PRAWNE ASPEKTY DZIAŁALNOŚCI PARTII POLITYCZNYCH

WYBRANE ZAGADNIENIA

1. POJĘCIE PARTII POLITYCZNEJ

“Współczesna demokracja może funkcjonować tylko jako demokracja partii politycznych”[1]. Niezbędne jest więc zapoznanie się z ich pozycją ustrojową, regulowaną zarówno przez normy prawne jak i polityczne. Aby można było przystąpić do analizy problematyki partii politycznych, konieczne jest określenie jej definicji. Zgodnie ze Słownikiem Wyrazów Obcych pod tym pojęciem rozumie się “organizację społeczną jednoczącą swoich członków na podstawie programu politycznego (doktryny, ideologii), wyrażającego interesy określonych grup (warstw, klas) społecznych i dążąca do realizacji tego programu przez zdobycie i sprawowanie władzy państwowej lub przez wpływanie na działalność ośrodków dysponujących władzą”[2]. Konieczne jest też zauważenie, że liczne organizacje będące formalnie partią, używają różnorakich odmiennych nazw, jak stronnictwo, unia czy sojusz.

Nie jest jednak możliwe poprzestanie na przedstawieniu definicji potocznej, gdyż w nauce prawa jak i politologii nie ma zgody, co do jednolitego określenia tego pojęcia. Poprzedzając te rozważania konieczne jest zbadanie etymologii słowa partia. Wywodzi się ono z języka łacińskiego i w dosłownym tłumaczeniu oznacza “część” (chodzi o część większej całości)[3]. Już w starożytnym Rzymie pojęcie to oznaczało grupę polityków skupionych wokół przywódcy lub grupę ludzi rządzących państwem, odróżniając ich od ludu[4]. Dziś doktryna przyjmuje różne określenia pojęcia “partii politycznej”, jednakże przeważa nurt ujmujący je w sposób funkcjonalny. Jej zwolennicy określają partię jako “ugrupowanie zmierzające do zdobycia władzy w państwie i uzyskania kontroli nad działalnością aparatu państwowego”[5]. W zupełnie innym kierunku zmierza propozycja wybitnego francuskiego politologa Maurice'a Duvergera. Uważa on, że “istota partii polega na ich organizacji” i dlatego “współczesne partie określa przede wszystkim ich budowa (...); program i skład klasowy członków określają charakter współczesnych partii w znacznie mniejszym stopniu niż rodzaj ich organizacji”[6]. W tej teorii najważniejsze wydaje się być odrzucenie klasowości partii, co w dzisiejszym społeczeństwie ma charakter powszechny, a podziały międzypartyjne opierają się na innych kryteriach wywodzących się z tradycji, więzi środowiskowych i nawet pewnych przyzwyczajeń. Współcześnie przyjmuje się, że nie można się ograniczyć do jednego wyróżnika samego pojęcia i definicje te starają się uchwycić wszelkie cechy specyficzne posiadane przez partie. I tak Jakub Banaszkiewicz uważa za partię polityczną, “grupę ludzi zespolonych więzią organizacyjną i ideologiczną, dążącą do zdobycia i utrzymania władzy państwowej dla realizacji określonych interesów”[7]. W podobny sposób jej pojęcie ujmują najnowsze opracowania. Partia polityczna oznacza wyspecjalizowaną organizację społeczną, posiadającą określony program, będący podstawą do uzyskania szerszego poparcia społecznego i tą drogą do zdobycia władzy oraz maksymalizacji pozycji w systemie politycznym[8].

Do zrozumienia istoty pojęcia partii konieczne jest przyjrzenie się poszczególnym elementom składowym jej definicji. Jest ona organizacją grupującą swoich członków na zasadzie dobrowolności. Nie stanowi to wyróżnika od innych organizacji społecznych jak stowarzyszenia czy związki zawodowe, ale odróżnia ją od formacji, będących ich poprzedniczkami[9]. Struktura organizacyjna nie musi być silnie rozbudowana, choć często minimalne co do niej wymogi są określane przepisami prawa, bardziej lub mniej szczegółowymi. Z reguły określa ją statut ugrupowania. Novum stała się też liczna baza członkowska, choć wyróżniane do niedawna jako najwyższy stopień rozwoju partie masowe[10] zdają się powoli zanikać w systemach pluralistycznych. Pojęcie powyższe oznacza, iż partię stanowią nie tylko działacze, ale i “szeregowi członkowie” będący jedynie jej zwolennikami i nieuczestniczący w bezpośrednim kierowaniu bieżącą działalnością ugrupowania. Dobrowolność członkostwa powala na swobodę decydowania o chęci przystąpienia do partii lub wystąpienia z niej przez poszczególne osoby. Nie oznacza to jednak, że partia nie może przyjmować pewnych, określonych statutowo warunków do przyjęcia kandydata[11]. W demokratycznych warunkach nie mogą one jednak mieć charakteru dyskryminującego w stosunku do jakiejkolwiek grupy społecznej. Także z określonych przez normy prawne przyczyn dopuszczalne jest usunięcie z grona członków. Kolejną częścią składową pojęcia partii jest posiadanie przez nią własnego programu. To właśnie wokół niego grupują się zwolennicy partii i stanowi on wyraz określonych interesów polityczno-ekonomicznych. Zawiera on z reguły minimum celów do osiągnięcia których dane ugrupowanie dąży, co w rzeczywistości nie musi być całkowicie zgodne z praktyką[12], gdyż często programy partii opozycyjnych ulegają licznym korektom w przypadku przejęcia władzy. Trzecią cechą partii politycznej jest zdobycie władzy państwowej i jej wykonywanie lub co najmniej uzyskanie wpływu na podejmowanie decyzji państwowych[13]. Ten właśnie element stanowi wyróżnik partii w stosunku do innych organizacji społecznych. Do jej zdobycia konieczne jest istnienie poprzednich elementów, gdyż efektywne struktury, jak i nośny społecznie program pozwalają na uzyskanie maksymalnego poparcia społecznego w czasie wyborów (jest to tzw. “bierne poparcie”)[14].Sama władza jest różnie pojmowana i można wyszczególnić trzy jej formy[15]:

1. władzę polityczną, należącą do ugrupowań, które odniosły sukces w wyborach;

2. władzę państwową, która przysługuje podmiotom wskazanym przez normy prawa;

3. władzę publiczną, wskazującą więzi pomiędzy obiema poprzednio wskazanymi władzami.

W przypadku partii politycznej chodzi więc o władzę w pierwszym jej znaczeniu. Pomimo, że powyższe rozważania na temat definicji partii politycznych maja swe źródła w naukach politycznych, to są one również przyjmowane w naukach prawnych, chociaż nie jest to powszechne. Krytykę takiego pojmowania partii przeprowadził Zbigniew Jackiewicz[16]. Uważa on, iż “z prawniczego punktu widzenia władza w państwie nie jest przedmiotem gry czy walki jakichkolwiek ugrupowań politycznych, ale pozostaje, bez względu na bieżący układ sił politycznych, atrybutem konstytucyjnie określonych podmiotów: suwerena, parlamentu, innych organów państwa”. Autor proponuje określić partie “jako dobrowolne zrzeszenia, których podstawowym zadaniem jest zorganizowanie działań, jakie na mocy postanowień Konstytucji należą do obywateli jako podmiotu zwierzchniej władzy w państwie”. Stają się więc one swoistym organizatorem działań jednostek, mających na celu sprawowanie władzy. Stanowisko to nawiązujące w swoich założeniach do teorii suwerenności narodu (ludu) jest niewątpliwie bliższe teorii prawa, lecz dyskusyjny jest jego walor praktyczny.

Warto zwrócić uwagę na definicje legalne partii politycznych w prawie państw europejskich. Trzeba na początku stwierdzić, iż nie zawsze one występują w sensie formalnym, a co za tym idzie stwierdzenie czy dana organizacja spełnia kryteria aby nazwać ją partią może być możliwe po zapoznaniu się z całą treścią danego aktu normatywnego[17]. W normach prawnych pozostałych państw zawarte są bardziej lub mniej szczegółowe określenia pojęcia partii politycznych. Bardzo lakonicznie sformułowanie zawiera ustawodawstwo fińskie[18]. Zgodnie z nim partią jest zarejestrowany związek, wpisany do rejestru partii. Bardziej precyzyjnie określił ją prawodawca niemiecki, uznając za partie “zrzeszenia obywateli, które zmierzają wywierać stale lub przez dłuższy czas wpływ na polityczne kształtowanie woli na szczeblu federacji lub poszczególnego kraju oraz współdziałać w reprezentowaniu narodu w Niemieckim Parlamencie Federalnym lub w jednym z parlamentów krajowych, jeżeli w świetle ogólnego obrazu rzeczywistych stosunków, a zwłaszcza z uwagi na zasięg i trwałość ich organizacji dają wystarczającą rękojmie poważnego traktowania swoich celów”[19].Dodatkowym więc elementem przewidzianym przez prawo niemieckie jest trwałość organizacyjna. Stosunkowo najlepiej poglądy doktryny na zakres pojęciowy instytucji partii politycznych oddaje nowa polska ustawa o partiach politycznych[20], stanowiąc w artykule 1 ust. 1, że jest nią “dobrowolna organizacja występująca pod określoną nazwą, stawiająca sobie za cel udział w życiu publicznym poprzez wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa lub sprawowanie władzy publicznej”. Zdecydowana większość aktów prawnych, definiujących partie polityczne rozumie je jednak w sposób zbliżony do politologicznego, a nie stricte prawnego.

2. GENEZA PARTII POLITYCZNYCH

W nauce przyjmuje się klasyczny już podział etapów rozwojowych partii politycznych, zaproponowany przez Maxa Webera[21]. Pierwszy z nich tworzą koterie arystokratyczne, drugi to partie jako kluby polityczne i wreszcie trzeci, który stanowią nowoczesne partie masowe. Nie wszyscy jednak do końca się z tą systematyką zgadzają. I tak istnieją poglądy wyróżniające jeszcze jako pierwotną ich formę, czyli ugrupowania o strukturze rodowej[22]. Ich historia sięga starożytnego Rzymu, gdzie rządzący nobilowie tworzyli factiones, łączące kilka rodów pod przewodnictwem jednego, który odgrywał w niej rolę nadrzędną[23]. Kolejną ewolucyjnie formę ugrupowań politycznych w Rzymie, znacznie bliższą dzisiejszemu rozumieniu partii politycznych i w zasadzie stanowiącą już zalążek koterii arystokratycznych, stanowiły stronnictwa popularów i optymatów. Ich głównym zadaniem było popieranie własnych kandydatów podczas wyborów[24].

Zgodnie ze stanowiskiem Webera, uważającego że między poszczególnymi etapami musi istnieć ciągłość[25], za najstarsze koterie arystokratyczne, będące pierwowzorem partii politycznych możemy uznać angielskie stronnictwa wigów i torysów. Takie nazwy zostały im nadane w czasie poprzedzającym Chwalebną Rewolucję z 1689 roku. Różnice między nimi przejawiały się na płaszczyźnie wyznaniowej oraz stosunku do władzy królewskiej i pozycji parlamentu. W XVIII wieku jednak partia torysów rozpadła się i odrodziła dopiero prawie sto lat później. Na pewien czas także przestało istnieć stronnictwo wigów. W przypadku tych ugrupowań nie można było jeszcze mówić o partii. Powszechne było przechodzenie z frakcji do frakcji, a także kupowanie głosów przez rząd, czyli wypłacanie pewnych sum pieniężnych w zamian za poparcie w parlamencie[26]. Koterie angielskie, mimo iż najwyraźniej zarysowane nie były wyjątkiem. Także w Polsce istniały stronnictwa arystokratyczne takie jak: obóz hetmański, obóz królewski oraz Familia Czartoryskich, różniące się zarówno w kwestiach ustrojowych, politycznych, jak i stosunkiem do sąsiednich państw[27].

Kolejnym etapem rozwoju stała się epoka partii klubowych, której początki związane są z Rewolucją Francuską. Inaczej wyglądało to w Anglii, gdzie trudno jest znaleźć przejście między etapem koterii, a etapem klubów[28]. Pierwsza faza tego etapu charakteryzuje się jeszcze dosyć słabą organizacją wewnętrzną. Kluby tworzone są głównie przez deputowanych, wspólnie wypracowujących stanowiska, które to mają zajmować na forum parlamentu w konkretnych sprawach. Główną łączącą ich więzią były zbieżne interesy. Klasyczna postać takich klubów przypada na koniec XVIII wieku we Francji, a wzorcem mogą być tutaj kluby jakobinów czy żyrondystów[29].

Kolejna faza charakteryzuje się wyjściem ugrupowań poza parlament. Generalnie ugrupowania te skupiały się najczęściej wokół pewnych czasopism, przedstawiających ich poglądy oraz wspierających je w walce politycznej[30]. W Europie można wyróżnić dwa modele występujące w tej fazie: brytyjski i kontynentalny. Pierwszy z nich zaczął rozwijać się wraz z reformą prawa wyborczego w 1832 roku, rozszerzającą zakres podmiotowy prawa wyborczego. Wtedy to frakcje parlamentarne wigów i torysów doprowadziły do powstania klubów politycznych, pełniących rolę komitetów wyborczych partyjnych kandydatów na deputowanych. Oprócz parlamentarzystów do takich klubów należały elity społeczne. Ośrodki decyzyjne tych ugrupowań, funkcjonujących już pod nazwami Partii Konserwatywnej i Partii Liberalnej, mieściły się odpowiednio w Carlton Club i Reform Club. Lokalne kluby stopniowo zacieśniają między sobą kontakty, czemu sprzyja powołana do życia nowa funkcja centralnego agenta wyborczego, koordynującego ich działalność[31]. Model kontynentalny nie przejawiał się tak dobrą organizacją jak brytyjski. Najsilniejsze wyodrębnienia nastąpiły we Francji, gdzie także powstały stronnictwa konserwatystów i liberałów, oparte głównie na podziałach społecznych. Pierwsze z nich popierane było z reguły przez szlachtę i arystokrację, drugie zaś przez burżuazję i ludzi wolnych zawodów, a co za tym idzie przez prasę i centra intelektualne. Liberałowie w celu dotarcia do wyborców tworzyli popierające ich poglądy organizacje społeczne jak Towarzystwo Praw Człowieka czy Klub Republikański dla Ochrony Wolności Wyborców. Miały one jednakże charakter doraźnych komitetów wyborczych. Podobnie w parlamencie nie powstawały jeszcze, podobne do angielskich, frakcje deputowanych. Poza Francją wszelkie ruchy polityczne były z reguły efemeryczne i nie można o nich mówić jako o protoplastach partii politycznych[32]. Zmiana nastąpiła w ostatnim etapie tej fazy, wraz z powstawaniem partii elitarnych. W partiach tych zaczęła powstawać pewna struktura organizacyjna oraz zaczątki przynależności członkowskiej. Posiadały one z reguły określony program polityczny oraz wewnętrzne prawo w postaci statutu. W ich skład wchodzili dość liczni członkowie, którzy to dysponowali prawami politycznymi (głównie biernym i czynnym prawem wyborczym). Prawo członkostwa było dla nich dobrowolne, lecz w zasadzie związane z aktywną działalnością związaną z popularyzowaniem idei, z którymi dana partia była związana. Funkcjonowanie tego typu ugrupowań przypada na kontynencie na okres liberalizacji, związany z Wiosną Ludów[33]. Przykładem partii tego typu mogą być niemieckie ugrupowania z początku II połowy XIX wieku takie jak Partia Postępowa, Narodowo-Liberalna czy Niemiecko-Konserwatywna, różniące się głównie stosunkiem do polityki prowadzonej przez kanclerza Bismarcka[34].

Wraz z rozszerzaniem się kręgu osób uprawnionych do głosowania rozpoczął się kolejny etap rozwoju partii politycznych. To właśnie wtedy zaczęły powstawać partie masowe, choć ich geneza jest różna na wyspach brytyjskich i na kontynencie europejskim. Geneza konserwatystów i liberałów jako partii masowych sięga lat 60 XIX wieku, kiedy to powołały one własne organy kierujące działalnością lokalnych komitetów wyborczych. Ich pierwotnym celem było zapewnienie wpływu członkom partii na działalność frakcji parlamentarnych, w rzeczywistości jednak miał miejsce proces odwrotny i to liderzy frakcji podporządkowali sobie krajową organizację partyjną[35]. W nieco inny sposób, choć także z przekształcenia komitetów wyborczych powstała Partia Pracy. Przekształciła się ona z platformy wyborczej związków zawodowych i w 1906 roku przyjęła dzisiejszą nazwę. O klasycznej partii można mówić dopiero 12 lat później, kiedy to labourzyści wprowadzili członkostwo indywidualne i ogłosili własny, niezależny od związkowego program polityczny[36]. Odmiennie przedstawia się geneza partii masowych w Europie kontynentalnej. Za impuls do ich tworzenia należy uznać powstawanie partii socjaldemokratycznych, mające charakter oddolny. Ich źródłem były różnorakie stowarzyszenia robotnicze o charakterze zarówno zawodowym, jak i kulturalnym bądź oświatowym, przyjmujące jako jeden z najważniejszych celów przyznanie powszechnego prawa wyborczego. To właśnie pod wpływem ich sukcesów i znacznie większej liczbie osób uprawnionych do głosowania (powstałej poprzez obniżanie lub znoszenie cenzusów wyborczych), inne partie, oparte dotychczas na strukturze klubowej, zaczęły tworzyć własne organizacje masowe dla pozyskania jak największej liczby zwolenników[37]. Partie nowego typu oprócz tego, iż zrzeszały znacznie większą ilość członków, posiadały też silniej sformalizowane struktury organizacyjne oraz programy polityczne. Wtedy właśnie powstały wśród nich do dziś istniejące nurty partyjne, takie jak: konserwatyści, liberałowie, chadecy, socjaldemokraci i komuniści[38]. W czasach obecnych można jednak zaobserwować pewien zmierzch partii masowych, następujący w zasadzie z dwóch powodów. Pierwszym z nich stał się upadek systemu komunistycznego reprezentowanego przez silnie zinstytucjonalizowane partie masowe, także w Europie Zachodniej. Związany jest z tym drugi powód, czyli odejście partii od funkcji grupowania osób o zbliżonych poglądach na rzecz powrotu do źródeł, a więc pełnienie przez nie funkcji wyborczych, do czego potrzebne są sprawne, chociaż niekoniecznie liczne, organizacje terenowe. Poza tym powszechne staje się przejmowanie zadań partii politycznych, przez pewne bloki wyborcze, grupujące nie tylko partie, ale i inne organizacje społeczno-polityczne. Najlepszym tego przykładem może być obecna sytuacja we Włoszech czy we Francji, w których to wspomniane bloki są tworzone przez liczne, nie zawsze całkowicie sobie bliskie ugrupowania. Szczególnie widoczne stało się to w byłych krajach tzw. bloku wschodniego, gdzie w zasadzie partie masowe nie istnieją.

3. KLASYFIKACJE PARTII POLITYCZNYCH

W literaturze przedmiotu istnieją liczne sposoby klasyfikowania partii politycznych, w zależności od przyjętego kryterium. Ich celem jest uporządkowanie tej problematyki. Z prawnego punktu widzenia najważniejsze wydaje się być kryterium organizacyjne. Wszelkie podziały dokonywane na jego bazie nie są jednak jednolite ze względu na różne punkty wyjścia do nich. Z uwagi na zasięg bazy członkowskiej można je za Duvergerem podzielić na[39]:

1. Partie kadrowe, posiadające luźną strukturę organizacyjną, koncentrujące swoją działalność na prowadzeniu kampanii wyborczej. Organizowane są one wokół własnego aparatu wyborczego i z reguły skupiają bardzo niewielką grupę swoich faktycznych zwolenników, co objawia się znacznie silniejszym poparciem wyborczym, niż wynikałoby to z liczebności członkowskiej.

2. Partie półmasowe, skupiające również niewielki procent swoich wyborców, lecz mające znacznie szerzej rozbudowaną organizację wewnętrzną. Członkowie takich partii działają nie tylko w okresie wyborczym, ale realizują także inne cele partii. Właśnie ten typ jest dzisiaj najbardziej rozpowszechniony w Europie.

3. Partie masowe, skupiające w swojej strukturze jak największą rzeszę swoich sympatyków. Struktura ta ma charakter zbiurokratyzowany i najczęściej hierarchiczny, a jej celem jest prowadzenie jak najszerszej działalności na różnorakich polach. Normalną praktyką jest tworzenie przez nie wyspecjalizowanych organizacji afiliowanych np. kobiecych, młodzieżowych czy zawodowych. Zdegenerowany przykład takich partii stanowiły partie faszystowskie i komunistyczne.

Na zbliżonych kryteriach oparł swój podział Amerykanin Sigmund Neumann, wyróżniając dwa rodzaje partii, a mianowicie partie reprezentacji i partie integracyjne. Pierwsze z nich angażują masy członkowskie jedynie do udziału w wyborach, zaś bieżącą polityką zajmuje się wąskie kierownictwo. Ugrupowania integracyjne natomiast dążą do aktywnego wykorzystania licznej bazy członkowskiej. Klasyfikacja ta nie wydaje się jednak zbyt precyzyjna, a integracja i reprezentacja nie muszą się wykluczać[40].

Bardzo ważne znaczenie ma podział zaprezentowany przez B. Banaszaka i A. Preisnera[41], klasyfikujący partie według wewnątrzorganizacyjnego demokratyzmu. Wyróżniają oni:

1. Partie oparte na zasadzie wewnętrznej demokracji. Cechuje je między innymi autonomia organizacji terenowych oraz szeroki zakres swobody decyzji dla jednostek niższych szczebli. Z reguły w partiach tego typu dopuszcza się frakcyjność, a także umożliwia mniejszości propagowanie własnych poglądów w ramach stronnictwa. Organy terenowe mogą też decydować o kandydaturach partyjnych w wyborach powszechnych, a często znana jest tu instytucja prawyborów (np. francuska Partia Socjalistyczna). W państwach federacyjnych struktura takich ugrupowań niejednokrotnie ma luźny charakter na szczeblu centralnym.

2. Partie scentralizowane, w których całą władzę skupiają organy ogólnokrajowe. Struktura takich partii jest silnie zhierarchizowana, a rola decyzyjna ośrodków lokalnych zredukowana do minimum. Generalnie charakter taki mają partie skupione wokół silnych osobowości politycznych.

Znaczenie praktyczne ma też podział oparty na kryterium członkostwa, wyróżniający[42]:

1. Partie bezpośrednie, których członkiem może zostać tylko i wyłącznie osoba fizyczna, przez przystąpienie do jednej z jednostek organizacyjnych danego ugrupowania. Taki charakter ma ogromna większość europejskich partii politycznych.

2. Partie pośrednie, mające postać federacji różnorodnych organizacji polityczno-społecznych jak związki zawodowe czy stowarzyszenia, których członkowie stają się pośrednio członkami partii. Typ ten składa się z dwóch wariantów. W pierwszym z nich obok członkostwa pośredniego dopuszczalne jest także członkostwo bezpośrednie. Taki sposób organizacji został przyjęty np. w brytyjskiej Labour Party. Drugi wariant nie dopuszcza zaś bezpośredniego członkostwa indywidualnego.

Ze względu na okoliczności powstania partii, można je klasyfikować w poniższy sposób[43].

1. Partie o genezie parlamentarnej, powołane generalnie z inicjatywy deputowanych do parlamentu i to oni stanowią centrum organizacyjne nowego ugrupowania. Może ona powstać w wyniku rozłamu w innej frakcji parlamentarnej, bądź z inspiracji przedstawicieli niezależnych jak na przykład angielscy torysi i wigowie.

2. Partie o genezie pozaparlamentarnej, powołane przez inne , istniejące wcześniej struktury, których jednak cel działania nie był skierowany na działalność polityczną. Chodzić tu może o np. związki zawodowe (Partia Pracy w Wielkiej Brytanii) czy ruchy ekologiczne (niemieccy Zieloni).

Kolejna z przedstawionych klasyfikacji opiera się na kryterium sposobu uregulowania statutowego wewnętrznej struktury partyjnej. Wyróżnia się tu[44]:

1. Partie o słabej artykulacji , których organizacja i procedury wewnętrzne nie są unormowane lub regulacja ich dotycząca ma charakter ramowy. Kwestie te rozstrzygane są zaś na drodze zwyczajowej bądź przez praktykę polityczną.

2. Partie o silnej artykulacji, dla których statut stanowi kompleksowy akt normatywny, szczegółowo określający wszelkie aspekty struktury partii.

Wreszcie, ze względu na organizację stronnictw, można je systematyzować w zależności od typu kierownictwa partyjnego. Najdonioślejsze znaczenie mają tu dwa podziały[45]. Pierwszy z nich zakłada:

1. Partie o kierownictwie parlamentarnym, w których frakcja parlamentarna posiada decydujący wpływ na funkcjonowanie ugrupowania. Z reguły liderem partii jest szef takiej frakcji (w Wielkiej Brytanii w największych partiach lider musi być deputowanym). Sytuacja taka wynika z tego, iż główną formą działalności tego rodzaju partii są wybory.

2. Partie o kierownictwie pozaparlamentarnym, co jednocześnie nie wyklucza osób pełniących obowiązki deputowanego z członkostwa gremiów decyzyjnych. Chodzi tutaj wyłącznie o formalne oddzielenie działalności na forum parlamentu, jak i poza nim oraz o rolę odgrywaną przez frakcje parlamentarne w funkcjonowaniu partii. W praktyce i tak najwyższe stanowiska w ugrupowaniu są piastowane przez parlamentarzystów, a raczej odwrotnie. Ten typ partii jest w zasadzie powszechny w Europie kontynentalnej.

Druga z omawianych periodyzacji opiera się na kryterium liczebności kierownictwa i wyróżnia:

1. Partie o kierownictwie jednoosobowym, charakterystyczne w systemie totalitarnym oraz w ugrupowaniach o strukturze wodzowskiej. Wszelkie decyzje w takiej partii podejmowane są z zasady przez jednostkę.

2. Partie o kierownictwie kolegialnym, stanowiące zaprzeczenie powyższej formy. Są one zgodne z naczelnymi regułami demokratycznymi, w świetle których to większość ma głos stanowczy. Najwyższa władza w partii należy tu do zgromadzenia członkowskiego lub przedstawicielskiego, noszącego różne nazwy jak kongres czy zjazd, zaś bieżącą działalnością kieruje węższe ciało (np. komitet, rada etc.). Kolegialne kierownictwo nie wyklucza oczywiście funkcjonowania instytucji lidera stanowiącego swoistą wizytówkę stronnictwa.

Oprócz podziałów opartych na szeroko rozumianym kryterium organizacyjnym istnieją liczne, chociaż mniej interesujące dla prawnika, klasyfikacje wyodrębnione na podstawie innych przesłanek. O najważniejszych z nich nie godzi się jednak nie wspomnieć. Na początek trzeba przypomnieć systematyzację przedstawioną przez Maxa Webera, według której ugrupowania dzielą się na[46]:

1. Partie patronażu, których głównym celem jest zdobycie władzy dla przywódcy i obsadzenie najważniejszych stanowisk w państwie przez własnych ludzi.

2. Partie interesu, posiadające program wyrażający interesy pewnych grup społecznych, stanowiących bazę dla partii i dążące do jego realizacji.

3. Partie światopoglądowe, nastawione na “abstrakcyjne zasady”, co oznacza, że ich program powstał na gruncie określonego światopoglądu (religijnego, filozoficznego), a działalność takich partii ma służyć do realizacji takiego modelu ustrojowego.

Z uwagi na treść programową można też mówić o[47]:

1. Partiach rewolucyjnych, postulujących zupełną zmianę istniejącego ustroju państwowego.

2. Partiach reformistycznych, nie negujących zasad ustrojowych, jednakże zawierających w swoich programach katalog niezbędnych reform struktury państwowej.

3. Partiach konserwatywnych, zmierzających do zachowania istniejących stosunków politycznych i społeczno-gospodarczych.

4. Partiach reakcyjnych, dążących do przywrócenia istniejącego w przeszłości w danym kraju porządku ustrojowego lub też do regresu w poszczególnych dziedzinach życia społeczno-politycznego.

Wreszcie na zakończenie problematyki systematyzacji partii politycznych trzeba wskazać najbardziej istotny podział z uwagi na jedną z funkcji partii, czyli funkcję rządzenia. Wyróżnia się[48]:

1. Partie rządzące, uczestniczące bezpośrednio w sprawowaniu władzy w sposób samodzielny bądź też w koalicji partyjnej

2. Partie opozycyjne, które nie mają bezpośredniego wpływu na podejmowanie decyzji państwowych i występują przeciwko polityce realizowanej przez rząd. Można podzielić opozycję na parlamentarną, posiadającą swoich przedstawicieli w parlamencie i mającą możliwości przedstawiania swoich poglądów na jego forum oraz pozaparlamentarną, czyli partie nie reprezentowane w parlamencie, prezentujące własne stanowiska w inny sposób np. w środkach masowego przekazu. Najsilniejsze partie opozycyjne w niektórych państwach posiadają prawnie przyznane przywileje ( w Wielkiej Brytanii liczne prawa posiada największa siła opozycji, a w mniejszym stopniu druga co do liczebności).

4. TRYB TWORZENIA PARTII POLITYCZNYCH

Coraz częściej dochodzi do uregulowania problematyki partii politycznych przez normy prawa państwowego, co określa się w nauce prawa konstytucyjnego mianem instytucjonalizacji partii politycznych. Klasyczne określenie tego pojęcia przedstawione zostało w 1958 przez Konstantego Grzybowskiego. Instytucjonalizacja jest tu rozumiana jako “normowanie, przez powołane do tworzenia norm prawnych organy państwowe, zagadnień odnoszących się do organizacji społecznej, określanej formalnie jako partia polityczna”[49]. Chodzi tu więc o proces wkraczania prawa na teren całej problematyki związanej z partiami politycznymi, w szczególności o normy konstytucyjne ich dotyczące oraz szczegółowe ustawy o partiach politycznych. Podobnie ten problem rozumieją inni autorzy[50], aczkolwiek nie zawsze uważa się, że właściwa dla tego procesu jest nazwa instytucjonalizacji[51]. Instytucjonalizacja nasiliła się w okresie powojennym i to właśnie wtedy pojęcie partii politycznych zaczęło pojawiać się w Konstytucjach[52], a także zaczęły powstawać ustawy dotyczące tej problematyki[53]. Jednak jeszcze dzisiaj w niektórych państwach partie polityczne uznawane są za szczególną formę stowarzyszeń, gdyż historycznie to właśnie z zasady wolności stowarzyszeń wywodzi się wolność ich działania[54]. Inaczej przedstawia się ta sprawa w prawie angielskim, które ze względu na swoją specyfikę inaczej ukształtowało wolność tworzenia partii politycznych, wywodząc ją głównie z zasad tamtejszego prawa wyborczego, gdzie pierwotnie traktowano partie jako swego rodzaju porozumienia komitetów wyborczych[55], o czym będzie jeszcze później mowa.

Analizując regulacje prawne dotyczące zasad tworzenia partii w literaturze wyróżniono trzy typy:

1. system koncesyjny, charakteryzujący się udzieleniem pozwolenia na działanie partii przez organ państwowy, w przypadku spełnienia przewidzianych prawem warunków (np. system austriacki w latach1945-49);

2. system administracyjny , gdzie nadzór nad działalnością partii sprawowany jest przez organy administracji na zasadach zbliżonych do stowarzyszeń;

3. system rejestracyjny, charakteryzujący się zasadą swobody tworzenia partii, które muszą jednak podlegać rejestracji bądź to sądowej, bądź administracyjnej, a odmowa wpisu do rejestru zawsze może być jednak zaskarżona do sądu powszechnego konstytucyjnego[56].

Niektórzy autorzy widzą ten podział trochę inaczej uznając, iż nawet gdy istnieje możliwość odwołania do sądu to i tak, gdy rejestrację przeprowadza organ administracyjny mamy do czynienia z drugim systemem[57]. Wydaje się, że konieczne jest jeszcze wyodrębnienie systemu czwartego, w którym istnieje swoboda tworzenia partii, bez konieczności wpisu do ewidencji, jednak partia może zostać zdelegalizowana przy istnieniu pewnych przesłanek, przez uprawniony do tego organ sądowy. Standardy europejskie za nowoczesne i pluralistyczne pozwalają uznać tylko dwa ostatnio wymienione tryby powstawania partii, gdyż tylko one nie naruszają swobody działalności politycznej.

W państwach, w których zasadą jest ustrój demokratyczny, jedną z podstawowych wartości konstytucyjnych stała się wolność tworzenia partii politycznych, wynikająca z ogólniejszej zasady wolności zrzeszania się. Jej treścią jest uniezależnienie powstania partii politycznej od zgody organów państwowych[58], co jednakże nie oznacza braku konieczności spełnienia pewnych przesłanek formalnych, jak i materialnych, z tym, że te drugie z reguły stanowione są w formie negatywnej[59]. Wolność ta nie ma więc charakteru bezwzględnego, co zresztą z uwagi na cele jakie pełnią partie polityczne w państwie, mogłoby być groźne dla całego porządku konstytucyjnego (z uwagi na istnienie pewnych grup zawsze kwestionujących niektóre zasady ustrojowe). Modelowym przykładem istniejących ograniczeń w zasadzie wolności tworzenia partii politycznych może być ustawodawstwo Republiki Federalnej Niemiec. Warto tu zacytować artykuł 21 Ustawy Zasadniczej RFN z 23 maja 1949 mówiący, że “zakładanie ich (tj. partii jest) wolne”. Ich wewnętrzna struktura musi odpowiadać zasadom demokratycznym[60]. Bardziej szczegółowe przesłanki naruszania porządku prawnego przez partie określa ustęp 2 tego artykułu. I tak partie, które stosownie do swoich celów lub poprzez zachowanie się swoich zwolenników zmierzają do naruszania albo obalania wolnościowego, demokratycznego porządku ustrojowego, bądź zagrożenia istnienia Republiki Federalnej Niemiec, są sprzeczne z Konstytucją. O ich sprzeczności orzeka Federalny Trybunał Konstytucyjny w Karlsruhe. Trzeba zauważyć, że użycie w tym artykule słowa partie w liczbie mnogiej stanowi gwarancję dla systemu wielopartyjnego[61]. Z cytowanego powyżej przepisu konstytucyjnego wynika wprost i jednoznacznie, że wszelkie ograniczenia działalności partii są oceniane po ich zaistnieniu i tylko przez Trybunał Konstytucyjny, wyłącznie uprawniony do orzekania o ich delegalizacji.

Przy uchwalaniu ustawy o partiach politycznych pojawiły się wątpliwości, czy ich rejestracja nie byłaby sprzeczna z konstytucyjną zasadą wolności tworzenia partii, gdyż o czym była mowa powyżej, wyłącznie Trybunał Konstytucyjny jest władny do rozstrzygania o sprzeczności działania partii z Ustawą Zasadniczą, a poddanie jego kompetencji rejestracji tychże nie byłoby racjonalne, w związku z czym zaniechano jej. Innym tego powodem było pojmowanie wolności tworzenia partii w literaturze niemieckiej w sposób nieograniczony, a więc obejmujący też wolność tworzenia partii o antydemokratycznych celach lub niedemokratycznej strukturze organizacyjnej[62]. Tym samym partia taka istnieje do momentu delegalizacji, a nie jest uznawana za nieistniejącą. Partia, w świetle paragrafu 43 ustawy o Federalnym Trybunale Konstytucyjnym może zostać zdelegalizowana na wniosek złożony przez Rząd Federalny, Parlament Federalny, bądź Radę Federalną, a w przypadku, gdy jej działalność ogranicza się tylko do jednego kraju związkowego, także przez rząd krajowy. Orzeczenie Trybunału zostaje wydane po przeprowadzeniu rozprawy i gdy wniosek jest uzasadniony, stwierdza sprzeczność partii politycznej z Konstytucją, co pociąga za sobą rozwiązanie partii, a także konfiskatę jej majątku na cele użyteczności ogólnej (paragrafy 45-46). Trybunał delegalizując partię (miało to miejsce dwukrotnie i dotyczyło w 1952 roku Socjalistycznej Partii Rzeszy i w 1956 Komunistycznej Partii Niemiec), orzekł również o utracie mandatów poselskich, zajmowanych przez członków tych partii w Parlamencie Federalnym, jak i w parlamentach krajowych, wychodząc tym samym poza ramy ustawy. Sędziowie z Karlsruhe uzasadniali tę decyzję wykluczeniem możliwości głoszenia na forum parlamentarnym poglądów o treści antykonstytucyjnej[63]. Obecnie podobne rozwiązanie zawarte jest już w niemieckim prawie wyborczym. Paragraf 49 tej ustawy stanowi, iż tracą mandat poselski do Bundestagu członkowie zdelegalizowanej partii wybrani z jej list krajowych, a ich mandaty pozostają nieobjęte, aż do końca kadencji. Swe mandaty tracą też członkowie tych partii wybrani w okręgach jednomandatowych, z tym, że ich wakaty zostają objęte na drodze wyborów uzupełniających[64].

Warto jeszcze zwrócić uwagę, iż zakres pojęciowy wolności partii zawiera się tutaj w ramach wolności stowarzyszeń (artykuł 9 ustęp 2 Ustawy Zasadniczej), a więc partia nie tylko nie może naruszać lub dążyć do naruszenia demokratycznego porządku ustrojowego, ale też jej działalność nie powinna naruszać ustaw karnych i nie może być wymierzona przeciwko idei porozumienia między narodami[65]. Jak się wydaje, szczególnie ważne jest to ostatnie ograniczenie, które redukuje idee nacjonalistyczne w programach i działaniach partyjnych, a które to są obecnie w Niemczech coraz popularniejsze, głównie w związku ze znaczną liczbą cudzoziemców przebywających na terytorium RFN, o czym może świadczyć wzrost poparcia dla postfaszystowskich Republikanów w wyborach z 0,2 % w 1983 do ponad 3 % w 1994 roku (w wyborach do Parlamentu Europejskiego w 1989 roku uzyskali aż 7,2 % głosów)[66].

Jak już była mowa poprzednio, partie polityczne nie są w Niemczech ewidencjonowane, a ich powstanie jest czysto faktyczne. Tracą one swój charakter nie tylko wskutek delegalizacji, ale też gdy w okresie sześciu ostatnich lat nie brały udziału ani w wyborach do Bundestagu, ani do Landtagów, nie wysuwając własnych list kandydatów[67]. Nie jest konieczne zdobycie jakiegokolwiek mandatu, czy też uzyskanie określonego wyniku wyborczego, a wystarczy sam w nich start. Norma ta jest zgodna z powszechnie przyjmowanym w doktrynie celem partii, którym jest utrzymanie bądź też zdobycie władzy, w zależności od tego czy chodzi o partię rządzącą czy opozycyjną, a jedynym sposobem jego realizacji w państwie demokratycznym jest uczestnictwo w procesie wyborczym.

Brak formalnej rejestracji partii politycznych nie jest rozwiązaniem powszechnie spotykanym na kontynencie europejskim. Wynika to między innymi z powszechnie przyznanej im zdolności prawnej, a tylko jakaś forma ewidencji jest w stanie zapewnić bezpieczeństwo obrotu. Drugim tego powodem są trudności w określeniu jaka organizacja jest partią w przypadku, gdy jest ona strukturą funkcjonalną. W żadnym wypadku nie narusza to zasady wolności ich tworzenia. Właśnie na takich zasadach opiera się hiszpański model prawnej regulacji problematyki partii politycznych. Artykuł 6 Konstytucji Królestwa Hiszpanii stwierdza, że tworzenie partii i ich działalność są wolne w ramach Konstytucji i ustaw[68], a więc jedyne ograniczenia mogą zawierać akty prawne o mocy ustawy[69]. W doktrynie wyrażany jest pogląd, że regulacja ta ma zbyt wąski charakter i powinna być rozszerzona o kwestie finansowania i nadzoru nad działalnością partyjną[70]. Szczegółowy tryb, w jakim powstaje partia polityczna zawarty został w ustawie o partiach politycznych[71], która zastąpiła tymczasowy dekret królewski z mocą ustawy z 7 lutego 1977 mający przygotować grunt pod wprowadzenie wolności partyjnej po latach rządów autorytarnych w systemie monopartyjnym. Ustawa jest regulacją oszczędną i zawierającą normy ogólne, niezbędne dla funkcjonowania nowoczesnych i demokratycznych partii[72]. Przyjęto w niej administracyjny tryb rejestracji (nie należy mylić z administracyjnym systemem regulacji tworzenia partii[73]). Dokonuje tego Biuro Rejestracyjne w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych, po złożeniu w nim, przez kierownictwo ugrupowania, aktu notarialnego przez nie podpisanego, wyraźnie stwierdzającego i dane personalne kierownictwa wraz z załączonym statutem, którym partia ma się kierować. Biuro ma dwadzieścia jeden dni na wpisanie partii do rejestru i z tą chwilą nabywa ona osobowość prawną. Jeśli jednak z przedstawionej dokumentacji wynikałoby, że partia jest niedozwolona w świetle prawa karnego, Biuro Rejestracyjne przekazuje te dokumenty Prokuraturze, która to bądź nakazuje rejestrację, bądź też wnosi do sądu o stwierdzenie nielegalności partii (artykuły 2-3). Administracja podlega więc kontroli sądowej i to tylko sąd może nie dopuścić do wpisania partii politycznej do rejestru. Nieco szerzej kształtują się przesłanki sądowego rozwiązania partii, gdyż obok wypełniania znamion niedozwolonych przez prawo karne, może ono nastąpić, gdy jej organizacja lub działalność pozostają w sprzeczności z zasadami demokracji (artykuł 5). Właśnie na tej podstawie miała zostać w 1997 roku rozwiązana baskijska partia Herri Batasuna, stanowiąca polityczne skrzydło terrorystów z ETA, jednak pod wpływem ogólnonarodowej dyskusji, odstąpiono od tego. Osądzeni i skazani za wspieranie terroryzmu zostali jedynie jej liderzy[74].

Podobnie jak w Hiszpanii, także w Finlandii rejestracja odbywa się przed organem administracyjnym, jednak jest tu konieczne spełnienie licznych warunków formalnych, aby związek mógł zostać wpisany do rejestru partii, prowadzonego przez Ministerstwo Sprawiedliwości[75]. Związek musi powstać wcześniej niż partia, w trybie przewidzianym dla stowarzyszeń i to on, jeśli taka jest wola członków, może stać się partią, po spełnieniu licznych, prawnie przewidzianych przesłanek. Ustawa zobowiązuje go do dążenia do osiągnięcia celów politycznych. Nie jest to określenie jasne, lecz wydaje się, że powinno być rozumiane podobnie jak w literaturze szwedzkiej, czyli nie jako termin prawny, a w znaczeniu powszechnie przyjętym (jako dążenie do udziału we władzy)[76]. Kolejną przesłanką jest posiadanie co najmniej pięciu tysięcy zwolenników uprawnionych do głosowania (paragraf 2 pkt. 2), co na warunki fińskie jest liczbą znaczną, zważywszy, że cała ludność tego kraju liczyła w 1992 roku niecałe pięć milionów[77]. Ich spis musi być dołączony do wniosku o rejestrację i zawierać dane osobowe zwolennika, jego oświadczenie o możliwości wykonywania praw wyborczych oraz datę i własnoręczny podpis. Dalsze warunki konieczne, przewidziane w paragrafie 2, to zapewnienie przestrzegania demokratycznych zasad przy podejmowaniu decyzji związkowych i działalności tegoż oraz konieczność posiadania programu, z którego wynikają zasady oraz cele działalności politycznej związku. Ustawa z 1969 roku odmawia prawa do rejestracji zrzeszeniom mającym lokalny charakter, paralelny czy wspierający. Do wniosku o rejestrację jako partia konieczne jest też dołączenie wyciągu z rejestru związków (nie dotyczy to partii istniejących przed jej wejściem w życie, dla których paragraf 13 przewidział możliwość uzupełnienia tego wymogu w terminie późniejszym), urzędowo poświadczonego odpisu ważnego statutu oraz ogólnie sformułowanego programu. Skreślenie z rejestru odbywa się nie tylko, gdy partia przestanie być związkiem rejestrowym czy sama o to wystąpi, ale także wtedy, gdy podczas dwóch ostatnich wyborów nie wprowadziła do parlamentu żadnego ze swoich kandydatów (paragraf 6). Jest to więc warunek znacznie bardziej restrykcyjny, niż przewidziany w niemieckim prawie obowiązek udziału w wyborach.

Zupełnie inaczej przedstawia się sytuacja w Republice Włoskiej, gdzie mimo iż partie polityczne od czasu zakończenia II Wojny Światowej odgrywały znaczną rolę i były nawet nazywane “tyranami bez twarzy”[78], do dziś nie istnieje ustawa regulująca w sposób kompleksowy problematykę partii politycznych. W Konstytucji z 1947 roku zawarta została zasada wolności tworzenia partii, którą stanowi artykuł 49. Zgodnie z nim “wszyscy obywatele mają prawo swobodnego zrzeszania się w partie, celem wpływania metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki narodowej”. nie jest do tego wymagane żadne zezwolenie, jednakże cele zrzeszenia nie mogą być zakazane przez prawo karne, a także nie może ono mieć charakteru tajnego i wojskowego. Ponadto zakazane jest reaktywowanie partii faszystowskiej[79]. Brak ustawy o partiach nie oznacza braku prób jej stworzenia. Już w 1945 roku proponowano, aby do ich tworzenia konieczne było posiadanie pięciu tysięcy członków oraz własnego regulaminu i wyraźnie określonego kierunku polityki podanego do publicznej wiadomości. Projekt ten, jak i kolejne nie został uchwalony, ale odegrał znaczną rolę w teorii prawa konstytucyjnego[80]. Ostatnio, w związku z ujawnieniem powszechnej korupcji wśród partii politycznych, na bazie reform z 1993 roku, były także próby instytucjonalizacji tej problematyki[81], jednak ze względu na utratę znaczenia dotychczasowych sił politycznych na rzecz nowych, luźno ze sobą powiązanych bloków wyborczych, przeprowadzono tylko reformy prawa wyborczego i zlikwidowano subwencjonowanie partii z budżetu.

Wolność tworzenia partii politycznych oraz sposób ich powstawania w Wielkiej Brytanii, gdzie są one wytworem prawa wyborczego, różni się znacznie od zasad obowiązujących w krajach kontynentalnych. Powstały one jako sieć komitetów organizowanych w jednomandatowych okręgach wyborczych[82]. Wszelkie zasady dotyczące partii politycznych wywodzą się głównie z konwenansów i praktyki ustrojowej, uzupełnionej tylko normami prawnymi[83]. Nie są to jednak partie w klasycznym rozumieniu tego słowa, albowiem przypominają one (w szczególności trzy największe[84]) bloki wyborcze, o czym świadczy chociażby instytucja członkostwa zbiorowego, o której będzie mowa przy problematyce organizacji partii politycznych. W prawie brytyjskim nie istnieją żadne wymogi formalne, pozwalające wyróżnić partię, nie licząc elementu specyficznego jakim jest udział w wyborach.

5. ORGANIZACJA PARTII POLITYCZNYCH

Organizacja partii przez długi czas pozostawała poza sferą zainteresowania prawa, ale doświadczenia totalitaryzmu spowodowały jurydyzację i tego fragmentu tematyki partyjnej. O konieczności działania metodami demokratycznymi była już mowa przy przesłankach swobody tworzenia partii. Tutaj warto się przyjrzeć pozostałym wymaganiom stawianym przez prawo dotyczącym tego zakresu.

Na początek jednak warto prześledzić organizację partii brytyjskich, ukształtowaną przez praktykę ustrojową. Występuje tu swoista ich instytucjonalizacja, gdyż zupełnie różna jest forma organizacyjna największych partii. Zasady określające wewnętrzny porządek partii politycznych uznaje się za pełnoprawny składnik konstytucji[85]. Ciężko jest w ogóle mówić w brytyjskim porządku o definicji partii politycznej w sensie prawnym ze względu na znaczne odrębności pomiędzy poszczególnymi ugrupowaniami, chyba że chodzi o definicje funkcjonalne.

Struktura organizacyjna Partii Konserwatywnej ma charakter scentralizowany. Parta posiada statut, jednak wiele reguł organizacyjnych, a także procedura funkcjonowania organów partyjnych, określana jest przez zwyczaje i praktykę[86]. Dominująca pozycja w partii przypada liderowi oraz frakcji parlamentarnej, co wynika z tradycji, bo to właśnie na jej bazie powstała partia. Posiada ona też liczne organizacje afiliowane, tworzące jego zaplecze, jak np. Konserwatywni Związkowcy, Konserwatywna Grupa Na Rzecz Europy. W praktyce, zarówno te organizacje, jak i partyjna organizacja masowa pełnią służebne role wobec frakcji parlamentarnej. Organizację masową tworzą partyjne stowarzyszenia na szczeblu okręgów wyborczych, a ich głównym celem jest przygotowanie gruntu pod wyborczy sukces własnego kandydata. Stowarzyszenia te są zgrupowane w dwunastu organizacjach regionalnych. Organami szczebla centralnego są: Rada Centralna, zbierająca się raz do roku i skupiająca około 3500 członków oraz Komitet Wykonawczy Krajowej Unii w składzie dwunastoosobowym, kierujący bieżącą pracą partyjną. Jego działalność jest koordynowana przez Biuro Centralne, którym kieruje mianowany przez lidera przewodniczący partii[87]. Sam lider partii powoływany i odwoływany jest przez frakcję parlamentarną. Raz do roku odbywa się Konferencja Partyjna, w której uczestniczy ponad 5000 delegatów, lecz jej uchwały nie mają dla władz partyjnych charakteru wiążącego, a jedynie wskazują na nastroje panujące w masach członkowskich[88]. Trzeba też zauważyć, że wewnątrz partii, a w szczególności wewnątrz frakcji parlamentarnej funkcjonują różniące się od siebie politycznie lub ekonomicznie skrzydła (grupy partyjne).

W odmienny sposób funkcjonuje Partia Pracy, która w zasadzie nie może być uznawana za partię w znaczeniu kontynentalnym. Wyróżnia ją specyficzna struktura wewnętrzna, zbliżona do koalicji stowarzyszeń socjalistycznych, spółdzielczych, organizacji zawodowych i społecznych. Formalnie tworzy ona dwa układy. Pierwszy z nich stanowi frakcja parlamentarna wraz z wybieraną corocznie egzekutywą, czyli Komitetem Partyjnym, na czele z liderem. Egzekutywa jest jednak wybierana nie przez frakcję parlamentarną, a przez kolegium tworzone w 40 % przez reprezentantów związków zawodowych, w 30 % przez przedstawiciel frakcji oraz w pozostałych 30 % tworzą je delegaci organizacji partyjnych ze szczebla okręgów wyborczych. Drugi układ w strukturze labourzystów stanowi masowa organizacja członkowska. Jej bieżącą działalnością kieruje 28 osobowy Krajowy Komitet Wykonawczy, z liderem partii na czele. Na szczeblu terenowym działają organizacje partyjne okręgów wyborczych, tworzone zarówno przez członków indywidualnych, jak i zbiorowych, czyli afiliowanych lokalnych oddziałach związków zawodowych i innych organizacji prolabourzystowskich. Ich rola polega jednak głównie na prowadzeniu kampanii wyborczej[89]. Zgodnie ze statutem najwyższym forum partyjnym jest doroczna konferencja partyjna. Kontroluje ona działalność organizacji masowej, decyduje o kwestiach organizacyjnych i regulaminowych oraz wytycza ogólny kierunek polityki partyjnej. w konferencji bierze udział 1100 delegatów, a zdecydowaną większość na niej do września 1993 roku posiadali na niej liderzy związkowi, dysponujący głosami zblokowanymi, czyli posiadający taką liczbę kart do głosowania, jaką liczbę członków skupia dany związek. obecnie obowiązuje już zasada: jeden członek, jeden głos[90].

W odróżnieniu od systemu angielskiego, na kontynencie organizacja partii politycznych nie zależy od konwenansów, a w większym lub mniejszym stopniu regulują ją normy prawne, jednolite dla wszystkich. Jedną z pierwszych takich ustaw była, wspominana już, niemiecka ustawa o partiach politycznych. W jej świetle są nimi zrzeszenia obywateli, które zamierzają wywierać, stale i przez dłuższy czas, wpływ na polityczne kształtowanie woli na szczeblu federacji lob poszczególnego kraju (związkowego-przypis autora) oraz współdziałać w reprezentowaniu narodu w parlamencie, jeśli daje ona rękojmię poważnego traktowania swoich celów z uwagi na zasięg i trwałość organizacji, liczbę członków i sposób występowania w życiu publicznym. Stanowi ona też, że zrzeszenie nie ma charakteru partii, gdy większość jego członków lub członków jego zarządu jest cudzoziemcami[91], co wydaje się być naturalne, lecz dyskusyjna jest zgodność tego przepisu z przepisami Unii Europejskiej (chodzi tutaj o artykuły 8A i 134A Traktatu Rzymskiego)[92]. `W toku prac kodyfikacyjnych odrzucono postulaty określenia minimalnej liczebności i okresu istnienia, uznając że nie mają one charakteru decydującego i godzą w zasadę równości partii[93]. Ale i tak ustawa niemiecka przyjęła bardzo szczegółowe rozwiązania dotyczące struktury organizacyjnej partii, będące rozwinięciem sformułowania konstytucji (artykuł 21) o “strukturze wewnętrznej odpowiadającej zasadom demokratycznym”, nie posiadające zbyt wielu odpowiedników w skali światowej[94]. Ustawa stanowi (paragraf 6), że

podstawowym dokumentem, na którym opiera się cała organizacja partii jest statut. Jego treść musi zawierać liczne postanowienia dotyczące nazwy, siedziby partii, spraw członkowskich i funkcjonowania struktur partyjnych. Konieczne jest też posiadanie pisemnego programu partii. Partie polityczne dzielą się na związki terytorialne, których wielkość i zasięg są określone w statucie, a jedynym wymaganiem ustawy wobec nich jest umożliwienie poszczególnym członkom odpowiedniego współdziałania w kształtowaniu woli partii. W praktyce struktury partyjne w RFN są czterostopniowe, co wynika z zasad podziału administracyjnego państwa. Najwyższym organem poszczególnych związków partyjnych jest Zjazd Partii odbywający się co najmniej raz na dwa lata, a jego odpowiednikiem na najniższym szczeblu organizacyjnym jest Zgromadzenie Główne. Członkowie innych organów partyjnych mogą uczestniczyć w zgromadzeniu przedstawicieli, jeśli statut tak stanowi, lecz prawo do głosowania nie może przysługiwać im w większej liczbie, aniżeli jednej piątej statutowej, ogólnej liczbie członków tego zgromadzenia. W Zjazdach Partii lub Zgromadzeniu Głównym mogą brać udział wszyscy członkowie partii, chyba że statut stanowi, iż w związkach ponadlokalnych zgromadzenie zostało zastąpione przez zgromadzenie przedstawicieli związków niższego stopnia. Podobne rozwiązanie może mieć miejsce na szczeblu lokalnym, jeśli w tej strukturze jest więcej niż 250 członków[95]. Zjazd partii podejmuje uchwały w sprawie programu partii, statutu, składek, rozwiązania się bądź połączenia z inną partią oraz wybiera przewodniczącego danego związku, członków zarządu i innych przewidzianych organów oraz wreszcie przyjmuje sprawozdanie z działalności zarządu. Skład zgromadzenia przedstawicieli powinien być ustalony w statucie, zaś liczba przedstawicieli związków ustalona w stosunku do liczby członków przez nie reprezentowanych, jednak jest tu przewidziany wyjątek, stanowiący że nie więcej niż połowa przedstawicieli może być wybierana przez związki stosunkowo do poparcia, jakie na terenie jego działalności otrzymała partia w ostatnich wyborach do organów przedstawicielskich. Sam zarząd kieruje bieżącą działalnością danego związku i prowadzi, zgodnie z ustawą, statutem i uchwałami nadrzędnych organów, jego sprawy, a także reprezentuje go w stosunkach cywilnoprawnych. Wykonanie uchwał zarządu, jak i innych pilnych spraw, może być powierzone, wyłonionemu przez zarząd ze swego grona lub w inny sposób przewidziany w statucie, prezydium. Zarząd musi być wybierany co najmniej co dwa lata i w jego skład musi wchodzić minimum trzech członków. Jeśli statut tak stanowi, do zarządu wchodzić też mogą posłowie lub inne osoby, które uzyskały mandat z wyboru, lecz ich łączny udział w nim nie może przekroczyć 20 % ogólnej liczby członków zarządu (paragrafy 8-11) Ustawa przewiduje także inne organy partyjne. I tak ogólne komisje partyjne, które posiadają kompetencje w zakresie konsultowania lub rozstrzygania kwestii politycznych i organizacyjnych partii (paragraf 12). Jest to więc klasyczny organ doradczy, z reguły skupiający autorytety w różnych dziedzinach życia społecznego. Ważne znaczenie mają też partyjne sądy rozjemcze, których celem jest (paragraf 14) zażegnywanie i rozstrzyganie sporów pomiędzy partią, a jej poszczególnymi członkami oraz sporów na tle wykładni i stosowania statutu. Sądy te muszą posiadać określone normy proceduralne, gwarantujące sprawiedliwe orzekanie. Temu celowi służą też przepisy ustanawiające niepołączalność stanowisk członków sądów z innymi funkcjami partyjnymi i inne w stosunku do nich ograniczenia. Ich kadencja nie może być dłuższa niż cztery lata. Nie mogą oni być członkami zarządu partii lub jej związków terytorialnych oraz pozostawać w stosunku służbowym z nią i otrzymywać od niej poborów. Członkowie sądów w pełnieniu swych funkcji są niezawiśli i nie związani żadnymi instrukcjami.

Wszelkie organy podejmują uchwały zwykłą większością głosów, chyba że ustawa lub statut stanowią inaczej. Regułą jest głosowanie jawne. Wyjątki na rzecz tajności przewidziane są przy wyborach do organów partyjnych oraz gdy zostanie przedstawiony wniosek o takie głosowanie. Przewidziano też szczególne prawa, które mają zapewnić możliwość przedstawiania wniosków przez mniejszości oraz pozwalające na rozwiązanie i wykluczenie związków partyjnych z powodu poważnych naruszeń zasad lub porządku ustrojowego partii politycznej (paragrafy 15-16).

Niemiecka ustawa stosunkowo mało miejsca poświęca członkostwu w partii, pozostawiając tu szeroki margines swobody ich wewnętrznym regulacjom, w tym także sprawom dotyczącym przyjęcia w poczet członków, wykluczając jednakże w paragrafie 10 ust. 1 prawo członkostwa dla osób nie posiadających prawa wyborczego bądź prawa wybieralności na mocy orzeczenia sędziowskiego. Oznacza to możliwość bycia członkiem przez osoby nie posiadające tych praw z innych powodów np. wieku lub obywatelstwa, jeśli zezwalają na to partyjne normy wewnętrzne[96]. Wykluczenie z szeregu członków następuje decyzją sądu rozjemczego i to tylko wówczas, gdy narusza on zasady porządku ustrojowego partii i tym samym wyrządza jej wielką szkodę lub gdy umyślnie wykracza przeciwko statutowi. Nie może być przesłanką wykluczenia niepłacenie składek, jednak od tego może być uzależnione prawo do głosowania wewnątrz partii (paragraf 10 ust. 2). W doktrynie przyjęto, iż w zakresie ustawowych przesłanek wykluczenia mieszczą się naruszenia dyscypliny frakcyjnej oraz partyjnej[97].

W innych państwach Europy Zachodniej, nie posiadających doświadczeń wynikających z istnienia partii nazistowskiej, żywych w momencie prac nad ustawą niemiecką, instytucjonalizacja organizacji struktury partyjnej nie ma tak rozległego charakteru, a w wielu z nich pozostawiono tutaj bardzo szeroką swobodę samym ugrupowaniom. Do tej ostatniej grupy krajów należy Finlandia. W Konstytucji z 1919 roku pojęcie partii nie występuje wcale[98], zaś ustawa o partiach tego państwa ustanawia tylko wymóg minimalnej liczby zwolenników oraz przestrzegania zasad demokratycznych przy podejmowaniu decyzji[99]. W pozostałym zakresie partie nie są skrępowane przez normy prawa państwowego.

W podobny sposób przedstawia się sytuacja we Włoszech, jednak Konstytucja ogranicza tu możliwość uzyskiwania członkostwa dla pewnych kategorii osób, takich jak małoletni i osoby duchowne, a także pozwala ustawowo zakazać wstępowania do nich sędziom, zawodowym wojskowym w służbie czynnej, funkcjonariuszom policji oraz personelowi dyplomatycznemu i konsularnemu w placówkach zagranicznych[100]. Wyliczenie to ma charakter limitatywny i nie może być rozszerzane w drodze analogii. Zakazy te nie zostały, mimo licznych projektów, wprowadzone w życie. warto też wspomnieć, choć nie wynika to z norm prawnych, o swoistym przejęciu przez organy partyjne roli organów państwowych w czasie trwania I Republiki, czego w zasadzie nie zmieniły reformy ustrojowe lat 1993-94. Mówi się o tym jako partiokracji, w której partie polityczne obsadzają wszelkie instytucje państwowe porozumiewając się między sobą[101].

Bardziej szczegółowo problematyka ta została unormowana przez hiszpańskiego ustawodawcę. Konstytucja stanowi, że każda partia musi funkcjonować w sposób demokratyczny i takiż charakter powinny mieć jej struktury wewnętrzne[102]. Rozwinięcie tych norm ma miejsce w ustawie “partyjnej”, która co prawda nie reguluje tego zagadnienia w sposób pełny, lecz przyjmuje pewne normy ramowe, doprecyzowane w statutach poszczególnych partii politycznych. Zgodnie z jej artykułem 4 najwyższym organem partii jest Walne Zgromadzenie ogółu członków. Mogą oni działać bezpośrednio lub za pośrednictwem delegatów, a o wyborze tego ostatniego wariantu decyduje statut. Pozostałe organy kierownicze muszą zawsze być powoływane w drodze wolnych i tajnych wyborów, zaś wszyscy członkowie mają prawo je powoływać, jak i być do nich wybierani oraz posiadać swobodny dostęp do informacji o ich działalności i sytuacji ekonomicznej ugrupowania. Trzeba zwrócić też uwagę na rozwiązania zawarte w “ustawie bazowej” dla problematyki partii politycznych, czyli w ustawie o stowarzyszeniach politycznych[103], przewidujące pewne szczególne normy organizacyjne. Określa ona pewne minimalne wymogi co do treści statutu, z których najważniejsze znaczenie ma obowiązek ustanowienia procedury przyjmowania członków (artykuł 3 ust. 2 lit. e). Członkami takiego stowarzyszenia, a więc i partii politycznej mogą być tylko obywatele hiszpańscy, którzy ukończyli lat 18 i nie należą do innych takich stowarzyszeń, zaś do piastowania funkcji w ich organach konieczne jest posiadania zdolności działania (odpowiednik zdolności do czynności prawnej) Novum, w stosunku do innych unormowań z tego zakresu, stanowi swoista zasada lojalności zawarta w artykule 3 ust. 2 lit. f, uznająca za podstawowy obowiązek współdziałanie w realizacji programu oraz wykonywanie ważnie podjętych postanowień organów kierowniczych. Stwarza ona zapewne większą mobilność organizacyjną i sprawność działania, ale również może w praktyce ograniczać pewną swobodę działania, w tym działalność frakcyjną, co na szczęście nie miało do tej pory miejsca w głównych hiszpańskich siłach politycznych. W statucie powinny się też znaleźć zasady odpowiedzialności dyscyplinarnej zrzeszonych oraz przyczyny utraty członkostwa, przy czym decyzja taka wydana przez właściwy organ musi zostać potwierdzona przez Walne Zgromadzenie. Na uwagę zasługuje też nietypowe rozwiązanie artykułu 5, jurydyzujące federacje, grupujące partie oraz koalicje tworzone zarówno przez partie jak i federacje. Koalicje, w odróżnieniu od federacji, nie posiadają osobowości prawnej. W formie koalicji działają w Hiszpanii liczne ugrupowania , takie jak np. Zjednoczona Lewica, kierowana przez Radę Koordynacyjną, złożoną z przedstawicieli wchodzących w jej skład ugrupowań, Regionaliści Kanaryjscy, a do niedawna też Sojusz Ludowy, przekształcony dziś w partię. W terenie partie mogą powoływać sekcje[104], podlegające organom centralnym, co w praktyce nie zawsze jest w pełni realizowane. Dużą swobodę posiadają w szczególności sekcje istniejące w regionach autonomicznych.

6. FINANSOWANIE PARTII POLITYCZNYCH

Z całej problematyki partyjnej najwięcej kontrowersji wzbudza problem ich finansowania, a w szczególności ograniczenia w tym zakresie, dotyczące zakazów działalności komercyjnej przez partie i przyjmowania funduszy z pewnych, określonych źródeł. Panuje zgoda, że finanse partyjne powinny być jawne, aczkolwiek powszechne są opinie, iż kontrola działalności finansowej partii może być bronią rządu w stosunku do opozycji[105]. Pierwszym rozwiązaniem ustawowym tej kwestii może poszczycić się Szwecja, jednak największe znaczenie przyznaje się w literaturze uregulowaniom zawartym w niemieckiej ustawie o partiach politycznych[106]. Nie oznacza to, że wcześniej nie istniały normy dotyczące tej sfery działalności partyjnej. Już w Republice Weimarskiej partie zwolnione były od podatku dochodowego, a od 1950 roku, na mocy orzeczenia Federalnego Trybunału Konstytucyjnego, dopuszczono subwencjonowanie działalności partyjnej z budżetu państwa. Subwencję tę dzielono proporcjonalnie do liczby członków frakcji poselskich w Bundestagu, zgodnie z systemem d`Hondta[107]. Komisja ustawodawcza, w pracach nad ustawą, proponowała pierwotnie pełną jawność finansów partii, lecz w toku prac ograniczyła ją tylko do wskazania źródła dochodu. Odrzuciła ona też projekt finansowania partii ze środków publicznych, ze względu na trudności w znalezieniu odpowiednich reguł ich przyznawania[108].

Ustawa z 1969 roku zajęła jednak inne stanowisko i dopuściła dotacje państwowe, mające charakter zwrotu partiom kosztów kampanii wyborczej, uzależniając jej wysokość od wyników osiągniętych w wyborach[109]. Aby partycypować w podziale ryczałtu za koszty kampanii wyborczej, konieczne jest uzyskanie co najmniej 0,5 % głosów drugich tj. oddanych na listę partyjną (w wersji z 1967 było to 2,5 %[110]) na obszarze wyborczym, względnie gdy lista krajowa nie została dopuszczona 10 % głosów pierwszych (na konkretnego kandydata). Cała suma ryczałtu stanowi iloczyn kwoty 5 marek niemieckich i liczby osób uprawnionych do głosowania (paragraf 18 ust. 1). Aby uzyskać kwotę rekompensacyjną, trzeba o nią wystąpić do prezydenta Parlamentu Federalnego, gdyż nie jest ona wypłacana z urzędu. Środki finansowe na ten cel pochodzą z budżetu federalnego. Partie mają prawo do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie zaliczki na poczet kwoty rekompensacyjnej, jeżeli w poprzednich wyborach uzyskały wyniki, które ją do tej kwoty uprawniały. Wypłaty ich następują w drugim i trzecim roku kadencji Bundestagu, a także w roku wyborów, a ich wysokość nie może przekraczać każdorazowo 20 % sumy ogólnej kwoty rekompensaty należnej w oparciu o wyniki poprzednich wyborów, jednakże jeśli przekroczyły one kwotę rekompensaty, partia zobligowana jest do zwrotu nadpłaty (paragraf 20). Wydarzyło się to już w 1969 roku i dotyczyło FDP[111]. Ustawa upoważniła też parlamenty krajowe do wydania analogicznych przepisów dotyczących rekompensaty za wybory krajowe oraz kwoty dla partii, które przekroczyły 0,5 % oddanych na danym obszarze ważnych głosów drugich z tytułu wyrównania szans[112]. To ostatnie rozwiązanie funkcjonuje od 1984 roku i jest obliczane w dosyć skomplikowany sposób.

W pierwotnej wersji ustawy niemieckiej nie istniały ograniczenia dotyczące przychodów z pewnych źródeł (np. z zagranicy), za to funkcjonował obowiązek ujawniania ich przez partie polityczne, co miało służyć informowaniu społeczeństwa o siłach, jakie stoją za poszczególnymi ugrupowaniami[113]. Sprawozdanie z pochodzenia i przeznaczenia środków, które wpłynęły w ciągu roku kalendarzowego oraz z majątku partii jest ujawniane publicznie przez zarząd partii, przy czym konieczne jest jego sprawdzenie przez rewidentów gospodarczych. Główne źródła dochodów partii stanowią trzy ich grupy: wspomniane już rekompensaty kosztów wyborczych, składki członkowskie i dotacje prywatne[114]. Dotacje prywatne zostały dopuszczone przez ustawę, lecz istnieją pewne ograniczenia w ich przyjmowaniu. I tak partie nie mogą przyjmować ich od fundacji politycznych, organizacji charytatywnych i kościelnych, spoza zasięgu mocy obowiązującej ustawy (choć istnieją tu pewne wyłączenia np. przy kwotach do 1000 marek), jeśli są przyznawane w zamian za uzyskanie korzyści gospodarczych bądź politycznych oraz uzyskane od nieznanych donatorów, gdy przekraczają 1000 marek niemieckich. Jeśli dotacje przekraczają 40 tysięcy marek w sprawozdaniu musi być ujawniona jej wysokość wraz z nazwiskiem lub firmą i adresem darczyńcy (paragraf 25 ust. 2). Ma to zabiegać osiąganiu przez nie korzyści, o których mowa powyżej. Ponadto istnieją pewne uregulowania techniczno-prawne, związane z zasadami prowadzenia księgowości oraz formy samego sprawozdania rewizyjnego.

Ustawa niemiecka skupia się na różnych aspektach działalności finansowej partii politycznych. W Finlandii uregulowania normatywne ograniczają się do kompleksowego rozwiązania zasad ich subwencjonowania. Ustawa o partiach zakłada finansowanie partii z budżetu państwa, a techniczny sposób ich wypłaty określa rozporządzenie w stosunku do niej wykonawcze[115]. Subwencja, podobnie jak w RFN, wypłacana jest przez rząd na wniosek partii do niej uprawnionej. Dzielona jest pomiędzy partie, które w wyborach uzyskały mandaty parlamentarne, proporcjonalnie do ich ilości. Przesłanką konieczną jej przyznania jest więc sukces wyborczy[116]. Przyznanie subwencji odbywa się corocznie, zaś jej wykorzystanie nadzorowane jest przez Kancelarię Rządu[117]. Może ona być cofnięta, jeżeli partia nie wywiązuje się ze swoich zobowiązań, aż do czasu ich wypełnienia[118].

Kwestia finansów partii politycznych została z należytą powagą potraktowana przez prawodawcę hiszpańskiego, który wydał specjalną ustawę organiczną dotyczącą tych kwestii[119]. Rozwiązania w niej przyjęte w szczególny sposób starają się zabezpieczyć partie przed korupcją, co jednak nie do końca się udało[120]. Zasoby ekonomiczne partii składają się z dwóch rodzajów środków: pochodzących z funduszy publicznych oraz z funduszy prywatnych. W skład pierwszych z nich wchodzą subwencje państwowe dla grup parlamentarnych oraz, mające główne znaczenie, subwencje na wydatki wyborcze. Są one przyznawane corocznie, z budżetu państwa, partiom reprezentowanym w parlamencie, przy czym, jedną trzecią tej sumy dzieli się proporcjonalnie do liczby uzyskanych w ostatnich wyborach mandatów, zaś pozostałą część proporcjonalnie do wszystkich głosów otrzymanych przez każdą partię w tych wyborach, z tym że nie są liczone głosy uzyskane przez partię w okręgach, w których nie osiągnęła ona 3 % głosów. Przyjęto tu więc inne niż w Niemczech rozwiązanie, wymagając od partii reprezentacji parlamentarnej.

Liczne wymagania przewidziane są przy uzyskiwaniu środków finansowych z funduszy prywatnych. Zakazane są dotacje anonimowe, których ogólna kwota przekracza 5 % ogólnej sumy przeznaczonej w budżecie na subwencjonowanie publiczne partii, dotacje przekraczające 10 milionów peset rocznie od jednej osoby oraz pochodzące od przedsiębiorstw publicznych lub innych korzystających z zamówień publicznych. Dopuszczalne są dotacje od osób zagranicznych, z wyjątkiem rządów państwowych i instytucji publicznych[121]. Kontrola działalności ekonomiczno finansowej prowadzona jest dwutorowo, zarówno przez wewnętrzne organy partyjne, jak i przez Trybunał Obrachunkowy, który bada poprawność i zgodność z prawem sprawozdania rachunkowego, składanego corocznie przez partie (artykuły 9-10).

Regulacja prawna partyjnych finansów nie istnieje w tej chwili we Włoszech. Projekt prawnego uregulowania sposobu finansowania partii politycznych zgłoszono w 1958 roku. Jego celem było “oparcie życia publicznego na bardziej moralnych podstawach”. Zakładał podobne traktowanie partii do spółek prawa handlowego, lecz nie zyskał on uznania w parlamencie. W 1970 roku kolejny projekt za zasadę przyjął subwencjonowanie przez państwo działalności partyjnej. Przysługiwałoby ono tym ugrupowaniom, które uzyskają określony procent głosów ważnych w wyborach, niezależnie od uzyskania mandatów w parlamencie. Kwoty subwencji wspierałyby nie tylko partyjne centrale, ale i organizacje terenowe[122]. Projekt ten wszedł w życie, lecz od początku budził kontrowersje ze względu na sposób finansowania partii, jak i tylko częściową jurydyzację Już w 1978 roku, w referendum w sprawie odwołania ustawy o finansowaniu partii politycznych z funduszy publicznych, zabrakło do tego niewielkiej ilości głosów. Wnioskodawcy słusznie twierdzili, że służy ona korupcji partii dominujących[123]. Piętnaście lat później, w kolejnym referendum za zniesieniem tej instytucji prawnej opowiedziało się już ponad 90 % głosujących[124]. Rzeczywiste dochody partii politycznych były bowiem ponad 50 razy wyższe niż sumy uzyskiwanych subwencji budżetowych, z czego absolutna większość pochodziła z nielegalnych źródeł finansowania, głównie z łapówek udzielanych im za uzyskiwanie kontraktów rządowych[125]. Powszechna korupcja wśród partii politycznych doprowadziła do upadku I Republiki Włoskiej, jak i wielu partii politycznych.

7. PARTIE POLITYCZNE A WYBORY

Działalność partii politycznych przejawia się w wielu płaszczyznach życia społecznego, jednak szczególne znaczenie ma ich udział w procesie wyborczym oraz funkcjonowanie w parlamencie. Te dwie ostatnie kwestie wymagają głębszej analizy ze względu na ich znaczenie w ustroju demokratycznym. Świadczyć może o tym sformułowanie Edwarda K. Nowaka, że “wolna gra sił politycznych jako sposób przejęcia władzy państwowej jest najbardziej charakterystyczną cechą współczesnych państw demokracji parlamentarnej. Zasada ta opiera się na wolności tworzenia partii politycznych oraz na wolnej konkurencji politycznej w walce wyborczej”[126]. Rola partii politycznych w procesie wyborczym nie jest jednakowa we wszystkich państwach demokratycznych. Zależy ona od wielu czynników, w szczególności od norm prawa wyborczego oraz pewnych tradycji historycznych. W tej części pracy wypada się skoncentrować na trybie zgłaszania kandydatów do parlamentu, zasadach kampanii wyborczej oraz sposobie ustalania wyników wyborów, pomijając jednak sam sposób podziału mandatów, stanowiący zasadniczą przesłankę tworzenia się systemów partyjnych (tematyka ta będzie przedstawiona w rozdziale IV).

Funkcja wyborcza partii została precyzyjnie uregulowana przez niemieckiego prawodawcę, stwierdzającego w artykule 21 ust. 1 Ustawy Zasadniczej współdziałanie partii “w kształtowaniu woli politycznej narodu”. Zwrot “współdziałanie” nie ustanawia tutaj monopolu partii w życiu politycznym, co wydaje się być naturalne ze względu na wpływy posiadane przez inne “struktury” jak związki zawodowe czy grupy nacisku. Jeśli jednak chodzi o udział w wyborach, to sytuacja przedstawia się nieco inaczej. Paragraf 1 ustęp 2 ustawy o partiach politycznych[127] rozwija sformułowania konstytucyjne stanowiąc, że współdziałanie to odbywa się między innymi przez “udział (partii - przypisek autora) w wyborach na szczeblu federacji, krajów i gmin przez wysuwanie kandydatów”. Nie wynika z tej normy wyborczy monopol partii, ale już w ustawodawstwie wyborczym wyłącznie one mają prawo do zgłaszania krajowych list kandydatów w wyborach do Bundestagu (paragraf 28 ust. 1)[128]. Nie pozbawia to co prawda możliwości kandydowania osób z poza list partyjnych (istnieje możliwość ubiegania się o mandat z okręgów jednomandatowych), ale w znaczny sposób wzmacnia pozycję partii politycznych w procesie wyborczym. Z tego względu bowiem połowa deputowanych do izby niższej parlamentu musi pochodzić spośród kandydatów stronnictw. Aby wysunąć kandydaturę na deputowanego w okręgu konieczne jest zebranie przez partię (względnie tzw. wolne grupy wyborcze, co jest wyjątkiem) 200 podpisów wyborców, zamieszkałych w tym okręgu wyborczym, popierających zgłoszenie tego kandydata (paragraf 21 ust. 2-3)[129]. Bardziej rygorystyczne wymogi dotyczą zgłaszania list krajowych, gdyż lista taka musi uzyskać poparcie co najmniej jednej tysięcznej osób uprawnionych do głosowania w skali danego kraju. Minimalna liczba nie może być jednak większa niż 2000 osób. Poparcie to także objawia się w formie podpisów pod taką listą (paragraf 19 ust. 2). Interesująco przedstawia się sama procedura wyłaniania kandydatów przez partie polityczne. Zgodnie z paragrafami 22 i 28 ustawy wyborczej, kandydować może tylko osoba zatwierdzona w tajnym głosowaniu na zebraniu zgromadzenia członków lub ich przedstawicieli, zorganizowanym na szczeblu okręgu (dla kandydata z okręgu jednomandatowego) lub szczebla krajowego, w przypadku umieszczenia na liście krajowej. Zarząd krajowy partii może wnieść sprzeciw w stosunku do tak wyłonionej kandydatury z okręgu. Będzie on jednak przełamany, gdy zapadnie ponowna uchwała zgromadzenia okręgowego zatwierdzająca wspomnianą kandydaturę. Paragraf 17 ustawy o partiach politycznych, podobnie normujący tę kwestię, odsyła ponadto do statutów partii politycznych. Jeśli chodzi o największe ugrupowania to ich statuty nie zajmują się szczegółowo tą kwestią, często pozostawiając swobodę w jej regulowaniu właściwym organom niższych szczebli[130]. Sam przebieg kampanii wyborczej generalnie nie jest obiektem zainteresowania prawa. Wyjątkiem są zasady dostępu partii politycznych do publicznych środków masowego przekazu. Doktryna niemiecka wywodzi te zasady z paragrafu 5 ustawy o partiach polityczny dotyczącego równego traktowania[131]. Zgodnie z nim dostęp do publicznego radia i telewizji powinien być proporcjonalny do uzyskanego poparcia w ostatnich wyborach, z tym że różnicowanie jego w stosunku do partii posiadających swych przedstawicieli w parlamencie nie powinno sięgać 50 %. Ponadto z funkcją wyborczą związana jest wspomniana przy omawianiu finansowania partii politycznych kwestia rekompensaty kosztów kampanii wyborczej. Nie można także zapomnieć o roli ugrupowań politycznych w trakcie samego procesu głosowania. Zgodnie z paragrafem 9 ust. 2 skład obwodowych komisji wyborczych powinien w miarę możliwości uwzględniać partie polityczne działające w obwodzie. Chodzi tu o udział w pracach tych komisji osób zgłoszonych przez poszczególne ugrupowania, w stosunku proporcjonalnym do poparcia uzyskanego w ostatnich wyborach. Członkowie komisji są jednak zobowiązani do zachowania niezależności w trakcie jej prac, zwłaszcza nie jest dozwolone odwołanie ich przez zgłaszającą partię oraz pełnią dalej swoją funkcję, gdy partia ta nie bierze udziału w wyborach lub została rozwiązana[132].

Rola włoskich partii politycznych w procesie wyborczym zmieniła się w sposób znaczny wraz z reformą prawa wyborczego w 1993 roku. Do tego czasu wyłącznie partie polityczne mogły uczestniczyć w wyborach do Izby Deputowanych. Tylko one miały prawo do rejestracji okręgowych list kandydatów. Listy takie musiały być poparte w każdym okręgu wyborczym przez grupę co najmniej 500 i nie więcej niż 1000 wyborców (z wymogu tego zwolnione były partie i inne organizacje polityczne reprezentowane w poprzednim parlamencie), a warunkiem ich złożenia w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych (jest to równoważne rejestracji) było jej zaopatrzenie w symbol wyborczy, odróżniający tę listę od list innych ugrupowań. Kolejność na listach była układana przez partie polityczne, a więc to one miały znaczny wpływ na prawdopodobieństwo znalezienia się konkretnego kandydata. Częściowo rolę kierownictwa partyjnego zmniejszał przepis pozwalający wyborcy na wskazanie preferencji pewnym kandydatom[133]. Niewielkie różnice istniały w wyborach do Senatu, co związane było z pewnymi elementami większościowymi w ordynacji wyborczej. Nowa ordynacja wyborcza do obu izb parlamentu przewiduje znacznie więcej wymogów formalnych, których spełnienie jest niezbędne przez partie polityczne, ubiegające się o mandaty parlamentarne. Zachowano wymóg złożenia w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych symboli wyborczych na liście takiego ugrupowania. Symbole te muszą wyraźnie odróżniać się od siebie, nie mogą zawierać elementów symboliki religijnej i wizerunków osób. Symbole takie nie mogą także być zgłoszone wyłącznie w celu podstępnego zamknięcia możliwości użycia ich przez inne ugrupowania polityczne zainteresowane w odwołaniu się do nich w czasie wyborów (artykuły 14 i 15 ust. 1 ordynacji). Ustawa w artykule 18 wprowadza obowiązek przedstawienia uwierzytelnionych podpisów pod zgłoszeniem kandydatów. Kandydatury z okręgów jednomandatowych powinny być podpisane przez co najmniej 500 i nie więcej niż 1000 wyborców z danego okręgu. W przypadku list partyjnych, z których mandaty dzielone będą w systemie proporcjonalnym, ilość podpisów musi zawierać się w przedziale od 1500 do 4500 w zależności od ilości wyborców w okręgu. Normy prawne zawierają pewne uregulowania dotyczące prowadzenia kampanii wyborczej przez partie. Tylko one mogą używać do celów propagandy wyborczej transparenty i tkaniny. Znaczenie wzrosło znaczenie ustalenia kolejności kandydatów na listach partyjnych, ponieważ zlikwidowano głosowanie preferencyjne. W okręgach proporcjonalnych głosuje się więc wyłącznie na partie polityczne, a nie na konkretne osoby[134]. Jak się wydaje nowe prawo wyborcze wzmacnia partie polityczne, stojąc jednak na gruncie formalnej ich równości.

Odmiennie kształtuje się sposób instytucjonalizacji funkcji wyborczej partii politycznych w Wielkiej Brytanii. Nie istnieją tutaj w zasadzie żadne uregulowania ich dotyczące w ustawodawstwie wyborczym, a najważniejsze regulacje tej funkcji zawarte są w prawie zwyczajowym. Już sama decyzja o przeprowadzeniu wyborów świadczy o roli partii politycznych. Termin nowych wyborów wyznacza bowiem premier (formalnie wybory zarządza monarcha), a więc lider partii rządzącej, w terminie najbardziej dogodnym dla własnego ugrupowania. Kandydaci w wyborach mogą być wysuwani przez wyborców (wystarczy 10 osób), ale w praktyce liczą się kandydaci partyjni. Od 1970 roku umacnia to postanowienie prawa wyborczego, dopuszczające umieszczenie przynależności partyjnej kandydata przy jego nazwisku (pierwsza wzmianka o partiach politycznych w prawie wyborczym)[135]. Prawo wyboru kandydata należy do lokalnych struktur partyjnych, lecz centrale partyjne mają możliwość zablokowania takiego wyboru. Warto jeszcze wspomnieć o trzech konwenansach. Jednym z nich jest istnienie specjalnej komisji parlamentarnej (Speaker's Conference), złożonej z deputowanych dwóch największych ugrupowań, zajmującej się przeglądem i proponowaniem ewentualnych zmian w prawie wyborczym[136]. Także najważniejsze partie polityczne dokonują w ramach Komisji Granicznej podziału kraju na okręgi wyborcze (odbywa się to co 8-12 lat)[137]. Najważniejsze jednak znaczenie ma swoista instytucjonalizacja programów wyborczych. Chodzi tu o tzw. konwenans Salisbury. Zgodnie z nim Izba Lordów nie może odrzucać w drugim czytaniu rządowego projektu ustawy, który przeszedł drogę postępowania legislacyjnego w Izbie Gmin, jeśli jej treść stanowi realizację manifestu wyborczego[138].

8. PARTIE POLITYCZNE W PARLAMENCIE

Pozycja partii politycznych w parlamencie stanowi ważną płaszczyznę ich działania. To właśnie ona pozwala realizować jedną z dwóch podstawowych funkcji pełnionych przez partie, czyli funkcję rządzenia.. Zadania partii nie kończą się bowiem wraz z ustaniem procesu wyborczego, gdyż dopiero wtedy ugrupowania polityczne zyskują możliwość realizacji swojego programu wyborczego. Rola partii politycznych w parlamencie jest jednak sporadycznie przedmiotem regulacji konstytucyjnych[139]. Powszechne jest natomiast, że kwestie te są normowane wyłącznie przez normy regulaminów parlamentarnych, a więc wyłącznie normy prawa wewnątrzorganizacyjnego[140]. Warto jednak zwrócić uwagę na zwiększający się zakres instytucjonalizacji tej problematyki (wzmianki na frakcji parlamentarnych występują w stosunkowo nowych Konstytucjach Hiszpanii i Portugalii).

Przedstawienie regulacji dotyczących pozycji partii politycznych w parlamencie nie sposób nie zacząć od ojczyzny partii jak i parlamentaryzmu, czyli od Wielkiej Brytanii. Właśnie tutaj pozycja ta ma charakter szczególny, oparty głównie na konwenansach konstytucyjnych. Jedną z najważniejszych zasad jest zasada partyjności w nominacji szefa rządu. Od 1963 roku musi on być deputowanym do parlamentu (z reguły premier jest liderem swojej frakcji parlamentarnej). Podobnie ma się rzecz z pozostałymi członkami rządu[141]. Jak już wspomniałem lider partii jest przywódcą frakcji parlamentarnej. Jednak zadanie utrzymania mobilności frakcji spoczywa na tzw. whipie czyli rzeczniku dyscypliny partyjnej. Zawiadamia on parlamentarzystów ze swojej partii o najbliższych planach prac izby oraz wskazuje na wagę poszczególnych punktów porządku obrad. Ponadto obowiązkiem whipa jest czuwanie nad przestrzeganiem dyscypliny partyjnej podczas głosowania. Kolejny konwenans odnoszący się do pozycji ustrojowej frakcji parlamentarnych stanowi zasada kooperacji, a więc ustalania programu prac Izby Gmin na mocy ustaleń między premierem a liderem opozycji[142]. Takie uregulowanie wskazuje na swoiste zawłaszczenie parlamentu przez liderów dwóch największych frakcji. Uwidoczni się to jeszcze po przedstawieniu miejsca opozycji w parlamencie. Za opozycję (zwaną Opozycją Jej Królewskiej Mości lub oficjalną opozycją) uznaje się najliczniejszą frakcję parlamentarną będącą w opozycji do rządu. Posiada ona liczne przywileje w stosunku do pozostałych ugrupowań nie wchodzących w skład rządu. Najważniejszym z nich jest instytucja “gabinetu cieni” stanowiącego swoistą alternatywę w stosunku do rządu. Wywodzi się ona z praktyki politycznej, a nie szeroko pojmowanych norm prawnych. Na jego czele stoi lider partii, a jego struktura zachowuje pewne odrębności w zależności od partii go tworzącej. Gabinet ten stanowi jednak strukturę kolegialną. Funkcją gabinetu cieni jest permanentna lustracja polityki rządowej. Każdy z członków gabinetu zajmuje się zbliżoną problematyką za jaką odpowiada właściwy resortowo minister, analizując trafność konkretnych jego posunięć. Staje się on więc niejako cieniem ministra. Nie można także zapomnieć o tzw. dniach opozycji (opposition day's). Jest to 20 dni w czasie sesji parlamentarnej oddanych do dyspozycji opozycji, przy czym 17 dni przypada oficjalnej opozycji, natomiast pozostałe 3 dni drugiej co do liczebności frakcji opozycyjnej. W tym czasie właśnie te frakcje parlamentarne posiadają pierwszeństwo przy wnoszeniu spraw do porządku dziennego izby. Ważne znaczenie ma też zwyczaj konsultowania przez rząd kandydatury spikera Izby Gmin z liderem opozycji. Podobnie rzecz wygląda przy obsadzie przewodniczących komisji parlamentarnych[143]. Sam skład komisji odzwierciedla układ polityczny istniejący w izbie.

Normy konwencyjne regulują również organizację frakcji parlamentarnych poszczególnych partii. Nazwa frakcji parlamentarnej Labourzystów brzmi Parlamentarna Partia Pracy. W jej skład wchodzą zarówno deputowani jak i parowie. W czasie, gdy ugrupowanie to sprawuje władzę tworzone jest specjalne ciało - Komitet Porozumiewawczy, którego celem jest utrzymywanie kontaktów pomiędzy szeregowymi parlamentarzystami a rządem. Komitet skupia reprezentantów deputowanych i parów oraz przedstawicieli rządu. Gdy partia ta znajduje się w opozycji frakcją kieruje Komitet Parlamentarny, będący jednocześnie gabinetem cieni. Odmiennie zorganizowana jest frakcja konserwatywna. Na jej czele stoją: przewodniczący mający stały dostęp do lidera oraz dwóch jego zastępców, dwóch sekretarzy, skarbnik i dwunastu deputowanych. Frakcja nie jest władna do podejmowania wiążących decyzji w sprawach polityki rządowej czy kontroli kierownictwa partii. W odróżnieniu od Labourzystów w skład frakcji nie wchodzą parowie, tworzący oddzielne Stowarzyszenie Konserwatywnych Parów. Obie z wymienionych partii posiadają też w parlamencie własne resortowe komisje, będące organem konsultacyjnym we właściwych ich kompetencjom sprawach oraz grupy terenowe, skupiające deputowanych na zasadzie regionalnej[144].

Instytucjonalizacja partii politycznych w parlamencie przedstawia się zupełnie inaczej w Europie kontynentalnej. Ich rola określana jest z reguły przez przepisy prawne różnej rangi. Jedno z najszerszych uregulowań tej kwestii obowiązuje w Republice Federalnej Niemiec. Co prawda Ustawa Zasadnicza w pierwszej swojej wersji nie wspominała o frakcjach parlamentarnych, lecz w roku 1968 pojawiło się to pojęcie w artykule 53a, stanowiącym o proporcjonalnej reprezentacji frakcji w Komisji Wspólnej[145]. W sposób kompleksowy frakcjami parlamentarnymi zajmuje się regulamin Parlamentu Związkowego. Obecnie frakcje stanowią zrzeszenia obejmujące co najmniej 5 % ogólnej liczby posłów do Bundestagu, należących do tej samej partii lub takich ugrupowań politycznych, które ze względu na zbieżność celów nie rywalizują ze sobą w żadnym kraju związkowym RFN (paragraf 10 ust. 1). Wcześniejsze uregulowania były bardziej liberalne i do utworzenia frakcji wystarczało posiadanie 15 posłów. Przyjęcie takiej regulacji praktycznie pozbawia możliwości stworzenia własnej frakcji ugrupowania, które nie przekroczyły 5 %-owego progu wyborczego, a swoją obecność w parlamencie zawdzięczają zdobyciu co najmniej trzech mandatów w okręgach (w chwili obecnej dotyczy to wyłącznie PDS). Mają oni co prawda prawo występować jako grupa parlamentarna, lecz nie posiadają uprawnień przysługującym frakcjom[146]. Do frakcji mogą też przystępować posłowie nie będący członkami żadnej partii, tzw. hospitanci. Nie są oni jednak liczeni przy ustalaniu minimum członkowskiego dla frakcji oraz przy określaniu siły frakcji, czyli kolejności jaką ona zajmuje pod względem liczby członków Są oni jednak uwzględniani przy ustalaniu proporcji frakcyjnych dla składu organów wewnętrznych Parlamentu Federalnego[147]. Wspomniane uregulowania dotyczące minimalnej liczebności frakcji parlamentarnej są dosyć skuteczną barierą zapobiegającą ewentualnym rozłamom wewnątrzfrakcyjnym. W tym miejscu ważne znaczenie ma też istniejąca dyscyplina frakcyjna. Na posłów nie stosujących się do wytycznych partyjnych mogą bowiem być nakładane sankcje porządkowe. Mogą oni być pozbawieni funkcji frakcyjnych lub funkcji w organach wewnętrznych Bundestagu i wreszcie wykluczeni z szeregów frakcji. Odróżnia się w literaturze dyscyplinę frakcyjną od przymusu frakcyjnego, który to uznawany jest za sprzeczny z koncepcją mandatu wolnego. Przymus jest rozumiany jako bezwzględny obowiązek głosowania według kryteriów ustalonych z góry przez frakcję. W praktyce ustrojowej odróżnienie obu tych pojęć jest nadwyraz trudne, co wielokrotnie bywa wykorzystywane przez partie polityczne[148].

Ugrupowania mają swobodę w tworzeniu frakcji parlamentarnych, ponieważ normy prawne nie przewidują obowiązku przynależności posła do frakcji. Ze względu jednak na słabość pozycji pojedynczego posła nie zdarzyło się by jakaś partia zrezygnowała z tego przywileju. Samo stworzenie frakcji odbywa się przez powiadomienie przewodniczącego Parlamentu Federalnego o utworzeniu partyjnej frakcji parlamentarnej wraz z przedstawieniem jej przewodniczącego, członków i hospitantów[149].Struktura organizacyjna frakcji zbliżona jest do struktury Bundestagu. Frakcji przewodzi rząd (liczba jego członków zależy od liczebności frakcji) na czele z przewodniczącym. Nad odpowiednim jej działaniem czuwają organizatorzy, kontrolujący przestrzeganie dyscypliny partyjnej oraz planujący porządek posiedzeń plenarnych (ich funkcje są zbliżone do funkcji whipów w parlamencie brytyjskim)[150]. Merytoryczna praca we frakcjach wykonywana jest przez grupy robocze, tworzone według kryteriów przedmiotowych zakresem odpowiadających właściwym komisjom parlamentarnym. Członkowie grup roboczych z zasady są również członkami takich komisji parlamentarnych[151]. Interesująca jest kwestia stosunku frakcji parlamentarnych do partii politycznych. Nie jest on regulowany przez przepisy prawa państwowego, a jedynie w pewnym ograniczonym zakresie przez statuty partyjne. W ich świetle frakcja wydaje się być podporządkowana centralom partyjnym, co nie jest równoznaczne z odpowiedzialnością frakcji przed partią. W praktyce zresztą kierownictwo partii i tak odgrywa dominującą rolę we frakcjach. Trzeba także zauważyć, iż frakcja nie jest wewnętrznym organem parlamentu, lecz swoistym zrzeszeniem sui generis łączącym w sobie elementy charakterystyczne dla samej partii politycznej oraz elementy luźnej organizacji posłów[152].

Partie polityczne, a w zasadzie ich frakcje odgrywają także, co było wcześniej wspomniane, ogromną rolę przy powoływaniu organów Bundestagu. Jego prezydentem zostaje przedstawiciel najliczniejszej frakcji (ma to charakter zwyczajowy) zaś czterej jego zastępcy rekrutują ze wszystkich frakcji parlamentarnych. Parytet zostaje zachowany również przy powoływaniu organu doradczego prezydenta jakim jest Rada Seniorów oraz komisji. Członkami komisji są osoby oddelegowane przez frakcje[153]. W ich skład nie wchodzą więc posłowie niezależni oraz tworzący grupy poselski, co znacznie osłabia ich wpływ na przebieg prac ustawodawczych i stanowi swoiste ograniczenie równości parlamentarzystów. Decyzje o podziale stanowisk w organach komisji formalnie podejmowane są przez Radę Seniorów, ale w praktyce odbywa się to wcześniej w drodze negocjacji międzyfrakcyjnych[154].

We Włoszech, gdzie rola odgrywana przez patie polityczne zawsze była znaczna, uregulowania dotyczące ich pozycji w parlamencie nie odbiega od tej normy. Stosunkowo liberalne założenia przyjęto przy tworzeniu klubów parlamentarnych. Do założenia klubu przez ugrupowanie polityczne konieczne jest posiadanie co najmniej 20 deputowanych lub 10 senatorów. Jeżeli jednak partia sama nie posiada takiej liczby deputowanych bądź senatorów , to jej przedstawiciele mogą łączyć się z innymi parlamentarzystami znajdującymi się w podobnej sytuacji, w celu osiągnięcia liczby koniecznej do możliwości powstania klubu[155]. Deputowani, którzy nie należą do żadnego klubu lub też opuścili swój klub z urzędu przypisani zostają do klubu bezpartyjnych. Trzeba także zauważyć, iż przed rokiem 1994 powszechne było zmienianie przynależności klubowej w czasie trwania kadencji jak i wewnętrzne rozłamy w klubach. Przynależność do klubu pociąga za sobą obowiązek poddania się jego dyscyplinie. Jej zakres jest jednak różnie kształtowany, a decydują o tym statuty poszczególnych klubów[156]. Generalnie ma ona charakter dość luźny i nie można jej porównywać do istniejącej w innych krajach np. w Niemczech. Rola klubów w funkcjonowaniu Parlamentu Włoskiego nie może być niedoceniana To one bowiem decydują o składzie organów wewnętrznych parlamentu. Szczególnie uwidacznia się to w komisjach parlamentarnych, powstających w wyniku delegowania poszczególnych osób przez kluby w odpowiadających ich sile proporcjach. Plan ich prac jest ustalany także przy aktywnej roli partii politycznych, albowiem przewodniczący jest zobowiązany do jego konsultowania z przedstawicielami klubów. Nieco inaczej kształtuje się sytuacja w guintach, stanowiących swoisty aparat techniczno-prawny dla komisji. Ich skład ma zapewniać jak najszerszą reprezentację ugrupowań politycznych, wchodzących w skład obu izb[157]. Zgodnie z tymi zasadami powoływana jest ona przez przewodniczącego Izby Deputowanych lub Senatu. We włoskiej doktrynie kluby parlamentarne są traktowane w sposób złożony. Z jednej strony stanowią one organ parlamentu i wpływają na przebieg jego prac. Z drugiej zaś są przez same partie traktowane jako ich statutowe organy[158]. Można więc przyjąć, że jest to swoisty pomost pomiędzy poszczególnymi ugrupowaniami politycznymi a strukturą władzy państwowej.

---