w30607, polityka społeczna


PROBLEMY I KWESTIE PUBLICZNE - wykład 3

Spis treści

Wstęp - problemy publiczne a opinie społeczeństwa i polityków

Załóżmy na początek, że problemem publicznym może być wszystko to, co za problem społeczeństwa uzna opinia publiczna lub politycy. Przyjmijmy też, że problemem publicznym są tylko te zjawiska, które zarówno społeczeństwo, jak i politycy uznają za problem. Część tych założeń oraz to, co z nich wynika pokazuję w tabeli.

Poglądy społeczeństwa (opinia publiczna)

Poglądy polityków

Większość uznaje, że X jest poważnym problemem

Tylko mniejszość uznaje, że X jest poważnym problemem

Większość uznaje, że X jest poważnym problemem

Problem publiczny

Potencjalny problem publiczny (problem w opinii społecznej, ale nie w opinii polityków)

Tylko mniejszość uznaje, że X jest poważnym problemem

Potencjalny problem publiczny (problem w opinii polityków, ale nie w opinii społecznej)

Problem niepubliczny

Problemy potencjalnie publiczne mogą stać się publicznymi, gdy za ważne problemy uzna je większość społeczeństwa lub polityków, ale mogą też spaść do kategorii problemów niepublicznych, gdy opinia społeczeństwa lub polityków nie zmieni się, a zainteresowanie nimi w społeczeństwie lub wśród polityków zmniejszy się. Stworzenie takich tabel dla wszystkich możliwych problemów daje podstawę do ustalenia hierarchii problemów w opinii społeczeństwa i w opinii polityków. Problemy umieszczono wysoko na obu listach są bardziej publiczne niż inne.

Dodajmy teraz jeszcze te sprawy, którymi zajmuje się władza i administracja publiczna, czyli to czym się zajmuje rząd i samorząd (państwo). Uznajmy też, że sprawy publiczne to zinstytucjonalizowane problemy publiczne. Część powstających zagadnień obrazuje schemat, na którym uwzględniłem również to, że na opinię społeczeństwa i polityków mogą wpływać różne czynniki zewnętrzne oraz wpływ ulokowania problemów w świadomości społeczeństwa i polityków oraz zakresu spraw publicznych na otoczenie.

0x08 graphic
0x01 graphic

Na schemacie widać też możliwość, iż część spraw państwowych nie interesuje ani społeczeństwa, ani też polityków. Może być to wynikiem procesu, w którym jakieś zjawisko zostało uznane za poważny problem przez społeczeństwo i przez polityków, wszyscy domagali się podjęcia pilnych działań, opracowano projekty ustaw i uchwalono je, czyli problem publiczny został zinstytucjonalizowany, co wpłynęło z kolei na spadek zainteresowania jego treścią zarówno w społeczeństwie, jak i wśród polityków. Można to interpretować jako rozwiązanie problemu publicznego.

Wielość kwestii/problemów, ich rodzaje i typy relacji między nimi

Już w poprzednim punkcie widzieliśmy, że liczba problemów i kwestii publicznych może być duża. Kilka przykładów list problemów/kwestii społecznych da nam wyobrażenie o wielkiej różnorodności w tej dziedzinie.

Lista omawiana we współczesnej książce „Kwestie socjalne na przełomie wieków” (J. Auleytner, K. Głąbicka, 2001) zawierała już następujące kwestie:


  1. bezrobocia,

  2. ubóstwa,

  3. edukacyjna,

  4. mieszkaniowa,

  5. bezdomności,

  6. zdrowia,

  7. AIDS,

  8. alkoholizmu,

  9. narkomanii,

  10. migracji,

  11. rolna,

  12. ekokwestia,

  13. prostytucji,

  14. samobójstw,

  15. żebractwa,

  16. rodziny,

  17. przemocy w rodzinie,

  18. dziecka,

  19. przestępczości wśród nieletnich,

  20. niepełnosprawnych,

  21. osób starych,

  22. mniejszości narodowych.


Można jednak stwierdzić, że lista ta nadal nie jest wyczerpująca, możemy dodać do niej m.in. kwestie: robotniczą lub pracowniczą, kobiecą, dyskryminacji, nierówności.

Czy teraz wyliczenie jest wyczerpujące? Z pewnością nie, skoro w ostatnim wydaniu Encyklopedii Problemów Światowych i Ludzkiego Potencjału opisano 9832 problemy, a dodatkowo 2380 problemów wymieniono w indeksie. Razem jest to 12212 problemów. Encyklopedię opracowała Unia Międzynarodowych Stowarzyszeń, głównym źródłem informacji są więc organizacje pozarządowe. Tym razem jednak chodzi o wszelkie problemy, z którymi postanowiły się zmierzyć organizacje społeczne, a nie tylko o jeden ich rodzaj.

Przykładowo, Encyklopedia (w drugiej połowie 2004) na słowo work (praca) zwróciła 115 rekordów, employment, czyli zatrudnienie -  95 rekordów, a unemployment, czyli bezrobocie - 31. Lista problemów związanych ze sferą pracy i zatrudnienia może być bardzo długa.


  2. dyskryminacja w zatrudnieniu

  3. wypadki przy pracy

  4. sezonowe bezrobocie

  5. niebezpieczne zawody

  6. wyzysk w zatrudnieniu (naruszanie praw człowieka w pracy, najbardziej skrajną formą jest niewolnictwo, najbardziej narażeni są zaś najsłabsi, czyli dzieci, kobiety, imigranci, ludność rdzenna, niepełnosprawni, starsi, analfabeci)

  7. odmowa prawa do pracy (naruszanie prawa do pracy, które jest prawem człowieka)

  8. uchylanie się od pracy

  9. niewłaściwe bodźce do zatrudnienia (np. dochody z zabezpieczenia społecznego niewiele odbiegają od płacy minimalnej)

  10. zbyt długi czas pracy

  11. nieodpowiednie warunki pracy

  12. wyzysk pracy dzieci

  13. strajki

  14. wyzysk ludności rdzennej w zatrudnieniu

  15. absencja w pracy

  16. naruszanie prawa do równej płacy za równą pracę

  17. monotonia pracy

  18. przepracowanie

  19. brak szans na zatrudnienie dla niektórych kategorii społecznych

  20. alienacja pracy (człowiek jako dodatek do maszyn bez szans na samorealizację poprzez pracę, dehumanizacja człowieka w pracy)

  21. złe warunki życia i pracy pracowników imigrantów

  22. przestarzałe kwalifikacje zawodowe

  23. strukturalna sztywność rynków pracy (też nieelastyczność rynku pracy, ograniczenia mobilności pracowników pomiędzy grupami zawodowymi i statusowymi oraz pomiędzy gałęziami gospodarki)

  24. nadużywanie narkotyków w pracy

  25. dysfunkcjonalne relacje między pracą i społeczeństwem (sprowadzanie pracy jedynie do jej ekonomicznej funkcji, czyli do źródła dochodu)

  26. złe warunki pracy robotników rolnych

  27. zależność gospodarki od nieopłacanej pracy kobiet (w wielu krajach to, co kobiety wytwarzają w domu jest sprzedawane na rynku)

  28. nieopłacana praca kobiet w gospodarstwie domowym

  29. praca wymagająca od kobiet podnoszenia ciężkich przedmiotów (możliwość poronienia)

  30. zagrożenia dla młodych ludzi w pracy (specyficzne, np. brak doświadczenia, ciekawość, brawura i lekceważenie zasady „po pierwsze bezpieczeństwo”)

  31. stres w pracy (prowadzący do chorób serca, depresji, lęków i innych zaburzeń emocjonalnych)

  32. praca nocna

  33. symulowanie pracy (pracownicy udają, że pracują, byleby napracować się jak najmniej)

  34. trudności ze znalezieniem pracą po skończeniu szkoły

  35. molestowanie seksualne w pracy

  36. ciężka praca fizyczna

  37. brak miejsc pracy

  38. zły stan medycyny pracy

  39. niemożność dokształcania się przez pracowników

  40. uzależnienie od pracy (pracoholizm)

  41. przemoc w pracy

  42. prace, które są powodem stygmatyzacji (zajęcia, którymi się pogardza)

  43. pracownicy, którzy nie mają co robić w pracy

  44. materialistyczny ekonomizm w postrzeganiu pracy (takie pojęcia, jak „zasoby pracy”, „siła robocza” dehumanizują głęboki sens ludzki i społeczny pracy)

  45. deregulacja rynku pracy (im bardziej elastyczny i nieregulowany rynek pracy, tym mniej stabilne miejsca pracy, większe nierówności płacowe, większa marginalizacja osób z niskimi kwalifikacjami)

  46. naruszanie godności ludzkiej pracy

  47. rezygnacja z poszukiwania pracy w wyniku zniechęcenia upokorzeniami i trudnościami

  48. warunki pracy prowadzące do dehumanizacji ludzi (ludzie, żeby działać potrzebują szacunku i poszanowania godności, jeżeli ta potrzeba nie jest zaspokojona skutkuje to m.in. absencją, niską wydajnością, sabotażem, strajkami)


Ta skrócona i nieuporządkowana lista problemów związanych z pracą, zatrudnieniem i bezrobociem pokazuje nam wielką różnorodność problemów społecznych nawet w ramach jednego ich rodzaju.

Wobec takiej różnorodności i wielości pojawia się potrzeba ich uporządkowania, podziału na większe podzbiory według jakiegoś kryterium. Przykładowo, w Encyklopedii problemy podzielono na następujące kategorie (w nawiasie liczba problemów zaliczona do poszczególnych kategorii).

  1. podstawowe problemy uniwersalne (170)

  2. problemy przekrojowe (575)

  3. problemy szczegółowe (2162)

  4. przejawy innych problemów (3857)

  5. problemy wyjątkowe (3072)

  6. problemy bardzo specyficzne (2153)

  7. zjawiska, których status jako problemów jest rozważany (214)

Problemy społeczne na różne sposoby mogą być powiązane ze sobą, np. bezrobocie wiąże się z ubóstwem, a narkomanię z przestępczością. Autorzy Encyklopedii wyróżnili siedem typów relacji między problemami (ich liczba wynosi ok. 120 tys.). Typy relacji między problemami.

  1. X jest szerszy niż Y,

  2. X jest węższy niż Y,

  3. X jest powiązany z Y,

  4. X jest zaostrzany przez Y,

  5. X zaostrza Y,

  6. X jest łagodzony przez Y,

  7. X łagodzi Y.

Można sprowadzić je do trzech relacji: węższy-szerszy (np. bezrobocie to szerszy problem niż bezrobocie wiejskie), zaostrza-łagodzi (np. przeludnienie zaostrza problemy ekologiczne, tzn. im większe przeludnienie, tym większy zakres i skala problemów ekologicznych), powiązany (np. bezrobocie powiązane jest z ubóstwem). Dla przykładu podam teraz strukturę hasła „ubóstwo miejskie”, aby pokazać zastosowanie tego podejścia przez autorów Encyklopedii.

Szersze problemy

Węższe problemy

Problemy powiązane

Zaostrza problemy

Zaostrzany przez problemy

W jednej klasycznych książek amerykańskiej socjologii problemów społecznych (H.S. Becker red. „Social Problems: A Modern Approach” z 1967) problemy podzielono na kilka szerszych grup: 1) problemy w kontekście cyklu życia jednostki (problemy okresu dorastania, problemy systemu edukacji publicznej, praca jako problem, osoby starsze w społeczeństwie), 2) problemy dewiacji (wykroczenia i przestępczość, choroby psychiczne), 3) problemy społeczności lokalnych i narodu (stosunki rasowe, organizacja społeczności, ubóstwo, nierówność i polityka, problemy mieszkalnictwa i rewitalizacji miast, problemy społeczne w kontekście kultury masowej), 4) problemy światowe (problemy ludnościowe, problemy nowych narodów, wojna jako problem społeczny).

W ramach nauki o polityce społecznej podstawą do klasyfikacji kwestii społecznych był podział potrzeb podstawowych na kilka kategorii, np. potrzeba pracy, potrzeby bezpieczeństwa socjalnego (te dzieli się z kolei według ryzyk socjalnych), zdrowotne, edukacyjne, mieszkaniowe.

Zobaczymy teraz jak od strony teoretycznej próbowano radzić sobie z pojęciem problemu społecznego i kwestii społecznej. Wstępem do tych zagadnień niech będzie prosta koncepcja teoretyczna każdego problemu społecznego.

Minimalistyczna koncepcja problemu społecznego

Pojęcie każdego problemu społecznego powinno zawierać odniesienie do pewnych zachowań, zjawisk lub procesów, które mogą, ale nie muszą występować w rzeczywistości, jest to treść problemu (oznaczmy ją literą X). Treść problemu powinna zostać oceniona negatywnie jako zagrożenie dla czegoś, co dla oceniającego jest ważne i stanowi wartość, jest to negatywna ocena treści problemu (oznaczmy ją literami ON). Treść problemu i jej negatywna ocena jeszcze nie są wystarczające, powinno im towarzyszyć przekonanie, że coś z trzeba zrobić z X na poziomie całej społeczności (oznaczmy to przekonanie literami MD). Łączne potraktowanie tych warunków przedstawię analogicznie do działania matematycznego:

Jest to minimalistyczna koncepcja definicyjna każdego problemu społecznego. O jego społecznym charakterze decyduje tu głównie element ostatni. Przykładowo, bezrobocie jako problem społeczny to: ludzie poszukujący i nie mogący znaleźć pracy (X), negatywna ocena tej sytuacji ze względu na skutki X dla samych bezrobotnych, np. problemy zdrowotne, pogorszenie sytuacji materialnej i relacji w rodzinie i małżeństwie, jak i to, co mogą oni zrobić, np. poprzeć populistycznych polityków, wdać się w ruch społeczny rzucający wyzwanie porządkowi społecznemu (ON) oraz przekonanie, że to państwo (rząd, samorząd) powinno zająć się tym problemem (MD).

Odróżnienie treści problemu od poglądów na jej temat widzimy też w oddzielaniu aspektów obiektywnych od subiektywnych problemu:

Oceny są relatywne ze względu na ich kryteria, tzn. oceniamy coś negatywnie ze względu na coś innego, co wydaje się wartością (jest cenne samo w sobie), a każdy może mieć trochę inną hierarchię wartości i inaczej je rozumieć. Problemy społeczne mogą być relatywne ze względu na:

  1. różnice wartości wyznawanych przez różne grupy (np. jeżeli dla kogoś wolność jest najważniejsza, to będzie miał tendencję do traktowania jako problemów społecznych ograniczeń wolności jednostki, które mają źródła społeczne; dla tych, którzy bardziej cenią bezpieczeństwo, ograniczenia wolności mogą być uzasadnione, o ile będą służyły zwiększaniu bezpieczeństwa; to samo społeczne ograniczenie wolności dla pierwszych jest problemem społecznym, a dla drugich nim nie jest);

  2. różnice w definiowaniu problemu (np. pozostawanie bez pracy można zdefiniować jako problem niechęci lub uchylania się do pracy, ale też jako problem niemożności znalezienia pracy czy nieskutecznego poszukiwania jej lub też problem niedopasowania struktury popytu na pracę z jej podażą);

  3. różnice interesów grup (np. patriarchalny porządek społeczny daje władzę i przywileje mężczyznom, dlatego ich punkt widzenia na to, że mało kobiet zajmuje kierownicze stanowiska w państwie i gospodarce może być inny niż kobiet, właśnie ze względu na to, że mają interes w obronie porządku patriarchalnego, jest on dla nich korzystny);

  4. władzę i zdolność do zdefiniowania i narzucenia własnej definicji problemu (np. w przypadku konfliktów wokół definiowania pewnych zjawisk jako problemów społecznych ostatecznie definicja problemu zależy od zdolności do narzucenia jej innym, przekonania większości do szczególnego sposobu definiowania pewnych zachowań czy zjawisk jako problemu).

Wartości i interesy wpływają na to, co określone zostanie jako problem społeczny i jaka będzie definicja tego problemu. Możliwych jest co najmniej kilka sytuacji.

  1. Pewne zjawisko lub zespół obiektywnych zjawisk, np. określone zachowania ludzi, przez jednych uznawany jest za problemowy, a przez innych nie.

  2. Pewne zjawisko lub zespół obiektywnych zjawisk, np. określone zachowania ludzi, przez wszystkich uznawane są za problematyczne, ale definicje ich jako problemu społecznego są odmienne.

  3. Pewne zjawisko lub zespół obiektywnych zjawisk, np. określone zachowania ludzi, przez wszystkich uznawane są za problematyczne i nie ma różnic w definiowaniu ich jako problemu społecznego.

W przypadkach 1 i 2 skuteczniejszy w narzuceniu pozostałym swojej definicji problemu społecznego będzie zapewne ten, kto ma pozycję dominującą. Panujące definicje problemów społecznych są jednak wciąż zagrożone, ponieważ układy sił w społeczeństwie zmieniają się. Na poziomie polityki wygląda to tak, że prawica ma swoje definicje problemów społecznych, a lewica swoje, centrum zaś lawiruje między nimi. Jak wiadomo, prawica i lewica nie są monolitami i dlatego w ramach obu obozów również mogą być różne definicje problemów społecznych w odniesieniu do tych samych zjawisk obiektywnych.

Mills o kłopotach osobistych i kwestiach publicznych

W języku angielskim występuje również wyrażenie „social question”, ale głównie jako tłumaczenie historycznego Soziale Frage (o którym piszę dalej). Samodzielnym pojęciem w tamtym kręgu językowym stało się natomiast wyrażenie „social problem”, czyli „problem społeczny”. Socjologowie zajmują się głównie problemami społecznymi.

Jedną z ważnych postaci dla socjologii w USA był Charles Wright Mills, który w książce „Wyobraźnia socjologiczna” (1959) zastanawiał się nad relacjami między kłopotami osobistymi a kwestiami publicznymi (w oryginale public issues, co można też tłumaczyć jako „sprawy publiczne”). Mills uznał, że jest to fundamentalny problem nauk społecznych, obecny w klasycznych dziełach socjologicznych, a jego zrozumienie jest zasadnicze dla wykształcenia „wyobraźni socjologicznej”. Ważne cytaty z tej książki (pogrubienia pochodzą od autora wykładu).

Zwróćmy uwagę, że Mills odróżnia rozpowszechniony kłopot osobisty od kwestii publicznej. Jest to wskazówka, aby tych dwóch określeń nie utożsamiać, tzn. nie wystarczy, żeby wielu ludzi było bezrobotnych, aby już mówić o kwestii publicznej (patrz dalej). Mills w obu przypadkach odwołuje się do wartości:

Można być nieświadomym cenionych wartości, stąd trudno też być świadomym tego, co im zagraża. Można sobie uświadamiać cenione wartości, ale nie wiedzieć, co im zagraża. Istotne, że Mills utożsamił dobrostan z brakiem poczucia zagrożenia dla wartości.

Kolejny ważny cytat:

Na pierwszy rzut oka wydaje się, że nie ma żadnej różnicy między rozpowszechnionym kłopotem osobistym a kwestią publiczną - w obu przypadkach odsetek bezrobotnych w społeczeństwie powinien być znaczący. Mills jednak zakłada, że nie jest to rozpowszechniony kłopot osobisty, który jednostka może rozwiązać własnymi siłami z mniejszą lub większą pomocą swoich bliskich, psychoterapeutów, nauczycieli zawodu czy pracowników socjalnych. Bezrobocie jako rozpowszechniony kłopot osobisty to duży odsetek osób bezrobotnych, które jednak mogą we własnym zakresie poradzić sobie z niekorzystną sytuacją. Bezrobocie jako kwestia publiczna to również duży odsetek bezrobotnych, którzy jednak nie mogą własnymi siłami rozwiązać swojego problemu. Źródła kwestii publicznej należy umieścić nie w jednostce, ale w społeczeństwie, w jego mechanizmach, strukturze i instytucjach, w tym co ponadindywidualne i ponadlokalne. Z tego można wyciągnąć wniosek, że rozwiązywanie kwestii publicznej wymaga również ponadindywidualnych i ponadlokalnych działań, np. władzy publicznej. Jak zobaczymy dalej niemożność rozwiązania problemu własnymi siłami jednostki jest jedną z cech definicyjnych problemów społecznych.

Mills krytykował manierę sprowadzania kwestii publicznych do kłopotów osobistych rozumianych głównie jako problemy psychicznego przystosowania do sytuacji i jej zmiany. Można też w ogóle nie widzieć kwestii publicznych, a wyłącznie kłopoty osobiste. Mills na pytanie o kwestie społeczne jego czasów uznał, że zasadnicze zagrożenia tkwiły w „niepodlegających kontroli siłach społeczeństwa” z jego alienującymi sposobami produkcji, wszechogarniającymi technikami politycznej dominacji i międzynarodową anarchią.

Teoria Millsa i dwa modele niepełnosprawności

Różnice między pojęciem kłopotu osobistego i kwestii publicznej spróbuję wyjaśnić na przykładzie niepełnosprawności (za Anne Borsay). Traktowana jako kłopot osobisty skłania do koncentrowania uwagi na osobach niepełnosprawnych, na opisywaniu i wyjaśnianiu ich niepełnosprawności w kategoriach braków fizycznych, zmysłowych czy umysłowych oraz procesów psychicznych, które mają charakter przystosowania do tak rozumianej niepełnosprawności w powiązaniu z wycofaniem się ze społeczeństwa (oficjalnie potwierdzona niezdolność do pracy itp.):

W tego rodzaju podejściach zupełnie pomija się to, że niepełnosprawność może mieć również charakter kwestii publicznej. Gdy niepełnosprawność traktujemy w ten sposób zwracamy uwagę na strukturalne uwarunkowania tego zjawiska; na gospodarcze, społeczne i polityczne instytucje, które mogą zarówno przyczyniać się do powstawania niepełnosprawności, jak i do tego, że uczestnictwo osób niepełnosprawnych w społeczeństwie jest bardzo utrudnione. Znaczenie ma również gospodarcza, społeczna i polityczna pozycja osób niepełnosprawnych, czyli m.in. to, że na konkurencyjnym rynku pracy mają mniejsze szanse na zatrudnienie, w związku z czym mają niskie dochody, są zależni od innych w sprawach utrzymania, a kontakty społeczne z innymi są ograniczone. Ważne są też opinie i postawy osób pełnosprawnych na temat niepełnosprawnych. Bariery architektoniczne są najbardziej jaskrawym przejawem tego, że społeczeństwo nie dostrzegało potrzeb ani nie uznało praw osób poważnie niepełnosprawnych fizycznie do swobodnego przemieszczania się w przestrzeni publicznej. Na tym też przykładzie widać, że rozwiązanie tego problemu nie leżało w zakresie możliwości samych osób niepełnosprawnych.

Z tych dwóch sposobów rozumienia niepełnosprawności - modelu indywidualistyczno-medycznego i modelu społecznego - wynikają różne zalecenia dla polityki społecznej, np. świadczenia pieniężne na utrzymanie osób niezdolnych do pracy oraz indywidualna rehabilitacja medyczna i psychoterapia (model indywidualistyczno-medyczny); przeciwdziałanie dyskryminacji i marginalizacji osób niepełnosprawnych poprzez uznanie ich praw do uczestniczenia w społeczeństwie oraz szanowanie, chronienie i realizowanie tych praw.

Siedem perspektyw socjologicznych + trzy metafory

Socjologia problemów społecznych rozwija się już od wielu dziesiątków lat i wyróżniono w jej ramach siedem perspektyw teoretycznych (książka E. Rubingtona, M.S. Weinberga, głównie o socjologii amerykańskiej). Pierwsze dwie zakładały, że istnieje „zorganizowana i regularna społeczność” oparta na pewnych powszechnie podzielanych normach, a problemy pojawiają się, gdy ktoś te normy narusza (patologia społeczna), albo same normy ulegają przemianom w wyniku procesu zmian społecznych (dezorganizacja społeczna). Naruszanie norm było uznawane przez Emile'a Durkheima za zjawisko normalne, gdyż służy określaniu granic między tym, co dozwolone a tym, co zakazane. Problemem w tej perspektywie nie jest samo naruszanie norm, ale kontrola jego skali.

Mills kwestionował te założenia, nazywając je „profesjonalną ideologią patologów społecznych”. Domniemane powszechne normy okazały się wyrażać głównie wartości małomiasteczkowej klasy średniej. Współczesne społeczeństwo składa się z różnych grup, które mają różne interesy i uznają odmienne wartości lub inaczej je hierarchizują (dla jednych ważniejsza jest wolność jednostki, a dla innych sprawiedliwość społeczna albo rodzina czy ojczyzna). Dlatego też trudno uznać jakieś obiektywnie stwierdzone zjawiska społeczne za problem społeczny bez odwołania się do pewnych wartości, a więc i do interesów. W ramach takiej perspektywy problemy społeczne to zjawiska czy procesy niezgodne z wartościami i interesami pewnej grupy, której w związku z tym udało się upowszechnić świadomość potrzeby podjęcia pewnych działań w sferze publicznej. Podstawową przyczyną problemów społecznych nie są defekty jednostek czy systemu norm, ale uświadomione konflikty wartości i interesów różnych grup (antagonizmy i sprzeczności). Takie podejście wiąże się dość mocno z perspektywą krytyczną, w której podkreśla się, że większość problemów społecznych wynika z dominacji jednej klasy społecznej nad inną, np. właścicieli niewolników nad niewolnikami, właścicieli ziemi nad chłopami, właścicieli przedsiębiorstw nad pracownikami.

Wątki obecne w dwóch pierwszych perspektywach wracają wraz z dominacją funkcjonalizmu w socjologii amerykańskiej, który wiązał się z dziełem Talcotta Parsonsa. Role społeczne to zestawy oczekiwań charakterystyczne dla poszczególnych instytucji społecznych, które są konieczne, aby system społeczny zachował równowagę i normalnie funkcjonował. Zachowania sprzeczne z oczekiwaniami wbudowanymi w role społeczne są dewiacyjne i stanowią problem społeczny. Przykładowo w rolę rodzica wbudowane są oczekiwania, co do tego, jak powinien się zachowywać w stosunku do swoich dzieci (ochrona, opieka, wychowanie). Funkcjonalizmowi zarzucano jednak, że jest konserwatywny, tzn. zakłada, że kryterium problemowości społecznej wyznacza panujący porządek społeczny. Przykładowo, z rolą kobiety wiązały się kiedyś oczekiwania, że będzie zajmowała się tylko domem i dziećmi. Jeżeli kobiety zachowywały się niezgodnie z tymi oczekiwaniami, to w świetle funkcjonalizmu należało to uznać za problem społeczny. Zmiana punktu widzenia polega na uznaniu, że problemem społecznym są oczekiwania wobec kobiet, a nie zachowania, które od nich odbiegają. O względności problemów społecznych piszę dalej.

Kolejna koncepcja wiązała się z podkreślaniem roli procesów naznaczania. Problem powstanie nie tyle wtedy, gdy jednostka wypada z przepisanej kulturowo roli społecznej, ale wtedy, gdy zareagują na to instytucje kontroli społecznej i ich przedstawiciele, np. prawnicy, lekarze, politycy, naukowcy, dziennikarze, a ogólniej ludzie wpływowi i ustosunkowani. Mają oni władzę narzucania swoich interpretacji zachowań innych ludzi jako oficjalnie obowiązujących, co przejawia się m.in. w tym, że przestępstwa o podobnym charakterze, ale popełnianie przez zbiorowości zajmujące różne pozycje w strukturze społecznej są inaczej nazywane i inaczej traktowane.

W ramach ostatniego podejścia, nazywanego konstruktywizmem społecznym, uwagę skupia się na sposobach definiowania pewnych rzeczywistych lub domniemanych sytuacji i procesów jako problemów społecznych. Szczególne znaczenie przypisuje się w tym ujęciu wzajemnym oddziaływaniom osób, które domagają się zmian i instytucji reagujących (lub nie) na takie żądania. Problemy mogą być konstruowane również wokół sytuacji nieistniejących. Znana prawda socjologiczna jest taka, że ludzie zachowują się zgodnie ze swoją definicją sytuacji, a nie obiektywną rzeczywistością, szczególnie odnosi się to do poziomu działania społecznego, tzn. w skali ponadjednostkowej.

Krzysztof Gorlach (w książce „Labirynty współczesnego społeczeństwa”) przedstawił podział na trzy perspektywy rozumienia problemów społecznych. Wyróżnił on trzy metafory służące do przedstawiania tego, co społeczne. Pierwsza posługuje się analogią społeczeństwa do organizmu (funkcjonalizm), a problemy społeczne pojawiają się w wyniku „nieprawidłowego czy dysfunkcjonalnego działania rozmaitych instytucji społecznych (np... gospodarczych, politycznych czy wychowawczych)”. Rozwiązanie problemu społecznego polega na „wprowadzeniu lub uaktywnieniu mechanizmów korekcyjnych, które znajdują się już w społeczeństwie”. Przykładem są różne reformy, np. systemu podatkowego, systemu ubezpieczeń społecznych, systemu ochrony zdrowia, a także „wzmocnienie instytucji kontroli społecznej (policja, sądy, instytucje resocjalizacyjne i opiekuńcze)”. Jest to strategia reformatorsko-korekcyjna.

Druga z metafor przyrównuje społeczeństwo do pola walki. W tej perspektywie problemy społeczne są wynikiem „sytuacji opresji i zdominowania, w jakiej dana grupa czy środowisko znalazły się w społeczeństwie” oraz „niesprawiedliwości i nierówności, jakie charakteryzują stosunki społeczne”. Rozwiązanie problemu społecznego polega zaś na „mobilizacji upośledzonych do kolektywnego działania w imię obrony swojego interesu”, czyli „presja na grupy dominujące, czy na system instytucji chroniący interesy uprzywilejowanych”. Jest to strategia rewolucyjno-mobilizująca.

Ostatnia z metafor przyrównuje społeczeństwo do teatru. W tym przypadku problem społeczny polega na „nieprawidłowym pełnieniu roli społecznej przez jednostkę”, a zasadniczą tego przyczyną jest „nieprzystosowanie do pełnienia określonych ról społecznych”, co powoduje „zaburzenia we wzajemnych stosunkach (interakcjach) między ludźmi”. Rozwiązaniem jest więc „zapewnienie dobrego przygotowania (prawidłowej socjalizacji) jednostek do wypełniania określonych ról społecznych”. Jest to strategia edukacyjno-przystosowawcza.

K. Gorlach wyróżnił również kilka metod rozpoznawania problemów społecznych: 1) odwołanie się do opinii publicznej - problemem społecznym będzie to, co za problem uznają członkowie danego społeczeństwa; 2) odwołanie się do opinii osób zajmujących eksponowane pozycje społeczne - problemem społecznym będzie to, co za problem uznają ludzie mający władzę i wpływy; 3) odwołanie się do opinii ekspertów - problemem społecznym będzie to, co za problemy uznają socjologowie (w szerokim sensie naukowcy badający społeczeństwo); 4) odwołanie się do opinii członków ruchów i organizacji społecznych - problemem jest to, co za problem uznają działacze społeczni.

Te metody można ze sobą powiązać, np. odwołujemy się do opinii publicznej oraz do opinii ekspertów i działaczy społecznych. We wstępie zastosowałem uproszczony wariant tego podejścia, gdyż wziąłem jedynie pod uwagę opinię publiczną i opinię polityków. Eksperci i działacze społeczni mogą mieć wpływ na definicje problemów i ich poglądy mogą być umieszczone w ramach wpływów otoczenia na system problemów publicznych i spraw państwowych.

Soziale Frage - pauperyzm i kwestia robotnicza w XIX wieku

Powstanie nauk społecznych, a w tym nauki o polityce społecznej wiąże się z pojęciem kwestii społecznej. Prześledźmy więc krótko jego historię. Do polskiego języka trafia ono z Niemiec, np. książkę Heinricha Herknera pt. Arbeiterfrage przetłumaczono na język polski i wydano w 1905, pt. „Kwestya społeczna w Europie Zachodniej”. Tłumaczenie to nie było zbyt wierne oryginałowi, który musiałby się nazywać Soziale Frage, a więc tłumaczka utożsamiła kwestię robotniczą z kwestią społeczną. To właśnie wyrażenie miała w tytule inna przetłumaczona z języka niemieckiego na polski książka Josepha Biederlacka Die soziale Frage. Ein Beitrag zur Orientierung über ihr Wesen und ihre Lösung (wydana po polsku w 1908, było to tłumaczenie siódmego wydania niemieckiego). Tłumacz tym razem dał tytuł następujący „Kwestya społeczna. Przyczynek do zrozumienia jej istoty i rozwiązania jej”. Rozdział pierwszy miał zaś tytuł „Pojęcie dzisiejszej kwestyi socyalnej oraz jej powstanie”. Jak widzimy, już wtedy wymiennie stosowano w naszym języku przymiotniki „społeczny” i „socjalny”, a także stosowano zwrot „rozwiązywanie kwestii społecznej”.

Herkner koncentrował się na kwestii robotniczej, a Biederlack uznał, że kwestia społeczna obejmuje cztery kwestie: agrarną, robotniczą, rzemieślniczą i stanu handlowego. W polskiej literaturze wieku XIX i z początków XX często używano słowa kwestia, np. „kwestya Polska”, „kwestya Czeska”, „kwestya włościańska”, „kwestya inwalidów”, „kwestya upadającej własności ziemskiej”, „kwestya reformy Żydów” (są to tytuły książek w starej pisowni). Oznaczało to, że temat dotyczy sprawy lub problemu doniosłego, złożonego, trudnego i takiego, który wymaga rozwiązania.

Wyrażenie Sociale Frage (stara pisownia słowa soziale) zaczyna pojawiać się w Niemczech w pierwszej połowie XIX wieku razem z określeniem Pauperismus (odpowiednik angielskiego pauperism, po polsku „pauperyzm”, czyli „bieda, ubóstwo”). W drugiej połowie XIX wieku natomiast zaczyna dominować słowo Arbeiterfrage. Jedna z propozycji powiązania tych pojęć: kwestia społeczna miała ogólniejsze znaczenie, obejmujące zarówno pauperyzm, jak i kwestię robotniczą. Na przełomie wieków XIX i XX rozpowszechnia się używanie takich pojęć jak kwestia agrarna, kwestia kobieca, kwestia rasowa, kwestia mieszkaniowa itd. co prowadzi do używania wyrażenia kwestia społeczna w liczbie mnogiej, widać to w podejściu Biederlacka. Z nowszych propozycji w tym samym duchu, Julian Auleytner przyjął, że kwestia społeczna to zbiór kwestii socjalnych (patrz lista tych kwestii niżej).

Pauperyzmem nazywano w Niemczech szczególnie w latach 1840. przeludnienie i biedę na wsi. Natomiast kwestia robotnicza pojawia się razem z dynamiczniejszym uprzemysłowieniem lat 1850. i powstawaniem klasy robotniczej, czyli wówczas głównie najemnych robotników fabrycznych. Dla historyków marksistowskich zarówno pauperyzm, jak i kwestia robotnicza były uwarunkowane uprzemysłowieniem. Dla innych historyków, pauperyzm był ostatnim kryzysem starego typu, dotykającym głównie ludność wiejską, a uprzemysłowienie rozwiązało ten problem, pojawiła się jednak na to miejsce kwestia robotnicza związana już głównie z powstaniem przemysłu i rozpowszechnieniem się pracy najemnej. W przypadku pauperyzmu obawy warstw wyższych (społeczeństwa) wzbudzała możliwość zamieszek, zbiorowych napadów i plądrowania. Kwestia robotnicza groziła już zorganizowanym buntem i rewolucją. W obu przypadkach obawiano się właśnie konfliktów i napięć, które naruszały ustalony porządek.

Zagadnienia te podsumował George Steinmetz w książce „Regulating the social” („Regulowanie tego, co społecznego”) tak:

Pierwszy wątek oznacza, że w tamtym czasie ukształtowało się pojęcie społeczeństwa jako czegoś, co jest odrębne od państwa, ale nie jest również tylko zbiorem różnych jednostek (społeczeństwo złożone z różnych grup, które mogą być ze sobą w konflikcie). Drugi wątek zawiera podkreślenie związków między kwestią społeczną a konfliktami społecznymi. W perspektywie historii XIX i XX wieku szczególnie kwestia robotnicza wiązała się z wieloma konfliktami i napięciami społecznymi w społeczeństwach uprzemysławiających się. Związki zawodowe i partie robotnicze odwołujące się do różnych ideologii walczyły o prawa i interesy robotników, a ich wpływy w społeczeństwach były coraz silniejsze.

W przypadku naszej historii i nie tylko naszej w tym czasie bardziej istotna była kwestia narodowa, czyli problem utraty własnego państwa. Wiązały się z tym oczywiście liczne konflikty i napięcia społeczne wewnątrz i międzynarodowe. Po odzyskaniu niepodległości (rozwiązanie kwestii Polskiej) ważna staje się integracja społeczna w nowym państwie, czyli wewnętrzna polityka społeczna nastawiona na łagodzenie wewnętrznych konfliktów i napięć, a nie na walkę z zaborcami. I. Koschembahr-Łyskowski w 1927 pisał o powstaniu trzy lata wcześniej Polskiego Towarzystwa Polityki Społecznej w takim kontekście (pogrubienie od autora wykładu):

Podobne znaczenie przypisuje się polityce społecznej w zjednoczonych Niemczech w latach 1880., kiedy po zakazie działalności socjalistycznej pod koniec lat 1870. uchwalono trzy zasadnicze ustawy ustanawiające pierwsze ogólnonarodowe ubezpieczenia społeczne, co można potraktować jako próbę „scementowania wszystkich warstw społeczeństwa”, albo scementowania warstwy robotników z resztą społeczeństwa i złagodzenia konfliktów związanych z kwestią robotniczą.

Trzy koncepcje kwestii społecznej

W polskiej nauce polityce społecznej głównym pojęciem jest „kwestia społeczna”. Socjologowie problemów społecznych zapewne uznaliby, że teoria problemów społecznych jest równocześnie teorią kwestii społecznych. W środowisku IPS taka opinia raczej nie jest podzielana, dlatego przytoczę dwie koncepcje kwestii społecznej zaproponowane przez autorów z IPS.

Jolanta Supińska wyróżniła 7 cech definicyjnych kwestii społecznej, jako zespołu zjawisk, które:

  1. budzą niepokój, napięcie, poczucie, że „to jest nienormalne”, „z tym trzeba zrobić” (może to konsolidować opinię publiczną przeciw władzy lub prowadzić do jej podziałów),

  2. prowadzą do zachowań ludzi będących wyrazem tych niepokojów i napięć (panika, protesty, ucieczka, ruchy społeczne),

  3. nie mogą zostać samodzielnie przezwyciężone (przez jednostki, rodziny, grupy społeczne),

  4. są długotrwałe, mają szeroki i rosnący zasięg,

  5. kumulują się w pewnych grupach społecznych („kwestie podmiotowe”),

  6. wiążą się z niedostosowaniem instytucji społecznych do ludzkich potrzeb (wskutek zmian instytucji lub ewolucji potrzeb),

  7. prowadzą do zakłóceń dalszego rozwoju społecznego.

Jest to podejście o wiele bardziej złożone w porównaniu z wyżej pokazaną minimalistyczną koncepcją problemu społecznego. Na jej podstawie można przyjąć, że problemowość społeczna jest stopniowalna tzn. im więcej kryteriów kwestii społecznej spełnia dane zjawisko tym większa jest jego społeczna problemowość (tym bardziej jest ono „nabrzmiałe” i „palące”). Najbardziej problemowe zespoły zjawisk (spełniają wszystkie kryteria definicyjne po kolei) można więc nazwać kwestiami społecznymi lub najbardziej „nabrzmiałymi” i „palącymi” problemami społecznymi. Widać też, że cechy 3, 6 i 7 mają charakter bardziej ogólny i trudniej je mierzyć. Można też przyjąć, że problemem społecznym są te zespoły zjawisk, które mają jednocześnie tylko cechy 1, 2 i ewentualnie 3. Więcej cech wymagamy natomiast od tych zespołów zjawisk, które miałyby być kwestiami społecznymi.

J. Supińska podała też przykłady „wtórnych kwestii społecznych”, które są wywoływane:

  1. złym definiowaniem kwestii społecznych (np. definicja ubóstwa lub AIDS jako kary za grzechy, która prowadzi do obwiniania ludzi ubogich i chorych o to, że są ubodzy i chorzy),

  2. kamuflowaniem kwestii społecznych (np. cenzura informacji o kwestii robotniczej w PRL, co prowadziło do strajków i rozruchów co jakiś czas),

  3. wadliwym lub nieskutecznym zwalczaniem kwestii społecznych (np. obniżanie klina podatkowego, gdy bezrobocie spowodowane jest innymi przyczynami, co prowadzi do zmniejszenia bezpieczeństwa socjalnego i niedofinansowania sektora publicznego),

  4. brakiem przeciwdziałania kwestiom społecznym (np. uznanie, że nawet wysokie bezrobocie jest zjawiskiem normalnym, do którego społeczeństwo już się przyzwyczaiło i brak działań w związku z tym, co prowadzi do rozwoju szarej strefy i większego obciążenia rodziny ponieważ bezrobotni muszą się jednak z czegoś utrzymywać).

Jak podkreślał Mills, definicja czegoś jako problemu społecznego zależy od wartości i interesów, a więc można kwestionować możliwość stwierdzenia, które definicje są „dobre”, a które „złe”, tzn. wartości i interesy których grup są obiektywnie dobre lub złe. W społeczeństwach demokratycznych cenzura nie istnieje, chociaż można mówić, że dyskurs publiczny zdominowany jest przez pewne poglądy i definicje, a inne funkcjonują raczej gdzieś na marginesie i w niszach. Dlatego i ten rodzaj wtórnych kwestii społecznych miałby niewielkie znaczenie. To, czy jakieś rozwiązanie jest, czy nie jest błędne trudno jednoznacznie stwierdzić, ponieważ rozwiązania zależą od tego jak zdefiniujemy problem, np. błędnym jest całkowity zakaz aborcji, jeżeli problem zdefiniujemy jako zniewolenie kobiet, jest to jednak rozwiązanie właściwe, jeżeli problem zdefiniujemy jako zabijanie nienarodzonych. Jeżeli jakiś zespół zjawisk spełnia siedem kryteriów definicyjnych określonych wyżej, to samobójstwem politycznym wydaje się niepodejmowanie jakichś działań w związku z tym, choćby ktoś im zarzucał, że mają wyłącznie symboliczny charakter (dużo się mówi, ale mało robi). Ponadto wiele problemów społecznych jest od dawna obecnych w społeczeństwach i w związku z tym istnieje wiele instytucji, które mają te problemy łagodzić czy rozwiązywać. Dlatego jedynie wobec całkiem nowych problemów czy ich nowych definicji można mówić o „braku przeciwdziałania kwestiom społecznym”.

Drugi z autorów ze środowiska IPS, do którego podejścia chcę nawiązać to Jan Danecki. Zaproponował on następującą ogólną definicję kwestii społecznej:

Zwróćmy uwagę, że połączono tu kwestie społeczne z „pomyślnym i godnym życiem” oraz z „podstawowymi potrzebami”. Przeszkody, o których mowa w tej definicji są kwestiami społecznymi lub cały ten zbiór przeszkód to kwestia społeczna. Żeby określić, co ma taki charakter w danym społeczeństwie trzeba najpierw zaproponować listę zjawisk czy procesów, które są takimi przeszkodami, czyli znacznie utrudniają lub nawet uniemożliwiają godne życie lub zaspokajanie podstawowych potrzeb. Istotne jest, aby odpowiedzieć sobie na pytanie, na czym, polega godne życie i o czyim życiu tu mowa, o czyich i jakich potrzebach, np. co znacznie utrudnia godne życie robotnikom niewykwalifikowanym, osobom niepełnosprawnym, kobietom czy bezrobotnym; co znacznie utrudnia zaspokajanie potrzeb zdrowotnych osób starszych, potrzeb mieszkaniowych osób ubogich itd. Stąd też klasyfikacja kwestii wg pytań:

Oczywiście zawsze ważne są oba pytania, ponieważ mówienie o potrzebach kobiet bez ich określenia jest jałowe, tak samo jak mówienie o potrzebach mieszkaniowych, bez określenia tego, kto ma te potrzeby. Jest to tylko sposób na uporządkowanie różnych kwestii społecznych według pytania o to, kto i czego potrzebuje. Potrzeb jest wiele, dlatego czasem mówi się o potrzebach podstawowych, które mają charakter uniwersalny, tzn. zastanawiamy się, czego potrzebują wszyscy ludzie, aby być zadowolonymi ze swojego życia, niezależnie od różnic kulturowych, czyli różnych wierzeń, poglądów, zwyczajów i obyczajów. Przykładowo, jako istoty biologiczne wszyscy potrzebujemy co najmniej odpowiedniej ilości i jakości powietrza, wody, żywności, ubrania, schronienia. Jako dzieci wszyscy potrzebujemy opieki i edukacji ze strony osób dorosłych itd.

W innym miejscu J. Danecki odróżnił także dwa podstawowe ujęcia znaczenia pojęcia kwestii społecznej - szersze i węższe.

Inaczej rzecz ujmując, szeroko rozumiany porządek społeczny (struktura instytucjonalna społeczeństwa i wynikające z niej praktyki) jest zasadniczą przeszkodą, to właśnie on znacznie utrudnia dążenie do godnego życia i zaspokajania podstawowych potrzeb. Mamy tu bardzo mocny warunek definicyjny kwestii społecznej - sprzeczność między ustrojem a dążeniami jednostek. Jest w tej tezie coś z myślenia w sposób następujący: porządek społeczny ma tendencję do inercji, tzn. ukształtowany w przeszłości dostosowany jest do dawnego układu stosunków społecznych, trwa jednak nadal mimo zasadniczych zmian w tym układzie, co znacznie utrudnia nowym grupom społecznym godne życie i zaspokajanie podstawowych potrzeb. Trudno jednak przyjąć, że porządek społeczny może być w dłuższym okresie jakoś zasadniczo sprzeczny z dążeniami i potrzebami ludzi, ponieważ kształtuje się on pod ich wpływem. Wynika stąd hipoteza, że demokratyczne systemy polityczne są bardziej wrażliwe na problemy z godnym życiem i zaspokajaniem podstawowych potrzeb niż to jest w przypadku systemów niedemokratycznych.

Pomijając zagadnienie kryteriów i pomiaru dotkliwości problemu, założono, że jest to cecha stopniowalna oraz dwuwymiarowa 1) dotkliwość dla życia i 2) dotkliwość dla współżycia. Coś może godzić w moje życie albo godzić w moje relacje z innymi, ale moje relacje z innymi zależą od tego, jak żyję, a to jak żyję zależy od moich relacji z innymi.

Profesor Danecki pisał też o trzech podstawowych sposobach wyjaśniania kwestii społecznej w szerszym znaczeniu w oparciu o poglądy dotyczące natury człowieka i społeczeństwa.

Innymi słowy, klasyczny liberalizm zwraca uwagę na krępujące wolność cechy porządku społecznego (główną wartością jest wolność, ale jest to też narzędzie rozwiązywania kwestii), różne odłamy socjalizmu zwracają uwagę na sankcjonujące niesprawiedliwość cechy porządku społecznego (główną wartością jest sprawiedliwość, sprawiedliwość jest też głównym narzędziem rozwiązywania kwestii). W związku z tym zarówno liberałowie, jak i socjaliści są krytykami porządku społecznego, ale z punktu widzenia różnych wartości. Wydaje się, że obie grupy popierają reformę społeczną tyle, że inne będą jej cele i środki (wolność vs sprawiedliwość). Z kolei w ChNS czy KNS podkreśla się również strukturalne przyczyny grzechu osobistego - „łamanie praw człowieka i poniżanie jego godności w życiu zbiorowym” (główną wartością jest więc godność ludzkiej osoby).

Podsumowując i integrując te ujęcia, kwestia społeczna w szerokim rozumieniu to porządek społeczny ograniczający wolność jednostki, podtrzymujący nierówność społeczną i naruszający godność osoby ludzkiej ucieleśnioną w prawach człowieka. Z takiego ujęcia da się wyprowadzić liczne praktyczne konsekwencje i trzeba mieć nadzieję, że możliwy jest taki porządek społeczny, który jednocześnie sprzyja wolności jednostki, łagodzi nierówności społeczne i zapewnia równość szans, a także szanuje, chroni i realizuje prawa człowieka i obywatela. Między realizacją poszczególnych celów mogą się pojawić napięcia szczególnie, gdy jedną z wartości zaczniemy uznawać za absolutną, np. jeżeli wolność ma absolutny priorytet, to musimy się zgodzić na liczne problemy związane z niedostateczną realizacją innych wartości.

Nazwy liberalizm i socjalizm oznaczają dwa różniące się od siebie systemy poglądów na podstawowe aspekty życia społecznego. Są oczywiście różne liberalizmy i różne socjalizmy, są też systemy hybrydowe lub kompromisowe, np. socjalliberalizm. Poza tym jest też wiele innych „izmów”. Świat społeczny widziany przez okulary jednego „izmu” wygląda nieco inaczej niż ten widziany przez pryzmat innego „izmu”. Ma to również wpływ na to jak definiuje się, wyjaśnia i rozwiązuje kwestie i problemy społeczne. Na drugim roku studiów będzie przedmiot poświęcony właśnie temu zagadnieniu pn. „Doktryny polityki społecznej”.

Kwestie społeczne a problemy społeczne

Jak można wywnioskować z tego, co napisałem wyżej trudno jest wyraźnie odróżnić kwestie społeczne od problemów społecznych w sensie socjologicznym, czy problemów publicznych. Lista cech definicyjnych problemu społecznego może być równie długa jak ta zaproponowana przez J. Supińską, a spory o kryteria dotkliwości mogą być równie gorące jak spory o to, który problem jest obecnie najdotkliwszy. Uznanie, że kwestią społeczną są tylko te problemy, które generują większość innych też nam niewiele pomoże, ponieważ powiązania między problemami mogą być złożone i wielokierunkowe. Oto te trzy podejścia.

  1. Kwestie społeczne to dysproporcje rozwoju różnych sfer życia zbiorowego i dysfunkcje organizacji społeczeństwa, a problemy społeczne to zjawiska związane przede wszystkim z zachowaniami i świadomością jednostek, np. w koncepcji J. Supińskiej problemami społecznymi byłyby tylko te zespoły zjawisk, które spełniają cechy definicyjne 1 i 2.

  2. Kwestie społeczne to przyczyny pojawiania się problemów społecznych, np. J. Daneckiego szerokie rozumienie kwestii społecznej.

  3. Kwestie społeczne to szczególnie dotkliwe problemy w zbiorze problemów społecznych (stopień dotkliwości może być określany za pomocą różnych wskaźników), np. J. Danecki i wąskie rozumienie kwestii społecznej.

Poza tym można uznać, że:

  1. Kwestia społeczna to zbiór problemów społecznych charakterystycznych dla danego społeczeństwa w określonym czasie, np. J. Biederlack i J. Auleytner uznawali, że kwestia społeczna składa się z różnych kwestii bardziej konkretnych lub szczegółowych.

  2. Kwestie społeczne to podzbiory zbioru problemów społecznych (np. termin „kwestia edukacyjna” może oznaczać zbiór następujących zjawisk: analfabetyzm, analfabetyzm funkcjonalny, nierówny dostęp do edukacji, niskie kwalifikacje zawodowe, przemoc w szkole, drugoroczność; wyżej widzieliśmy, jak dużo problemów można zaliczyć do zbioru „problemy z pracą”).

Oba stanowiska niewiele się od siebie różnią. Kwestią społeczną nazywa się w nich bardziej lub mniej liczny zbiór wielu problemów społecznych, które coś ze sobą łączy, np. szkodliwość dla godnego i pomyślnego życia lub dla możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb przez wszystkich członków jakiejś całości społecznej.

Analiza problemów społecznych

Przedstawię teraz koncepcję problemu społecznego sformułowaną przez Donalda E. Chambersa dla potrzeb analizy polityki społecznej w węższym rozumieniu (polityka świadczeń społecznych). Uznał on, że analiza problemu społecznego jest ważnym kontekstem dla analizy polityki społecznej. Zacznijmy od ważnego cytatu:

Rozumieć problem AIDS, ubóstwa, bezrobocia czy przemocy wobec kobiet to wiedzieć i rozumieć co uważają na ten temat chorzy, ubodzy, kobiety - ofiary przemocy, ale też politycy, urzędnicy, publicyści, naukowcy, eksperci itd. Chambers wyjaśnia istotę problemu społecznego na przykładzie:

  1. gdy ktoś traci pracę to jego osobisty problem,

  2. jeżeli operator maszyny traci pracę, bo jest to maszyna przestarzała ze względu na standardy BHP lub jakość produktu jest to problem technologiczny,

  3. kiedy kurczy się rynek na produkty otrzymywane za pomocą tej maszyny jest to problem rynkowy,

  4. kiedy konsumenci nie mają pieniędzy by kupować to, co wyprodukowano dzięki tej maszynie jest to problem ekonomiczny,

  5. jeżeli w wyniku jednego lub wszystkich tych problemów wielu ludzi traci pracę i staje się bezrobotnymi lub ludzie mający władzę, bogactwo i wysoki status społeczny obawiają się konsekwencji tych problemów, to jest to problem społeczny.

W związku z tym zdefiniował on problem społeczny następująco

Waga problemu społecznego (poziom jego problemowości, czy jest mniej lub bardziej „nabrzmiały”) ma więc zależeć od dwóch czynników:

  1. władzy i statusu społecznego tych, którzy definiują problem i nalegają na wydatkowanie środków na jego rozwiązanie;

  2. liczby ludzi, na jakość życia których problem ma wpływ.

Chambers sformułował cztery zasadnicze zadania stojące przed analitykiem problemów społecznych:

  1. Zidentyfikuj sposób, w jaki problem jest definiowany (oznaki problemu, możliwość pomiaru i analizy przyczynowo-skutkowej, wyróżnienie podtypów problemu).

  2. Zidentyfikuj przyczyny, którym przypisuje się problem i najpoważniejsze konsekwencje tych przyczyn.

  3. Zidentyfikuj ideologię - wartości, które sprawiły, że przedmiot obaw został zdefiniowany jako problem.

  4. Zidentyfikuj, kto korzysta, a kto traci w wyniku istnienia problemu (jaki charakter mają korzyści i straty, jak są wysokie).

Jak to wygląda na przykładzie? Wróćmy do bezrobocia. Oznaką lub symptomem tego problemu jest to, że wielu ludzi, którzy chcą pracować nie może znaleźć zatrudnienia. Możliwości pomiaru w skali całego społeczeństwa wynikają z rejestracji bezrobotnych dla celów usługowych (pośrednictwo pracy, poradnictwo zawodowe) i zasiłkowych oraz z badań takich, jak Badania Aktywności Ekonomicznej Ludności prowadzonych systematycznie przez GUS. Można wyróżnić podtypy problemu bezrobocia, np. krótkotrwałe i długotrwałe, agrarne i przemysłowe, z prawem do zasiłku i bez prawa, kobiet, niepełnosprawnych, więźniów itd.

Pytając o przyczyny bezrobocia zwracamy się głównie do ekonomistów, natomiast o jego skutkach mogą nam wiele powiedzieć socjologowie (skutki społeczne), politologowie (skutki polityczne), psychologowie (skutki psychologiczne). Obecnie często podkreśla się, że jedną z przyczyn wysokiego bezrobocia albo niskiego poziomu zatrudnienia w Polsce jest klin podatkowy (pozapłacowe koszty pracy), czyli „wskaźnik procentowy obliczany jako stosunek sumy kwoty składek na ubezpieczenia społeczne płacone przez pracownika i pracodawcę oraz kwoty podatku dochodowego płaconego przez pracownika w odniesieniu do kosztów pracy ogółem samotnej osoby zarabiającej 2/3 przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej”. Bezpośrednio formułuje się to tak: „Jednym z głównych czynników ograniczających możliwości zwiększenia zatrudnienia w Polsce jest wysoki klin podatkowy, który w 2003r wyniósł 41,1% i był o kilka punktów procentowych wyższy od średniego klina w Unii Europejskiej”. Niezależnie od tego, czy jest to właściwa diagnoza, wynikają z niej proste rekomendacje polityczne, np. żeby zwiększyć w Polsce zatrudnienie, należy zmniejszyć klin podatkowy do średniej UE, czyli zmniejszyć udział składek na ubezpieczenie społeczne i/lub podatków w kosztach pracy (przy stałych innych warunkach wymaga to zmniejszenia środków na finansowanie świadczeń z ubezpieczeń społecznych i innych usług publicznych finansowanych z podatków). Jeżeli uznamy, że przyczyną bezrobocia w Polsce są za wysokie stopy procentowe, nadwyżka importu nad eksportem, albo niski poziom inwestycji, będzie to również prowadziło do pewnych wniosków praktycznych.

Dlaczego to, że ludzie szukają pracy i nie mogą jej znaleźć uznawane jest za problem społeczny? Jakim wartościom zagraża problem bezrobocia? Pracując czujemy się potrzebni innym, a więc spełniamy się jako istoty społeczne, daje nam to zadowolenie z życia (o ile warunki pracy są znośne) i poczucie niezależności ekonomicznej, które jest podstawą poczucia godności. Kto traci na istnieniu problemu? Tracą na pewno sami bezrobotni i ich rodziny. Tracą wszyscy inni, ponieważ bezrobotni mogliby w tym czasie wyprodukować to, co jest im potrzebne. Jak te straty szacować? Istnieją propozycje rozmaitych wskaźników tych strat. Kto zyskuje? Można wskazać przedsiębiorców zatrudniających pracowników najemnych - w sytuacji wysokiego bezrobocia łatwiej znaleźć pracowników, łatwiej utrzymywać płace na niskim poziomie, co zwiększa zyski.

Sama analiza problemów społecznych bez analizy ich rozwiązań jest niepełna. David L. Weimer i Aidan R. Vining (autorzy jednego z podręczników do analizy polityki, o której więcej powiem na wykładzie ostatnim) zrekonstruowali proces rozwiązywania problemu w postaci kilku następujących po sobie faz:

  1. zdefiniowanie problemu (to, jak zdefiniujemy problem „w dużym stopniu determinuje, które cele i metody powinny być zastosowane, aby ocenić przydatność alternatywnych rozwiązań. To z kolei wpływa na wybór alternatywnych polityk”);

  2. ustalenie kryteriów ewaluacyjnych (pod jakimi względami będziemy porównywali ze sobą i oceniali sposoby rozwiązania);

  3. wyszczególnienie alternatywnych polityk (zakładamy, że zawsze da się wyróżnić kilka alternatywnych sposobów rozwiązania problemu, należy je opisać ze szczegółami);

  4. przedstawienie alternatyw i ich selekcja (w tym kroku następuje ocena alternatywnych rozwiązań według ustalonych kryteriów ewaluacyjnych i ewentualne ustalenie ich rankingu od najlepszych do najgorszych);

  5. monitoring i ewaluacja wyników realizowanej polityki (po wyborze sposobu rozwiązania trzeba go jeszcze zastosować i sprawdzać, czy problem jest rozwiązywany tak, jak tego oczekiwano).

Jest to klasyczny model racjonalnego rozwiązywania problemów, jeden z przypadków szerszej teorii racjonalnego podejmowania decyzji lub racjonalnego wyboru. Sposób podejmowania decyzji jest zwykle ważny wtedy, gdy decyzja dotyczy czegoś ważnego, a problemy publiczne i społeczne postrzegane są właśnie w ten sposób.

Cykl życia problemu społecznego

Jednym ze sposobów analizy problemów społecznych jest traktowanie ich tak, jakby miały historię i swój cykl życia („naturalna historia problemów społecznych”), który można podzielić na następujące po sobie fazy. W jednej z propozycji wygląda to tak:

Pierwsza faza

  1. definiowanie pewnych obiektywnych warunków jako problemu,

  2. przywódcy definiują problem i komunikują to innym,

  3. organizowanie debaty na temat problematycznych warunków obiektywnych.

Druga faza

  1. wnoszenie problemu na publiczne fora,

  2. sugerowanie oficjalnej odpowiedzi na problem.

Trzecia faza

  1. reakcja na oficjalną odpowiedź (wszystkich stron w danej sprawie),

  2. ukształtowanie wyraźnie przeciwstawnych stanowisk,

  3. ewentualna nowa definicja problemu i kolejna oficjalna odpowiedź.

Czwarta faza

  1. rozwijanie alternatywnych strategii rozwiązania problemu przez zainteresowane strony,

  2. tworzenie ruchów społecznych.

Przykładowo, za pomocą tego schematu można próbować uporządkować historię kwestii kobiecej. W wielkim uproszczeniu rzecz traktując, w pewnym momencie niektóre kobiety zaczęły definiować swoją sytuację i pozycję w społeczeństwie, polegającą na tym, że nie miały praw wyborczych, jako problematyczną. Mężczyźni mieli takie prawa, a kobiety ich nie miały. Uzasadnieniem tego stanu rzeczy było m.in. przekonanie o tym, że naturalnym miejscem dla kobiety jest sfera prywatna, dzieci, dom. Kobiety zaczęły jednak kwestionować ten pogląd i domagać się praw wyborczych. Odbywały się debaty publiczne, ukazywały się książki i innego rodzaju druki na ten temat i coraz więcej kobiet było przekonanych, że jest to problem. Problemem starano się zainteresować władze, sugerując im rozwiązanie polegające na zmianie przepisów wyborczych dyskryminujących kobiety. Początkowo władze zmonopolizowane przez mężczyzn reagowały niechętnie, uformował się więc kobiecy ruch społeczny, którego członkinie nazywano sufrażystkami. Podobnie można

opisać historię niektórych innych kwestii społecznych, np. kwestii robotniczej i ruchu robotniczego.

Nauka o polityce społecznej, ewaluacja i rozwiązywanie kwestii społecznych

Przedmiot, który wykładam nazywa się „Polityka społeczna i kwestie społeczne”, a nie „Polityka społeczna i potrzeby społeczne”, czy „Polityka społeczna i prawa społeczne”. Już sam ten fakt oznacza, że pojęcie kwestii społecznej jest ważne dla środowiska naukowców z Instytutu Polityki Społecznej. Możemy się o tym przekonać przywołując dwie opinie autorów związanych z tym środowiskiem:

Warto też przytoczyć cytat z innego kręgu kulturowego, ale również wiążący bezpośrednio politykę społeczną z problemami społecznymi:

Praktycznym wyrazem myśli z pierwszego cytatu jest podręcznik przygotowany przez autorów z IPS w 1996 (pod red. Antoniego Rajkiewicza i innych, patrz literatura do wykładu), w którym jedna z trzech części pt. „Współczesne kwestie społeczne” zawiera rozdziały, z których większość ma słowo „kwestia” w tytule, np. „kwestia ubóstwa”, „kwestia pracownicza”, „kwestia bezrobocia” czy „kwestia mieszkaniowa”. Wyjątkiem były „problemy ludnościowe” i „problemy czasu wolnego i wypoczynku”. W drugim i trzecim cytacie mowa także o problemach społecznych. Jest to pojęcie ze słownika socjologii, a na studiach dziennych w IPS na III roku jest przedmiot pn. „Socjologia problemów społecznych”.

Polscy autorzy pisali głównie o wiedzy i nauce o kwestiach społecznych i o polityce społecznej. W obu polskich cytatach mowa też o „sposobach rozwiązywania” kwestii społecznych lub nabrzmiałych problemów społecznych. W drugim z nich zwrócono uwagę - już w kontekście działań praktycznych - na to, że kwestie społeczne wiążą się z „konfliktami i napięciami”. Z tego co napisali Amerykanie wynika, że mieli na myśli działalność praktyczną, chociaż jej ocenianie należy do dyscypliny, nazywanej ewaluacją. Kryteria tej oceny powiązali natomiast z problemami społecznymi.

Poznaliśmy już trochę teorii kwestii i problemu społecznego, jak w tej perspektywie wygląda rola nauki i naukowców? Załóżmy, że ruch obrońców życia poczętego definiuje przerywanie ciąży jako problem zabijania nienarodzonych. Taka definicja to nawiązanie do wartości, jaką jest ludzkie życie, a nie stwierdzenie faktów. Radykalny obrońca nienarodzonych mówi nam: ponieważ życie ludzkie jest wartością najwyższą, a człowiek zaczyna się od poczęcia, nie powinniśmy dopuszczać do zabijania nienarodzonych. Z tego punktu widzenia nawet niewielka liczba aborcji stanowi poważny problem. Pozytywistyczna nauka badająca fakty może odpowiedzieć na wiele pytań dotyczących zachowań kobiet w ciąży i tego, dlaczego niektóre z nich decydują się na aborcję, a inne nie. Można przypuszczać, że wiedza ta będzie bardzo przydatna dla tych, którzy chcieliby, żeby jak najmniej kobiet podejmowało takie decyzje.

Ponadto, naukowcy mogą również badać skutki interwencji społecznych mających na celu ograniczenie problemu. Załóżmy, że jest to nowy problem społeczny, tzn. dotąd decyzje o przerywaniu ciąży należały do sfery prywatnej i były ewentualnie traktowane jako kłopot osobisty, czyli nie było w tym względzie żadnych rozwiązań. Partia obrońców życia poczętego najpierw wprowadziła swoją definicję problemu do debaty publicznej (zabijanie nienarodzonych), a potem znalazła się w parlamencie i przeforsowała zakaz dokonywania aborcji oraz surowe kary za jego łamanie. Jest to przykład interwencji społecznej w celu rozwiązania problemu społecznego. Zakładając, że wiedzieliśmy bardzo dużo o decyzjach kobiet w ciąży przed interwencją społeczną, jej wprowadzenie zmienia sytuację, co powinno być impulsem do nowych badań. Na tej podstawie nauka dać nam może odpowiedź na pytanie o skutki interwencji społecznej, np. czy liczba dokonanych aborcji zmniejszyła się z powodu wprowadzenia zakazu i surowych kar, jakie są skutki uboczne tej interwencji (m.in. mogła wzrosnąć liczba dzieci porzuconych przez matki po urodzeniu, co samo w sobie uważane jest za problem nazywany sieroctwem społecznym).

Jeden z klasyków socjologii problemów społecznych Howard S. Becker zidentyfikował następujące możliwości przyczyniania się nauki do rozumienia i rozwiązywania problemów społecznych niezależnie od ich rodzaju (w książce pod jego redakcją „Social Problems: A Modern Approach”, 1967): 1) odróżnienie i wyodrębnienie różnych definicji problemu (w dyskusjach publicznych na ogół ich uczestnicy nie wyrażają bezpośrednio tego, co jest dla nich istotą problemu, sprzyja to nieporozumieniom i konfliktom, wyraźniejsze określenie tych definicji pozwala uzgodnić je ze sobą lub stwierdzić, że są nie do pogodzenia), 2) konfrontowanie założeń poczynionych przez zainteresowane strony z faktami (zwolennicy pewnych definicji i rozwiązań rzadko są badaczami danego problemu w związku z tym wiele ich poglądów opiera się na założeniach, które można zweryfikować za pomocą badań, Becker podał przykład badań, które obaliły stereotyp, że gangi młodzieżowe bardzo często używają przemocy fizycznej i wobec postronnych osób), 3) odkrywanie w strukturach społecznych i procesach, które przyczyniają się do powstawiania problemów punktów, poprzez które można na nie wpływać (strategic lub crucial points, jeżeli określimy definicję problemu, możemy też spróbować odnaleźć łańcuch przyczyn, który prowadzi do jego powstania, a w tym łańcuchu te z nich, na które możemy mieć większy wpływ oraz te, gdzie nie ma co na to liczyć i interweniowanie tam nie ma sensu, Becker podaje przykład uzależnienia od narkotyków, które może być spowodowane degradacją społeczności lokalnej, uzależniającym potencjałem narkotyków, uzależnieniem psychicznym, nielegalnym rynkiem, a najbardziej obiecującym punktem strategicznym ma być zmiana regulacji prawnych, czyniąca narkotyki legalnymi), 4) zaproponowanie alternatywnego moralnego punktu widzenia, z którego obszar problemowy może być na nowo oceniony („Każda definicja problemu społecznego zakłada pewne stanowisko moralne, z perspektywy którego warunki lub zdarzenia uznawane za problem są oceniane”, Becker podaje przykłady „kryteriów moralnych” zaliczając do nich efektywność i religijnie umotywowane potępienie dla upijania się czy stosowania środków antykoncepcyjnych, jednym ze sposobów zmiany moralnego punktu widzenia jest odwołanie się do opinii tych, których uznaje się za przyczynę problemu, a nie tych, którzy go definiują, Becker ilustruje to długim cytatem z opisem problemu pacjentów szpitali gruźliczych, którzy opuszczają je wbrew zaleceniom lekarskim z nowym punktem widzenia zawartym w pytaniu „co jest nie tak ze szpitalem” zamiast „co jest nie tak z pacjentami”, druga ilustracja „co jest nie tak z dorosłymi, którzy nie akceptują zachowań młodzieży” zamiast „co jest nie tak z zachowaniami młodzieży”).

Definiowanie zjawisk i zachowań jako problemów społecznych oraz proponowanie i realizowanie rozwiązań tych problemów nie wchodzi w zakres tego, co klasycznie nazywa się badaniami naukowymi. Jest to domena polityki (społecznej). Starałem się jednak pokazać, że wyniki badań naukowych nad tym, co określa się problemami społecznymi i nad interwencjami społecznymi mogą być użyteczne. Polityka społeczna oparta na badaniach naukowych to pewien ideał - ideał racjonalnej polityki społecznej lub polityki społecznej opartej na dowodach. Może w społeczeństwie, w którym wiedza ma być najistotniejszym źródłem rozwoju bliżej temu ideałowi do realizacji.

Pytania, zadania

  1. Jakie problemy uznaje za istotne polskie społeczeństwo? Wykorzystaj do odpowiedzi na to pytanie raporty z badań CBOS - www.cbos.pl. Zastanów się nad tym, skąd może wynikać rozbieżność między listą tych problemów, a tym, co interesuje polskich polityków.

  2. Przedstaw minimalistyczną koncepcję problemu społecznego i spróbuj za jej pomocą wyodrębnić z przykładowych problemów społecznych (np. korupcja, ubóstwo, antysemityzm) ich treść oraz ocenę negatywną. W każdym przypadku podaj rzeczywiste lub hipotetyczne uzasadnienie oceny negatywnej.

  3. Pokaż różnicę w myśleniu o problemach społecznych rozumianych jako rozpowszechniony kłopot osobisty oraz jako kwestia publiczna na przykładach innych niż niepełnosprawność.

  4. Jak różnić się będzie definiowanie kwestii kobiecej w perspektywie funkcjonalistycznej i w perspektywie krytycznej?

  5. Przypomnij sobie różne konflikty i napięcia społeczne, które miały miejsce w ostatnich miesiącach w Polsce. Z jakimi problemami społecznymi można je powiązać? Spróbuj przedstawić te problemy w kolejności od najbardziej dotkliwych? Co miało dla Ciebie decydujące znaczenie przy ustalaniu tego porządku, czyli jakie były kryteria oceny dotkliwości problemu?

  6. Wybierz jeden ze wskazanych w poprzednim zadaniu problemów społecznych i zastanów się nad tym, jakie mogą być jego przyczyny i skutki. Następnie pokaż, jakie ten problem może mieć rozwiązania, czyli jak mu zapobiegać i jak łagodzić jego konsekwencje. Zastanów się nad tym w jaki sposób teoria problemu (jego przyczynowo-skutkowe wyjaśnienia) wpływa na proponowane rozwiązania.

  7. Zastosuj sposób analizy problemów społecznych zaproponowany przez D.E. Chambersa do wybranego przez siebie problemu społecznego, innego niż bezrobocie.

  8. Wyjaśnij dlaczego naukowcy mogą mieć problemy ze zdefiniowaniem faktów, które badają jako problemy społeczne. Jaką rolę może odgrywać nauka w rozumieniu i rozwiązywaniu problemów społecznych?

Problemy do dyskusji (wymaga co najmniej trzech osób)

  1. Jedna osoba przyjmuje perspektywę ruchu obrońców życia, druga ruchu wyzwolenia kobiet, a trzecia naukowca. Przedyskutujcie zagadnienie liberalizacji przepisów dotyczących przerywania ciąży.

  2. Jedna osoba przyjmuje perspektywę związków zawodowych, druga organizacji przedsiębiorców, a trzecia naukowca. Przedyskutujcie zagadnienie liberalizacji przepisów dotyczących zbiorowych zwolnień pracowników.

Polityka społeczna i kwestie społeczne, 2006/2007

Wykłady dr R. Szarfenberga dla studentów I roku - Problemy i kwestie publiczne

3

Polityka społeczna i kwestie społeczne, 2006/2007

Wykłady dr R. Szarfenberga dla studentów I roku - Kwestie i problemy publiczne

6

Wpływy otoczenia

Problemy publiczne zinstytucjonalizowane, które nie zaczęły lub przestały interesować społeczeństwo

Problemy publiczne zinstytucjonalizowane , które nie zaczęły lub przestały interesować polityków

Problemy publiczne niezinstytucjonalizowane, którymi jeszcze się państwo nie zajęło lub już się nimi nie zajmuje

Problemy publiczne zinstytucjonalizowane, będące również w polu uwagi społeczeństwa i polityków

Sprawy państwowe

Problemy w opinii polityków

Problemy w opinii społecznej

Wpływy na otoczenie


Wyszukiwarka