SAMORZĄD I WSPÓLNOTY LOKALNE
Dr Jacek Pokładecki
UAM INPiD, Pracownia Badań Władzy Lokalnej i Samorządu
ul. Szamarzewskiego 89a
60-657 Poznań
Egzamin - (pisemny - test) - 18 VI 2005, godz. 1000.
Uwagi dodatkowe:
obecność obowiązkowa (możliwe dodatkowe punkty na egzaminie za obecność na wykładach).
Literatura:
B. Dolnicki - „Samorząd terytorialny”,
Z. Leoński - „Samorząd terytorialny RP”,
W. Skrzydło - „Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz”,
A. Piekara, Z. Niewiadomski - „Samorząd terytorialny a rozwój lokalny”,
E. Nowacka - „Samorząd terytorialny w systemie władzy publicznej w Polsce”,
P. Dobrowolski, S. Wróbel - „Władza i społeczności lokalne a reforma samorządowa w Polsce”,
J. Pokładecki - „Samorząd terytorialny w warunkach transformacji systemu politycznego w Polsce”,
B. Nawrot, J. Pokładecki - „Polski samorząd terytorialny w procesie integracji z Unią Europejską”,
B. Nawrot, J. Pokładecki - „Samorząd gminny w Polsce. Doświadczenia i perspektywy”,
B. Nawrot, J. Pokładecki - „Samorząd ponadgminny w Polsce. Tradycja - odrodzenie - doświadczenia”,
J. Pokładecki - „Kształtowanie się terytorialnej struktury samorządu powiatowego w III RP” „Przegląd Politologiczny” nr 3/2002,
B. Nawrot - „Miejsce samorządu regionalnego w Polskim systemie politycznym” S. Michałowski - „Samorząd terytorialny w III RP. 10 lat doświadczeń”,
K. Łokuciejewski - „Angielski model demokracji lokalnej i jego praktyczne uwarunkowania” „Samorząd Terytorialny” nr 3/98,
Z. Niewiadomski - „Samorząd terytorialny w Szwajcarii” „Samorząd Terytorialny” nr 9/94,
J. Jeżewski - „Samorząd terytorialny i administracja w wybranych krajach. Gmina w państwach Europy Zachodniej”,
U. W. Schulze - „Samorząd terytorialny w Niemczech” „Państwo i Prawo” nr 6/1992,
K. Chorąży - „Zagadnienia ustroju lokalnego Francji”,
B. Dolnicki - „Samorząd terytorialny w Niemczech po reformie” „Samorząd Terytorialny” nr 3/2001,
B. Gudziejewska - „Perspektywy funkcjonowania samorządu terytorialnego a doświadczenia Wielkiej Brytanii” „Samorząd Terytorialny” nr 9/2000,
Z. Lioński - „Samorząd terytorialny w krajach byłej NRD” „Samorząd Terytorialny” nr 3/1997,
R. Kmieciak - „Samorząd gospodarczy w Polsce.
Podstawowe akty normatywne:
Ustawa z dnia 8 III 1990 o samorządzie terytorialnym, Dz. U. Nr 16/90, tekst jednolity Dz. U. Nr 13/96, obecny tekst jednolity Dz. U. Nr 142/2001, zm. Dz. U. Nr 23/2002, stan prawny na dzień 1 I 2003 Dz. U. Nr 214/2002, poz. 1806,
Ustawa z dnia 11 X 1991 o referendum gminnym, Dz. U. Nr 110, tekst jednolity Dz. U. Nr 84/96,
Ustawa z dnia 15 IX 2000 o referendum lokalnym, Dz. U. Nr 88/2000,
Ustawa z dnia 8 III 1992 ordynacja wyborcza do rad gmin, Dz. U. Nr 16/90,
Ustawa z dnia 16 VII 1998 ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw, Dz. U. Nr 95/98 oraz Dz. U. Nr 127/2002, poz. 1089,
Ustawa z dnia 7 X 1992 o Regionalnych Izbach Obrachunkowych, Dz. U. Nr 85/92, ze zmian. Dz. U. Nr 160/98, poz. 1062,
Ustawa z dnia 5 VI 1998 o samorządzie powiatowym, Dz. U. Nr 91/98, obecnie obowiązujący tekst jednolity, Dz. U. Nr 142/2001, zm. Dz. U. Nr 89/2001, poz. 971, Dz. U. Nr 100/2001, poz. 1084,
Ustawa z dnia 5 VI 1998 o samorządzie wojewódzkim, Dz. U. Nr 91/98, obecnie obowiązujący tekst jednolity, Dz. U. Nr 142/2001,
Ustawa z dnia 25 III 1994 o ustroju miasta stołecznego Warszawy, Dz. U. Nr 48/94, zmieniona w dniu 15 III 2002, Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.,
Ustawa z dnia 20 VI 2002 o bezpośrednim wyborze burmistrza, wójta, prezydenta miasta, Dz. U. Nr 113/2002,
Ustawa z dnia 30 V 1989 o izbach gospodarczych, Dz. U. Nr 35 z roku 1989 oraz z 1992 nr 75, Nr 43 z 1996, Nr 121 z 1997, Nr 139 z 1999.
Tematyka:
Władza lokalna w systemie politycznym:
pojęcie kwalifikatora lokalnego,
pojęcie polityki lokalnej,
pojęcie władzy lokalnej,
zasady zarządu lokalnego w systemie scentralizowanym,
zasady zarządu lokalnego w systemie zdecentralizowanym,
pojęcie decentralizacji i dekoncentracji,
pojęcie i cechy samorządu terytorialnego,
pojęcie i cechy społeczności lokalnej,
środki władzy lokalnej wg Rhodesa,
przeobrażenia we współczesnym samorządzie.
Samorząd terytorialny w systemie politycznym III RP:
samorząd terytorialny w państwie socjalistycznym,
„rewolucja samorządowa” w latach 1990 - 1998,
pojęcie i kompetencje - gminy, powiatu, województwa,
legislatywa - organizacja, zadania i kompetencje,
egzekutywa - organizacja, zadania i kompetencje,
samorządowy system wyborczy (udział w wyborach, zasady wyborcze),
referendum lokalne (rodzaje, zasady prawne, praktyka polityczna),
nadzór nad samorządem terytorialnym (istota, organy i środki nadzoru),
międzynarodowa współpraca jednostek samorządu terytorialnego.
Modele samorządu terytorialnego w wybranych państwach europejskich:
pozycja prawna samorządu,
legislatywa - organizacja, zadania i kompetencje,
egzekutywa - sposób powołania, zadania i kompetencje,
system wyborczy - udział w wyborach, zasady wyborcze,
nadzór państwa nad samorządem - istota, zakres, organy i środki
w ramach modelu południowoeuropejskiego - Szwajcaria, Francja, Hiszpania,
w ramach modelu północnoeuropejskiego - Niemcy, Wielka Brytania, Szwecja.
Komunalna gospodarka:
pojęcie gospodarki komunalnej,
formy i cele gospodarki komunalnej,
organizacja, zadania i kompetencje.
Samorząd gospodarczy i zawodowy:
pojęcie i cechy samorządu gospodarczego,
organizacja, zadania i kompetencje struktur samorządu gospodarczego,
pojęcie i cechy samorządu zawodowego,
formy i cele struktur samorządu zawodowego.
„Władza lokalna w systemie politycznym”
Na władzy lokalnej ciąży obowiązek wykonywania różnych zadań, np. koordynacja działań ograniczających skutki powodzi.
Władza lokalna spełnia rolę swoistego elementu edukacyjnego.
Kwalifikator lokalny - właściwy danemu miejscu, ograniczony do danego miejsca, miejscowy.
Społeczność lokalna - zawsze przypisana do konkretnego miejsca.
Na gruncie prawa międzynarodowego kwalifikator lokalny występuje jako lokalny konflikt zbrojny.
Społeczności lokalne mogą liczyć od kilkunastu osób do kilku milionów. Pewnym typem lokalności są Stany Zjednoczone, jak i mała gmina w Polsce. Jest to zawsze wyodrębniona jednostka z pewnej całości.
Nazwy lokalnych organów zmieniają się w zależności od perspektywy. Mogą to być gminy, dzielnice, parafie, mające charakter osiedlowy. Mogą być też organy wyodrębnione ze szczebla państwowego, np. republiki, kantony, stany.
Definicja lokalności.
Lokalny - ograniczony terytorialnie, limitowany do granic tego terytorium, stanowiąc jednocześnie element większego terytorium.
Przykłady:
Hiszpania i Wyspy Kanaryjskie,
Francja i Korsyka,
Belgia (Flandria - zamożna, Walonia - biedna) - państwo federalne,
Ruch Na Rzecz Autonomii Śląska - na poziomie gminnym i większym - w systemie państwa monocentralnego niemożliwe,
Unia Samorządu Wielkopolan,
była Jugosławia - wojna z mniejszością albańską,
mniejszość niemiecka - dominacja Polaków na Śląsku Opolskim,
Wielka Brytania - Walia, Szkocja, Irlandia Północna - parlamenty.
Polityka lokalna - rozumiana jest jako wszystko, co jest działaniem na rzecz realizacji celów państwa w odniesieniu do danego terytorium i w danym czasie.
Polityka lokalna to działalność publiczna realizowana w przestrzennych ramach globalnego systemu politycznego.
Polityka lokalna nie może prowadzić do separacji politycznej, musi być częścią całościowego systemu politycznego.
Budowanie struktur lokalnych wyznacza konieczność ustalenia terminu władzy lokalnej.
Władza (wg J. Szczepańskiego) - stosunek między dwoma osobnikami lub grupami, lub między jednostką i grupą.
Władza lokalna to część składowa władzy państwowej w ramach przedmiotowych i podmiotowych, przekazana dobrowolnym jednostkom terytorialnym.
Model scentralizowany - cechuje się hierarchicznym podporządkowaniem organów niższych wyższym. Ową hierarchizację określa się w dwóch formach:
zależność osobowa - organ wyższy ma decydujący głos w sprawach związanych z pozycją organu niższego,
zależność rzeczowa (służbowa) - organ wyższy ma nieograniczony wpływ nad kierowaniem organem niższym.
W modelu scentralizowanym mamy do czynienia z powoływaniem, kooptowaniem, delegowaniem władzy i nie ma wyboru. Powoduje to brak mobilności niektórych struktur. Władza podporządkowana czeka na wytyczne, dyrektywy odgórne.
Często mamy do czynienia z przenoszeniem określonych kompetencji na większą liczbę stanowisk - pojawia się tzw. dekoncentracja.
Przykładem może być Francja. W 1950 roku powstały regiony o uprawnieniach administracyjnych, a władza wykonawcza działała tylko w imieniu państwa.
W Polsce w 1990 roku wprowadzono tzw. regiony administracji odgórnej, które wspomagały organy centralne. Jest to typowy przykład dekoncentracji.
Model zdecentralizowany - organy wyższego stopnia mają ograniczony zakres wpływania na organy niższe, które to posiadają duży stopień samodecydowania. Organy wyższe decydują wobec organów niższych o:
prawie zatwierdzania pewnych rozstrzygnięć,
prawie sprzeciwu wobec rozstrzygnięć,
prawie zawieszenia lub uchylenia.
W modelu zdecentralizowanym mamy do czynienia z przeniesieniem zasad i kompetencji (władzy) ze szczebla centralnego, na rzecz władz lokalnych. Organy szczebla niższego korzystają z, ustanowionej prawem, samodzielności i niezależności. Pewny zakres kompetencji zostaje nadal w organach centralnych (głównie nadzór). Czasami bez zgody władz centralnych władza lokalna nie może nic zrobić, wówczas ich pozycja jest słaba. Każda inna forma nadzoru niż określonego w tych trzech prawach jest pogwałceniem modelu zdecentralizowanego.
W modelu zdecentralizowanym mamy do czynienia z wyborem, czasem legislatywą i egzekutywą lub tylko legislatywą, a ta wybiera egzekutywę typ wyboru bezpośredniego lub pośredniego.
Decentralizacja może mieć różny zakres, w zależności od przekazanej władzy, głównie w sferze finansowej. Decentralizacja spowodowała, że samodzielność i niezależność to również pewien typ świadomości, który ma towarzyszyć wspólnotom gospodarczym.
Podział struktur samorządowych zależy od:
zakresu autonomii i samodzielności,
uwarunkowań historycznych, czy decyzji politycznych.
Klasyczny proces historyczny zadecydował, że w Szwajcarii mamy dwa szczeble struktur lokalnych (państwo federalne, kanton + gmina oparta na parafii).
W Polsce mamy trzy poziomy organizacji lokalnej decyzje na szczeblu politycznym.
Gmina - w Polsce jest 2487 gmin, średnio 12 ~ 13 tysięcy mieszkańców.
Zakres kompetencji, jakie otrzymują samorządy, przybierają różną formę w różnych państwach. Mogą to być uprawnienia dotyczące dróg, mostów, budowy mieszkań, szkół, autonomii finansowej (rozwiązanie narzucające własne podatki, jeżeli interes danej lokalizacji tego wymaga), w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego (zawarte w tzw. ustawach kompetencyjnych). Stanowienie takich aktów ograniczone jest tylko prawem, nadzorem zgodności.
Zasada decentralizacji wprowadzona do zarządu lokalnego jest rozwiązaniem obowiązującym w większości demokratycznych państw, różnica to tylko ilość zakresu, jaki został przekazany danym strukturom lokalnym.
Zasada subsydiarności dotycząca szczebla centralnego i lokalnego.
Środki władzy lokalnej wg Rhodesa.
Kategorie zasobów:
środki prawno - konstytucyjne - In większy jest zakres funkcji przekazanych władzom lokalnym, tym większy jest zakres możliwości strategii otwartych dla władz lokalnych i tym mniejsza zależność od rządu centralnego,
środki finansowe - im większy jest zasób środków finansowych i elastyczność używania przez władze lokalne, tym szerszy jest zakres możliwych strategii działania i tym mniejsza jest zależność od rządu państwa,
zasoby polityczne - im bardziej lokalne struktury polityczne są sformalizowane i im mocniej wyrażają lokalną odrębność oraz im większe jest zaangażowanie lokalnych liderów politycznych w politycznych strukturach krajowych, tym większy jest zakres możliwych strategii, itd.,
zasady profesjonalne - im bardziej profesjonalni są radni i pracownicy władz lokalnych, tym większy jest zakres działania władz lokalnych, itd.,
zasady hierarchiczne - im mniejszy jest stopień kontroli wykonywanej przez centralne organy, tym większe możliwości dla władz lokalnych w przyjmowaniu własnych strategii i mniejszy stopień zależności od centrali.
Wszystko, co lokalne i niezastrzeżone powinno być przekazane władzom lokalnym.
Niedobory finansowe wyrównuje się przez dotacje, subwencje - powinny być elementem wspierającym, a nie podstawą dochodu społeczności lokalnej. Subwencje są z reguły przeznaczane na określony cel - władza lokalna jest pośrednikiem w wydawaniu pieniędzy.
Samodzielność i efektywność zależą od profesjonalizmu kadr.
W 2001 roku wykreślono zapis, że w skład komisji można powoływać osoby nie będące radnymi. Do komisji zapraszano kolegów, znajomych, a nie profesjonalistów. Ustawodawca pozbawił formalnej podstawy, aby zapraszać środowisko zawodowe na takie komisje.
Pojęcie społeczności lokalnej.
Warunki cechujące zbiorowość, społeczność lokalną:
terytorium, liczba osób, relacje zachodzące pomiędzy jednostkami,
zaspokajanie potrzeb, określenie celów.
Społeczność lokalna jest często interpretowana jako doża zbiorowość lokalna.
Wspólnota - określona liczba jednostek zamieszkałych terytorium, styczności mają charakter bezpośredni, występuje w strukturze społeczności lokalnej, w pewnym momencie występuje działanie na rzecz alienacji, wyodrębnienia się ze społeczności lokalnej.
Wspólnota jest silniej powiązana, posiada dobre kanały artykulacji własnych interesów.
Samorząd - dwa podejścia:
przekonanie, że samorząd jest starszy niż państwo, samorząd kształtował się naturalnie po wyłonieniu się określonych więzi - jest to nurt często obecny,
przekonanie, że najpierw powstało państwo, a dopiero poprzez podział władzy powstał samorząd.
W nauce francuskie samorząd jest to system decentralizacji przekazujący uprawnienia, który dopuszcza społeczeństwo do udziału w administracji lokalnej („czwarta władza”).
W nauce angielskiej nie istnieje słowo „samorząd”, jest on rozumiany jako instytucja administracji władz lokalnych.
W administracji niemieckiej występuje idea zrzeszeń spółdzielczych (dwie postacie baron von Stein i Otto von Gierke).
Komponent funkcjonalny i korporacyjny.
Samorząd w znaczeniu prawnym zawiera komponenty i działa w sposób zdecentralizowany i na własną odpowiedzialność, przez odrębne w stosunku do państwa podmioty, które nie są poddawane żadnej ingerencji państwowej. Tak zdefiniowany samorząd wskazuje na „wolność od państwa”.
Samorząd w znaczeniu politycznym oznacza honorowe uczestnictwo osób cywilnych w wykonywaniu określonych zadań państwowych. Tak zdefiniowany samorząd wskazuje na „wolność do państwa”.
Element funkcjonalno - korporacyjny musi być (wiadomo, komu co zostało przekazane).
Formy władzy:
władza stanowienia prawa - ma taką samą siłę sprawczą jak prawo ogólnopaństwowe, ale przypisane do określonego terenu, dotyczy mieszkańców danej społeczności lokalnej, miejscowe prawo musi być zgodne z prawem ogólnym,
władza kadrowa - samorząd wykonując funkcje władcze musi korzystać z kompetencji swoich pracowników, jest kwestią polityczną uznanie wynikające z konstytucji jak dalece państwo wkracza w działalność z własną regulacją prawną,
władza finansowa i podatkowa - dwa aspekty:
wyraźne określenie źródeł finansowych,
rozstrzygnięcie, z czego powinny pochodzić dochody własne (podatki, prowadzenie działalności, subwencje, kompensaty wyrównujące różnice w poziomie życia mieszkańców),
kwestia finansowa jest najbardziej istotna i świadcząca o zakresie wpływu państwa na samorząd, podstawowym źródłem finansów państwa muszą być dochody własne - działalność w sensie komercyjnym + podatki, subwencje i dotacje trzeba traktować w kategoriach wyrównawczych, kompensata wyrównująca musi być obecna w każdym systemie politycznym i trzeba zapobiec pogłębianiu się proporcji zamożności mieszkańców różnych społeczności lokalnych,
władza organizacyjna - (konstytucja gminna jak dalece może ingerować państwo?), status dla gmin powyżej 300 tys. mieszkańców musi odpowiadać statusowi wzorcowemu.
„Samorząd terytorialny w systemie politycznym III RP”
Noc sylwestrowa 1943/44 - powstała Krajowa Rada Narodowa.
Ustawa z 11 września 1944 roku o organizacjach w zakresie działania Rad Narodowych.
Dekret z sierpnia 1944 roku - PKWN, dekret z listopada 1944 roku o organizacji i zakresie działania Rad Narodowych.
Przyjęto zasadę klauzuli generalnej - wszystko, co ma charakter lokalny, o ile nie jest zastrzeżone przez państwo.
Rady Narodowe spełniały funkcje kontroli nad organami samorządowymi. W dekrecie z sierpnia przewidziano opiniowanie wojewodów i starostów.
Nastąpiły zmiany w zakresie budowy Rady Narodowej - wybierano prezydium posiadające uprawnienia o charakterze kontrolnym, wybierano wydziały wojewódzkie i powiatowe.
Budowanie elementów organizacyjnych opierało się na wyborze członków sympatyzującymi z robotnikami, z ruchem ludowym.
20 marca 1950 roku pojawia się ustawa o jednolitych organach władzy państwowej - likwiduje próby budowania samorządów funkcjonujących w II RP.
Po 1950 roku nastąpiło odrzucenie koncepcji samorządów, władza decyduje się na nowe rozwiązania instytucjonalne. Tłumacząc te zmiany posłużono się postacią Zygmunta Rybickiego, który wyjaśnia, że samorząd jest zjawiskiem państwa burżuazyjnego, a tylko niewielkie jego elementy można było wykorzystać na początku budowania nowego ustroju.
Radę Narodową nie można porównać z samorządem.
Czerwiec 1956 roku - bunt społeczny - zarzuty w sprawie funkcjonowania systemu politycznego państwa i władz lokalnych.
W Związku Radzieckim zaczyna się odwilż po śmierci Stalina (1953) i pojawia się próba funkcjonowania samorządu (ale innego niż ten przed 1939 rokiem).
28 stycznia 1957 - ustawa o Radach Narodowych - większą rolę odgrywał organ kolegialny, a mniejszą prezydium (manipulacja).
Rok 1970 - po wydarzeniach w Gdańsku, do władzy doszedł Edward Gierek i przeprowadził reformę lokalną w latach 1972 - 1975 (przywrócono pojęcie gminy, zlikwidowano powiaty, z 17 powstaje 49 województw). Powiat określono jako zbędne ogniwo komunikacji lokalnej z rządem.
W tym samym czasie w państwach skandynawskich dokonuje się istotny proces scalania gmin i Polska wpisała się w ten sam „klimat” reform.
Reforma ta nie miała na celu wzmocnienia władzy lokalnej, ale wręcz przeciwnie, miała ją osłabić (aby Gierek mógł rządzić niezagrożony - aparat postgomółkowski działał głównie w powiatach).
Rok 1980 - wydarzenia na Wybrzeżu.
Rok 1981 - strajk w Stoczni Gdańskiej - porozumienie między rządem a komitetem strajkowym.
Odtworzenie władzy lokalnej w formie z przed 1939 roku.
Pojawiły się koncepcje ugrupowań działających nielegalnie (także koncepcja Jacka Kuronia).
13 grudnia 1981 - moment, w którym została przerwana próba budowania nowej władzy. Stan wojenny miał swoje polityczne konsekwencje.
20 lipca 1983 - władza odpowiada na postulaty zawarte w latach 1980 - 1981 (ustawa o systemie Rad Narodowych i systemie samorządu lokalnego). Następuje deklaracja, że będzie funkcjonowała kompetencja terytorialna (posłużono się wieloma terminami), nie zmienia to istoty funkcjonowania systemu politycznego.
22 lipca 1983 roku zniesiono stan wojenny (cynizm władz politycznych).
1988 rok - rozbudowano elementy organizacyjne, nie odstąpiono od organów Rad Narodowych.
Luty 1989 - „okrągły stół” - pierwsze kroki, aby dokonać restytucji samorządu wg wzoru z przed 1939 roku. Szanse na budowę samorządu terytorialnego. Wypracowanie aktów prawnych o samorządzie terytorialnym.
8 marca 1990 - ordynacje wyborcze do rad gmin.
27 maja 1990 roku miały być w pełni wolne wybory na poziomie gmin.
Monopol jednolitej:
władzy państwowej,
władzy politycznej,
jednolitości mienia państwowego,
budżetu państwa,
jednolitości pracowników państwowych.
Rewolucja samorządowa w Polsce.
Cały ten zabieg miał na celu doprowadzenia do sytuacji, aby obywatel mógł samodzielnie podejmować decyzje. Zmiana nomenklatury oraz wyzwolenie potencjału tkwiącego w społeczności lokalnej.
Udało się rozbić monopol jednolitości władzy państwowej, ponieważ podzielono ją na segment samorządowy oraz centralny (aż do końca 1998 roku). Samorządy wykreowano w innym mechanizmie wyborczym. Rozbita została władza polityczna (inna w gminie, a inna w sejmie i senacie). Rozbito też monopol jednolitości budżetu państwa. W 1990 roku 15 % budżetu przekazano samorządom (radom gminnym). Rozbito monopol jednolitości mienia państwowego - mienie państwowe zostało przekazane pod nadzór samorządu (mienie komunalne).
22 marca 1992 roku - ustawa o pracownikach samorządowych - zostali oni powołani na innych zasadach niż określono w ustawie o pracownikach rządowych.
Rewolucje są transformacją elit politycznych - zasada Vinfreda Pareto. Dochodzi do zmiany układu elit rządzących na poziomie lokalnym - największą liczbę mandatów dostały komitety obywatelskie (głównie struktury „Solidarności”), przy frekwencji 42,7 % ponad 50 % głosów dostała nowa struktura obywatelska. Formacja utworzona na gruzach PZPR uzyskała 0,8 % mandatów. Pozostałe mandaty otrzymały komitety mieszkańców, przedstawiciele innych partii.
Trudno odpowiedzieć na pytanie, czy udało się wyzwolić nowy potencjał lokalny. Rewolucja ta została zapoczątkowana przez struktury centralne - działacze opozycji, „Solidarność”. Powołano instytucję, która musiała przejąć obowiązki dotychczas wykonywane przez władze centralne. Niska frekwencja świadczy również o tym, jak trudno odpowiedzieć na to pytanie.
W ramach rewolucji samorządowej dokonała się zmiana bez świadomości ludzi - przeniesienie z miejsca pracy do miejsca zamieszkania. W Polsce w miejscu pracy organizowano wiele spotkań dla rodzin, wyjazdy, kolonie, usługi w sferze kultury, szkoły, talony na samochód. Bardzo duża zależność od miejsca pracy powodowała, że ludzie bali się stracić pracę.
Średnia frekwencja wyborów to około 40 - 44 % (porównywalna do Wielkiej Brytanii).
Pierwsze wybory 9 czerwca 1989 roku.
Czas rozbicia pięciu monopoli + wymiana elit politycznych (udaje się przeprowadzić pełne upodmiotowienie) to jeden rok. To, co się stało można nazwać rewolucją samorządową.
Inne stanowisko początek lata po stanie wojennym (ustawa z 1983 roku), aż do wyborów - nazywamy mianem ewolucji.
Reformy w latach 1990 - 1998.
Sukces na poziomie gminy chciano przenieść na poziom wyższy.
Powiat powinien składać się z 3 - 4 gmin, 180.000 mieszkańców. Gmina z miastem powiatowym 15.000 mieszkańców + właściwa infrastruktura.
Powinno pojawić się około 120 - 150 powiatów, ze względu na burzliwe dyskusje było ich nawet 300 - 370.
W kadencji 1994 - 1997 pojawiły się zjawiska rozrostu podziałów, których nie można było ustalić (około 90) - podział na poziomie centralnym, rejonowym i gminnym. Administracja nie miała kontroli, a była kosztowna.
Rok 1997 - koalicja AWS z UW - wypracowała podział terytorialny państwa. Przyjęto podobne założenia, z tym że powiat powinien liczyć około 100.000 mieszkańców. Dyskusja doprowadziła do powstania 308 powiatów (tzw. ziemskich). To spowodowało konieczność opracowania podziałów na województwa (zakładano 8 - 10 ośrodków) - „koncepcja silnych regionów”. Zostało powołanych 65 powiatów grodzkich (100.000 mieszkańców, infrastruktura) - dla byłych miast wojewódzkich. Dodatkowo, do końca 2001 roku, powołano jeszcze 7 powiatów. Poprzez interesy polityczne powstało 16 województw.
Pojęcie i kompetencje gminy, powiatu i województwa.
Gmina jako jednostka samorządu terytorialnego.
Gmina - zdefiniowana jest poprzez wspólnotę i terytorium.
Wspólnotę z mocy prawa tworzą wszyscy mieszkańcy. W konstytucji organizacyjnej gminy podkreśla się element korporacyjny (korporacja osób zamieszkujących na danym terytorium - tworzą terytorialny związek samorządowy). Członkiem jest każdy z nas. Wspólnota jest oparta o status czysto formalny - nadaje charakter przymusowy. Mechanizm konstytuowania się gminy upodabnia się do państwa (zasada przymusowości) - prawo krwi (prawo ziemi w USA, Niemczech, Australii). Nie można kogoś pozbawić członkostwa z gminy, nie można dokonać rezygnacji. Gmina jako korporacja ma charakter otwarty, jeśli chodzi o przyjmowanie nowych członków. Gminie towarzyszy określona struktura terytorialna. Granica gminy nie może być przez wspólnotę korygowana, jedynie stosowny organ państwa może przeprowadzić konsultacje z mieszkańcami - nie ma to charakteru wiążącego.
27 maja 1990 roku uznano wszystkie gminy, które wówczas były (2383). Liczba gmin nie ma charakteru stałego. 1 lipca 1990 roku było ich 2480, dzisiaj jest 2487.
Działalność gospodarcza w gminach wiejskich jest lepsza niż ta sama działalność w gminach miejskich.
Zmiana charakteru gmin jest niepożądana.
Gmin wiejskich jest 1604, miejskich 318, a miejsko - wiejskich 566.
Wielkość statystyczna 100 - 150 km2, tylko dwie gminy przekraczają 300 km2, jest siedem gmin mniejszych niż 5 km2.
Średnia liczba mieszkańców 10.000 - 16.000, 28 gmin ma mniej niż 2.500 mieszkańców, a 20 gmin ma ponad 200.000 mieszkańców (największą jest gmina Warszawa - Centrum).
W krajach skandynawskich średnio gminy liczą po około 30.000 mieszkańców.
Wyjątkiem w obrębie gmin jest Warszawa - ustawa o ustroju Warszawy (7 dzielnic stanowiło swoiste gminy, obligatoryjna forma związku komunalnego, ustawa integrowała te gminy w jedną całość, burmistrz gminy Warszawa - Centrum pełnił funkcję Prezydenta Warszawy). W Warszawie było 7 dzielnic i 7 rad, była też tam maksymalna liczba radnych - 700 (najwięcej na świecie). Ustawa z 2002 roku przekształciła Warszawę w powiat grodzki.
Wspólnota - kategoria ideologiczna - pokazuje kierunek, w jakim należy podążać określając zbiorowość, lub osiągnąć stan wspólnotowy.
Mieszkańcy stanowią wspólnotę, mają możliwość wyboru własnych organów - referendum lokalne. Mogą dokonać odwołania organów wybranych przez siebie. Podmiotem są więc mieszkańcy, ale ma on charakter domniemany.
Gminie (wspólnocie samorządowej) zostały przypisane następujące cechy:
gmina wykonuje zadania publiczne o znaczeniu lokalnym (zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej) w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, jest to rozwiązanie normatywne, ustrojowe, nadające nową jakość,
gmina staje się samodzielnym podmiotem, a państwo (rząd) nie może wkraczać w sferę jej działalności, upodmiotowiona gmina może skarżyć do sądu organy państwa za naruszenie (i odwrotnie),
gmina uzyskała osobowość prawną, rękojmia jej podmiotowości ma charakter cywilno - prawny, ograniczenia wymagają ustaw, osobowość publiczno - prawną niektórzy przypisują gminie, inni nie (państwo ma charakter publiczny, a pozostałe formy funkcjonowania państwa nie posiadają tej samej atrybucji co państwo).
Zasadniczym elementem mówiącym o ustrojowości gminy jest zakres przekazanych jej zadań. Wszystkie sprawy mające charakter publiczny o znaczeniu lokalnym (przyjęto klauzulę generalną), wszystko niezastrzeżone, przekazane jest gminie. Występuje domniemanie kompetencji właściwości gmin. Podzielono zadania gmin na własne i zlecone. Zróżnicowano zasady finansowania. Możliwość odwoływania się od decyzji uzależnione jest od tego, czy dotyczy to zadań własnych, czy zleconych.
Ustawa z 8 marca 1990 roku mówi, co powinna robić gmina po stronie zadań własnych. Zadania zlecone są tak pomyślane, że gmina dostaje środki na nie, ale forma wykonania tych zadań zależy od aktywności gminnej. Możemy to traktować jako współuczestnictwo gminy w pewnych funkcjach państwa.
Ustawa o samorządzie gminnym (artykuł 7 z 8 marca 1990 roku) daje wskazówkę jak rozstrzygnąć właściwości zadań. Zadania są podzielone wg kategorii:
infrastruktura techniczna (drogi, wodociągi, targowiska, komunikacja, budownictwo),
infrastruktura społeczna (oświata, służba zdrowia, kultura, opieka zdrowotna),
porządek i bezpieczeństwo publiczne (bezpieczeństwo mieszkańców, porządek publiczny, ochrona przeciwpożarowa),
ład przestrzenny i ekologiczny (gospodarowanie terenami, plany zagospodarowania przestrzennego, ochrona środowiska).
Warunkiem koniecznym wykonania określonych zadań jest posiadanie odpowiednich środków finansowych. Na podstawie określonych regulacji prawnych został wprowadzony katalog dochodów (źródła dochodów):
podatki i opłaty określone w ustawach jako dochody gminy,
subwencje ogólne z budżetu centralnego,
dotacje celowe z budżetu państwa oraz z państwowego funduszu celowego,
dochody z majątku gminy i przedsiębiorstw.
Najważniejsze źródła to podatki i dochody.
Im większa i zamożniejsza gmina, tym potrzeby są realizowane na wyższym poziomie.
Najbogatsza gmina - Kleszczewo - 27.000 rocznie na mieszkańca.
Dodatkowym źródłem może być działalność o charakterze komercyjnym - całkowicie zakazana, dozwolona, dozwolona pod pewnymi warunkami (zakazana z możliwością dopuszczenia). W Polsce dopuszczono taką działalność, jeżeli wymagają tego potrzeby społeczne. W listopadzie 1992 roku uznano, że gmina nie może prowadzić działalności gospodarczej, która wykracza poza działania publiczne (nieprecyzyjność działalność gospodarcza, użyteczność publiczna).
Gmina działa poprzez swoje organy - uchwały ustawodawcze, bądź rozwiązania prawne ustalone przez te organy (dotyczy praw i obowiązków osób zamieszkujących, różne elementy organizacyjne, terytorium).
Powiat jako jednostka samorządu terytorialnego.
5 czerwca 1998.
Powiaty zostały narzucone, zakomponowanie wg różnych kryteriów. Powiat wykonuje zadania własne, na własną odpowiedzialność. Staje się podmiotem, posiada osobowość prawną (w zakresie prawa cywilnego, prywatnego). Samodzielność powiatu podlega obronie sądowej (sytuacja analogiczna jak przy gminie). Powiat jest otwarty pod względem korporacyjnym, zamknięty pod względem terytorialnym. Rada Ministrów stwarza, dzieli i zmienia powiaty. Powiat nie jest jednostką nadrzędną nad gminą, ma charakter uzupełniający, dopełniający, komplementarny.
Zakres zadaniowy powiatu (zadania zostały określone w artykule 4 ustawy) 22 zadania można uporządkować tak, jak w gminie (4 kategorie).
Powiaty są zbudowane z 2 - 3 gmin (28.000 mieszkańców), jak i z 16 gmin (300.000 mieszkańców).
Możliwość rozszerzenia zadań może nastąpić tylko na podstawie uchwalenia kolejnego zadania przez ustawę (umocowanie w trybie ustawowym).
Powiat może wykonywać niektóre zadania na poziomie województwa (wówczas organ niższy prosi organ wyższy o przekazanie zadań).
Powiat nie narusza właściwości, jakie posiadają gminy.
POWIAT oświata ponadpodstawowa służba zdrowia specjalistyczna
GMINA oświata podstawowa służba zdrowia podstawowa
Województwo jako jednostka samorządu terytorialnego.
Mieszkańcy województwa tworzą regionalną wspólnotę samorządową. W świadomości bardziej występuje jako wspólnota (podział historyczny lub geograficzny). Województwo jest największą jednostką podziału administracyjnego do wykonywania zadań publicznych (minimum 2.000.000 mieszkańców) - posiada taką samą osłonę prawną jak powiat i gmina. Województwo nie jest jednostką hierarchiczną w stosunku do gmin i powiatów. Podmiotem są mieszkańcy, a samorząd wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, dysponuje własnym mieniem, prowadzi samodzielnie gospodarkę na podstawie własnego budżetu. Samodzielność województwa jest chroniona prawnie (podobnie jak gminy i powiatu).
W artykule 11 ustawy z 5 czerwca 1998 roku - samorząd określa strategię rozwoju województwa (ustawodawca zwraca uwagę na warunki):
pielęgnowanie polskości i rozwój świadomości obywatelskiej i kulturowej mieszkańców,
pobudzanie aktywności gospodarczej,
podnoszenie poziomu innowacyjności i konkurencyjności gospodarki województwa,
kształtowanie wartości środowiska kulturowego i przyrodniczego przy uwzględnieniu następnych pokoleń (utrzymanie ekosystemu),
kształtowanie i utrzymanie ładu przestrzennego.
12