust. 4 zd. 2. Prezydent może skorzystać z przysługujących mu procedur zakwestionowania ustawy (weto ustawodawcze - zawieszające, albo skierowanie ustawy do TK). Obowiązek podpisania ustawy nabiera charakteru bezwzględnego z upływem wspomnianego wyżej terminu - powstrzymanie się wówczas od podpisania ustawy stanowiłoby delikt konstytucyjny, za który Prezydent mógłby zostać pociągnięty do odpowiedzialności przed TS.
Prawnym skutkiem podpisania ustawy jest powstanie obowiązku zarządzenia jej ogłoszenia. Ogłoszenia ustawy dokonuje Prezes Rady Ministrów i dopiero wtedy możliwe staje się jej wejście w życie.
Przepisy „pożarowe” w procesie legislacyjnym.
Jeżeli projekt ustawy zostanie uznany za pilny (art. 123 K), procedura ustawodawcza może ulec przyspieszeniu. Istota trybu pilnego jest uprzywilejowanie danego projektu ustawy, polegające na priorytetowym traktowaniu go w porównaniu z innymi projektami, a także na znacznym przyspieszeniu całego trybu ustawodawczego.
Art. 123 ust. 1 K dopuszcza nadanie pilnego charakteru tylko projektom ustaw wniesionym przez RM, a decyzję w tej sprawie pozostawia samemu rządowi - Sejm nie ma możliwości sprzeciwienia się takiej decyzji. Pewne projekty, ze względu na wagę materii, nie mogą być jednak poddane trybowi pilnemu. Odnosi się to do:
ustaw podatkowych,
ustaw dot. prawa wyborczego,
ustaw regulujących ustrój i właściwość władz publicznych,
kodeksów.
Pilność projektu oznacza obowiązek Sejmu do jego rozpatrzenia w możliwie krótkim terminie, ale sama Konstytucja żadnego takiego terminu nie ustanawia, a tylko nakazuje, by odrębność postępowania z projektami pilnymi określono w regulaminie Sejmu. Regulamin zaś ustala w szczególności, że komisja rozpatrująca projekt pilny powinna zakończyć prace w terminie nie dłuższym niż 30 dni - w praktyce poszanowanie pilności projektu zależy całkowicie od uznania Sejmu.
Natomiast Konstytucja (art. 123 ust. 3) skraca terminy, w jakich ustawa uchwalona w trybie pilnym musi zostać rozpatrzona przez Senat (14 dni) i podpisana przez Prezydenta (7 dni). Terminy te mają charakter zawity, bo wraz z ich upływem powstaje domniemanie, że Senat przyjął ustawę, a Prezydent traci możliwość skierowania ustawy do TK lub skorzystania z prawa weta.
Rodzaje uchwał sejmowych.
Regulamin Sejmu przewiduje następujące rodzaje uchwał:
rezolucje - zawierają wezwanie określonego organu państwowego do podjęcia wskazanego w rezolucji jednorazowego zachowania się,
deklaracje - zawierają zobowiązanie do określonego zachowania się,
apele - zawierają wezwanie do określonego zachowania się, podjęcia inicjatywy lub zadania,
oświadczenia - zawierają stanowisko w określonej sprawie.
Interpelacje poselskie.
Interpelacje są to indywidualne wystąpienia poselskie, zawierające pytania na tle określonego stanu faktycznego. Składane one są w sprawach o zasadniczym charakterze i odnoszących się do problemów związanych z polityką państwa (art. 192 ust. 1 rSej). Interpelacja składana jest na piśmie i - poprzez Marszałka Sejmu - przekazywana członkowi Rządu, który jest jego adresatem. Odpowiedź musi zostać udzielona w ciągu 21 dni, także na piśmie, a Sejm jest informowany przez Marszałka o jego treści. Dopiero jeżeli interpelant uzna odpowiedź za niezadowalającą (lub nie otrzyma jej w terminie), może zwrócić się do Marszałka Sejmu o wystąpienie do interpelowanego z żądaniem złożenia, w terminie 21 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie (art. 193 ust. 2). Nie przewiduje się przeprowadzania debaty nad odpowiedziami na interpelacje na posiedzeniach Sejmu.
Zapytania poselskie.
Zapytania są składane w sprawach o charakterze jednostkowym, zawsze na piśmie. Odpowiedź jest udzielana w terminie 21 dni, także na piśmie, a zapytujący nie ma możliwości spowodowania przeprowadzenia nad tą odpowiedzią debaty sejmowej (art. 195 rSej).
Dezyderaty i opinie komisji parlamentarnych.
Dezyderat (art. 159 rSej) - jest to uchwała komisji, zawierająca postulaty w określonej sprawie, kierowana do RM, poszczególnych jej członków, prezesa NIK, prezesa NBP oraz Głównego Inspektora Pracy. Adresat nie ma prawnego obowiązku wykonania postulatów zawartych w dezyderacie, ale musi zająć wobec nich stanowisko w terminie 30 dni. Odpowiedź jest rozpatrywana przez komisję, a w razie uznania jej za niezadowalającą lub udzieloną po terminie komisja może ponowić dezyderat lub przedstawić Sejmowi propozycje podjęcia odpowiedniej uchwały.
Opinia (art. 160 rSej) - zawiera stanowisko komisji w określonej sprawie. Kierować ją można do wszystkich centralnych organów i instytucji w systemie administracji rządowej; na żądanie komisji adresat musi zająć stanowisko w terminie 30 dni.
Instytucja absolutorium dla rządu - uchwalanie i kontrola wykonania ustawy budżetowej.
Szczególna postać procedura ustawodawcza przybiera w odniesieniu do ustawy budżetowej. Treścią tej ustawy jest ustalenie dochodów i wydatków państwa na okres roku budżetowego (w Polsce rok budżetowy pokrywa się z rokiem kalendarzowym). Budżet jest uchwalany w formie ustawy (art. 219 ust. 1 K). Procedura jego uchwalania ujęta jest w schemat ogólnej procedury ustawodawczej, jednak występują tu liczne odrębności.
Jeśli chodzi o inicjatywę ustawodawczą, to należy ona wyłącznie do RM (art. 221) i jest ujęta jako obowiązek rządu: projekt ustawy budżetowej powinien być przedłożony Sejmowi najpóźniej na 3 miesiące przed rozpoczęciem roku budżetowego, tzn. przed dniem 1 października, chyba że istnieje wyjątkowy przypadek (np. wybory parlamentarne jesienią 1997). Jeżeli nie uda się na czas przygotować projektu ustawy budżetowej na okres całego roku, to rząd ma obowiązek wnieść projekt ustawy o prowizorium budżetowym, a więc aktu tymczasowo regulującego gospodarkę finansową państwa na krótszy okres czasu (art. 219 ust. 3).
W stosunku do ustawy budżetowej nie ma możliwości zastosowania trybu pilnego. Pierwsze czytanie musi się odbyć na posiedzeniu Sejmu, następnie projekt kierowany jest w całości do Komisji Finansów Publicznych. Senat ma obowiązek rozpatrzyć projekt tej ustawy w czasie nie dłuższym niż 20 dni, a Prezydent ma 7 dni na jej podpisanie i nie może przeciwko niej skierować weta ustawodawczego (art. 224 ust.1).
Wykonanie ustawy budżetowej jest corocznie poddane specjalnemu postępowaniu kontrolnemu w Sejmie. Rada Ministrów ma obowiązek przedłożyć Sejmowi w terminie 5 miesięcy od zakończenia roku budżetowego sprawozdanie z wykonania ustawy budżetowej wraz z informacją o stanie zadłużenia państwa. Sejm powinien rozpatrzyć sprawozdanie w terminie 90 dni - następuje to w trybie analogicznym do trybu prac nad projektem ustawy budżetowej. Wraz ze sprawozdaniem rządu do Sejmu wpływają też dwa dokumenty NIK: analiza wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej oraz opinia w przedmiocie absolutorium dla Rady Ministrów. Na tej podstawie i w oparciu o stanowisko Komisji Finansów Publicznych Sejm podejmuje uchwałę w przedmiocie absolutorium dla rządu (art. 226 ust. 2). Absolutorium jest to pozytywne skwitowanie wykonania przez RM ustawy budżetowej w minionym roku budżetowym.
Procedura uchwalania votum nieufności.
Wniosek w sprawie wotum nieufności może zostać złożony tylko przez grupę posłów liczącą co najmniej 46 sygnatariuszy. Wniosek nie musi być umotywowany, ale zawsze musi zawierać nazwisko kandydata na nowego premiera. Pomiędzy zgłoszeniem wniosku a poddaniem go pod głosowanie musi upłynąć co najmniej 7 dni. Wniosku nie można wycofać. Możliwe jest jednak zgłoszenie kilku wniosków o wotum nieufności. Są one wówczas debatowane łącznie, a poddane pod głosowanie w kolejności zgłoszenia. Przyjęcie jednego z nich powoduje uznanie pozostałych za załatwione.
Dla przyjęcia wniosku jest konieczne, by głosowała za nim większość ustawowej liczby posłów (czyli co najmniej 231), niezależnie od tego, ilu posłów bierze udział w głosowaniu.
Jeżeli wniosek nie uzyska wymaganej większości, uznaje się go za odrzucony. Rodzi to zakaz postawienia ponownego wniosku o wyrażenie wotum nieufności przez okres 3 miesięcy, liczony od dnia postawienia pierwszego wniosku. Jeżeli jednak nowy wniosek zostanie zgłoszony przez grupę co najmniej 115 posłów, ograniczenie to nie ma zastosowania.
Jeżeli wniosek uzyska wymaganą większość, to Prezes RM jest zobowiązany do złożenia dymisji, a Prezydent musi tą dymisję przyjąć, powierzając rządowi dalsze pełnienie obowiązków. Kolejnym obowiązkiem Prezydenta jest powołanie wybranego przez Sejm nowego Premiera i na jego wniosek - pozostałych członków rządu oraz odebranie od nich przysięgi. Prezydentowi nie przysługuje możliwość odmowy powołania Premiera i RM. Prezydent nie ma także możliwości rozwiązać Sejmu w razie wyrażenia przezeń wotum nieufności rządowi.
Odpowiedzialność konstytucyjna a parlamentarna.
Odpowiedzialność parlamentarna (polityczna) to odpowiedzialność za polityczny kierunek sprawowania urzędu i podejmowane akty oraz decyzje; odpowiedzialność tę ponosi rząd i jego członkowie. Nie jest tu wymagane postawienie zarzutu naruszenia prawa, wystarczy negatywna ocena działalności i na tej podstawie Sejm może zgłosić wotum nieufności i w tej procedurze zażądać dymisji rządu lub ministra.
Odpowiedzialność konstytucyjna to odpowiedzialność za naruszenie prawa (w Polsce za naruszenie Konstytucji bądź ustawy), realizowana z inicjatywy parlamentu przez organ władzy sądowniczej (SN, TS, TK). W Polsce odpowiedzialności tej podlegają: Prezydent, Marszałek Sejmu i Marszałek Senatu, którzy tymczasowo wykonują obowiązki Prezydenta oraz członkowie RM za naruszenie Konstytucji, ustawy, bądź za przestępstwo skarbowe popełnione w związku z zajmowanym stanowiskiem.
Charakter prawny Zgromadzenia Narodowego.
Zgromadzenie Narodowe jest to odrębny organ konstytucyjny o własnych kompetencjach, złożony z obradujących wspólnie obu izb parlamentu.
Konstytucja stanowi jedynie, iż Sejm i Senat obradując wspólnie działają jako Zgromadzenie Narodowe. Organizacja wewnętrzna i tryb funkcjonowania Zgromadzenia są ukształtowane w sposób właściwy ciałom parlamentarnym. Art. 114 K przesądza jedynie dwie zasady: Zgromadzeniu przewodniczy Marszałek Sejmu lub w jego zastępstwie Marszałek Senatu oraz, że formą działania Zgromadzenia są wspólne obrady pełnego składu obu izb. Dalsze konkrety ustali regulamin Zgromadzenia (art. 114 ust. 2 K).
Kompetencje Zgromadzenia Narodowego.
Art. 114 ust. 1 stanowi, że Zgromadzenie Narodowe działa w przypadkach określonych w Konstytucji. Określenie kompetencji Zgromadzenia opiera się więc o zasadę enumeracji. Konstytucja pozostawiła Zgromadzeniu kompetencje związane jedynie z osobą Prezydenta RP, a mianowicie:
przyjmowanie przysięgi od nowo wybranego prezydenta (art. 130),
stwierdzanie trwałej niezdolności prezydenta do sprawowania urzędu ze względu na stan zdrowia (art. 131 ust. 2); nie dotyczy to jednak sytuacji, gdy niezdolność do sprawowania urzędu ma charakter przejściowy,
stawianie prezydenta w stan oskarżenia przed TS (art. 145 ust. 2),
wysłuchiwanie orędzia prezydenta (art. 140).
Zgromadzenie nie ma natomiast obecnie żadnych kompetencji związanych z procedurą zmiany Konstytucji.
VIII. PREZYDENT
Charakter prawny i funkcje Prezydenta RP.
Ustrojową pozycję Prezydenta określa zasada podziału władz. Art. 10 ust. 2 wymienia urząd Prezydenta jako jedno z dwóch podstawowych ogniw władzy wykonawczej. Konstytucja z 1997 r. utrzymała w Polsce parlamentarny system rządów, a ustrojowa pozycja Prezydenta może być określona sześcioma podstawowymi zasadami:
organizacja władzy wykonawczej oparta jest na zasadzie dualizmu, czyli odrębnego funkcjonowania Prezydenta oraz rządu z Premierem na czele; domniemanie kompetencji w sprawach polityki państwa działa jednak na rzecz RM,
Prezydent powinien pełnić funkcję arbitra w stosunkach między Sejmem, a rządem,
Prezydent jest wybierany przez Naród; z tego punktu widzenia urząd prezydenta można uznać za jeden z organów, poprzez które Naród wykonuje swoją suwerenność (art. 4 ust. 2 K),
urząd prezydenta ma charakter kadencyjny i ograniczony w czasie - art. 127 ust. 2 ustala kadencję Prezydenta na okres 5 lat i tylko raz dopuszcza możliwość ponownego wyboru,
Prezydent nie ponosi odpowiedzialności politycznej wobec parlamentu, a podlega tylko odpowiedzialności konstytucyjnej w razie naruszenia prawa (art. 145),
niezależność Prezydenta ulega poważnemu ograniczeniu wobec wymogu zaopatrywania jego aktów urzędowych w rządową kontrasygnatę (art. 144),
zasada niepołączalności - w myśl art. 132 K Prezydent nie może piastować żadnego innego urzędu ani pełnić żadnej funkcji publicznej, z wyjątkiem tych, które są związane ze sprawowanym urzędem.
Prezydent podlega szczególnej ochronie prawnej, bo za popełnione przestępstwa może być pociągnięty do odpowiedzialności tylko przed TS. Wynagrodzenie prezydenta i jego uprawnienia emerytalno - socjalne reguluje ustawa z 31 lipca 1981 r. o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz ustawa z 30 maja 1996 r. o uposażeniu byłego Prezydenta RP. Prezydent ma obowiązek składania na ręce Pierwszego Prezesa SN oświadczeń o swoim stanie majątkowym oraz ewentualnej działalności gospodarczej prowadzonej przez małżonka.
Zadania Prezydenta w najbardziej ogólnym wymiarze wyznacza art. 126 K. określa on Prezydenta jako: najwyższego przedstawiciela RP, gwaranta ciągłości władzy państwowej, powierza mu misję czuwania nad przestrzeganiem konstytucji i stania na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium. Są to najistotniejsze cele i wartości, których ochronie i realizacji Prezydent powinien poświęcać szczególną uwagę. Art. 126 ust. 3 określa, iż Prezydent wykonuje powyższe zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach.
Tryb wyboru Prezydenta RP.
Prezydent jest wybierany przez Naród (art. 127 ust. 1 K). wybory prezydenckie mają charakter czteroprzymiotnikowy - art. 127 ust. 1 określa je jako powszechne, równe, bezpośrednie i nakazuje ich przeprowadzenie w głosowaniu tajnym.
Organizację wyborów określa szczegółowo ustawa z 27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta RP.
Zarządzenia wyborów dokonuje Marszałek Sejmu. Wybory (pierwsza tura) muszą się odbyć w dniu przypadającym nie wcześniej niż na 100 dni i nie później niż na 75 dni przed upływem kadencji urzędującego Prezydenta (art. 128. ust. 2 K). Jeżeli natomiast wybory zarządzane są w sytuacji przedterminowego opróżnienia urzędu prezydenta, to zarządzenie musi nastąpić nie później niż 14 dni po opróżnieniu urzędu, a wybory - nie później niż 60 dni po ich zarządzeniu.
Kandydować na urząd prezydenta może każdy obywatel posiadający pełnie praw wyborczych oraz - najpóźniej w dniu wyborów - ukończone 35 lat. Nie mogą kandydować osoby, które już odbyły dwie kadencje prezydenckie. Prawo zgłaszania kandydatów przysługuje grupie co najmniej 100 000 wyborców mających czynne prawo wyborcze (art. 127 ust. 3).
Wybór dokonywany jest w oparciu o zasadę większości bezwzględnej - na Prezydenta zostaje wybrany kandydat, który otrzymał więcej niż połowę ważnie oddanych głosów. Jeżeli żaden z kandydatów takiej większości nie uzyska, musi zostać przeprowadzona druga tura głosowania. Musi się ona odbyć czternastego dnia po pierwszej turze. W drugiej turze pozostaje tylko dwóch kandydatów - wybranym zostaje ten, który uzyska więcej głosów. Zasada jest pozostawienie dwóch kandydatów, którzy uzyskali największą liczbę głosów w pierwszej turze. O ważności wyborów rozstrzyga SN (ma na to 30 dni).
Objęcie urzędu przez nowo wybranego Prezydenta następuje po złożeniu przysięgi przed Zgromadzeniem Narodowym (art. 130), co powinno mieć miejsce ostatniego dnia przed upływem kadencji poprzedniego Prezydenta.
Przyczyny utraty stanowiska przez Prezydenta RP.
Kadencja Prezydenta upływa w 5 lat po objęciu urzędu, licząc od dnia złożenia przysięgi, ale w wypadkach wyjątkowych urząd prezydenta może wcześniej ulec opróżnieniu. W myśl art. 131 ust. 2 K następuje to w razie:
śmierci Prezydenta,
zrzeczenia się urzędu,
trwałej niezdolności do sprawowania urzędu ze względu na stan zdrowia, co stwierdza Zgromadzenie Narodowe większością co najmniej 2/3 głosów ustawowej liczby członków Zgromadzenia,
złożenie Prezydenta z urzędu orzeczeniem TS,
stwierdzenia nieważności wyboru Prezydenta lub z innych przyczyn nieobjęcia urzędu po wyborze.
Procedura stawiania Prezydenta w stan oskarżenia.
Wstępny wniosek o postawienie prezydenta w stan oskarżenia może złożyć tylko grupa posłów i senatorów licząca co najmniej 140 osób. Wniosek taki jest rozpatrywany przez Komisję Odpowiedzialności Konstytucyjnej Sejmu, która następnie przedstawia Zgromadzeniu Narodowemu stosowny wniosek. Dla postawienia prezydenta w stan oskarżenia konieczne jest podjęcie uchwały Zgromadzenia Narodowego większością co najmniej 2/3 głosów ustawowej liczby członków (374 głosy). Podjęcie takiej uchwały powoduje zawieszenie sprawowania urzędu przez Prezydenta, a więc jego obowiązki przejmie Marszałek Sejmu. Jeżeli TS stwierdzi winę Prezydenta, to po przeprowadzonym postępowaniu postanawia o złożeniu go z urzędu. W takim wypadku urząd prezydenta ulega opróżnieniu i przeprowadza się nowe wybory.
Odpowiedzialność konstytucyjna Prezydenta RP.
Konstytucja z 1997 r. przyjmuje typowy model odpowiedzialności konstytucyjnej Prezydenta. Ponoszona jest ona za czyny, którymi Prezydent w zakresie swojego urzędowania lub w związku z zajmowanym urzędem, naruszył Konstytucję lub inną ustawę. Dla powstania tzw. deliktu konstytucyjnego konieczne jest równoczesne spełnienie wszystkich wskazanych wyżej przesłanek.
Pociągnięcie Prezydenta do odpowiedzialności konstytucyjnej może nastąpić praktycznie jedynie w razie poważnego kryzysu konstytucyjnego i pod warunkiem, że przeciwko Prezydentowi opowie się kwalifikowana większość posłów i senatorów. Jest to scenariusz mało prawdopodobny, toteż znacznie ważniejsze wydają się inne hamulce działalności Prezydenta: wymóg kontrasygnaty jego aktów oraz krytyka mediów i opinie środowiska politycznego.
Akty prawne Prezydenta RP.
akty normatywne - akty zawierające normy prawne, wydawane przez Prezydenta, np. rozporządzenia, o których mowa w art. 142 K,
inne akty prawne - akty, które rodzą wiążące skutki prawne po stronie swych adresatów; mogą to być skutki materialno-prawne (np. wprowadzenie stanu wyjątkowego, podpisanie ustawy, powołanie prezesa TK) lub proceduralne (np. wystąpienie z wnioskiem do TK),
pozostałe akty urzędowe - akty, które nie wywołują wiążących skutków prawnych po stronie adresatów, ale dokonywane są w ramach wykonywania urzędu.
Instytucja kontrasygnaty.
Instytucja ta polega na uzależnieniu ważności aktów podejmowanych przez głowę państwa od ich zaakceptowania przez Premiera lub odpowiedniego ministra. Jest to forma ograniczenia pozycji ustrojowej głowy państwa i wymuszania, by obydwa segmenty władzy wykonawczej - prezydent i rząd - zajmowały jednolite stanowisko. Rolą kontrasygnaty jest także przejęcie przez Premiera lub ministra, którzy złożyli podpis na akcie głowy państwa, politycznej odpowiedzialności za ten akt przed parlamentem.
Konstytucja z 1997 r. objęła obowiązkiem uzyskania kontrasygnaty akty urzędowe prezydenta. Pojęcie akty urzędowe odnosi się do wszystkich decyzji i działań podjętych przez Prezydenta w okresie wykonywania jego urzędu. Kontrasygnaty zawsze udziela Premier (art. 144 ust. 2).
Wymóg uzyskania kontrasygnaty jest zasadą. Wyjątki od niej zostały wymienione w art. 144 ust. 3 (prerogatywy prezydenckie).Dotyczą one w szczególności:
stosunków Prezydenta z parlamentem (pkt 1-8, np. zarządzanie wyborów do Sejmu i Senatu),
spraw związanych z powoływaniem i odpowiedzialnością rządu oraz ministrów (pkt 11-15, np. odwoływanie ministra, któremu Sejm wyraził wotum nieufności),
powoływania innych organów państwowych (pkt 20-27, np. Pierwszego Prezesa SN, Prezesa i Wiceprezesa TK, członków Rady Polityki Pieniężnej),
tradycyjnych uprawnień głowy państwa (pkt 16-19, np. nadawanie orderów i odznaczeń, powoływanie sędziów, stosowanie prawa łaski, nadawanie obywatelstwa polskiego).
Prezydenckie kompetencje związane z legislatywą.
Uprawnienia prezydenta wobec Parlamentu:
organizacyjne - zarządzanie wyborów, zwoływanie pierwszych posiedzeń izb,
inicjatywne - inicjatywa ustawodawcza, zarządzanie referendum (co wymaga zgody Senatu),
hamujące - weto ustawodawcze, kwestionowanie ustaw przed TK, w procedurze kontroli prewencyjnej bądź następczej, a także w enumeratywnie wskazanych sytuacjach - rozwiązanie Sejmu,
Prezydent ma też prawo do orędzia, czyli wystąpienia na forum Sejmu, Senatu, bądź Zgromadzenia Narodowego, komunikującego izbom jego stanowisko w określonej kwestii.
Konstytucja przyznaje Prezydentowi bardzo skromne kompetencje prawodawcze. Prezydent nie ma możliwości stanowienia aktów o mocy ustawy, chyba że w okresie stanu wojennego okaże się, iż Sejm nie może się zebrać na posiedzenie. Wówczas Prezydent może wydawać rozporządzenia z mocą ustawy (art. 234). Wymaga to kontrasygnaty premiera, a po zebraniu się Sejmu rozporządzenia muszą zostać zatwierdzone. We wszystkich innych sytuacjach Prezydent może wydawać tylko akty podustawowe: rozporządzenia (ale tylko na podstawie szczególnego upoważnienia ustawy i w celu jej wykonania) oraz zarządzenia.
Prezydenckie kompetencje związane z egzekutywą.
Prezydentowi przysługują poważne kompetencje w procesie powoływania Rady Ministrów. Dotyczą one: przyjmowania dymisji RM, desygnowania Premiera i powoływania nowego rządu; w razie niepowodzenia trzech kolejnych procedur uzyskania sejmowego wotum zaufania dla nowego rządu - rozwiązywania (skracania kadencji) Sejmu.
Prezydent może się zwrócić do Sejmu z wnioskiem o pociągnięcie Premiera lub ministra do odpowiedzialności konstytucyjnej, ale może to nastąpić tylko w razie złamania przez nich prawa.
W sprawach szczególnej wagi Prezydent może zwołać posiedzenie RM pod swoim przewodnictwem (tzw. Rada Gabinetowa).
Można tutaj też zaliczyć moim zdaniem niektóre tradycyjne kompetencje głowy państwa (nadawanie orderów i odznaczeń, obywatelstwa).
Prezydenckie kompetencje zewnętrzne i wojskowe.
Kompetencje związane ze stosunkami zagranicznymi (należą one do RM, tylko wyjątkowo do Prezydenta):
reprezentowanie państwa w stosunkach zewnętrznych - Prezydent jako głowa państwa składa państwowe wizyty za granicą i przyjmuje w kraju delegacje najwyższego szczebla z czym wiąże się prowadzenie rozmów i negocjacji, podpisywanie różnego rodzaju deklaracji, komunikatów czy apeli,
podejmowanie decyzji personalnych - Prezydent mianuje i odwołuje pełnomocnych przedstawicieli RP w innych państwach oraz przy organizacjach międzynarodowych, przyjmuje także listy uwierzytelniające i akredytujące przedstawicieli dyplomatycznych innych państw i organizacji międzynarodowych; akty powołania i odwołania wymagają kontrasygnaty,
ratyfikacja (i odpowiednio - wypowiadanie) umów międzynarodowych; ratyfikacja - ostateczne potwierdzenie - w imieniu państwa - umowy międzynarodowej już zawartej przez RM; wymaga ona jednak kontrasygnaty,
postanawianie o stanie wojny, jeżeli Sejm nie może się zebrać na posiedzenie; konieczna jest jednak kontrasygnata Premiera.
Kompetencje wojskowe:
Konstytucja przyznaje Prezydentowi pozycję najwyższego zwierzchnika Sił Zbrojnych, choć zastrzega, że w czasie pokoju zwierzchnictwo to jest sprawowane za pośrednictwem Ministra Obrony Narodowej (art. 134),
Prezydent powołuje Radę Bezpieczeństwa Narodowego, jako organ doradczy w zakresie wewnętrznego i zewnętrznego bezpieczeństwa państwa,
Prezydent mianuje Szefa Sztabu Generalnego oraz dowódców rodzajów sił zbrojnych (wymaga kontrasygnaty); Prezydent nadaje też pierwszy stopień oficerski oraz stopnie generalskie,
na czas wojny Prezydent na wniosek Premiera mianuje Naczelnego Dowódcę Sił Zbrojnych, może też w razie bezpośredniego zagrożenia zewnętrznego bezpieczeństwa państwa, na wniosek premiera, zarządzić częściową lub całkowitą mobilizację oraz użycie sił zbrojnych do obrony państwa (art. 136).
Prezydenckie kompetencje nominacyjne.
Prezydent powołuje:
na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa (do której powołuje jednego przedstawiciela): sędziów sądów powszechnych i administracyjnych,
Prezesa i Wiceprezesa TK (spośród kandydatów przedstawionych mu przez zgromadzenie ogólne sędziów Trybunału),
Pierwszego Prezesa SN (analogicznie jak w przypadku TK),
Prezesa NSA (analogicznie jak w przypadku TK),
Prezesa RM,
wiceprezesów NSA oraz prezesów SN,
członków Rady Polityki Pieniężnej,
członków Rady Bezpieczeństwa Narodowego,
członków KRRiT,
Szefa Kancelarii Prezydenta RP,
składa wniosek do Sejmu o powołanie Prezesa NBP,
pełnomocnych przedstawicieli RP w innych państwach i przy organizacjach międzynarodowych (kontrasygnata).
Stan klęski żywiołowej, wyjątkowy i wojenny w konstytucji.
Stan wojenny (art. 229 K, ustawa z dnia 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom RP - uswo):
Może on zostać wprowadzony tylko w trzech sytuacjach: zewnętrznego zagrożenia państwa, zbrojnej napaści na terytorium RP oraz jeżeli z umowy międzynarodowej wynika zobowiązanie do wspólnej obrony przeciwko agresji. Rozporządzenie o wprowadzeniu stanu wojennego wydaje Prezydent, może być jednak wydane tylko na wniosek RM. Rozporządzenie to nabiera mocy bezpośrednio po podaniu go do publicznej wiadomości. Następnie, ale nie później niż w ciągu 48 godzin od podpisania rozporządzenia, Prezydent ma obowiązek przedstawić je Sejmowi. Sejm rozpatruje to rozporządzenie niezwłocznie. Nie musi tego zatwierdzać, ale może je uchylić bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej ½ ustawowej liczby posłów. Stan wojenny może zostać wprowadzony na części lub na całym terytorium państwa; wprowadzany jest na czas nieoznaczony.
Kierowanie obroną państwa należy do Prezydenta RP we współdziałaniu z Radą Ministrów. W szczególności Prezydent określa (na wniosek Premiera) zadania Sił Zbrojnych w czasie stanu wojennego, zatwierdza (na wniosek Naczelnego Dowódcy SZ) plany operacyjnego użycia SZ, uznaje (na wniosek Naczelnego Dowódcy) określone obszary państwa za strefy bezpośrednich działań wojennych. Dowodzenie SZ należy w tej sytuacji do Naczelnego Dowódcy SZ, mianowanego przez Prezydenta na wniosek Premiera.
Ustawa o stanie wojennym przewiduje możliwość wprowadzenia licznych ograniczeń wolności i praw. Decyzje o wprowadzeniu tych ograniczeń należą do premiera, poszczególnych ministrów bądź wojewodów i podejmowane mają być stosownie do sytuacji, np. wprowadzenie nakazu noszenia dowodu tożsamości, zawieszenie prawa do organizowania zgromadzeń i imprez masowych, wprowadzenie cenzury prewencyjnej środków społecznego przekazu, wprowadzenie reglamentacji towarów konsumpcyjnych.
W razie wprowadzenia stanu wojennego zmianom ulega też zakres obowiązków obywateli, związanych z obronnością kraju, np. zmieniają się zasady powoływania obywateli do służby wojskowej, rozszerzeniu ulega obowiązek służby w obronie cywilnej, rozszerzeniu ulega zakres świadczeń osobistych i rzeczowych obywateli.
Stan wyjątkowy (art. 230, ustawa z dnia 21 czerwca 2002 o stanie wyjątkowym - uswy):
Może on zostać wprowadzony tylko w trzech sytuacjach: w razie zagrożenia konstytucyjnego ustroju państwa, w razie zagrożenia bezpieczeństwa obywateli, w razie zagrożenia porządku publicznego. Tryb jego wprowadzania jest taki sam jak w przypadku stanu wojennego. Obowiązuje on jednak od dnia ogłoszenia rozporządzenia Prezydenta w Dzienniku Ustaw oraz musi być wprowadzony na czas oznaczony, nie dłuższy niż 90 dni. Przedłużenie stanu wyjątkowego może nastąpić tylko raz, za zgodą Sejmu i na czas nie dłuższy niż 60 dni. Po tym okresie stan wyjątkowy musi zostać zniesiony.
Kierownictwo działaniami mającymi na celu usunięcie powstałych zagrożeń sprawuje Prezes Rady Ministrów, a w razie wprowadzenia stanu wyjątkowego na obszarze jednego województwa - właściwy wojewoda.
Prezydent (na wniosek Prezesa RM) może postanowić o użyciu SZ RP do przywracania normalnego funkcjonowania państwa, jeżeli dotychczas zastosowane siły i środki zostały wyczerpane. Kierownictwo działaniami tych oddziałów pozostaje w gestii Ministra Obrony Narodowej, a żołnierzom wykonującym swe zadania przysługują niektóre uprawnienia policjantów.
Ustawa o stanie wyjątkowym przewiduje możliwości wprowadzenia licznych ograniczeń pozostałych wolności i praw. Decyzje o wprowadzeniu tych ograniczeń należą do premiera, poszczególnych ministrów bądź wojewodów i podejmowane mają być stosownie do sytuacji. W szczególności dopuszczalne jest: odosobnienie osób mających ukończone 18 lat, wprowadzenie nakazu noszenia dowodu tożsamości itp.
Stan klęski żywiołowej (art. 232 K, ustawa z 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej):
Stan ten jest rozumiany jako: katastrofa naturalna lub awaria techniczna, których skutki zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu w wielkich rozmiarach albo środowisku na znacznych obszarach, a pomoc i ochrona mogą być skutecznie podjęte tylko przy zastosowaniu nadzwyczajnych środków.
Stan ten wprowadza RM w drodze rozporządzenia, dla części lub całości terytorium państwa, na okres nie dłuższy niż 30 dni. Dla przedłużenia tego stanu, zawsze na czas określony, RM potrzebuje zgody Sejmu.
Kierownictwo działaniami mającymi na celu zapobieżenie lub usunięcie skutków klęski żywiołowej sprawują odpowiednie organy administracji lokalnej: wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub wojewoda. Jeżeli stan klęski żywiołowej wprowadzono na obszarze więcej niż jednego województwa, kierownictwo to należy do ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub innego ministra wyznaczonego przez Prezesa RM. Do dyspozycji wojewody lub ministra mogą też zostać - w miarę konieczności - przekazane pododdziały lub oddziały SZ.
Zakres dopuszczalnych ingerencji w prawa i wolności jednostki jest - na poziomie konstytucyjnym - wyznaczany klauzulą pozytywną (art. 233 ust. 3). Podlegać ograniczeniom mogą: wolność działalności gospodarczej, wolność osobista, wolność przemieszczania się i pobytu na terytorium RP, nienaruszalność mieszkania, prawo do strajku, prawo własności, prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, prawo do wypoczynku. W powyższych ramach konstytucyjnych, ustawa o stanie klęski żywiołowej wprowadziła 19 szczegółowych postaci ograniczeń praw i wolności jednostki, obejmujących m.in. ewakuację, tworzenie stref zamkniętych, kwarantannę, obowiązek świadczeń osobistych i rzeczowych itd.
IX. RADA MINISTRÓW
Pojęcie administracji i rządu.
Terminu rząd używa się w kilku znaczeniach:
w znaczeniu wąskim - termin rząd traktuje się jako inne określenie RM - w tym samym znaczeniu używa się terminu gabinet,
rząd jako cały system organizacyjny podporządkowany RM, a więc te wszystkie organy i obsługujące je aparaty urzędnicze, które zaliczyć można do administracji rządowej. Poza RM i jej kierownictwem są to: ministrowie (i podległe im ministerstwa), kierownicy urzędów centralnych oraz terenowa administracja rządowa zorganizowana wokół urzędu wojewody bądź bezpośrednio podporządkowana określonym organom szczebla centralnego. Poza tym systemem organizacyjnym pozostaje administracja samorządowa, to znaczy te organy terenowe, które podporządkowane są samorządowi lokalnemu,
pojęcie rząd odnosi się też do określenia całego sytemu sprawowania władzy w państwie; w tym znaczeniu termin ten obejmuje całokształt organów państwowych, a czasem również pewne elementy politycznej organizacji społeczeństwa.
Charakter prawny Rady Ministrów.
Podstawowe unormowania prawne dot. RM i administracji rządowej zawiera sama Konstytucja (zwłaszcza jej VI Rozdział). Regulacja ustawowa obejmuje w szczególności:
ustawę z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (uRM),
ustawę z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (weszła w życie 1 kwietnia 1999 r.),
ustawę z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie,
wewnętrzne funkcjonowanie RM określa jej uchwała nr 49 z dnia 19 marca 2002 r. - Regulamin pracy RM.
RM jest jednym z dwu podstawowych organów władzy wykonawczej, istnieje obok Prezydenta jako równorzędny organ konstytucyjny. RM i jej poszczególni członkowie ponoszą odpowiedzialność wobec Sejmu, a także indywidualną odpowiedzialność konstytucyjną przed TS. RM jest organem kolegialnym, ale większość jej członków to zarazem odrębne, jednoosobowe organy konstytucyjne o własnym zakresie kompetencji.
Rola premiera w procesie powoływania rządu.
Premier proponuje skład Rady Ministrów (jest to wyłącznie jego prawo), a także w ciągu 14 dni od dnia powołania przez Prezydenta Rzeczypospolitej, przedstawia Sejmowi program działania Rady Ministrów z wnioskiem o udzielenie jej wotum zaufania. Program podlega zatwierdzeniu przez Sejm większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Odrzucenie wniosku rodzi obowiązek premiera do złożenia dymisji Rady Ministrów, a Prezydent ma obowiązek tą dymisję przyjąć.
Rola prezydenta w procesie powoływania rządu.
Prezydent desygnuje Prezesa Rady Ministrów (art. 154 ust.1), musi to nastąpić w ciągu 14 dni od dnia pierwszego posiedzenia Sejmu lub przyjęcia dymisji poprzedniej Rady Ministrów i odbiera przysięgę od członków nowo powołanej Rady Ministrów. Bez akceptacji Prezydenta nie może dojść do ostatecznego powołania rządu. Jeżeli Prezydent nie powoła rządu w ciągu pierwszych 14 dni, bądź rząd nie uzyska wotum zaufania od Sejmu, otwiera się drugi etap, w którym może dojść do utworzenia rządu parlamentarnego. W etapie tym Sejm może samodzielnie dokonać wyboru nowego premiera oraz zaproponowanego przezeń składu rządu. Jeżeli rząd zostanie wybrany przez Sejm, to powołanie rządu i odebranie przysięgi jest konstytucyjnym obowiązkiem Prezydenta, chyba że stwierdzi on naruszenie terminów lub innych elementów proceduralnych, ustanowionych przez konstytucję. Nie może natomiast odmówić Prezydent powołania rządu w oparciu o argumenty polityczne.
Odwoływanie RM - votum nieufności a votum zaufania.
Wotum zaufania jest to uchwała parlamentu aprobująca politykę rządu; wotum zaufania nie jest prostym przeciwstawieniem wotum nieufności, kwestię zaufania może stawiać sam rząd uzależniając pozostanie przy władzy od aprobaty pewnych rządowych propozycji; w Polsce udzielenie wotum zaufania przez Sejm jest konieczne do zakończenia procesu powoływania rządu — odmowa wotum zaufania zobowiązuje rząd do podania się do dymisji.
Wotum nieufności, jest to uchwała parlamentu wyrażająca negatywną ocenę działalności rządu lub poszczególnych ministrów; uchwalenie wotum nieufności zobowiązuje premiera lub ministra do podania się do dymisji. W Polsce wotum nieufności może uchwalić Sejm bezwzględną większością głosów. Prezydent ma obowiązek przyjąć dymisję i odwołać ministra, wobec którego uchwalono wotum nieufności. W razie uchwalenia wotum nieufności wobec całego rządu, Prezydent może przyjąć dymisję rządu albo rozwiązać Sejm. Rozwiązanie sejmu jest niedopuszczalne, jeżeli uchwalając wotum nieufności dokonano jednocześnie wyboru nowego premiera (tzw. konstruktywne wotum nieufności) - więcej - pytanie nr 139.
Zmiany w składzie RM.
Skład RM ma charakter zamknięty i nie ma możliwości powołania do jej składu osoby, która nie zajmuje jednego z 4 stanowisk wymienionych w art. 147 Konstytucji.
Premier może (przy stosownym współdziałaniu prezydenta) odwoływać z rządu ministrów, z którymi nie jest w stanie współpracować.
Zmiany w składnie Rady Ministrów dokonywane są przez Prezydenta, który działa na wniosek szefa rządu. Nie może tego czynić z własnej inicjatywy. Złożony przez premiera wniosek jest dla głowy państwa wiążący. Wynika z tego, że zmiany w składzie rządu dokonywane są poza Sejmem (art. 161 K)
Tryb działania RM.
Rada Ministrów działa na posiedzeniach, które są zwoływane przez jej Prezesa. On też ustala porządek dzienny posiedzeń i im przewodniczy. Posiedzenia odbywają się w stałych terminach określonych przez premiera. W posiedzeniach mają obowiązek wziąć udział wszyscy członkowie RM, w koniecznych wypadkach mogą oni być reprezentowani przez inne osoby z kierownictwa danego ministerstwa, ale przy ewentualnych głosowaniach nieobecnego ministra może zastępować tylko inny minister wskazany przez premiera i mający wówczas dwa głosy. W posiedzeniach RM może też uczestniczyć szereg innych osób, np. przedstawiciel Prezydenta. Posiedzenia rządu przygotowuje i obsługuje sekretarz RM, choć nie jest on członkiem Rządu, to jednak ustawa (art. 18 ust. 2 uRM) pozwala mu na uczestniczenie w rozpatrywaniu spraw przez RM.
Rada Ministrów omawia przedstawiane jej sprawy i podejmuje rozstrzygnięcia. Zapadają one w drodze uzgodnień, a tylko wyjątkowo premier przeprowadza głosowanie. Posiedzenia mają charakter niejawny; sporządza się zapis ich przebiegu oraz protokół ustaleń. Premier może też zarządzić rozstrzygnięcie sprawy w drodze korespondencyjnego uzgodnienia stanowisk - w trybie tym przyjmowane są określone dokumenty (wymienione w Regulaminie pracy RM).
Skład RM.
Rada Ministrów jest organem kolegialnym. Nie można jej jednak traktować jako jednolitego kolegium złożonego z równouprawnionych członków, tak jak traktuje się np. Sejm. Rada Ministrów składa się z:
Prezesa Rady Ministrów,
ministrów (art. 147 ust. 1) - Konstytucja różnicuje tę kategorię członków rządu, bo mówi o ministrach kierujących określonymi działami administracji oraz o ministrach wypełniających zadania zlecone im przez Prezesa RM. Podział ten pokrywa się z tradycyjnym rozróżnieniem na ministrów resortowych i ministrów bez teki (przyznanie im zadań musi być dokonane w formie rozporządzenia). Obecnie jest 15 ministrów resortowych oraz jeden minister - członek RM (bez teki),
wiceprezesi - mogą się znaleźć w składzie rządu, na ogół pełnią jednocześnie stanowisko ministra,
przewodniczący komitetów określonych w ustawach.
Kompetencje RM.
Podstawowe zadania RM zostały wskazane w art. 146 Konstytucji:
kierowanie administracją rządową - m.in. kompetencje do koordynacji i kontroli działalności organów tej administracji,
kierowanie wykonywaniem budżetu - kompetencje w zakresie koordynacji i kontroli, jednak w znacznym stopniu dzielone z Ministrem Finansów, w szczególności jest ona właściwa do uchwalania projektu budżetu państwa, a potem do uchwalania zamknięcia rachunków państwowych i sprawozdania z wykonania budżetu,
zapewnienie wykonywania ustaw, co m.in. znajduje wyraz w jej kompetencji w zakresie wydawania aktów wykonawczych - rozporządzeń,
zapewnienie wewnętrznego i zewnętrznego bezpieczeństwa państwa oraz porządku publicznego - m.in. coroczne określanie liczby obywateli powoływanych do czynnej służby wojskowej, wyrażanie zgody na pobyt lub przemieszczanie się obcych wojsk przez terytorium RP (w tych kwestiach Rząd musi ściśle współdziałać z Prezydentem),
sprawowanie ogólnego kierownictwa w dziedzinie stosunków z innymi państwami i organizacjami międzynarodowymi, a w szczególności zawieranie umów międzynarodowych wymagających ratyfikacji oraz zawieranie i wypowiadanie innych umów międzynarodowych.
Wskazane powyżej zadania RM wyznaczają jej główne kierunki działania. We wszystkich tych dziedzinach Rząd może koordynować i kontrolować pracę organów administracji rządowej. Natomiast dla podejmowania działań „zewnętrznych” musi się opierać na konkretnych kompetencjach zawartych w ustawach.
Art. 146 ust. 2 K ustanawia domniemanie kompetencji na rzecz RM, przyznając jej prawo decyzji w tych wszystkich sprawach polityki państwa, które nie są zastrzeżone dla innych organów państwowych.
Prawotwórcze kompetencje RM.
Rząd nie ma obecnie żadnych możliwości stanowienia norm o randze ustawy. Korzysta on natomiast z szerokich politycznych i prawnych możliwości oddziaływania na prace ustawodawcze parlamentu. Rząd ma prawo inicjatywy ustawodawczej, prawo nadawania swoim projektom charakteru pilnego oraz prawo zgłaszania poprawek.
Po drugie prawotwórcze kompetencje RM znajdują wyraz w jej możliwości do wydawania aktów wykonawczych. Jednakże aktywność prawodawcza Rządu ma zawsze charakter podustawowy. Prawotwórstwo rządowe realizuje się w dwu odrębnych płaszczyznach: tworzenia aktów prawa powszechnie obowiązującego oraz regulacji wewnętrznych.
Pozycja ustrojowa i kompetencje premiera.
Prezesa Rady Ministrów można określić mianem szefa rządu. Ani przepisy konstytucyjne, ani praktyka polityczna nigdy nie traktowały w Polsce premiera tylko jako pierwszego wśród równych; przeciwnie - zawsze premier był rzeczywistym kierownikiem prac rządowych, a Reforma Centrum z 1996 r. i nowe uregulowania konstytucyjne z 1997 r. jeszcze tę pozycję wzmocniły (na niekorzyść Prezydenta). Szczególna pozycja Prezesa RM wynika przede wszystkim z przesłanek politycznych. Nierzadko premier występuje w roli negocjatora czy pośrednika.
Premier skupia w swoich rękach szereg istotnych kompetencji. Koncentrują się one na:
procesie tworzenia rządu i dokonywaniu w nim zmian - np. może zawsze zwrócić się do Sejmu o udzielenie wotum zaufania bądź złożyć rezygnację, co pociąga za sobą upadek gabinetu,
zakresie zadań i personalnym kształcie ministerstw i innych organów centralnych - m.in. określa on szczegółowy zakres działania każdego ministra, ma wpływ na obsadę kierowniczego personelu w ministerstwach, bo powołuje i odwołuje sekretarzy i podsekretarzy stanu, na wniosek odpowiednich ministrów; powołuje on też kierowników wielu urzędów centralnych, pełnomocników rządu, a także - Szefa Kancelarii Prezesa RM,
organizowaniu prac rządowych - premier m.in. kieruje pracami RM, zapewnia wykonywanie polityki rządu i określa sposoby jej wykonywania, koordynuje i kontroluje pracę członków rządu, rozstrzyga spory kompetencyjne między członkami RM, wyznacza zastępstwa nieobecnego ministra,
kierowaniu terenową administracją rządową - premier powołuje i odwołuje wojewodów (na wniosek ministra właściwego do spraw administracji) oraz wicewojewodów (na wniosek wojewody),
zwierzchnictwie nad osobami zatrudnionymi w administracji rządowej - jest on zwierzchnikiem służbowym pracowników administracji rządowej oraz zwierzchnikiem korpusu służby cywilnej,
nadzorze nad działalnością samorządu terytorialnego.
W zakresie stanowienia prawa Prezes RM może wydawać rozporządzenia (upoważnienie ustawowe musi wskazywać premiera jako organ właściwy do wydania danego rozporządzenia) i zarządzenia.
Komitet Ekonomiczny RM.
Komitet ten został utworzony na podstawie rozporządzenia RM z dnia 11 lutego 1997. Obecnie Komitet ten już nie istnieje*. W jego skład wchodzili: Minister Finansów, Minister Gospodarki, Minister Łączności, Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Dziedziną jego działania były:
1) sprawy projektów aktów normatywnych i projektów programów oraz analiz i sprawozdań dotyczących polityki gospodarczej państwa, w tym szczególnie:
a) planowania i realizacji dochodów i wydatków budżetu państwa,
b) zasad rozwoju gospodarczego kraju,
c) zasad rozwoju rynku finansowego, infrastruktury technicznej gospodarki,
d) zmian strukturalnych i przekształceń własnościowych,
e) zasad polityki ochrony środowiska i ekorozwoju,
f) międzynarodowej współpracy gospodarczej oraz zaangażowania kapitału zagranicznego,
g) zasad kształtowania i realizacji polityki mieszkaniowej państwa,
h) prognoz koniunktury gospodarczej,
2) inne sprawy zlecone przez Radę Ministrów i Prezesa Rady Ministrów.
* W obecnej kadencji powołano tylko Stały Zespół Rady Ministrów, zwany Komitetem, w skład którego wchodzi wiceprezes RM (jako przewodniczący), jeden z ministrów (jako zastępca), sekretarze stanu ze wszystkich ministerstw oraz przedstawiciele Prezesa RM. Zadaniem tego Komitetu jest wstępne omawianie spraw, które następnie mają trafić na posiedzenie RM. Od początku 2004 roku utworzono też Komitet Europejski RM.
Komitet Społeczno-Polityczny RM.
Komitet ten został utworzony na podstawie rozporządzenia RM z dnia 11 lutego 1997. Obecnie Komitet ten już nie istnieje. W jego skład wchodzili: Minister Edukacji Narodowej, Minister Kultury i Sztuki, Minister Pracy i Polityki Socjalnej, Minister Sprawiedliwości, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, Minister Zdrowia i Opieki Społecznej, Prezes Rządowego Centrum Studiów Strategicznych. Dziedziną jego działania były:
1) sprawy projektów aktów normatywnych i projektów programów oraz analiz i sprawozdań dotyczących zagadnień społeczno-politycznych, w tym szczególnie:
a) przestrzegania praw człowieka i obywatela, praworządności i stanu bezpieczeństwa obywateli,
b) umacniania więzi z Polonią i wychodźstwem, wymiany młodzieży, wymiany informacji, tworzenia sprzyjających warunków dla mniejszości narodowych i etnicznych żyjących w Polsce,
c) polityki socjalnej, ograniczania skutków bezrobocia, bezpieczeństwa i ochrony warunków pracy, oświaty, nauki, szkolnictwa wyższego, kultury, zdrowia i opieki społecznej, wypoczynku i sportu, ochrony środowiska,
d) warunków i zasad współpracy Rządu i innych organów administracji rządowej ze związkami zawodowymi, organizacjami samorządu zawodowego i stowarzyszeniami,
e) stosunków państwa z Kościołem Katolickim oraz z innymi kościołami i związkami wyznaniowymi,
f) społecznych aspektów działalności środków masowej komunikacji i systemu telekomunikacyjnego państwa,
2) inne sprawy zlecone przez Radę Ministrów i Prezesa Rady Ministrów.
Komitet Spraw Obronnych RM.
Komitet ten został utworzony na podstawie rozporządzenia RM z dnia 11 lutego 1997. Obecnie Komitet ten już nie istnieje. W jego skład wchodzili: Minister Gospodarki, Minister Obrony Narodowej, Minister Skarbu Państwa, Minister Spraw Zagranicznych, Przewodniczący Komitetu Badań Naukowych. Dziedziną jego działania były:
1) sprawy projektów aktów normatywnych i projektów programów oraz analiz i sprawozdań dotyczących zewnętrznego i wewnętrznego bezpieczeństwa państwa, w tym szczególnie:
a) systemu obronnego państwa oraz ekonomiczno-społecznych podstaw jego funkcjonowania,
b) przemysłu zbrojeniowego, obrotu uzbrojeniem i sprzętem specjalnym, badań naukowych i prac badawczo-rozwojowych prowadzonych na potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa, przygotowań mobilizacyjnych w gospodarce narodowej, tworzenia i gospodarowania rezerwami państwowymi oraz utrzymywania zdolności produkcyjnych i remontowych w gospodarce narodowej na potrzeby obrony państwa,
c) uwzględniania wymogów bezpieczeństwa państwa w planowaniu przestrzennym i rozbudowie infrastruktury gospodarczej, w tym transportu i łączności,
d) nadzwyczajnych zagrożeń środowiska i innych sytuacji kryzysowych, a także koncepcji działań zmierzających do likwidacji tych zagrożeń i sytuacji oraz usunięcia ich skutków,
2) inne sprawy zlecone przez Radę Ministrów i Prezesa Rady Ministrów.
Charakter prawny ministra.
Istotą urzędu ministra jest specjalizacja przedmiotowa - każdy minister realizuje odpowiednią część zadań rządu jako całości. Obecnie zadania te są ujęte w formę działów administracji rządowej, zdefiniowanych przez ustawę z 1997 roku. Urząd ministra ma charakter polityczny, bo o powołaniu na ten urząd decydują względy polityczne.
Każdy minister jest zarazem członkiem RM, ma więc prawo do uczestniczenia w posiedzeniach rządu, obejmujące m.in. prawo przedstawiania własnego stanowiska i prawo głosowania. Jest on też obowiązany do inicjowania i opracowywania, w zakresie własnego działania, polityki rządu, przedkładania inicjatyw i projektów aktów normatywnych na posiedzeniach RM.
Na ministrze, jako członku rządu, spoczywa obowiązek realizowania polityki ustalonej przez RM i wynikający stąd obowiązek lojalności politycznej, tzn. reprezentowania w swych wystąpieniach stanowiska zgodnego z ustaleniami podjętymi przez rząd oraz realizowanie polityki ustalonej przez rząd. Sytuacja prawna wszystkich ministrów jest taka sama.
Akty prawne RM.
rozporządzenia,
uchwały RM,
zarządzenia prezesa RM,
zarządzenia RM.
Uchwały i zarządzenia mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty. Zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustawy. Nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów (art. 93 K).
Uchwały a rozporządzenia.
Rozporządzenie (art. 92 K) - podustawowy akt wykonawczy, wydawany na podstawie szczegółowego upoważnienia, zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Ma ono charakter aktu prawa powszechnie obowiązującego. Musi być zgodne z ustawami i nie może wkraczać w materie objęte całkowitą wyłącznością ustawy.
Uchwała - akt prawa wewnętrznego, może być adresowany tylko do jednostek organizacyjnych podległych RM. Normatywne uchwały Rady Ministrów nie muszą być wydawane na podstawie ustawy, ale: a) muszą pozostawać w zgodzie z ustawami i rozporządzeniami, b) nie mogą być adresowane do organów pozostających poza systemem administracji rządowej, c) nie mogą samoistnie tworzyć obowiązków czy uprawnień obywateli.
Zarówno rozporządzenia jak i uchwały normatywne Rady Ministrów podlegają kontroli sądowej, która dotyczy zgodności przyjmowanych unormowań z ustawami i innymi aktami powszechnie obowiązującego prawa.
Akty prawne ministrów.
Minister resortowy może wydawać akty normatywne - rozporządzenia i zarządzenia (art. 149 ust. 2 K). Rozporządzenia ministra muszą odpowiadać tym samym cechom, którym odpowiadają rozporządzenia RM, tyle tylko, że upoważnienie ustawowe określa danego ministra jako organ właściwy do wydania danego rozporządzenia. Zarządzenia mają charakter wewnętrzny i w swej istocie zbliżają się do normatywnych uchwał RM (mogą być wydawane tylko na podstawie ustawy). Rozporządzenia i zarządzenia ministra podlegają - z punktu widzenia ich konstytucyjności - kontroli TK oraz innych segmentów władzy sądowniczej. Rada Ministrów ma prawo uchylenia - na wniosek premiera - rozporządzenia lub zarządzenia ministra; uchylenie takie może nastąpić z każdego powodu.
X. TRYBUNAŁ KONSTYTUCYJNY
Istota kontroli konstytucyjności prawa i jej charakter.
Istota kontroli norm polega na orzekaniu o hierarchicznej (pionowej) zgodności aktów normatywnych (norm prawnych) niższego rzędu z aktami normatywnymi (normami) wyższego rzędu i na eliminowaniu tych pierwszych z systemu obowiązującego prawa w razie stwierdzenia braku tej zgodności.
Kontrola norm ma w zasadzie charakter następczy, tzn. może dotyczyć tylko aktów normatywnych (norm), które zostały już ustanowione i albo już nabrały mocy obowiązującej, albo znajdują się jeszcze w okresie vacatio legis.
Tylko wyjątkowo kontrola norm może przybrać charakter prewencyjny, a jedynym podmiotem uprawnionym do jej inicjowania jest Prezydent RP. Kontrola taka może dotyczyć po pierwsze, ustaw już uchwalonych przez Izby i przedstawionych Prezydentowi do podpisania. Jeżeli Trybunał uzna ustawę za zgodną z Konstytucją, zobowiązuje to Prezydenta do jej podpisania. W przypadku orzeczenia niezgodności ustawy z aktem prawnym wyższego rzędu - Prezydent ma obowiązek odmówić podpisania ustawy. Kontrola o charakterze prewencyjnym może dotyczyć także umów międzynarodowych przedstawionych prezydentowi do ratyfikacji.
Pozycja ustrojowa Trybunału Konstytucyjnego.
Trybunał Konstytucyjny jest organem władzy sądowniczej, choć nie jest sądem w rozumieniu art. 175 K, a tym samym działalność Trybunału nie może być też określana jako wymiar sprawiedliwości. Działalność sądów konstytucyjnych jest czasem określana mianem negatywnego ustawodawcy i nie ulega wątpliwości bezpośredni wpływ tej działalności na polityczny proces sprawowania władzy. Znajduje to wyraz m.in. w odrębnościach trybu powoływania sędziów konstytucyjnych, w kadencyjności tego urzędu i w bliższym niż sądów powiązaniu trybunałów z parlamentem. Daje to też czasem podstawy do formułowania twierdzeń, w myśl których, sąd konstytucyjny nie jest elementem władzy sądowniczej, a szczególną instytucją kontroli konstytucyjności prawa, nie mieszczącą się w tradycyjnym trójpodziale władz.
Pozycję ustrojową Trybunału charakteryzuje zasada niezależności. Jako organ władzy sądowniczej jest on niezależny od władzy ustawodawczej i władzy wykonawczej (zarówno jednak Sejm, jak i Prezydent dysponują pewnymi uprawnieniami kreacyjnymi wobec TK). TK zajmuje także pozycję odrębną zarówno wobec TS, jak i sądów, z Sądem Najwyższym i NSA na czele, nie istnieją też żadne związki pomiędzy TK a KRS. Dla pozycji i sposobu funkcjonowania Trybunału zasadnicze znaczenie ma również fakt, że składa się on z niezawisłych sędziów.
Tryb powoływania Trybunału Konstytucyjnego.
W skład TK wchodzi 15 sędziów, wybieranych przez Sejm na dziewięcioletnią kadencję. Wybór ma charakter indywidualny, tzn. każdy sędzia jest wybierany na 9 lat, nawet jeśli wstąpi w miejsce sędziego, który odszedł z TK przed upływem swojej kadencji.
Sędzią TK może zostać osoba, która posiada kwalifikacje do zajmowania stanowiska sędziego SN lub sędziego NSA. Z tego wymogu są zwolnione osoby zatrudnione na stanowisku profesora oraz mające stopień naukowy doktora habilitowanego nauk prawnych.
Sędziowie wybierani są przez Sejm. Kandydatów na to stanowisko przedstawić może Prezydium Sejmu lub grupa co najmniej 50 posłów. Wybór następuje bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ogólnej liczby posłów.
Organami Trybunału są: Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału oraz Prezes i wiceprezes Trybunału. Prezesa i wiceprezesa powołuje Prezydent RP spośród kandydatów (po dwóch na każde stanowisko) przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Trybunału.
Przyczyny odwołania sędziego TK.
Sędziowie TK są nieusuwalni, chyba że sędzia zostanie skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub też sąd dyscyplinarny złożony z sędziów Trybunału Konstytucyjnego orzeknie wobec niego karę usunięcia ze stanowiska sędziego TK. Mandat sędziego wygaśnie też w razie:
śmierci,
zrzeczenia się stanowiska,
orzeczenia komisji lekarskiej o trwałej niezdolności do pełnienia obowiązków,
Wygaśnięcie mandatu musi zostać stwierdzone uchwałą Zgromadzenia Ogólnego Trybunału Konstytucyjnego i dopiero wtedy przed Sejmem otwiera się możliwość dokonania wyboru następcy.
Funkcje TK.
Polski Trybunał realizuje szereg funkcji, o ujęciu typowym dla współczesnego sądu konstytucyjnego. Wymienić należy:
kontrolę norm, tzn. orzekanie o zgodności aktów normatywnych (zawartych w nich norm) z aktami (normami) wyższego rzędu,
orzekanie o skargach konstytucyjnych,
rozstrzyganie sporów kompetencyjnych między centralnymi konstytucyjnymi organami państwa,
orzekanie o zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych,
rozstrzyganie o zaistnieniu tymczasowej przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta RP.
Przedmiotowy zakres działalności TK.
Z punktu widzenia przedmiotu kontroli obejmuje ona następujące akty:
ustawy - co do ich zgodności z konstytucją i umowami międzynarodowymi; kontrola obejmuje wszystkie typy ustaw, w tym także m.in. ustawę budżetową oraz ustawy wyrażające zgodę na ratyfikację umowy międzynarodowej,
umowy międzynarodowe - gdy chodzi o ich zgodność z konstytucją; przedmiotem kontroli mogą być umowy wszelkiego typu, niezależnie od sposobu ich dojścia do skutku i znaczenia dla prawa wewnętrznego,
inne przepisy prawa, wydawane przez centralne organy państwowe w zakresie ich zgodności z konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami; przedmiotem kontroli nie mogą być akty organów terenowych; kontrola ta dotyczy przede wszystkim rozporządzeń.
W obecnym stanie prawnym przedmiotem kontroli może się stać każdy obowiązujący akt normatywny, niezależnie od tego, kiedy został wydany.
Orzekanie o konstytucyjności aktów ustawowych.
Ustawy podlegają kontroli w zakresie zgodności z Konstytucją i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi (jedynie tymi, które ratyfikowano w oparciu o ustawę akceptującą). O zgodności ustaw z Konstytucją Trybunał orzeka w składzie 5 sędziów. Kontrola zgodności jest dokonywana w oparciu o 3 kryteria:
zgodności materialnej - badana jest treściowa zgodność regulacji zawartej w akcie niższym z regulacjami zawartymi w aktach wyższych,
zgodności proceduralnej - badane jest dochowanie trybu wymaganego przepisami prawa do wydania aktu lub do zawarcia i ratyfikacji umowy,
zgodności kompetencyjnej - Trybunał bada, czy organ wydający dany akt miał do tego kompetencję.
W sprawie konstytucyjności aktów ustawowych Trybunał wydaje wyrok.
Orzekanie o konstytucyjności aktów podustawowych.
Akty podustawowe podlegają kontroli w zakresie zgodności z konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. O konstytucyjności tych aktów Trybunał orzeka w składzie 3 sędziów, w oparciu o te same kryteria co w przypadku aktów ustawowych.
Orzekanie o konstytucyjności partii politycznych.
Istotą tego postępowania jest ustalenie, czy cele lub działalność partii politycznej są zgodne z Konstytucją. Konstytucja jest tu jedynym punktem odniesienia - Trybunał nie jest powołany do badania zgodności celów i działań partii politycznych z umowami międzynarodowymi czy ustawami. Najistotniejsze są kryteria wynikające z art. 11 i art. 13 K.
Odróżnić należy postępowanie związane z powstawaniem partii i działalnością partii już istniejących:
Proces powstawania partii kończy wpis do ewidencji partii politycznych, którego dokonuje Sąd Okręgowy w Warszawie. Jeżeli jednak nabierze on wątpliwości co do zgodności z Konstytucją celów lub zasad partii, tak ja określono je w statucie, ma on obowiązek wystąpienia do TK o zbadanie tej zgodności. Orzeczenie TK o sprzeczności celów partii politycznej z Konstytucją powoduje odmowę wpisu partii do ewidencji.
Orzeczenie TK o sprzeczności z Konstytucją celów lub działalności już istniejącej partii politycznej powoduje wykreślenie partii z ewidencji, a tym samym oznacza poddanie partii postępowaniu likwidacyjnemu.
W omawianych tu sprawach TK zawsze orzeka w pełnym składzie. Jeśli chodzi o badanie celów partii, stosuje się odpowiednio procedurę kontroli norm. Przedmiotem badania jest wtedy statut partii. Gdy chodzi o działalność partii, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego, a zebranie i utrwalenie dowodów Trybunał może zlecić Prokuratorowi Generalnemu.
Drogi wszczynania postępowania przed TK.
Wniosek w sprawie zbadania zgodności danego aktu normatywnego z konstytucją, ustawą lub ratyfikowaną umową międzynarodową - musi on odpowiadać wymogom pisma procesowego, zawierać wskazanie organu, który wydał zakwestionowany akt prawny, określenie zakwestionowanego aktu prawnego lub jego części, sformułowanie zarzutu, uzasadnienie postanowionego zarzutu, z powołaniem dowodów na jego poparcie,
Pytanie prawne - może być zadane przez każdy sąd; wymagania są takie same jak w przypadku wniosku; pytanie prawne dotyczy zgodności przepisu prawnego, który ma stać się podstawą orzeczenia sądowego w konkretnej sprawie,
Skarga konstytucyjna - jest to szczególny środek prawny pozwalający jednostce (i innym podmiotom praw i wolności konstytucyjnych) na zwrócenie się do TK o zweryfikowanie ostatecznych rozstrzygnięć władz publicznych, o ile rozstrzygnięcia te naruszają konstytucyjnie zagwarantowane prawa bądź wolności skarżącego*.
* Przedmiotem zarzutu może być tylko konkretnie określona ustawa lub inny akt normatywny (konkretnie określony przepis) i to tylko taki, który był podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie, na której tle wniesiono skargę. Przedmiotem zastrzeżenia nie może być brak przepisu (luka w prawie). Wniesienie skargi jest dopuszczalne w terminie 3 miesięcy od doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia.
Krąg podmiotów mogących występować do TK.
Z inicjatywą kontroli konstytucyjności mogą do TK występować:
sądy - mogą przedstawić TK pytanie prawne; jest to uprawnienie każdego sądu i może być realizowane na każdym etapie postępowania sądowego (inicjatywa w konkretnej sprawie),
legitymacja ogólna (prawo do zakwestionowania każdego aktu lub normy, niezależnie od tego, na ile treść tego aktu dotyczy zakresu działania wnioskodawcy) przysługuje: Prezydentowi RP, marszałkom Sejmu i Senatu, premierowi, Pierwszemu Prezesowi SN, prezesowi NSA, Prokuratorowi Generalnemu, prezesowi NIK i RPO, a także grupom 50 posłów bądź 30 senatorów,
legitymacja szczególna (prawo kwestionowania takich aktów, które dotyczą spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy) przysługuje: KRS w zakresie spraw dotyczących niezależności sądów i niezawisłości sędziów, organom stanowiącym samorządu terytorialnego, ogólnokrajowym organom związków zawodowych oraz ogólnokrajowym władzom organizacji pracodawców i organizacji zawodowych, kościołom i innym związkom wyznaniowym,
każdy podmiot praw i wolności konstytucyjnych, w ramach skargi konstytucyjnej.
Składy orzekające TK.
Trybunał orzeka w pełnym składzie (co najmniej 9 sędziów) w sprawach:
sporów kompetencyjnych pomiędzy centralnymi konstytucyjnymi organami państwa,
o stwierdzenie przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta RP oraz powierzeniu Marszałkowi Sejmu tymczasowego wykonywania obowiązków Prezydenta RP,
zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych,
z wniosku Prezydenta o stwierdzenie zgodności ustawy z Konstytucją przed jej podpisaniem lub umowy międzynarodowej przed jej ratyfikacją,
o szczególnej zawiłości (z inicjatywy Prezesa Trybunału).
Trybunał orzeka w składzie 5 sędziów w sprawach:
zgodności ustaw albo ratyfikowanych umów międzynarodowych z Konstytucją,
zgodności ustaw z umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie,
Trybunał orzeka w składzie 3 sędziów w sprawach:
zgodności innych aktów normatywnych z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami,
zażaleń na odmowę nadania biegu wnioskom o stwierdzenie zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami,
wyłączenia sędziego.
Sędziów do składu orzekającego Trybunału, w tym przewodniczącego składu i sędziego sprawozdawcę, wyznacza Prezes Trybunału. Skarga konstytucyjna jest rozpatrywana w składzie 5 lub 3 sędziów (w zależności od rangi zakwestionowanego aktu normatywnego).
Postępowanie przed TK.
Postępowanie przed TK nawiązuje do wzorów postępowania sądowego, a w sprawach nieuregulowanych odrębnie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego.
Uczestnikami postępowania są: wnioskodawca, organ, który wydał zakwestionowany akt normatywny oraz Prokurator Generalny. Jeżeli orzeczenie Trybunału może wywołać skutki wiążące się z nakładami finansowymi nie przewidzianymi w budżecie, opinię przedstawia także Rada Ministrów.
Sprawy z wniosków lub pytań prawnych zawsze muszą być rozpoznane na rozprawie, która musi mieć charakter kontradyktoryjny i publiczny. Jawność rozprawy może zostać wyłączona tylko ze względu na bezpieczeństwo państwa lub ochronę tajemnicy państwowej. Po zamknięciu rozprawy skład orzekający udaje się na naradę i wydaje orzeczenie. Orzeczenie musi zapaść większością głosów. Składa się ono z sentencji wskazującej rozważane przepisy i określającej, czy są one wzajemnie zgodne lub niezgodne i w jakim zakresie oraz z uzasadnienia.
Wszystkie orzeczenia Trybunału mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Orzeczenia dotyczące kontroli norm zapadają w formie wyroków i podlegają niezwłocznemu ogłoszeniu w organie urzędowym, w którym był ogłoszony dany akt normatywny. Jeżeli treścią orzeczenia jest uznanie zgodności badanego aktu czy normy z przepisami wyższego rzędu, to nie ma ono wpływu na dalsze obowiązywanie tego aktu, natomiast na płaszczyźnie procesowej powstaje sytuacja res iudicata, co wyklucza dopuszczalność ponownego zakwestionowania danego aktu w oparciu o ten sam zarzut. Jeżeli natomiast treścią orzeczenia jest uznanie niezgodności danego aktu lub normy, to powoduje ono utratę mocy prawnej takiego aktu czy normy.
Ograniczenia kompetencji TK.
Poza zakresem kompetencji Trybunału pozostaje:
orzekanie o odpowiedzialności konstytucyjnej, które w Polsce należy do właściwości Trybunału Stanu jako odrębnego organu władzy sądowniczej,
rozstrzyganie spraw dotyczących ważności wyborów i referendów, w Polsce należy to przede wszystkim do SN,
ustalanie powszechnie obowiązującej wykładni ustaw, które należało do właściwości TK w poprzednim stanie prawnym, a istotą tej kompetencji było ustalanie - z mocą powszechnie obowiązującą - znaczenia postanowień ustawowych.
Ogólna charakterystyka działalności TK.
Niezależna od nacisków, profesjonalna i merytoryczna kontrola konstytucyjności ustaw i innych aktów prawnych jest filarem i jednym z największych osiągnięć ustroju demokratycznego. Jest jedną z podstaw właściwego funkcjonowania demokratycznego państwa prawa. W 2004 roku przedmiotem rozstrzygnięć Trybunału były problemy konstytucyjne i proceduralne dotyczące wielu istotnych dziedzin prawa o zróżnicowanym znaczeniu społecznym i ekonomicznym oraz problemy związane z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej. Odnotowano wzrost liczby spraw merytorycznie rozstrzygniętych w stosunku do lat ubiegłych. Większa też była liczba spraw rozstrzygniętych w trybie kontroli abstrakcyjnej następczej. Więcej też niż w latach poprzednich rozstrzygnięto spraw w trybie kontroli konkretnej. W porównaniu z latami ubiegłymi wzrosła liczba spraw wniesionych w trybie skargi konstytucyjnej. Zwiększyła się liczba wyroków, w których Trybunał uznał zgodność badanych przepisów z konstytucją. Działalność Trybunału ma zasadniczy wpływ na funkcjonowanie prawa, jego jakość i stabilność, stając się istotną gwarancją ochrony praw i wolności obywatelskich, a swoim orzecznictwem buduje wzrost zaufania obywateli do tworzonego prawa.
XI. NAJWYŻSZA IZBA KONTROLI I RZECZNIK PRAW OBYWATELSKICH
Pojęcie kontroli i nadzoru.
Kontrola jest to obserwowanie, ustalanie czy wykrywanie stanu faktycznego, porównywanie rzeczywistości z zamierzeniami, występowanie przeciwko zjawiskom niekorzystnym i sygnalizowanie właściwym jednostkom o dokonanych spostrzeżeniach, bez decydowania jednak o zmianie kierunku działania jednostki kontrolowanej. Istotą kontroli jest obserwowanie określonych zjawisk, analizowanie ich charakteru i przedstawianie spostrzeżeń odpowiednim organom. Kontrola jest więc działaniem polegającym na badaniu istniejącego stanu rzeczy, zestawieniu faktów z tym, co być powinno i wyciągnięciu stąd wniosków.
Nadzór jest pojęciem szerszym niż kontrola. Nadzór obejmuje zawsze kontrolę, natomiast wykonywanie kontroli nie musi się łączyć z prawem stosowania środków nadzorczych. O nadzorze mówi się wówczas, gdy w grę wchodzi prawo wydawania poleceń, wiążących dyrektyw co do zmiany kierunków działania.
Rodzaje kontroli.
Z punktu widzenia zakresu kontroli można wyróżnić: kontrolę zupełną (obejmuje całość działania kontrolowanej jednostki) i kontrolę ograniczoną.
Przyjmując kryterium etapu działania: kontrola wstępna (możliwość badania samych zamierzeń podjęcia określonych działań przez organ kontrolowany), kontrola faktyczna (wykonywana w czasie trwania działania), kontrola następna (koncentruje się na etapach działania, które już zostały zakończone).
Przyjmując kryterium usytuowania organu kontrolującego względem organu kontrolującego: kontrola wewnętrzna i kontrola zewnętrzna (np. NIK, RPO).
Ze względu na usytuowaniu organów kontroli w aparacie państwowym: kontrola sądowa, kontrola parlamentarna, kontrola wewnątrzadministracyjna, kontrola państwowa (niezależna od poszczególnych organów władzy, np. NIK, RPO).
Ewolucja pozycji ustrojowej NIK.
Polski model kontroli państwowej ukształtował się w początkach II RP, nawiązując do rozwiązań niemieckich i ustanawiając bliskie związki organów kontroli państwowej z parlamentem i jego funkcją kontrolną.
Konstytucja marcowa przewidywała utworzenie NIK jako organu powołanego do kontroli całej administracji państwowej pod względem finansowym, zamknięć rachunków państwa oraz przedstawiania Sejmowi wniosków w przedmiocie absolutorium.
W dalszym rozwoju historycznym losy NIK odzwierciedlały kolejne przeobrażenia polskiego systemu politycznego:
konstytucja kwietniowa podporządkowała NIK Prezydentowi, ale nie zmieniła jej zasadniczych zadań,
po wojnie światowej restytucja NIK została zapowiedziana w Małej Konstytucji z 1947 r., deklarującej powiązanie NIK-u z Sejmem, który miał m.in. wybierać Prezesa Izby; odpowiednią ustawę uchwalono w 1949,
w 1952 Konstytucja zniosła NIK, a jej miejsce zajęło Ministerstwo Kontroli Państwowej,
w końcu 1957 przywrócono NIK jako organ bezpośrednio powiązany z Sejmem,
1976 r. - ponownie podporządkowano NIK rządowi, a jej Prezesa uczyniono członkiem Rady Ministrów,
1980 r. - powrócono do modelu z 1957 roku,
ustawa z dnia 23 grudnia o Najwyższej Izbie Kontroli miała charakter porządkujący dotychczasowe doświadczenia i dostosowujący zadania Izby do zmienionych warunków funkcjonowania machiny państwowej.
Obecnie pozycja ustrojowa NIK wynika z określenia jej jako naczelnego organu kontroli państwowej (art. 202 K). Tym samym Izba skupia w swej kompetencji całokształt kontroli państwowej rozumianej jako badanie działalności organów administracji i współdziałających z nimi jednostek, dokonywane przez fachowy organ zewnętrzny, niezależny od rządu, a powiązany bezpośrednio z parlamentem i służący mu swoim zasobem informacji i wiedzą fachową.
Specyfika pozycji ustrojowej NIK polega, z jednej strony, na oddzieleniu Izby od struktur rządowych, a z drugiej strony na podległości Sejmowi - wyraża się ona zarówno w uprawnieniach Sejmu (jego Marszałka) do kształtowania personalnego składu Izby, w uprawnieniu Marszałka do nadawania Izbie statutu, jak i w poddaniu merytorycznej działalności Izby potrzebom efektywnego sprawowania kontroli sejmowej.
Podmiotowy zakres działania NIK.
Najwyższa Izba Kontroli:
kontroluje działalność organów administracji rządowej, NBP, państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych,
może kontrolować działalność organów samorządu terytorialnego, samorządowych osób prawnych i innych samorządowych jednostek organizacyjnych,
może kontrolować działalność innych jednostek organizacyjnych i podmiotów gospodarczych, ale tylko w zakresie, w jakim wykorzystują one majątek lub środki państwowe lub komunalne oraz wywiązują się z zobowiązań finansowych na rzecz państwa.
Przedmiotowy zakres działania NIK.
Odnośnie pkt. a (poprzednie pytanie) - kontroluje z punktu widzenia legalności, gospodarności, celowości i rzetelności.
Odnośnie pkt. b - kontroluje z punktu widzenia legalności, gospodarności i rzetelności.
Odnośnie pkt. c - kontroluje z punktu widzenia legalności i gospodarności.
NIK kontroluje wykonanie budżetu, gospodarkę finansową i majątkową Kancelarii Prezydenta RP, Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Trybunału Konstytucyjnego, RPO, KRRiT, Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, Krajowego Biura Wyborczego, SN, NSA, PIP, IPN - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu.
Organizacja NIK.
NIK jest organem kolegialnym. Prezes NIK jest powoływany przez Sejm za zgodą Senatu. Wniosek przedstawia Marszałek Sejmu lub grupa co najmniej 35 posłów; konieczne jest uzyskanie bezwzględnej większości głosów przy obecności co najmniej ½ ustawowej liczby posłów. Prezes NIK jest powoływany na kadencję 6-letnią (ponowne powołanie jest dopuszczalne tylko raz). Nie może on zajmować żadnego innego stanowiska, z wyjątkiem stanowiska profesora szkoły wyższej, ani wykonywać innych zajęć zawodowych, nie może też należeć do partii politycznych, związków zawodowych ani prowadzić działalności publicznej nie dającej się pogodzić z godnością urzędu. W okresie kadencji Prezes nie ponosi odpowiedzialności politycznej.
Wiceprezesi NIK są powoływani przez Marszałka Sejmu na wniosek Prezesa NIK. Prezes, wiceprezesi, dyrektor generalny NIK oraz dalszych 14 członków tworzą Kolegium NIK.
Aparat urzędniczy Izby jest zorganizowany w departamenty na szczeblu centralnym oraz delegatury na szczeblu terenowym. Istnieje również kilkanaście delegatur, które działały dotąd na szczeblu ponadwojewódzkim.
Kolegium NIK.
Kolegium NIK składa się z:
Prezesa NIK i wiceprezesów,
dyrektora generalnego NIK,
14 członków.
Członkowie Kolegium są powoływani przez Marszałka Sejmu na wniosek Prezesa NIK, z tym że 7 członków powoływanych jest spośród przedstawicieli nauk prawnych lub ekonomicznych, a 7 - spośród wyższych rangą pracowników NIK. Członkowie Kolegium są powoływani na okres 3 lat, odwołanie jest możliwe tylko we wskazanych ustawowo sytuacjach. Ustawa stwierdza, iż osoby wchodzące w skład Kolegium są w wykonywaniu swych funkcji niezawisłe.
Kolegium NIK m.in:
zatwierdza analizę wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej,
zatwierdza sprawozdanie z działalności NIK w roku ubiegłym,
uchwala opinię w przedmiocie absolutorium dla RM,
uchwala projekty statutu oraz budżetu NIK,
uchwala wnioski w sprawie rozpatrzenia przez Sejm określonych problemów związanych z działalnością organów wykonujących zadania publiczne i inne.
Posiedzeniom Kolegium przewodniczy Prezes IK lub wyznaczony przez Prezesa Wiceprezes. Uchwały zapadają większością głosów przy obecności co najmniej połowy składu.
Tryb i procedura czynności kontrolnych.
Wyniki przeprowadzonej kontroli przedstawiane są w protokole kontroli, podpisywanym przez kontrolera i kierownika jednostki kontrolowanej. Kierownik jednostki kontrolowanej lub osoba pełniąca jego obowiązki ma prawo zgłoszenia, przed podpisaniem protokołu kontroli, umotywowanych zastrzeżeń co do ustaleń zawartych w protokole. Ustawa określa tryb rozpatrywania tych zastrzeżeń przez kontrolera, jak i przez specjalną komisję odwoławczą, powoływaną przez dyrektora właściwej jednostki organizacyjnej NIK. Kierownik jednostki kontrolowanej może też odmówić podpisania protokołu i złożyć pisemne wyjaśnienie tej odmowy. Jednakże odmowa podpisania protokołu nie stanowi przeszkody do podpisania go przez kontrolera i realizacji ustaleń kontroli.
Jednostce kontrolowanej zostaje przekazane tzw. wystąpienie pokontrolne, zawierające oceny kontrolowanej działalności, a w razie stwierdzenia nieprawidłowości - także uwagi i wnioski w sprawie ich usunięcia. Adresat wystąpienia jest zobowiązany do poinformowania NIK o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków. NIK może zawiadomić organy powołane do ścigania przestępstw lub wykroczeń, a także wskazywać na potrzebę wszczęcia postępowania dyscyplinarnego lub zwolnienia z zajmowanego stanowiska. NIK nie ma natomiast obecnie ani możliwości wydawania zarządzeń wymagających wykonania, ani nakładania kar na osoby w jednostkach kontrolowanych.
Kompetencje inspektorów NIK.
W ramach sprawowanej kontroli pracownicy NIK mają prawo swobodnego wstępu do obiektów i pomieszczeń jednostek kontrolowanych, wglądu do wszelkich dokumentów, przeprowadzania oględzin, wzywania i przesłuchiwania świadków, korzystania z pomocy biegłych i specjalistów, zasięgania w związku z przeprowadzaną kontrolą informacji w jednostkach niekontrolowanych, żądania wyjaśnień, a kierownicy jednostek podlegających kontroli mają obowiązek zapewnić im należytą pomoc. Ani kontrolerzy, ani organy NIK nie mogą podejmować decyzji dotyczących działalności jednostki kontrolowanej.
Charakter prawny Rzecznika Praw Obywatelskich.
RPO jest samodzielnym organem konstytucyjnym. Jest uznawany za organ ochrony prawa (tytuł rozdziału IX Konstytucji). Zadania Rzecznika są zorientowane w znacznym stopniu na ochronę obywatela i z tego punktu widzenia są one bliskie zadaniom władzy sądowniczej. Charakter prawny RPO określają:
art. 208-212 Konstytucji,
ustawa z dnia 15 lipca 1987 roku o Rzeczniku Praw Obywatelskich.
Powoływanie i odwoływanie RPO.
Rzecznik powoływany jest przez Sejm za zgodą Senatu. Prawo zgłoszenia kandydatury przysługuje Marszałkowi Sejmu oraz grupom co najmniej 35 posłów. Konieczne jest uzyskanie bezwzględnej większości głosów przy obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Senat w terminie miesiąca podejmuje uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na powołanie Rzecznika. Uchwała Senatu odmawiająca wyrażenia zgody ma skutek ostateczny - w takim przypadku Sejm musi powołać na stanowisko Rzecznika inna osobę, a całe postępowanie zacznie się od początku.
Rzecznik: musi posiadać obywatelstwo polskie, wyróżniać się wiedzą prawniczą, doświadczeniem zawodowym oraz wysokim autorytetem ze względu na swe walory moralne i wrażliwość społeczną. Rzecznik jest powoływany na pięcioletnią kadencję. Powołanie ponowne jest dopuszczalne tylko jeden raz. Przysługuje mu immunitet i nietykalność - ich uchylenie należy do Sejmu. Rzecznik nie może być posłem ani senatorem, nie może zajmować żadnego innego stanowiska, z wyjątkiem stanowiska profesora szkoły wyższej, ani wykonywać innych zajęć zawodowych, nie może należeć do partii politycznej, związku zawodowego ani prowadzić działalności publicznej nie dającej się pogodzić z godnością jego urzędu.
Rzecznik może być odwołany przed upływem kadencji tylko w sytuacjach szczególnych, takich jak zrzeczenie się funkcji, trwała niezdolność do pełnienia obowiązków na skutek choroby, ułomności lub upadku sił; sprzeniewierzenie się złożonemu ślubowaniu. O odwołaniu Rzecznika decyduje Sejm. Prawo postawienia wniosku o odwołanie ma Marszałek Sejmu oraz grupa co najmniej 35 posłów. Odwołanie następuje, gdy za przyjęciem wniosku głosowała większość 3/5 przy obecności co najmniej ½ ustawowej liczby posłów.
Kompetencje RPO.
Wystąpienia i interwencje w sprawach indywidualnych:
Rzecznik może działać z własnej inicjatywy, jednak regułą jest działanie na wniosek obywateli, organów społecznych lub organów samorządów a także na wniosek Rzecznika Praw Dziecka. Rzecznik zapoznaje się z wnioskiem i może albo podjąć sprawę, albo też:
poprzestać na wskazaniu wnioskodawcy przysługujących mu środków działania,
przekazać sprawę według właściwości,
nie podjąć sprawy.
Jeśli Rzecznik zdecyduje się podjąć sprawę to może:
samodzielnie prowadzić postępowanie wyjaśniające,
zwrócić się o zbadanie sprawy lub jej części do właściwych organów, w szczególności do organów nadzoru, prokuratury, kontroli państwowej, zawodowej lub społecznej,
zwrócić się do Sejmu o zlecenie NIK przeprowadzenia kontroli dla zbadania określonej sprawy lub jej części.
Jeżeli Rzecznik zdecyduje się samodzielnie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, to przysługują mu w tym zakresie szerokie uprawnienia, a w szczególności:
prawo badania każdej sprawy na miejscu,
prawo żądania składania wyjaśnień,
prawo żądania przedstawienia akt każdej sprawy,
prawo żądania przedłożenia informacji o stanie sprawy prowadzonej przez sądy, z uwzględnieniem zasady niezawisłości sędziowskiej, a także przez prokuraturę i inne organy ścigania,
prawo zlecania sporządzania ekspertyz i opinii.
Po zbadaniu sprawy Rzecznik może podjąć interwencję dla załatwienia sprawy. Następuje to w formie wystąpienia, które jest kierowane do organu, organizacji lub instytucji, które w swej działalności naruszyły prawa i wolności. Adresat wystąpienia ma obowiązek poinformować Rzecznika, w terminie nie dłuższym niż 30 dni, o podjętych działaniach lub zajętym stanowisku. Rzecznikowi nie przysługują natomiast żadne kompetencje, które pozwalałyby mu na zmianę, uchylenie czy zawieszenie wykonania kwestionowanego aktu czy też na nakazanie załatwienia danej sprawy w określony sposób. Rzecznik może jedynie sugerować, zwracać uwagę, występować. Rzecznikowi przysługują też inne środki oddziaływania:
może żądać wszczęcia postępowania w sprawach cywilnych, jak również wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu na prawach przysługujących prokuratorowi,
żądać wszczęcia postępowania przygotowawczego przez uprawnionego oskarżyciela w sprawach o przestępstwo ścigane z urzędu,
wnosić kasacje w postępowaniu cywilnym i karnym,
zwrócić się o wszczęcie postępowania administracyjnego, wnosić skargę do sądu administracyjnego, uczestniczyć w tym postępowaniu na prawach przysługujących prokuratorowi, a także wnosić rewizje nadzwyczajne od orzeczeń NSA,
wziąć udział w postępowaniu przed TK dotyczącym skargi konstytucyjnej.
Wystąpienia w kwestiach o ogólnym charakterze obejmują:
przedstawianie właściwym organom, organizacjom i instytucjom oceny i wnioski zmierzające do zapewnienia skutecznej ochrony praw i wolności obywateli oraz usprawnienia trybu załatwiania ich spraw,
występowanie do właściwych organów z wnioskami o podjęcie inicjatywy ustawodawczej, bądź o wydanie lub zmianę innych aktów prawnych, ale tylko w sprawach dotyczących praw i wolności obywateli,
występowanie do TK z wnioskami o zbadanie zgodności przepisów prawa z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawami,
występowanie do SN z wnioskami o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, które budzą wątpliwości lub których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie.
Ogólna charakterystyka działalności RPO.
Podstawowym zadaniem Rzecznika jest stanie na straży wolności i praw człowieka i obywatela określonych w Konstytucji oraz w innych aktach normatywnych (art. 208 ust. 1 K). W aspekcie podmiotowym działalność Rzecznika dotyczy ochrony praw i wolności zarówno obywateli, jak i bezpaństwowców oraz cudzoziemców (w zakresie praw i wolności, jaki im przysługują w Polsce).
Rzecznik bada działania lub zaniechania organów, organizacji i instytucji obowiązanych do przestrzegania praw i wolności obywatelskich.
RPO ma obowiązek informowania parlamentu o stanie przestrzegania prawo oraz wolności człowieka i obywatela.
Rzecznik bada działania organów władzy publicznej pod kątem naruszenia prawa, a także naruszenia zasad współżycia i sprawiedliwości społecznej. Przedmiotem jego zainteresowania jest więc nie tylko kontrola legalności - może sięgać znacznie głębiej interweniując w sytuacjach, w których wprawdzie prawo nie zostało naruszone, ale w majestacie tego prawa doszło do niesprawiedliwości i krzywdy. Daje to Rzecznikowi szersze możliwości działania niż sądom. W szczególności Rzecznik może wkraczać w sferę tzw. uznania administracyjnego.
XII. TRYBUNAŁ STANU I SĄDY
Pojęcie wymiaru sprawiedliwości i jego organy w III RP.
Wymiar sprawiedliwości, to działalność państwa polegająca na wiążącym rozstrzyganiu sporów o prawo, w których przynajmniej jedną ze stron jest jednostka lub inny podmiot podobny. Podstawą tego określenia jest wyodrębnienie specyficznej postaci działalności państwa, jaką jest sądzenie. Art. 175 ust. 1 Konstytucji, stanowi, że wymiar sprawiedliwości w RP sprawują: Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne i sądy wojskowe. Tym samym określenie wymiar sprawiedliwości zostało odniesione tylko do działalności sądów, nie ma zastosowania do działalności obu Trybunałów. Wynika to w znacznej mierze z tradycji.
Podmiotowy zakres odpowiedzialności konstytucyjnej w III RP.
Odpowiedzialność konstytucyjna ma ograniczony podmiotowo charakter i dotyczy wyliczonej przez przepisy prawa grupy osób zajmujących najwyższe stanowiska w państwie. W obecnym stanie prawnym odpowiedzialność ta obejmuje trzy grupy podmiotów (art. 198 K):
Prezydent RP oraz Marszałek Sejmu, bądź Senatu zastępujący Prezydenta,
inne osoby pełniące najwyższe stanowiska państwowe: Prezes RM oraz członkowie RM, osoby, którym Prezes RM powierzył kierowanie ministerstwem, Prezes NBP, Prezes NIK, członkowie KRRiT, Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych,
posłowie i senatorowie.
Przedmiotowy zakres odpowiedzialności konstytucyjnej w III RP.
Zakres przedmiotowy odpowiedzialności konstytucyjnej obejmuje odpowiedzialność za naruszenie Konstytucji lub ustawy, popełnione w związku z zajmowanym stanowiskiem lub w zakresie swojego urzędowania przez osobę podlegającą odpowiedzialności przed TS. Odpowiedzialność ta może dotyczyć tylko czynu popełnionego w okresie piastowania danego stanowiska państwowego. Obok tak rozumianej odpowiedzialności konstytucyjnej możliwe jest oskarżenie przed TS z innych powodów, a w szczególności z powodu popełnienia przestępstwa. TS działa wtedy jako sąd karny, ale ten zakres jego właściwości dotyczy obecnie tylko Prezydenta oraz osób wchodzących w skład RM.
Prezydent - właściwość TS w sprawach przestępstw wynika z art. 145 ust. 1 K i ma charakter zupełny i wyłączny; zupełny - bo obejmuje ona wszelkie przestępstwa, jakich Prezydent dopuścił się w okresie sprawowania urzędu; wyłączny - bo za popełnienie przestępstwa Prezydent może być pociągnięty do odpowiedzialności tylko przed TS.
Członkowie RM - ich odpowiedzialność przed TS ma charakter częściowy, ponieważ może dotyczyć tylko przestępstw popełnionych w związku z zajmowanym stanowiskiem.
Posłowie i senatorowie - ponoszą odpowiedzialność konstytucyjną przed TS tylko za naruszenie przez nich zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z osiąganiem korzyści z majątku Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego, oraz zakaz nabywania tego majątku.
Pozycja ustrojowa i organizacja Trybunału Stanu.
Trybunał Stanu jest odrębnym organem władzy sądowniczej. Nie jest on sądem w rozumieniu art. 175 ust. 1 K, nie sprawuje więc wymiaru sprawiedliwości w przyjętym tam rozumieniu. Natomiast odpowiada on w pełni charakterystyce organu władzy sądowniczej, zarówno z uwagi na niezawisłość jego sędziów, jak i ze względu na charakter jego zadań polegających na orzekaniu, czy konkretne czyny wskazanych osób stanowiły naruszenie prawa.
W skład TS wchodzi przewodniczący, dwóch zastępców przewodniczącego i 16 członków. Przewodniczącym TS jest z urzędu Pierwszy Prezes SN. Pozostali członkowie TS są wybierani przez Sejm na okres jego kadencji, z tym, że zachowują swoje kompetencje do czasu wyboru nowego składu Trybunału. Wybór ponowny jest dopuszczalny. Konstytucja wymaga, aby zastępcy przewodniczącego oraz co najmniej połowa pozostałych członków miała kwalifikacje wymagane do zajmowania stanowiska sędziego. Pozostali członkowie nie muszą mieć tych kwalifikacji. Funkcja członka Trybunału ma charakter honorowy (jest sprawowana nieodpłatnie).
Postępowanie przed Trybunałem Stanu.
Procedura, w której realizowana jest odpowiedzialność konstytucyjna, obejmuje 5 zasadniczych stadiów:
zgłoszenie wstępnego wniosku,
postępowanie w Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej,
postawienie w stan oskarżenia,
rozpoznanie sprawy przez TS w I instancji,
rozpoznanie sprawy przez TS w II instancji.
Postępowanie przed TS ma charakter dwuinstancyjny: w pierwszej instancji Trybunał orzeka w składzie pięcioosobowym, a w drugiej instancji - w składzie siedmioosobowym, wyłączeni są sędziowie orzekający w pierwszej instancji. Przyjęto zasadę ustalania składów przez losowanie. W postępowaniu przed Trybunałem stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania karnego. Rozprawa ma charakter jawny, chyba że wzgląd na bezpieczeństwo Państwa lub ochronę tajemnicy państwowej wymaga uchylenia jawności. Oskarżonemu przysługuje prawo do obrony i wszystkie wynikające z tego prawa gwarancje proceduralne. Za czyny objęte oskarżeniem TS wymierza następujące kary (jeżeli czyn nie wypełnia znamion przestępstwa):
utratę biernego i czynnego prawa wyborczego na okres od 2 do 10 lat,
zakaz zajmowania kierowniczych stanowisk lub pełnienia funkcji związanych ze szczególną odpowiedzialnością w organach państwowych lub organizacjach społecznych (na okres od 2-10 lat),
utratę wszystkich lub niektórych orderów i odznaczeń oraz (na okres 2-10 lat) utratę zdolności do ich uzyskania.
Z uwagi na szczególne okoliczności sprawy TS może odstąpić od ukarania i poprzestać na stwierdzeniu winy oskarżonego. W każdym wypadku, gdy Trybunał uzna, że oskarżony popełnił, choćby nieumyślnie, delikt konstytucyjny lub przestępstwo, orzeka utratę urzędu bądź stanowiska, z którego pełnieniem związana był odpowiedzialność konstytucyjna.
Jeżeli czyn wypełnia znamiona przestępstwa - Trybunał wymierza także kary przewidziane w ustawach karnych.
Organizacja Sądu Najwyższego.
Sąd Najwyższy dzieli się na 4 izby:
Izbę Cywilną,
Izbę Karną,
Izbę Wojskową,
Izbę Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych.
Na czele każdej izby stoi prezes SN powoływany (na wniosek Pierwszego Prezesa SN, zaopiniowany przez zainteresowaną izbę) przez Prezydenta RP. W izbie działa zgromadzenie sędziów izby jako organ samorządu sędziowskiego. Na czele SN stoi Pierwszy Prezes, a organami samorządu sędziowskiego są Zgromadzenie Ogólne oraz Kolegium SN.
Pierwszy Prezes SN jest powoływany przez Prezydenta na sześcioletnią kadencję spośród dwóch kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne SN. Pierwszy Prezes sprawuje całokształt administracyjnego kierownictwa pracą Sądu. Poza tym jest on z urzędu przewodniczącym TS oraz członkiem KRS.
Organizacja sądów powszechnych.
Konstytucja nie określa struktury sądów powszechnych, ale przez wprowadzenie wymogu dwuinstancyjności zakłada, że struktura ta musi obejmować przynajmniej 2 szczeble. Ustawa Prawo o ustroju sądów powszechnych idzie jednak dalej i nadaje sądownictwu powszechnemu trójszczeblowy charakter. Sądami powszechnymi są:
Sądy rejonowe - tworzone dla jednej lub większej liczby gmin lub dla części gminy (np. w Wa-wie). Są one przede wszystkim sądami pierwszej instancji, a jego właściwość obejmuje sprawy karne i cywilne. W ramach sądu rejonowego może być utworzona specjalna jednostka organizacyjna zajmująca się sprawami rodzinnymi i sprawami nieletnich (tzw. sąd rodzinny), jednostka zajmująca się sprawami z zakresu prawa pracy (tzw. sąd pracy) oraz jednostka zajmująca się sprawami gospodarczymi (tzw. sąd gospodarczy). W sądzie rejonowym mogą też być tworzone sądy grodzkie (jako wydziały lub wydziały zamiejscowe), których właściwość obejmuje przede wszystkim orzekanie w pierwszej instancji w sprawach o wykroczenia i niektóre przestępstwa skarbowe.
Sądy okręgowe - są sądami wyższego stopnia. Właściwość sądu okręgowego ma charakter mieszany: z jednej strony, jest sądem odwoławczym w sprawach rozstrzyganych w pierwszej instancji przez sądy rejonowe, z drugiej strony, rozpoznaje w pierwszej instancji sprawy poważniejsze lub o charakterze bardziej skomplikowanym, określone przez ustawę. Sąd okręgowy jest podzielony na wydziały cywilne, karne i penitencjarne, w ramach tych sądów (nie wszystkich) tworzy się też odrębne jednostki zajmujące się sprawami z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych oraz jednostkę zajmującą się sprawami gospodarczymi. W sądzie okręgowym w Wa-wie tworzy się też jednostkę do spraw antymonopolowych oraz jednostkę organizacyjną do spraw rejestrowych.
Sądy apelacyjne - tworzone są dla obszaru obejmującego kilka okręgów sądowych. Pełnią one zadania sądu drugiej instancji, bo rozpatrują apelacje od orzeczeń sądów okręgowych działających jako pierwsza instancja. W sądach tych tworzy się wydziały cywilne, karne oraz pracy i ubezpieczeń społecznych. W warszawskim sądzie apelacyjnym istnieje też odrębny wydział lustracyjny.
Organami sądów powszechnych są: prezes oraz - na szczeblu sądów okręgowych i apelacyjnych - organy samorządu sędziowskiego, tj. zgromadzenia ogólne i kolegia.
Organizacja sądów szczególnych.
Sądy szczególne są to sądy o właściwości obejmującej określoną grupę spraw i usytuowane poza systemem sądów powszechnych. Istnieją one w sposób stały. Konstytucja wymienia 2 typy sądów szczególnych:
Sądy wojskowe:
dzielą się na wojskowe sądy garnizonowe i wojskowe sądy okręgowe,
są to sądy karne właściwe w sprawach o przestępstwa popełnione przez żołnierzy w czynnej służbie wojskowej, a także w sprawach o niektóre przestępstwa popełnione przez cywilnych pracowników wojska oraz żołnierzy sił zbrojnych państw obcych,
sądy garnizonowe orzekają w pierwszej instancji, środki odwoławcze od ich orzeczeń i zarządzeń rozpoznają sądy okręgowe, którym przysługuje też pierwszoinstancyjna właściwość w sprawach najpoważniejszych; jako druga instancja występuje wówczas Izba Wojskowa SN, poza tym w Izbie Wojskowej rozpatruje się kasacje od orzeczeń wydanych w drugiej instancji.
Sądy administracyjne:
sądami administracyjnymi są: Naczelny Sąd Administracyjny oraz wojewódzkie sądy administracyjne,
NSA sprawuje nadzór nad działalnością sądów administracyjnych w zakresie orzekania; na jego czele stoi Prezes NSA, a organami samorządu sędziowskiego są: Zgromadzenie Ogólne Sędziów NSA oraz Kolegium NSA,
NSA dzieli się na 3 izby: Finansową, Gospodarczą oraz Ogólnoadministracyjną o właściwościach określonych ich nazwami.
Wymogi stosowane przy powoływaniu i odwoływaniu sędziów.
Sędziowie są powoływani przez Prezydenta na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa (art. 179 K). Kandydat musi przede wszystkim odpowiadać wysokim wymaganiom, jako że na stanowisko sędziego może zostać powołana osoba, która:
posiada obywatelstwo polskie,
korzysta z pełni praw cywilnych i obywatelskich,
ma nieskazitelny charakter,
ukończyła wyższe studia prawnicze i uzyskała tytuł magistra,
odbyła aplikację sądową lub prokuratorską i złożyła odpowiedni egzamin,
pracowała przez okres przynajmniej jednego roku jako asesor sądowy lub prokuratorski lub jako referendarz sądowy,
ukończyła 29 lat.
Wymienione przesłanki uzupełnia się wymogiem odpowiedniego stażu pracy w sądownictwie lub w innych zawodach prawniczych - do powołania do SN lub NSA konieczny jest co najmniej 10-letni staż. Wymogów aplikacji, asesury i stażu pracy nie stosuje się wobec profesorów i doktorów habilitowanych nauk prawnych, zatrudnionych w placówkach naukowych. Sędzią sądu wojskowego może zostać tylko oficer pełniący zawodową służbę stałą i spełniający omówione przesłanki. Kandydat musi najpierw zostać zaaprobowany przez zgromadzenie ogólne danego sądu (tajne głosowanie).
Stosunek służbowy sędziego wygasa w przypadku:
zrzeczenia się urzędu,
prawomocnego orzeczenia sądu dyscyplinarnego o złożeniu sędziego z urzędu,
śmierci sędziego,
utraty praw publicznych,
utraty obywatelstwa polskiego,
ukończenia 65 roku życia (za zgodą KRS 70).
Zasada niezawisłości sądów i sędziów.
Zasadę niezawisłości sędziowskiej wyraża obecnie art. 178 ust. 2 K. Niezawisłość oznacza stworzenie sędziemu pozycji umożliwiającej sprawowanie urzędu (orzekanie) w sposób zgodny z własnym sumieniem, w sposób wolny od jakichkolwiek możliwości bezpośrednich i pośrednich nacisków zewnętrznych. Zarazem niezawisłość jest ograniczona przez podporządkowanie sędziego przepisom Konstytucji i ustaw, w ramach i na podstawie których winien on dokonywać wszystkich czynności.
Gwarancje niezawisłości sędziowskiej:
stabilizacja urzędu sędziego - sędziowie są powoływani na czas nieokreślony,
nieusuwalność sędziego,
nieprzenaszalność sędziego,
immunitet sędziowski,
odpowiedzialność dyscyplinarna,
niepołączalność - sędzia nie może zajmować innych urzędów i funkcji państwowych,
apolityczność,
konstytucja nakazuje zapewnienie sędziemu warunków pracy i wynagrodzenia odpowiadającego godności urzędu oraz zakresowi obowiązków,
sędzia - poza podległością prawu - może być w rozstrzyganiu sprawy poddany tylko wskazówkom sformułowanym w orzeczeniu sądu wyższego, zgodnie z przepisami obowiązujących procedur (aspekt merytoryczny niezawisłości).
Niezawisłość sądów polega na pełnej samodzielności organizacyjnej. Oznacza to, że w systemie trójpodziału władzy sądy nie podlegają ani władzy ustawodawczej, ani wykonawczej w zakresie orzekania. Przedstawiciele tych władz nie mają prawa kontrolowania orzeczeń sądowych ani dokonywania ich zmiany. Władza ustawodawcza może jedynie określić ustrój, organizację i działalność sądów. Przedstawiciele władzy wykonawczej tj. Minister Sprawiedliwości może sprawować jedynie nadzór nad administracją sądową, a Prezydent posiada prawo mianowania sędziów i prawo łaski. Jakakolwiek zmiana orzecznictwa może nastąpić jedynie na drodze kontroli instancyjnej, czyli apelacji lub kasacji. Niezawisłość sądów polega także na zapewnieniu sądowi swobody decyzji w czasie rozpoznawania sprawy oraz ochronie sądu przed wszystkimi naciskami (np. zakaz wnoszenia broni do budynku sądu). Sąd w orzecznictwie podlega tylko Konstytucji i ustawom.
Zasada nadzoru judykacyjnego Sądu Najwyższego.
Podstawowym zadaniem Sądu Najwyższego jest sprawowanie nadzoru orzeczniczego nad działalnością sądów powszechnych i wojskowych, co ma na celu m.in. zapewnienie zgodności z prawem oraz jednolitości orzecznictwa tych sądów. SN wykonuje swoje funkcje w dwóch podstawowych formach:
rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń sądowych - jeżeli chodzi o sądy powszechne jest to tylko rozpoznawanie kasacji, natomiast w sprawach wojskowych SN orzeka także w charakterze sądu II instancji,
podejmowanie uchwał rozstrzygających zagadnienia prawne budzące wątpliwości bądź rozbieżności w orzecznictwie SN, sądów powszechnych bądź sądów wojskowych; może to następować na podstawie przedłożenia sądu apelacyjnego, orzekającego w konkretnej sprawie, ale także w procedurze abstrakcyjnej - na wniosek RPO, Pierwszego Prezesa SN oraz Prokuratora Generalnego; uchwały są wiążące dla składów orzekających SN.
Zasada udziału ławników w rozprawach sądowych.
W Polsce nie stosuje się systemu ławy przysięgłych, tzn. odrębnego ciała orzekającego uniezależnionego od zawodowego sędziego, złożonego z losowo dobranych obywateli i wypowiadającego się przede wszystkim o winie oskarżonego lub o zasadności roszczenia cywilnego. Od kilku dziesięcioleci stosuje się natomiast system sądu ławniczego, tzn. sądu o mieszanym składzie obejmującym sędziego zawodowego oraz ławników. Sąd taki działa w sposób jednolity - sędzia wraz z ławnikami rozstrzygają wszystkie kwestie i większością głosów wydają orzeczenie.
Ławnicy występują tylko w sądach powszechnych i wojskowych. Są oni wybierani przez rady gmin z obszaru działania danego sądu; kandydatów mogą zgłaszać prezesi sądów, stowarzyszenia, organizacje i związki zawodowe, a także grupy wyborców. Kandydat musi posiadać obywatelstwo polskie, ukończone 30 lat, pracować lub mieszkać w miejscu kandydowania co najmniej przez rok, musi też wykazywać nieskazitelny charakter. Kadencja ławników wynosi 4 lata. Ławnik jest wyznaczany przez prezesa sądu do udziału w rozprawach, w zasadzie na czas nie przekraczający 12 dni w roku. W zakresie orzekania ławnicy są niezawiśli.
Udział ławników w postępowaniu sądowym był zawsze ograniczony do postępowania w pierwszej instancji. W myśl art. 47 kpc skład ławniczy jest wymagany tylko w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych oraz w sprawach z zakresu stosunków rodzinnych, z wyjątkiem spraw o alimenty, natomiast w sprawach karnych skład ławniczy pozostał regułą (art. 28 kpk). W pozostałych sprawach w pierwszej instancji sąd orzeka w składzie jednego sędziego zawodowego.
Zasada jawności rozpraw.
Odnosi się ona do wszystkich postępowań sądowych, a raczej do rozpraw prowadzonych w ramach tych postępowań. Zasada jawności oznacza stworzenie publiczności dostępu do sali sądowej i spokojnego obserwowania przebiegu rozprawy. Tu jednak ustawa może wprowadzić ograniczenia za względu na moralność, bezpieczeństwo państwa i porządek publiczny, ochronę życia prywatnego stron lub inny ważny interes prywatny, zawsze jednak w rozprawie mogą uczestniczyć strony, ich przedstawiciele oraz po dwie osoby przez nich wskazane. Zawsze też ogłoszenie wyroku musi nastąpić publicznie. Zasadę tą wyraża art. 45 ust. 2 K.
Zasada prawa oskarżonego do obrony.
Zasadę tą wyraża art. 42 ust. 2 Konstytucji. Odnosi się ona tylko do postępowania karnego, ale dotyczy wszystkich jego stadiów. W znaczeniu formalnym prawo do obrony oznacza prawo do posiadania obrońcy z wyboru, a jeśli to nie jest możliwe (np. ze względu na sytuację materialną danej osoby) - z urzędu. W znaczeniu materialnym, prawo do obrony oznacza takie ukształtowanie procedury karnej, które stwarza oskarżonemu możliwość występowania jako pełnoprawnego uczestnika procesu, a więc oparcie procesu karnego na zasadzie kontradyktoryjności.
Zasada jednolitości sądów.
Zasada jednolitości sądów określona została w art. 174 Konstytucji, który stanowi, że: sądy i Trybunały wydają wyroki w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada ta głosi więc, iż w całym państwie istnieje jednolite sądownictwo. Wymiar sprawiedliwości działa na podstawie jednolitego, powszechnie obowiązującego prawa. W związku z tym nie ma żadnych podstaw prawnych, które by kazały wyodrębnić jakikolwiek rejon, dzielnicę czy część państwa, gdzie mogłyby działać odrębne oddziały sądowe. Tak działające sądy ułatwiają obywatelom ochronę ich interesów, a pracownikom wymiaru sprawiedliwości stwarzają możliwość sprawnego działania oraz wnikliwego rozpatrzenia spraw.
Zasada sądowej kontroli decyzji administracyjnych.
Zasada ta realizowana jest poprzez ustanowienie sądownictwa administracyjnego. Sądy administracyjne orzekają w 3 podstawowych typach spraw:
w sprawach skarg na decyzje administracyjne, inne postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej, a także na bezczynność organów w tych sprawach; sąd administracyjny bada tylko legalność (zgodność z prawem);
w sprawach skarg na akty prawa miejscowego, stanowionego przez organy samorządu terytorialnego oraz przez terenowe organy administracji rządowej,
rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, a także spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej.
Organizacja Krajowej Rady Sądownictwa.
Krajowa Rada Sądownictwa jest organem kolegialnym. W jej skład wchodzą przedstawiciele wszystkich trzech władz. KRS składa się z:
4 posłów i 2 senatorów, wybieranych przez izby na okres 4 lat,
Pierwszego Prezesa SN i Prezesa NSA,
15 członków wybranych spośród sędziów: SN (2), sądów administracyjnych (2), sądów apelacyjnych (2), sądów okręgowych (8) i sądów wojskowych (1); wyboru na czteroletnią kadencję dokonują zgromadzenia ogólne lub zebrania przedstawicieli zgromadzeń ogólnych odpowiednich sądów,
Ministra Sprawiedliwości,
osoby powołanej przez Prezydenta RP.
Rada wybiera ze swego składy prezydium, obejmujące przewodniczącego, dwóch przewodniczących i 3 członków. Obraduje na posiedzeniach plenarnych, zwoływanych przynajmniej raz na 2 miesiące.
Kompetencje Krajowej Rady Sądownictwa.
Podstawowe kompetencje Rady są związane ze sprawami personalnymi sądownictwa: Rada przedstawia Prezydentowi wnioski w sprawie powołania sędziów, rozstrzyga o przeniesieniu sędziego na inne miejsce służbowe ze względu na powagę stanowiska sędziowskiego i podejmuje szereg innych decyzji dotyczących sytuacji sędziego. Rada wyraża opinie co do propozycji zmian ustroju sądów oraz wynagrodzeń sędziowskich, jest więc m.in. włączona w proces ustawodawczy, a pominięcie zasięgnięcia opinii KRS powoduje proceduralną niekonstytucyjność takiej ustawy. Rada wypowiada się również w sprawach etyki zawodowej sędziów (uchwalając m.in. zbiór zasad etyki zawodowej), wysłuchuje i omawia różne informacje o działalności sądów i problemach sądownictwa.
KRS ponadto:
wybiera rzecznika dyscyplinarnego sędziów sądów powszechnych,
wyraża opinie w sprawie powołania i odwołania prezesa albo wiceprezesa sądu powszechnego albo sądu wojskowego,
wypowiada się o stanie kadry sędziowskiej,
opiniuje programy szkolenia aplikantów sądowych, zakres i sposób prowadzenia egzaminów sędziowskich i ustalania ich wyników i inne.
- 63 -