I. ROZWÓJ BUDŻETU PAŃSTWA.
Obecny kształt budżetu, funkcje, jakie spełnia, zasady tworzenia itd., są wynikiem wielowiekowych, burzliwych dziejów owej instytucji ekonomicznej, prawnej i politycznej.
Pierwsze kroki, do opracowania budżetu państwa, podjęto w Polsce w 1504 roku, kiedy to podczas obrad Sejmu w Piotrkowie rozdzielono skarb królewski i publiczny. Pierwszy budżet został opracowany 86 lat później i obejmował całość dochodów i wydatków państwowych. W 1768 roku budżet stał się ustawą sejmową, zabraniającą nakładania nowych podatków lub podwyższenia już istniejących bez opracowania całego budżetu, jednomyślnie przyjętego przez Sejm. Ostatecznie sprawę budżetu, w sposób pełny, uregulowała w 1791 roku Konstytucja 3 Maja. Prawo do zatwierdzania dochodów i wydatków państwa na każdy następny rok otrzymał naród, poprzez swoich reprezentantów.
Budżet państwa kształtował się wraz z rozwojem instytucji państwa a szczególnie kluczowe znaczenie miały:
Rozwój stosunków towarowo - pieniężnych.
Oddzielenie majątku państwa od majątku królewskiego (prywatnego) i co za tym idzie, wyodrębnienie dwóch sektorów własnościowych: publicznego i prywatnego,
Rozwój parlamentaryzmu. Parlament, jako przedstawiciel podatników, ograniczał nakładanie nowych lub podwyższanie już istniejących podatków a to sprzyjało obiektywizacji zakresu dochodów.
Rozwój socjalnych funkcji państwa, których zakres rozszerzał się wraz postępem cywilizacyjnym, pojawianiem się partii politycznych oraz z wzrostem gospodarczym. Na państwie zaczął spoczywać obowiązek rozwiązywania problemów związanych z zaspokojeniem potrzeb obywateli.
Rozwój gospodarczych funkcji państwa. Państwo zaczęło chronić rynek wewnętrzny i gospodarkę krajową przed towarami obcymi, poprzez instrumenty fiskalne.
II. POJĘCIE BUDŻETU PAŃSTWA
Budżet państwa jest najwyższej rangi planem finansowym polityki państwa oraz narzędziem polityki społecznej. Jest to zestawienie prognozowanych na następny rok budżetowy dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów:
organów władzy państwowej,
kontroli i ochrony prawa,
sądów i trybunałów,
administracji rządowej.
Pojęcie budżetu państwa może być rozumiane w trzech aspektach:
ekonomicznym - pewien fundusz pieniężny,
prawnym - pewien akt normatywny,
technicznym (konstrukcja techniczna) - wszelkie czynności związane z gromadzeniem i wydatkowaniem środków budżetowych.
Budżet państwa jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów organów władzy państwowej, kontroli i ochrony prawa, sądów i trybunałów oraz administracji rządowej. Jest tworzony na podstawie istniejącego prawa budżetowego i uchwalany w formie aktu prawnego najwyższej rangi - ustawy budżetowej, na okres roku kalendarzowego, zwanego dalej "rokiem budżetowym".
Współczesne definicje budżetu precyzują go jako scentralizowany fundusz publiczny służący gromadzeniu środków pieniężnych w związku z funkcjami państwa.
Najważniejszą cechą dobrego budżetu jest minimalizowanie rozbieżności między tym, co zostało zaplanowane w budżecie, a tym, co zostało zrealizowane.
Budżet obejmuje także:
Zestawienie przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i środków specjalnych,
Plany przychodów i wydatków państwowych funduszy celowych,
Zestawienie dotacji dla państwowych agencji i fundacji z udziałem Skarbu Państwa oraz
Może zawierać plany przychodów i wydatków innych jednostek sektora rządowego.
Ustawa budżetowa ustala ponadto:
deficyt budżetu państwa oraz źródła jego pokrycia,
limity zatrudnienia osób w państwowych jednostkach budżetowych,
wykaz programów wieloletnich,
wykaz inwestycji wieloletnich,
dotacje celowe dla jednostek samorządu terytorialnego na realizację zadań z zakresu administracji rządowej i zadań zleconych ustawami,
zakres i kwoty dotacji przedmiotowych,
wykaz jednostek otrzymujących dotacje podmiotowe i kwoty dotacji,
dotacje celowe na wykonanie zadań objętych programem wsparcia
Dochody budżetu państwa ujmuje się w ustawie budżetowej według ważniejszych źródeł dochodów oraz części i działów klasyfikacji budżetowej a wydatki budżetu państwa ujmuje się w ustawie budżetowej w podziale na części, działy i rozdziały klasyfikacji wydatków.
Najważniejszymi dochodami budżetu państwa są:
podatki od działalności gospodarczej podmiotów o różnym statusie organizacyjmo - prawnym,
podatki od dochodów ludności,
cła,
wpłaty z zysku Narodowego Banku Polskiego,
wpłaty państwowych jednostek budżetowych, zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych,
dochody ze sprzedaży, najmu i dzierżawy składników majątkowych skarbu państwa,
odsetki od środków na rachunkach bankowych oraz odsetki od udzielonych kredytów.
Wydatki budżetu można pogrupować wg rodzajów:
wydatki bieżące naczelnych organów władzy i administracji państwowej, państwowych jednostek budżetowych, zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych oraz wydatki ze środków specjalnych,
dotacje przedmiotowe,
dotacje podmiotowe,
subwencje ogólne dla gmin,
dotacje dla gmin na zadania celowe administracji państwowej,
wydatki inwestycyjne,
wydatki na obsługę długu publicznego.
W celu sporządzenia planu budżetowego, a następnie jego realizacji, dochody i wydatki budżetowe ulegają klasyfikacji. W polskiej praktyce stosowane są cztery główne ich przekroje:
I. Części, reprezentują układ podmiotowy i odpowiadają organom władzy państwowej, kontroli, ochrony prawa, sądów i trybunałów oraz administracji rządowej, przy czym, dla poszczególnych działów administracji rządowej oraz dla urzędów nadzorowanych przez prezesa Rady Ministrów, ustala się odpowiednio odrębne części budżetu.
II. Działy budżetu reprezentują funkcjonalne ujęcie dochodów i wydatków budżetowych. Taka analiza umożliwia ocenę stopnia zaangażowania środków państwa w realizację funkcji publicznych, społecznych i gospodarczych. Np. w przemysł, rolnictwo lub oświatę.
III. Rozdziały to pogłębienie klasyfikacji działowej, np. w ochronie zdrowia występują: szpitale ogólne, lecznictwo ambulatoryjne itd.
IV. Paragrafy zawierają w swej treści rodzaje dochodów i wydatków budżetowych, czyli poszczególne rodzaje podatków, cła, opłaty, wydatki osobowe, dotacje przedmiotowe itd.
Ustawa budżetowa nie może zawierać przepisów zmieniających inne ustawy.
Do projektu ustawy budżetowej załącza się uzasadnienie zawierające w szczególności:
główne cele polityki społecznej i gospodarczej,
założenia makroekonomiczne na rok budżetowy i dwa kolejne lata, dotyczące:
a) kształtowania się produktu krajowego brutto,
b) państwowego długu publicznego oraz długu Skarbu Państwa,
c) poziomu cen towarów i usług konsumpcyjnych,
d) bilansu płatniczego,
e) obrotów bieżących,
f) poziomu zatrudnienia i bezrobocia,
g) dochodów budżetu państwa,
h) deficytu budżetu państwa,
kierunki prywatyzacji majątku Skarbu Państwa,
przewidywane wykonanie budżetu państwa za rok poprzedzający rok, którego dotyczy projekt ustawy budżetowej,
omówienie projektowanych:
a) przychodów i rozchodów oraz dochodów i wydatków budżetowych,
b) przychodów i wydatków państwowych funduszy celowych,
c) wykazów zadań objętych programem wsparcia, ,
d) zestawień programów i projektów jednostek sektora rządowego
informacje o przewidywanej na koniec roku budżetowego wysokości długu Skarbu Państwa oraz aktywów finansowych Skarbu Państwa, będących jednocześnie długiem innych podmiotów sektora finansów publicznych, wraz z odpowiednimi wartościami odnoszącymi się do kwot zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji. [6,Art. 86]
Prowizorium budżetowe jest planem finansowym obejmującym dochody i wydatki państwa na określoną część roku. Jeżeli Rada Ministrów nie może z ważnych przyczyn przedstawić Parlamentowi w ustalonym terminie projektu ustawy budżetowej, to wówczas zobowiązana jest do przedłożenia projektu ustawy o prowizorium budżetowym. Traci ono moc z chwila uchwalenia ustawy budżetowej.
III FUNKCJE BUDŻETU
Budżet pełni określone funkcje gospodarcze:
funkcja fiskalna-dochodotwórcza,
funkcja redystrybucyjna zwana wyrównawczą,
funkcja alokacyjna,
funkcja stabilizacyjna
Ad. 1
Funkcja fiskalna- dochodotwórcza związana jest z faktem, że w każdym budżecie muszą być określone źródła dochodów w rozmiarach zapewniających pokrycie wydatków. Wydatki określane są prowadzona polityką społeczno-ekonomiczną. Dochody budżetu pochodzą natomiast głównie z :
podatków,
ceł,
dochodów z tytułu praw własności i sprzedaży majątku państwowego,
nadwyżki sektora państwowego,
różnorodnych opłat pochodzących z tytułu świadczenia przez państwo pewnych odpłatnych usług,
Ad. 2
Funkcja redystrybucyjna ma na celu zmniejszenie nadmiernych różnic w dochodach poszczególnych grup (zbyt duże różnice dochodowe mogą doprowadzić do problemów społecznych np. strajków), tworzenie warunków tzw. bezpieczeństwa socjalnego oraz ograniczanie marginesu ubóstwa i nędzy. Funkcje redystrybucyjne wykonuje się za pomocą:
progresywnego systemu podatkowego ( im wyższe dochody tym wyższe stopy procentowe) i stosowania ulg i zwolnień podatkowych,
budżetowe transfery czyli płatności z tytułu różnych świadczeń społecznych. Transfery dzielimy na zastępujące dochód i uzupełniające dochód. Transfery są to wydatki budżetowe, którym nie towarzyszą świadczenia zwrotne. ( np. emerytury). Transfery zastępujące dochód to te, które otrzymujemy w przypadku utraty prawa do określonego dochodu (np. emerytury, renty inwalidzkie, zasiłek dla bezrobotnych).
Transfery uzupełniające dochody - zaliczmy do nich np. zasiłki rodzinne, jednorazowe zasiłki socjalne,
Ad. 3
Funkcja alokacyjna budżetu ma na celu dokonanie właściwej alokacji czyli rozmieszczenia zasobów czynników produkcji w gospodarce. Państwo poprzez wydatki budżetowe pokazuje, informuje jakie kierunki rozwoju gospodarki są pożądane.
Ad. 4
Funkcja stabilizacyjna - dotyczy ingerencji państwa w momencie zachwiania koniunktury gospodarczej
recesja , zła koniunktura gosp.
dynamiczny rozwój gospodarczy - należy ja przyhamować
równowaga
Funkcja stabilizacyjna budżetu przejawia się w różnej postaci w zależności od sytuacji koniunkturalnej.
1. W przypadku recesji przyjmuje wzrostu wydatków budżetowych i lub obniżenia podatków, co ma prowadzić do powiększenia efektywnego popytu. W takiej sytuacji budżet charakteryzował się będzie deficytem.
2. Ekspansja gospodarcza - nadmierna - wówczas uruchamiamy proces chłodzenia gospodarki, oparty an zmniejszeniu bezpośrednich wydatków budżetowych i lub podwyższeniu podatków, co ma zmniejszyć globalny efektywny popyt w gospodarce.
3. Równowaga gospodarcza - funkcja stabilizacyjna budżetu w takiej sytuacji nie istnieje.
IV ZASADY BUDŻETOWE
W teorii skarbowości i budżetu sformułowane zostały zasady, których przestrzeganie w praktyce powinno zapewnić sprawne i racjonalne funkcjonowanie budżetu.
Zasady budżetowe są to postulaty nauki pod adresem ustawodawstwa i praktyki, dotyczące prawidłowej organizacji i funkcjonowania gospodarki budżetowej, w celu optymalnej realizacji jej zadań.
Zasady budżetowe to zasady zapewniające prawidłowe funkcjonowanie gospodarki budżetowej państwa. Regulują ogół czynności związanych z gromadzeniem i rozdzielaniem środków budżetowych, dotyczą zwłaszcza cech gospodarki uważanych za najważniejsze dla właściwej realizacji politycznej i ekonomicznej funkcji budżetu.
Zasada równowagi
Zasada ta określa, iż wydatki powinny znajdować pokrycie w dochodach, jednak tak rozumiana dosłownie prawie nigdy nie jest respektowana. Najczęściej występują odchylenia od stanu równowagi(deficyt lub nadwyżka). W ujęciu klasycznym zasada równowagi traktowana była jako: ,,złota zasada” gospodarki budżetowej. Finansiści klasyczni przenosili na finanse publiczne podstawowe prawo finansów prywatnych, według którego :,,człowiek nie może wydawać więcej pieniędzy niż otrzymuje, jeśli nie chce doprowadzić się do ruiny”.
Zasada jawności
Zasada jawności jest zawarta w ustawie:
Art. 11. 1. Finanse publiczne są jawne.
2. Jawność finansów publicznych jest realizowana, z zastrzeżeniem ust. 3, w szczególności przez:
1) jawność sejmowej debaty budżetowej i debat budżetowych jednostek samorządu terytorialnego,
2) jawność sejmowej debaty nad sprawozdaniem z wykonania budżetu państwa i debat nad wykonaniem sprawozdań budżetowych jednostek samorządu terytorialnego,
3) podawanie do publicznej wiadomości:
a) kwot dotacji udzielanych z budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego,
b) zbiorczych danych dotyczących finansów publicznych przez ministra finansów,
4) udostępnianie corocznych sprawozdań dotyczących finansów i działalności jednostek należących do sektora finansów publicznych.
3. Jawność finansów publicznych wyłącza się w stosunku do tych środków publicznych, których pochodzenie lub przeznaczenie zostało uznane za tajemnicę państwową na podstawie odrębnych przepisów lub jeżeli wynika to z umów międzynarodowych.
Art. 12. 1. Minister finansów ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski":
1) kwotę:
a) państwowego długu publicznego,
b) niewymagalnych zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez podmioty sektora finansów publicznych,
c) długu Skarbu Państwa,
d) niewymagalnych zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez Skarb Państwa,
2) relacje do produktu krajowego brutto:
a) kwoty państwowego długu publicznego,
b) łącznej kwoty państwowego długu publicznego powiększonej o kwotę przewidywanych wypłat z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez podmioty sektora finansów publicznych do produktu krajowego brutto,
c) kwoty długu Skarbu Państwa,
d) łącznej kwoty długu Skarbu Państwa powiększonej o kwotę przewidywanych wypłat z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez Skarb Państwa do produktu krajowego brutto.
2. Ogłoszenie kwot, o których mowa w ust. 1 pkt 1, jest dokonywane w odniesieniu do:
1) roku budżetowego - w terminie do 31 maja roku następnego,
2) pierwszej połowy roku budżetowego - w terminie do 30 września tego roku.
Art. 16. 1. Minister finansów podaje do publicznej wiadomości zbiorcze dane dotyczące ogółu operacji finansowych sektora finansów publicznych, obejmujące w szczególności dochody i wydatki, zobowiązania i należności, gwarancje i poręczenia.
2. Minister finansów podaje do publicznej wiadomości, w terminach, o których mowa w art. 12 ust. 2, informacje obejmujące:
1) kwotę deficytu lub nadwyżki budżetu państwa,
2) kwotę długu Skarbu Państwa,
3) wykaz udzielonych przez Skarb Państwa poręczeń i gwarancji, z wymienieniem podmiotów, których te poręczenia i gwarancje dotyczą,
4) wykaz osób prawnych i fizycznych, którym umorzono znaczące kwoty zaległości podatkowych, wraz ze wskazaniem wysokości umorzonej kwoty i przyczyn umorzenia.
Zasada jednoroczności
Oznacza ujęcie dochodów i wydatków w budżecie państwa i budżetach samorządowych na okres jednego roku. Rok budżetowy nie musi jednak pokrywać się z rokiem kalendarzowym- tak jak to jest w Polsce. Przykładem jest Japonia, gdzie rok budżetowy trwa od 1 kwietnia danego roku do 31 marca roku następnego lub Stany Zjednoczone gdzie rok budżetowy trwa od 1 października do 30 września.
Art. 219. 1. Sejm uchwala budżet państwa na rok budżetowy w formie ustawy budżetowej.
Zasada przejrzystości
Jest to opracowanie budżetu w takim układzie, który pozwala na rozpoznanie procesów zachodzących w obszarze budżetu państwa i łatwą orientację w strukturze dochodów i wydatków. Merytorycznie zasada przejrzystości wymaga stosowania nie tylko jednolitych kryteriów klasyfikacji, ale również jasnych i jednolitych zasad rachunkowości i sprawozdawczości budżetowej oraz czytelnych i logicznych zasad konstrukcji budżetu. Należy podkreślić, że istnieją granice przejrzystości ( jasności) budżetu.
Art. 14.
1. Minister Finansów określi, w drodze rozporządzenia:
1) jednolity plan kont dla jednostek sektora finansów publicznych,
2) szczególne zasady rachunkowości oraz plany kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych oraz jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej,
3) zasady rachunkowości oraz plany kont dla organów podatkowych w zakresie poboru i rozliczenia podatków, opłat oraz innych nie podatkowych należności budżetu, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe.
2. Plany kont, o których mowa w ust. 1, powinny uwzględniać zasady określone w przepisach ustawy o rachunkowości i standardach międzynarodowych,
3. Szczególne zasady rachunkowości dotyczą:
1) ewidencji wykonania budżetu,
2) ewidencji majątku trwałego stanowiącego własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego,
3) wyceny poszczególnych składników aktywów i pasywów,
4) sporządzania sprawozdań finansowych.
Zasada zupełności
Wymaga ona ujęcia w budżecie wszystkich dochodów i wydatków państwa. Często jednak w praktyce w przypadku planów finansowych niektórych funduszy lub agencji, podczas opracowywania budżetu ich dysponenci wykazują niższe dochody, po to, aby uzyskać wyższe dotacje z budżetu państwa.
Art. 15.
1. Jednostki sektora finansów publicznych sporządzają sprawozdania z wykonania procesów, zwane dalej "sprawozdaniami budżetowymi".
2. Minister Finansów określa, po zasięgnięciu opinii Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w drodze rozporządzenia:
1) rodzaje, formy, terminy i zasady sporządzania sprawozdań budżetowych z wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz z wykonania planów finansowych:
a) jednostek budżetowych,
b) zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych, środków specjalnych jednostek budżetowych,
c) funduszy celowych,
d) pozostałych jednostek sektora finansów publicznych,
Zasada operatywności
Realizuje się w budżecie państwa poprzez jego podział na części. Budżet składa się z części odpowiadających organom władzy państwowej a więc: kontroli, ochrony prawa, sądów, trybunałów oraz administracji rządowej. Zasada ta wymaga opracowania budżetu w układzie podmiotowym, czyli określenia zadań w zakresie gromadzenia dochodów oraz realizacji wydatków dla konkretnych podmiotów. W odrębnych częściach budżetu ujęte są subwencje dla jednostek samorządu terytorialnego, kwota rezerw celowych i rezerwy ogólnej, koszty obsługi długu Skarbu Państwa oraz przychody i rozchody związane z finansowaniem deficytu i rozdysponowaniem nadwyżki budżetowej.
Zasada jedności
Postuluje, aby wszystkie dochody i wydatki państwa były objęte jednym planem - budżetem. W ramach tej zasady rozróżnia się:
● Jedność materialną. Postuluje ona, aby budżet był organizowany na zasadzie ,,zbiornika” środków, której całość dochodów przeznaczana jest na całość wydatków.
● Jedność formalną, która postuluje, aby budżet państwa ujmowany był w jeden całościowy akt prawny. Przestrzeganie zasady jedności budżetu zapewnia następujące korzyści:
→ umożliwia łatwą orientację, czy budżet jest rzeczywiście zrównoważony; eliminuje potrzebę badania rozlicznych dokumentów, wystarczy, bowiem porównać ogólną sumę wydatków i ogólną sumę wpływów, zapisanych w jednym dokumencie
→ eliminuje rachunki pozabudżetowe, które często nie są publikowane, a czasami również nie są autoryzowane przez parlament;
→ eliminuje zjawisko pozornych oszczędności, które powstają ,,na papierze” w konsekwencji transferu wydatków z jednego budżetu do innego;
→ zwiększa przejrzystość i rzetelność dokumentów budżetowych oraz pozwala ujawnić sztuczność stanów równowagi osiąganych dzięki technice debudżetyzacji;
→ uwidacznia w sposób jednoznaczny globalną kwotę wydatków państwa, co ma istotne znaczenie dla porównań tej kwoty z wysokością dochodu wewnętrznego brutto albo z wydatkami publicznymi innych państw;
→ umożliwia władzom budżetowym ocenę użyteczności i względnej pilności różnorodnych wydatków i dokonanie na tej podstawie racjonalnych wyborów w tej materii.
Zasada realności
Jest powiązana z zasadą zupełności i nakazuje zupełną precyzję w planowaniu dochodów i wydatków. Praktyczna jej realizacja rodzi wiele trudności. Mają one miejsce szczególnie w gospodarkach, w których występują czyste zmiany źródeł dochodów oraz zmiany dysponentów środków publicznych. Zreformowanie systemu podatkowego, decentralizacja władzy, czy restrukturyzacja różnych segmentów gospodarki znacznie ograniczają możliwości oceny jakości planowania zarówno dochodów jak i wydatków. W Polsce raczej nie jest ta zasada przestrzegana.
Zasada szczegółowości inaczej specjalizacji
Realizacja tej zasady następuje według klasyfikacji dochodów i wydatków według:
→ działów i rozdziałów, określających rodzaj działalności, na przykład: administracja rządowa, szkolnictwo wyższe, opieka społeczna
→ paragrafów, określających rodzaj dochodu, przychodu lub wydatku.
→ systemu jednostek klasyfikacyjnych, mających formę podziałek budżetowych, w ramach, których ujmowane są wszystkie dochody i wydatki budżetowe. Podziałki są budowane według:
- kryteriów podmiotowych (np. Kancelaria Sejmu, Ministerstwo Sprawiedliwości)
- przedmiotowych(np. wydatki na płace, źródła dochodów itp.).
E. Ruśkowski, Finanse publiczne i prawo finansowe, Warszawa 2000,s.132
1
Wyszukiwarka